Perché la spesa dei fondi strutturali è così lenta?

Transcript

1 Perché la spesa dei fondi strutturali è così lenta? Di Gianfranco Viesti MEZZOGIORNO E FONDI EUROPEI Si propongono alcune riflessioni sulle ragioni dei ritardi nella spesa dei fondi strutturali europei attraverso comparazioni fra regioni e analisi dedicate alle diverse tipologie e caratteristiche dei progetti 1. Introduzione L Italia fa registrare notevoli ritardi nella spesa dei fondi strutturali europei. La figura 1, tratta dal recente Sesto Rapporto sulla Coesione della Commissione Europea 1, mostra che al maggio 2014 l Italia era quart ultima su 27 Stati membri nel tasso di assorbimento, cioè nella percentuale di spesa delle risorse disponibili per il La stessa figura mostra invece che quanto a project selection rate, cioè alla capacità di definire gli impegni (giuridicamente vincolanti) per l utilizzo dei fondi, l Italia si colloca, verso la fine del ciclo di programmazione, su valori simili alla media. Figura 1 - Absorption of funding and project selection by Member State for the programming period Fonte: Commissione Europea (2014) 1 European Commission (2014), Investment for jobs and growth. Promoting development and good governance in EU regions and cities. Sixth report on economic, social and territorial cohesion, July.

2 Va subito chiarito come i ritardi nella spesa nulla dicano circa la qualità degli interventi. Il dibattito in Italia su questi temi è assai confuso e approssimativo; spesso è basato sull equazione ritardi nella spesa=spreco di risorse. I due aspetti sono diversi. Anzi, in non pochi casi sono proprio i progetti di maggiore qualità e dimensione, dai quali ci si aspetta un impatto di lungo periodo più importante, a richiedere tempi più lunghi per la propria definizione e attuazione. Non necessariamente la velocità di attuazione è sinonimo di qualità degli interventi. Tuttavia, la velocità di attuazione rappresenta un importante problema in sé. Vi sono almeno tre motivi per i quali occorre assicurare un ragionevole andamento della spesa e evitare forti ritardi. In primo luogo perché a differenza di quanto avviene per le altre politiche pubbliche che si realizzano in Italia gli interventi cofinanziati dai fondi strutturali sono soggetti alla cosidetta regola n+2 per cui le risorse vanno spese (e la spesa certificata) entro due anni massimo dal momento in cui sono state impegnate. Ciò significa che essendo le risorse allocate per un periodo di sette anni ( ), esse vanno spese e certificate tutte entro il , pena il loro rientro nel bilancio comunitario ( disimpegno ). A differenza di quanto diffusamente sostenuto, l Italia non ha mai perso risorse dei fondi strutturali europei, se non per ammontari trascurabili 2. Tuttavia, essendo particolarmente ampio il ritardo di spesa nella programmazione corrente, non può essere affatto escluso un disimpegno, anche cospicuo, a fine In secondo luogo perché un avanzamento particolarmente lento ritarda gli effetti delle politiche: effetti sia di domanda (collegati alla spesa), sia di offerta (collegati all impatto economico degli interventi). In un periodo di recessione straordinariamente intensa e persistente come quello che sta vivendo l Italia, ciò appare particolarmente negativo. In terzo luogo perché accumulare ritardi può determinare la necessità di azioni di ingegneria finanziaria sui fondi. Essi possono assumere la veste di ripetute riprogrammazioni degli interventi previsti (sostituzioni, modifiche), ovvero dell utilizzo nella rendicontazione per il rimborso comunitario di progetti già finanziati e realizzati (variamente definiti progetti sponda o coerenti). Nel 2011 poi è stata ridotta per circa 10 miliardi la quota di cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali (attraverso il Piano di Azione Coesione del governo Monti) riducendo dello stesso ammontare il totale disponibile 2 Per un quadro storico si vedano F. Prota, G. Viesti, Le nuove politiche regionali dell Unione Europea, Il Mulino, Bologna, 2007 e Id. Senza cassa. Le politiche di sviluppo del Mezzogiorno dopo l Intervento straordinario, Il Mulino, Bologna, 2012.

3 (e soggetto alla regole del n+2). Si tratta di azioni adottate anche altrove; nell intera Europa ben 45 miliardi di euro (13% del totale dei fondi strutturali) sono stati riprogrammati dopo il 2009 e spostati da una priorità all altra. Il cofinanziamento nazionale è stato ridotto in ben 16 paesi (in Irlanda, Portogallo e Lettonia per un valore proporzionalmente maggiore rispetto all Italia), complessivamente per il 18% dell importo iniziale. Si badi: si tratta di interventi in parte fisiologici (per la lunga durata dei programmi, per una gestione ottimale delle risorse finanziarie); ma che, se reiterati possono mettere a rischio l efficacia delle politiche. Va tuttavia notato che nel caso italiano il governo Monti ha mantenuto sia la destinazione territoriale (poi successivamente in parte cambiata dal governo Renzi) sia la caratteristica di spesa in conto capitale, per lo sviluppo delle risorse finanziarie interessate, orientandole verso progetti di grande rilevanza, e con un peso relativamente contenuto di nuovi lavori pubblici. L aspetto importante, tuttavia, è che rispetto al precedente periodo di programmazione, , l Italia mostra non un miglioramento ma un peggioramento nella capacità di spesa. A fine 2011 l Italia aveva 9 punti percentuali di realizzazione in meno rispetto allo stesso stadio del periodo di programmazione precedente ( ) 3. Ora la domanda è: perché questi ritardi? La domanda è importante, e rischia di esserlo ancor più se a fine anno vi sarà un cospicuo disimpegno. Nella discussione pubblica in Italia i ritardi sono normalmente addebitati alle ridotte capacità amministrative delle Amministrazioni regionali del Mezzogiorno, ovvero a decisioni politiche, nelle stesse Amministrazioni, ispirate da clientelismo e corruzione. Si tratta di valutazioni che hanno ripercussioni rilevanti sulle decisioni di politica economica: viene sovente sostenuto, tra l altro, che non si possano neanche discutere le allocazioni finanziarie per le politiche ordinarie (correnti e in conto capitale), anche se questo penalizza il Mezzogiorno, perché nell area ci sono così tante risorse inutilizzate da spendere. Tuttavia, si tratta di valutazioni spesso sommarie e grossolane. In questo testo si cercherà di pervenire ad alcune valutazioni basate sull evidenza disponibile. 3 F. Barca (2011), La coesione territoriale in Italia alla fine del Relazione alle Commissioni Bilancio di Camera e Senato del Ministro per la coesione territoriale, 6 dicembre.

4 2. L analisi per progetti Un recente documento della Banca d Italia (2014) 4 fornisce un utile contributo per avviare l analisi. Esso ricostruisce dotazioni e spesa dei programmi a fine 2013 sulla base dei dati finanziari di monitoraggio della programmazione (tavola 1), aggregati per area geografica e livello di programmazione (nazionale/regionale), mostrando l ampia quantità di risorse ancora da spendere, soprattutto nel Mezzogiorno. Tavola 1 Perché accade questo? Stando alla Banca d Italia il maggior ritardo riscontrato nell attuale ciclo è riconducibile a una pluralità di cause: nuove e più complesse regole operative per l attuazione dei programmi comunitari; una maggiore incidenza di grandi progetti infrastrutturali, la cui gestione è particolarmente complessa; i vincoli di bilancio che hanno ostacolato le capacità di cofinanziamento statale e regionale, nonché ridotto la disponibilità di risorse finanziarie per anticipare i pagamenti che vengono successivamente rimborsati secondo le regole comunitarie. Questo giudizio è accompagnato da una tavola (tav. 2) che sintetizza i risultati di un analisi originale, compiuta dai ricercatori della 4 Banca d Italia (2014), L economia delle regioni italiane. Dinamiche recenti e aspetti strutturali, dicembre.

5 Banca d Italia a partire dai dati del portale OpenCoesione. Come chiarito anche nel documento della Banca d Italia (2014), il portale OpenCoesione, gestito dal Dipartimento per lo Sviluppo e la coesione economica (DPS), raccoglie i dati provenienti dal sistema di monitoraggio sugli interventi pubblici eseguito dalla Ragioneria generale dello Stato e alimentato dalle diverse Amministrazioni coinvolte nell attuazione dei progetti. I pagamenti riportati nel portale colgono la spesa nel momento dell erogazione e sono pertanto diversi dalla cosiddetta spesa certificata a causa di differenti tempi e modalità di rilevazione delle informazioni sui flussi di cassa. La disponibilità di dati sulla localizzazione territoriale di ciascun progetto permette la ricostruzione delle informazioni a livello di macroarea. Realizzato dal governo Monti, il portale contiene un insieme di dati a libero accesso, molto ricco anche in comparazione internazionale e particolarmente utile per l analisi delle politiche. Tavola 2

6 Come si vede dai dati della tavola 2, questa analisi riguarda un insieme di interventi molto grande: poco meno di progetti (di cui quasi nel CentroNord), per un importo complessivo di finanziamento pubblico (inclusi i fondi strutturali), pari ad oltre 50 miliardi di euro, di cui 37,5 nel Mezzogiorno. E bene ricordare che con il termine progetto ci si riferisce a fattispecie molto diverse, che vanno dal lotto di una importante opere, all intervento formativo verso uno specifico beneficiario: non a caso la grandissima maggioranza dei progetti si riferisce ad interventi finanziati con il Fondo Sociale Europeo. Ad ogni modo, anche l analisi per progetti conferma il ritardo molto maggiore del Mezzogiorno rispetto al CentroNord (quota finanziaria residua, ultima colonna della tav. 2). Ma essa fornisce anche un informazione fondamentale per comprendere l origine del forte ritardo italiano. I progetti vengono infatti suddivisi per natura dell intervento (cosa impossibile da fare con i dati del monitoraggio finanziario dei programmi), distinguendo così principalmente tra acquisto di beni e servizi; concessione di incentivi a imprese e di contributi; lavori pubblici 5. Dai dati della tabella 2 si vede chiaramente come la quota finanziaria residua è molto maggiore nel caso di lavori pubblici, in entrambe le circoscrizioni. Grazie alla disponibilità della Banca d Italia 6, si sono potute compiere elaborazioni aggiuntive sulla stessa banca-dati, potendo classificare i progetti, il loro finanziamento pubblico e il loro avanzamento finanziario (in termini di spesa certificata rispetto al finanziamento pubblico) per una pluralità di variabili: natura dell intervento, localizzazione geografica a livello di regione, programmazione nazionale/regionale, soggetto attuatore. Vanno chiariti subito i limiti di questi dati. Dei progetti non è noto il momento dell avvio e quindi dell inclusione in OpenCoesione: l avanzamento finanziario prescinde quindi dal momento dell avvio/inclusione nella banca-dati. Le modalità di alimentazione della stessa banca-dati suggeriscono poi una ulteriore cautela nell analisi. Alcuni progetti interessano più regioni del Mezzogiorno: essi sono inclusi sia nei dati relativi a ciascuna regione sia all aggregato 5 Per semplicità non vengono analizzati in dettaglio i 940 milioni di euro (392 CentroNord, 548 Sud) destinati ad altri interventi in conto capitale, cioè alla sottoscrizione di strumenti finanziari per interventi sulle imprese. I relativi importi sono però conteggiati nel totale. 6 In particolare del dr. Giuseppe Albanese, della sede di Catanzaro. La responsabilità della costruzione delle tabelle che seguono, e ancor più la responsabilità delle analisi e delle valutazioni che ne vengono fatte scaturire, è totalmente da ricondurre a chi scrive, e non impegna in alcun modo la Banca d Italia.

7 Mezzogiorno, che pertanto non corrisponde alla somma dei dati delle regioni che lo compongono 7. Va poi ricordato che i dati di ciascuna regione si riferiscono a progetti realizzati nel territorio: per Campania, Calabria, Puglia e Sicilia ciò significa che si tratta di interventi inclusi in programmazioni sia a responsabilità nazionale che regionale; nelle altre regioni invece i progetti sono esclusivamente in programmazioni a responsabilità dell amministrazione regionale. Tutti i dati si riferiscono al 31 dicembre 2013: ed è bene ricordare che nell anno 2014 ci sono stati avanzamenti di spesa e certificazione molto significativi. Con queste cautele in mente, si vedrà però che questi dati forniscono alcune informazioni del massimo interesse. La tavola 3 ricostruisce l insieme dei finanziamenti pubblici per tipologia dei progetti e macroarea, e per cinque regioni del Sud. Come si vede, fra CentroNord e Mezzogiorno vi è una notevole diversità, non solo in termini di ammontari coinvolti, ma anche di tipologia di interventi. Rispetto al totale, al CentroNord sono molto più importanti l acquisto o la realizzazione di servizi (44,5% contro 24,6%) e la concessione di incentivi a imprese e di contributi ad altri soggetti; al contrario nel Mezzogiorno metà degli interventi riguardano lavori pubblici, contro meno del 20% al CentroNord. Con questa disaggregazione emergono differenze significative anche fra le regioni del Sud: il peso dei lavori pubblici è particolarmente alto in Campania e in Sicilia, mentre in Puglia e soprattutto in Calabria è molto alto il peso degli incentivi alle imprese. 7 Invece la somma degli aggregati CentroNord e Mezzogiorno corrisponde al totale Italia.

8 Tav. 3 Totale finanziamento pubblico per natura degli interventi: importi e composizione percentuale ITALIA CENTRONORD SUD CAMPANIA BASILICATA PUGLIA SICILIA CALABRIA importi (milioni) BENI SERVIZI CONTRIBUTI INCENTIVI LL.PP TOTALE composizione %* BENI 4,1 0,6 5,3 4,4 2,4 6,5 4,9 4,7 SERVIZI 29,8 44,5 24,6 24,2 35,3 26,7 25,7 23,8 CONTRIBUTI 5,6 9,7 4,1 1,6 7,7 4,5 1,4 2,7 INCENTIVI 16,4 22,3 14,3 18,9 10,5 24,1 18,6 30,5 LL.PP. 42,3 19,8 50,1 48, ,1 48,8 38,2 TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 *il totale non è uguale alla somma delle righe perché sono presenti altre tipologie minori Fonte: Elaborazioni su dati OpenCoesione La tavola 4 mostra la spesa e l avanzamento finanziario rispetto all insieme dei finanziamenti pubblici. Sorprendentemente, rispetto alla narrativa corrente, per quanto riguarda sia gli incentivi alle imprese che i contributi ad altri soggetti, l avanzamento della spesa è maggiore nel Mezzogiorno. Vi è invece uno scarto sensibile a vantaggio del CentroNord nei progetti che comportano l acquisto o realizzazione di servizi, anche se questa tipologia di interventi ha livelli piuttosto alti di spesa in entrambe le circoscrizioni (72,4% contro 62,4%). Come già visto nella tav. 2, l avanzamento della spesa è invece molto minore in entrambe le circoscrizioni nel caso dei lavori pubblici (44,4% contro 33,1%). Le differenze regionali interne al Mezzogiorno, in quest ultimo caso, sono estremamente ampie: l avanzamento della spesa per i lavori pubblici va dal 63,3% della Basilicata e 46,5% della Puglia (in entrambe maggiore che nel CentroNord), al 28,6% della Calabria fino al 20,4% della Campania.

9 Tav. 4 Totale finanziamento pubblico per natura degli interventi: importi spesi e avanzamento percentuale ITALIA CENTRONORD SUD CAMPANIA BASILICATA PUGLIA SICILIA CALABRIA spesa (milioni) BENI SERVIZI CONTRIBUTI INCENTIVI LL.PP TOTALE avanzamento % BENI 76,2 64,4 76,7 75,5 56,5 73,9 80,4 78,8 SERVIZI 66,3 72,4 62, ,4 62, ,6 CONTRIBUTI 69,7 67, ,6 83, ,4 77,6 INCENTIVI 67,8 65,9 68,8 85,6 63,7 78,2 80,7 91 LL.PP. 34,4 44,4 33,1 20,4 63,3 46,5 35,7 28,6 TOTALE 54,3 65,6 50,1 46,5 70,1 60,8 52,3 59,4 Fonte: Elaborazioni su dati OpenCoesione La tabella 5 suddivide tutti i progetti in due gruppi: lavori pubblici e altro. Si vede così che per tutti i progetti che non riguardano la realizzazione di lavori pubblici l avanzamento della spesa è del tutto simile fra CentroNord e Mezzogiorno, e fra le regioni del Sud; con sorprendenti punte di avanzamento maggiore in Calabria e in Basilicata. Tav. 5 Totale finanziamento pubblico per natura degli interventi: importi spesi e avanzamento percentuale spesa (milioni) ITALIA CENTRONORD SUD CAMPANIA BASILICATA PUGLIA SICILIA CALABRIA LL.PP ALTRO TOTALE avanzamento LL.PP. 34,4 44,4 33,1 20,4 63,3 46,5 35,7 28,6 ALTRO 68,8 70,9 67,2 71,5 75,4 69,6 68,1 78,4 TOTALE 54,3 65,6 50,1 46,5 70,1 60,8 52,3 59,4 Fonte: Elaborazioni su dati OpenCoesione Da questi primi dati si può trarre un importante conclusione: il problema della lentezza della spesa è in misura nettamente prevalente nella realizzazione dei lavori pubblici; al netto di questi, la velocità è simile tra CentroNord e Mezzogiorno. Il maggior ritardo del Sud è spiegato da due fattori: il peso proporzionalmente molto maggiore dei lavori pubblici nell insieme degli interventi; la loro particolare lentezza in Sicilia, Calabria e soprattutto Campania. E ai lavori pubblici che conviene quindi volgere l attenzione.

10 3. Il ciclo dei lavori pubblici Il ritardo nella spesa relativa ai lavori pubblici può dipendere in primo luogo da un ritardo di tipo politico-amministrativo nell impegno delle risorse: cioè dalla lentezza nella scelta dei progetti da finanziare e quindi nella stipula di obbligazioni contrattuali giuridicamente vincolanti, fra l amministrazione responsabile della programmazione (ministero o regione) e il soggetto a cui è demandata la responsabilità della realizzazione dell opera (di questi soggetti si tratterà nel paragrafo seguente). Come detto, queste informazioni non possono essere tratte dalla banca-dati OpenCoesione. Per avere qualche indicazione in merito si possono utilizzare i dati annuali relativi agli impegni del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), che include gli interventi in materia di lavori pubblici, insieme però ad altre tipologie di progetti (ad esempio gli incentivi alle imprese). La tabella 6 mostra il valore degli impegni, in percentuale rispetto al contributo pubblico totale; come già ricordato si tratta di programmi a responsabilità delle Amministrazioni Regionali e di programmi nazionali, di responsabilità ministeriale, che però intervengono solo in quattro regioni dell area convergenza 8. Nella lettura della tabelle vanno tenuti presenti alcuni aspetti; il notevole ritardo con cui si è avviato in Italia ancor più che in altri paesi europei il ciclo di programmazione ; la forte debolezza di indirizzo dei centri di competenza e coordinamento nazionali fino a fine 2011 (Barca 2011); la importante circostanza che per Calabria, Campania e Sicilia 10 e per i programmi nazionali, a partire dal 2012 e in misura più netta dal 2013, il già citato Piano di Azione Coesione ha disposto una sensibile riduzione del contributo pubblico totale (leggibile nelle ultime colonne della tav. 6), il che fa artificialmente aumentare il rapporto impegni/contributo. 8 Campania, Puglia, Calabria, Sicilia. 9 Sulle complessive vicende e debolezze del ciclo di programmazione, cfr. G. Viesti, P. Luongo, I fondi strutturali europei. Alcune lezioni dall esperienza italiana, StrumentiRes, febbraio In misura minore per la Puglia, e ancora minore per alcune delle regioni del CentroNord.

11 Tavola 6 Attuazione finanziaria del FESR Impegni dei principali programmi % Impegni/contributo totale a fine anno Per memoria: contributo totale (milioni) /06/ Calabria Campania Puglia Sicilia Basilicata Ricerca e Competitività Reti e mobilità Sicurezza Attrattori culturali Energie rinnovabili CONVERGENZA Lazio Lombardia Piemonte Toscana Liguria Sardegna Molise Abruzzo COMPETITIVITA' Fonte: MEF- RGS, Monitoraggio Interventi Comunitari, Programmazione , varie edizioni I dati del 2010 mostrano un primo, significativo ritardo negli impegni di Campania e Sicilia, e del programma attrattori culturali; complessivamente un più lento avanzamento dei programmi dell area convergenza rispetto a quelli del resto del paese. Al 2011 anno in cui il totale del contributo pubblico è ancora quello originale lo scarto convergenza / competitività si riduce moltissimo: in tutto il paese è ormai impegnata circa la metà delle risorse disponibili; si conferma però il ritardo di Campania e Sicilia, e adesso anche di Calabria, e il pessimo dato relativo al programma nazionale reti e mobilità (composto tutto da lavori pubblici). Al 2012 (quando l insieme dei programmi convergenza è stato ridotto di oltre il 10%) vi è un sensibile recupero della Campania, mentre Calabria e Sicilia restano indietro; convergenza e competitività sono allineate. Questi dati mostrano che nelle regioni in cui vi sono i principali ritardi nella spesa per lavori pubblici vi sia stato anche un ritardo negli impegni; e che l insieme dei programmi convergenza sia partito in ritardo rispetto a quelli competitività (anche se poi con un certo recupero anche prima della riduzione del contributo pubblico).

12 Che cosa accade poi quando si è deciso di realizzare un opera pubblica? Per rispondere a questa domanda è utile riassumere le conclusioni del recente studio del DPS-UVER (2014) 11 sui tempi di attuazione e di spesa delle opere pubbliche. E opportuno ricordare che queste analisi sono possibili grazie alla presenza nella politica di coesione di un adeguato sistema di monitoraggio degli interventi. Grazie all analisi di un ampio campione di lavori pubblici (oltre , di cui circa metà cofinanziati con fondi europei), viene evidenziato come sia necessario in Italia un tempo estremamente lungo per la realizzazione delle opere pubbliche, dalla progettazione all affidamento, alla realizzazione dei lavori, al completamento della spesa fino al collaudo finale: 4,5 anni in media, di cui 2,6 per le progettazioni, 0,5 per l affidamento e 1,4 per l esecuzione dei lavori. Purtroppo tali tempi appaiono sensibilmente più lunghi rispetto a quelli registrati nel Rapporto 2011 dello stesso DPS-UVER. Non è solo un problema di lenta realizzazione fisica, ma di rilevanti ritardi amministrativi: il DPS-UVER nota come i tempi di attraversamento, cioè il lasso di tempo necessario per transitare da una fase procedurale alla successiva (ad esempio, dalla fine della progettazione preliminare all avvio della progettazione definitiva), rappresentino in media il 42% della durata complessiva di un opera pubblica. Tra l altro viene rilevato come gli enti gestori abbiano normalmente previsioni più ottimistiche, rispetto a quanto poi avviene, per l avvio della spesa; e come le fasi iniziali dei progetti siano le più complesse e incerte. Stando ai dati del DPS-UVER non vi sono sostanziali differenze fra i diversi soggetti attuatori; e le differenze sono relativamente minori a seconda della natura delle opere. I tempi sono invece notevolmente influenzati dalla dimensione media degli interventi: si passa da 2,9 anni per le opere sotto i euro ad oltre 14 anni per le opere di valore superiore ai 100 milioni. 11 Dipartimento per lo Sviluppo e la coesione economica Nucleo Tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (DPS-UVER) (2014) I tempi di attuazione e di spesa delle opere pubbliche. Rapporto 2014.

13 Figura 2 - Tempi di attuazione degli interventi infrastrutturali per classi di costo e fasi E evidente dalla figura 2 che già le opere di importo superiore ai 5 milioni di euro abbiano durate difficilmente compatibili con i cicli settennali di spesa dei fondi comunitari, avendo tempi medi di completamento di 7,7 anni. E poi da notare un aspetto importante, in relazione all analisi che qui si sta facendo. Il completamento dei lavori non significa completamento della spesa. Alla chiusura dei cantieri resta ancora da spendere circa il 28% del costo totale delle opere, in parte per ulteriori forniture e collaudi, in parte per i tempi di pagamento finali e per la gestione delle economie maturate; questa quota ancora da spendere è maggiore nel Mezzogiorno. A partire dall avvio dei lavori sono necessari, come detto, in media 1,4 anni per la loro realizzazione; ma poi ne servono altri 0,8 per completare integralmente la spesa. Questi 0,8 anni sono quindi da aggiungere alla durata media della realizzazione delle opere per pervenire alla spesa completa delle relative risorse. Al crescere della dimensione delle opere questi tempi divengono ancora più imponenti. Un opera pubblica di oltre 100 milioni di euro abbisogna di 7,2 anni per il completamento dei lavori (come si vede dal primo istogramma della figura 2), ma poi di altri 4,5 anni (non mostrati in figura) per il definitivo completamento della spesa. Per spendere l intero importo relativo ad un opera pubblica di dimensione superiore ai 100 milioni sono

14 quindi necessari 19,1 anni: 6 per le progettazioni, 1,3 per l affidamento, 7,2 per i lavori, 4,5 per le fasi post-completamento dei lavori. In DPS-UVER (2014) vengono infine stimate durate nette regionali, indipendenti cioè dalle caratteristiche delle opere e influenzate solo da fattori strettamente legati al territorio (figura 3). Si ricordi che qui si tratta di interventi realizzati nelle diverse regioni, non necessariamente da amministrazioni o soggetti attuatori delle stesse regioni. Da questa analisi non si rileva un problema significativamente accentuato nel Mezzogiorno rispetto al resto del paese. Emergono durate piuttosto simili fra regioni, con le eccezioni della Basilicata e soprattutto della Sicilia, dove appaiono particolarmente lunghi i tempi di attraversamento nelle fasi di progettazioni (mentre le fasi realizzative sono in linea con la media nazionale, o inferiori). L Emilia-Romagna è la regione dove si registrano risultati un po migliori. Figura 3 - Durate nette delle fasi di attuazione degli interventi infrastrutturali per regione e fase

15 Nella media (semplice) delle 8 regioni del Mezzogiorno occorrono 3,0 anni per la progettazione contro 2,6 della media nazionale (a causa del dato siciliano); 0,65 anni per l affidamento contro 0,5, e 1,45 anni per i lavori contro 1,4. 4. Livelli di programmazione, soggetti attuatori, dimensioni Con questo assai preoccupante quadro in mente, si può tornare ad utilizzare i dati di OpenCoesione; questo paragrafo è dedicato ad un analisi dei tempi di realizzazione dei lavori pubblici finanziati con i fondi europei per tipologia di programmazione, soggetti attuatori e dimensione media. L analisi riguarda anche in questo caso un campione molto importante: oltre progetti, per un finanziamento pubblico totale di oltre 21 miliardi di euro. Come si vede, si tratta di un sottoinsieme numericamente molto limitato ma finanziariamente molto importante dei progetti contenuti in OpenCoesione. La tavola 7 mostra la spesa realizzata a fine 2013, distinguendo fra lavori pubblici inseriti nelle programmazioni regionali (quasi 18 miliardi) e nazionali (3,5 miliardi) 12. Nell intero paese la velocità di spesa su progetti in programmi regionali è superiore (35% contro 31,9%). Tavola 7 Lavori pubblici: finanziamento pubblico (contributo), spesa e avanzamento percentuale, per natura dei programmi TOTALE NAZIONALI REGIONALI CONTRIBUTO SPESA % CONTRIBUTO SPESA % CONTRIBUTO SPESA % ITALIA , , CENTRONORD 2, , ,4 SUD , , ,4 CAMPANIA , , ,2 BASILICATA , ,3 PUGLIA , , ,2 SICILIA , ,6 CALABRIA , , ,5 Fonte: Elaborazioni su dati OpenCoesione Piuttosto sorprendentemente, rispetto a quanto normalmente sostenuto, questo accade anche quando si guarda al solo Mezzogiorno: 33,4% contro 31,9%. I programmi nazionali che intervengono nel Mezzogiorno con lavori pubblici hanno un avanzamento un po più lento rispetto a quelli a responsabilità regionale. I dati mostrano però interessanti diversità: la velocità di spesa dei progetti 12 Che, come già ricordato, interessano solo Campania, Calabria, Puglia e Sicilia.

16 nella programmazione nazionale è decisamente maggiore in Puglia e in Sicilia (dove pure hanno un importo maggiore) rispetto a Campania e Calabria. Quanto è stato speso per lavori pubblici inseriti nei programmi regionali, rispetto alla media nazionale del 35%? La tavola 8 presenta i dati per tutte le regioni. Tavola 8 - Lavori pubblici nelle programmazioni regionali finanziamento pubblico (contributo), spesa e avanzamento % CONTRIBUTO SPESA % MOLISE ,9 ABRUZZO ,1 BASILICATA ,3 MARCHE ,9 TRENTINO A.A ,6 LIGURIA ,3 FRIULI V.G ,6 EMILIA ROMAGNA ,0 PUGLIA ,3 VAL D'AOSTA ,9 PIEMONTE ,5 LOMBARDIA ,3 UMBRIA ,1 TOSCANA ,3 VENETO ,9 SARDEGNA ,8 ITALIA ,0 SICILIA ,6 LAZIO ,1 CALABRIA ,5 CAMPANIA ,2 Fonte: Elaborazioni su dati OpenCoesione Naturalmente nella valutazione dei risultati va tenuto conto dell enorme differenza degli importi da spendere (e che influenzano anche il valore medio nazionale, che è ponderato), che vanno da 5,3

17 miliardi per la Campania e 4,3 miliardi per la Sicilia, a meno di 100 milioni per alcune regioni più piccole. Le percentuali più alte di spesa riguardano proprio alcune piccole regioni, più Abruzzo e Marche. Toscana, Veneto e Sardegna sono sotto il 40%. Sicilia, Lazio, Calabria, e soprattutto Campania sono sotto la media nazionale. La tavola 9 si occupa delle dimensioni medie dei progetti di lavori pubblici qui analizzati, dividendo gli importi totali per il numero di progetti. Si vede subito che la dimensione media dei progetti inclusi nelle programmazioni nazionale e regionali è del tutto simile, intorno a 1,3 milioni. Tavola 9 Lavori pubblici: finanziamento pubblico (contributo, milioni) numero e dimensione media dei progetti (migliaia di euro) contributo n dim. Media Programmi nazionali MEZZOGIORNO CAMPANIA PUGLIA SICILIA CALABRIA Programmi regionali ITALIA MEZZOGIORNO ABRUZZO SARDEGNA CAMPANIA MOLISE BASILICATA PUGLIA SICILIA TRENTINO A.A TOSCANA LIGURIA LAZIO MARCHE UMBRIA EMILIA ROMAGNA FRIULI V.G VENETO PIEMONTE VAL D'AOSTA LOMBARDIA CALABRIA Fonte: Elaborazioni su dati OpenCoesione

18 Nelle programmazioni regionali del Sud gli importi medi (1,45 milioni) sono lievemente superiori: in primissima battuta, dunque, la frammentazione delle risorse su una pluralità di interventi è comune a tutto il paese, e alle diverse programmazioni (si tenga comunque presente che, come altrove 13 notato, il semplice indicatore dimensione media degli interventi non è necessariamente indicativo di una maggiore qualità della programmazione). A livello regionale vi sono grandi differenze: spicca il caso della Campania, dove la dimensione media dei lavori pubblici inseriti nella programmazione regionale è la più alta d Italia (2,7 milioni), e molto maggiore rispetto agli interventi previsti dalla programmazione nazionale nella stessa regione (0,7 milioni). Importi significativi si registrano anche in Puglia e in Sicilia, e in diverse regioni del CentroNord (Toscana, Emilia, Veneto e Piemonte). Molto contenuta è invece la dimensione media dei lavori pubblici in Calabria (0,6 milioni), così come in Lombardia. La questione è della massima importanza, visto il forte nesso, ricordato nel paragrafo precedente, fra la dimensione delle opere e i tempi di realizzazione. Questi numeri non consentono conclusioni immediate: le regioni con maggiori ritardi hanno dimensioni medie dei progetti molto diverse. Tuttavia, date le differenze nei tempi di realizzazione, il tema merita senz altro un approfondimento maggiore, suddividendo i progetti di ciascun programma per classi dimensionali, e studiandone la velocità di spesa. Le tavole 10 e 11 riguardano i soggetti attuatori dei lavori pubblici e appaiono di un certo interesse. Contrariamente a quanto notato da DPS-UVER, nel sottoinsieme delle opere pubbliche cofinanziate da fondi comunitari si registrano notevoli differenze nella velocità di spesa. Dalla tavola 10 si vede innanzitutto che vi è una grande pluralità di attuatori dei lavori pubblici finanziati con i fondi europei. I comuni sono responsabili del 41,2% della spesa, seguiti da RFI-Anas con il 19,4%, poi da enti di diritto pubblico e di diritto privato con circa il 12% per ciascuno dei due gruppi; il resto è suddiviso fra province, amministrazioni statali, altri soggetti e spesa diretta delle amministrazioni regionali. Al CentroNord il peso dei comuni è nettamente prevalente (57,9%) perché i fondi strutturali non finanziano interventi di RFI e Anas. Viceversa al Sud i due grandi soggetti pesano per il 21,9% ridimensionando il ruolo dei comuni. Vi è però una grande differenza fra Campania e Sicilia: nel primo 13 Viesti e Luongo (2014), cit.

19 caso i comuni sono soggetti attuatori del 58,2% della spesa e RFI-Anas solo del 5%; nel secondo, i comuni pesano per il 23,1% e RFI-Anas per il 46,7%. Tavola 10 Lavori pubblici. Finanziamento pubblico (contributo) e composizione % per soggetti attuatori e regione importi ITALIA CENTRONORD SUD CAMPANIA BASILICATA PUGLIA SICILIA CALABRIA ENTI DIR. PUBBLICO COMUNI ENTI DIR. PRIVATO PROVINCE REGIONI RFI/ANAS TOTALE avanzamento % ITALIA CENTRONORD SUD CAMPANIA BASILICATA PUGLIA SICILIA CALABRIA ENTI DIR. PUBBLICO 12,0 10,6 12,2 14,6 17,6 13,3 12,0 5,2 COMUNI 41,2 57,9 38,9 58,2 33,3 31,3 23,2 37,2 ENTI DIR. PRIVATO 12,5 12,9 12,5 9,3 5,4 28,3 8,1 8,7 PROVINCE 5,0 8,1 4,6 1,4 21,6 5,4 1,2 15,7 REGIONI 5,8 6,4 5,7 5,6 14,8 0,9 7,3 0,4 RFI/ANAS 19,4 1,5 21,9 5,0 0,0 17,7 46,7 25,0 TOTALE 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: Elaborazioni su dati OpenCoesione Nella tabella 11 si vedono le velocità di spesa dei diversi soggetti attuatori per regione. Nel dato nazionale, comuni e province sono sopra la media; RFI-Anas in media, enti di diritto pubblico e di diritto privato, nettamente sotto. Confrontando CentroNord e Mezzogiorno è subito evidente una maggiore velocità di spesa, nel primo caso, sia per gli enti di diritto pubblico (46,2% contro 19,5%), che per quelli di diritto privato (53,9% contro 32,6%). Un aspetto senz altro interessante, che pare confermare una efficienza maggiore di questi soggetti nelle regioni centrosettentrionali. Ma ancora una volta vi sono grandi diversità all interno del Mezzogiorno: per gli enti di diritto pubblico, Basilicata e Puglia hanno una spesa maggiore rispetto al CentroNord, a fronte di risultati disastrosi nelle altre tre regioni. Anche questi dati suggeriscono analisi di maggiore dettaglio sul variegato mondo degli enti. In particolare appare opportuno evidenziare, anche attraverso lo studio dei singoli casi, le vicende che hanno riguardato la Campania (e anche Sicilia e Calabria), dove le percentuali di spesa a fine 2013 sono disastrose, di poco superiori allo zero, indagando in particolare sul numero e la qualità dei soggetti

20 attuatori: sia utilizzando OpenCoesione, sia analizzando i materiali raccolti dai Comitati di Sorveglianza dei programmi. Anche per le province il dato medio del CentroNord è migliore di quello del Mezzogiorno, ma Basilicata e Puglia hanno un avanzamento di spesa maggiore del CentroNord, e Calabria e Sicilia hanno risultati un po migliori della Campania, che fa molto male anche da questo punto di vista. Interessanti anche i dati di RFI-Anas, con una grande diversità fra regioni: percentuali di avanzamento buone (rispetto alla media) in Puglia, discrete in Sicilia, cattive in Calabria e pessime in Campania. Complessivamente però questi grandi soggetti, dotati di elevatissime competenze tecniche e amministrative, hanno percentuali di spesa molto modeste: a fine 2013 hanno speso solo 1472 milioni dei 4158 complessivi degli interventi di cui sono attuatori. Tavola 11 Lavori pubblici. Importi spesi (milioni) e avanzamento percentuale, per soggetti attuatori e regione importi ITALIA CENTRONORD SUD CAMPANIA BASILICATA PUGLIA SICILIA CALABRIA ENTI DIR. PUBBLICO COMUNI ENTI DIR. PRIVATO PROVINCE REGIONI RFI/ANAS TOTALE avanzamento % ITALIA CENTRONORD SUD CAMPANIA BASILICATA PUGLIA SICILIA CALABRIA ENTI DIR. PUBBLICO 22,3 46,2 19,5 2,0 50,7 53,0 12,5 17,2 COMUNI 36,1 38,4 35,6 27,7 57,7 50,2 40,8 29,2 ENTI DIR. PRIVATO 13,3 53,9 32,6 13,5 79,4 35,3 44,7 36,7 PROVINCE 40,6 47,2 39,0 8,3 70,0 51,2 34,9 30,4 REGIONI 28,9 50,9 25,6 2,5 79,4 51,4 33,9 33,3 RFI/ANAS 35,4 23,8 35,5 12,1.. 44,5 38,0 28,6 TOTALE 34,5 44,4 33,1 20,4 63,3 46,5 35,7 28,6 Fonte: Elaborazioni su dati OpenCoesione I comuni, come detto, svolgono un ruolo molto importante nella spesa: quasi 9 miliardi di euro. La tabella 12 presenta l avanzamento della spesa per i lavori pubblici di cui essi sono soggetti attuatori.

21 Tav. 12 Lavori pubblici realizzati dai comuni finanziamento pubblico, spesa e avanzamento % per regione contributo spesa avanzamento % MOLISE ,3 TRENTINO A.A ,2 BASILICATA ,7 MARCHE ,9 LOMBARDIA ,4 LIGURIA ,3 ABRUZZO ,9 PUGLIA ,2 SARDEGNA ,6 SICILIA ,8 UMBRIA ,6 TOSCANA ,6 FRIULI V.G ,7 ITALIA ,1 PIEMONTE ,9 CALABRIA ,2 CAMPANIA ,7 LAZIO ,7 VENETO ,4 Fonte: Elaborazioni su dati OpenCoesione Vi è un insieme di regioni nella quali la spesa è più avanzata, superiore al 50%: del Sud (Abruzzo, Molise, Basilicata, Puglia), del centro (Marche), del Nord (Lombardia, Trentino Alto Adige, Liguria). I risultati peggiori si hanno in Veneto e nel Lazio, seguiti da Campania, Calabria, Piemonte. E evidente che, nonostante i comuni del Sud abbiano importi di spesa da realizzare assai più alti, la velocità di realizzazione non segue un crinale Nord/Sud, ma presenta un ampia varianza all interno delle circoscrizioni. E interessante e da approfondire il caso dei comuni della Campania, che hanno un avanzamento modesto rispetto a quelli delle altre regioni, ma comunque migliore di tutti gli altri soggetti attuatori nella regione. Va tenuto conto che i comuni campani sono attuatori di interventi per 3,4 miliardi, cioè il 38% di tutte le risorse per lavori pubblici affidate ai comuni. Il caso Campania merita senz altro molti approfondimenti. Interessante anche il caso dei comuni della Sicilia, che mostrano invece un avanzamento di spesa migliore di diversi casi del CentroNord, in un quadro regionale non positivo.

22 5. Parziali conclusioni e implicazioni I dati presentati in questo lavoro consentono di arrivare ad alcune parziali conclusioni e di indicare alcune necessità di approfondimento; consentono però anche qualche implicazione. La principale conclusione è che la realizzazione di lavori pubblici gioca un ruolo fondamentale nello spiegare il forte ritardo italiano nella spesa dei fondi strutturali. In particolare è il ritardo nelle opere pubbliche (che nella programmazione nel Mezzogiorno pesano assai più che nel resto del paese) a spiegare quasi completamente la peggiore performance di spesa del Sud rispetto al CentroNord. Come si è visto, l avanzamento della spesa per le tipologie di interventi diverse dai lavori pubblici è assai maggiore. Difficile dire se questo avanzamento di spesa sia soddisfacente; i dati indicano però che il rischio di disimpegno automatico alla fine della programmazione per questi progetti dovrebbe essere piuttosto limitato. E che quindi nell analisi di queste tipologie di interventi si deve portare l attenzione molto più sulla valutazione della qualità e dell efficacia degli interventi che sulla loro velocità di attuazione. La velocità di spesa per questi interventi è simile in tutto il paese; ciò non significa che non vi possano essere problemi: la maggiore capacità di spesa al CentroNord per gli interventi di acquisto o realizzazione di servizi suggerisce l importanza di analisi e poi interventi nelle regioni del Sud per accrescere l efficienza amministrativa delle gare e appalti per servizi. La situazione dei lavori pubblici appare invece disastrosa ovunque. La realizzazione di grandi e piccole infrastrutture è un problema storico del nostro paese. Ma questa circostanza appare oggi ancora più grave alla luce della fortissima riduzione della spesa pubblica in conto capitale che si è avuta nel nostro paese a seguito delle politiche dell austerità; l Italia ha ormai da alcuni anni un investimento pubblico netto negativo: cioè i nuovi investimenti non compensano nemmeno l obsolescenza del capitale disponibile 14. Le puntuali analisi del DPS-UVER indicano tempi di realizzazione lunghissimi, e in sensibile incremento rispetto a qualche anno fa; la criticità delle fasi di progettazione; il peso rilevantissimo dei ritardi amministrative nelle fasi di attraversamento dei progetti. Basti ricordare che occorrono oggi in Italia quasi 20 anni per completare tutta la spesa relativa ad un progetto infrastrutturale di grande dimensione (più di 100 milioni). Si tratta di una vera emergenza nazionale. A riguardo appaiono del tutto condivisibili le implicazioni tratte da DPS-UVER, che qui si riportano integralmente: tra le azioni che si ritiene possano essere messe in campo vi sono quelle relative alla 14 G. Viesti (2015), Why Europe is in a trap, Stato e Mercato, n. 1.

23 piena operatività del Fondo Progetti e del Fondo Opere, previsti dall art. 10 del D.Lgs 229/2011, per accrescere l efficienza nell uso dei fondi pubblici, delle Conferenze di Servizi (Conferenza di Servizi preliminare) e dei poteri sostitutivi ex L. 131/2003, al fine di ridurre i tempi necessari per il completamento. Dall analisi DPS-UVER non appaiono grandi differenze fra regioni e circoscrizioni. Vi è un problema specifico, che merita attenzione, relativo alla Sicilia, e in particolare alle grandi lentezze delle progettazioni. Le conclusioni del DPS-UVER, basate sull avanzamento delle opere, appaiono pienamente confermate dall analisi che qui è stata compiuta, sulla base dei dati OpenCoesione, sull avanzamento della spesa. A fine 2013, cioè formalmente alla chiusura del ciclo di programmazione di 7 anni, e a soli due anni dal termine per evitare il disimpegno dei fondi comunitari, risultavano spesi e certificati solo 7,4 miliardi dei 21,4 che costituivano complessivamente l importo per opere pubbliche del Alla luce dell analisi DPS-UVER questo purtroppo non sorprende, dato che il tempo medio per la sola conclusione di un opera fra 5 e 10 milioni di euro è di quasi 8 anni, cui poi vanno aggiunti ulteriori tempi per completare la spesa dopo la chiusura dei cantieri. I dati, come visto, sono negativi in tutte le regioni, indipendentemente dagli ammontari da spendere. La situazione è persino un po peggiore per le opere incluse nei programmi nazionali per le regioni convergenza, rispetto a quelle incluse nelle programmazioni delle Amministrazioni Regionali. I ritardi non possono dunque essere in modo particolare attribuiti alle Regioni. Certamente però vi sono speciali criticità in Campania, Calabria e Sicilia, in ordine di gravità. Come già detto, la bassa velocità di attuazione riguarda principalmente i lavori pubblici e non tutti gli altri interventi, per i quali la percentuale spesa in queste tre regioni è uguale o superiore alla media nazionale. Così come riguarda tanto le opere a regia nazionale quanto quelle a regia regionale negli stessi territori. Una compiuta spiegazione di questo fenomeno, di grandissima importanza, non appare possibile sulla base dell evidenza disponibile. Ciononostante l attuale Governo ha ritenuto di procedere ad una riduzione selettiva, per queste tre regioni e per il programma nazionale sulle reti, del tasso di cofinanziamento nazionale dei programmi Il punto centrale è l appostamento delle risorse che così sono state recuperate: la garanzia di un loro uso tempestivo e negli stessi territori. Garanzia sulla quale, viste le vicende del Piano di Azione Coesione è purtroppo lecito avere dubbi G. Viesti (2015), Il Sud dimenticato dalla politica, Italianieuropei, n. 1.

24 I dati sugli impegni del FESR negli scorsi anni forniscono un rilevante indizio per ritenere che nelle tre regioni la programmazione sia partita con particolare ritardo, anche nella scelta degli interventi e nell attribuzione delle responsabilità (impegni di spesa), fasi che precedono l effettiva realizzazione. Ma ancora una volta non è possibile confrontare un centro buono con alcune regioni cattive : gli impegni sul grande programma nazionale reti e mobilità a fine 2011, cioè formalmente dopo 4 anni dall avvio dei programmi, erano pari al 24%. L analisi dei dati di spesa per lavori pubblici per soggetti attuatori fornisce indicazioni interessanti. Innanzitutto va notata la forte varianza, diversamente da quanto emerge in DPS-UVER (2014), dei loro risultati in termini di velocità di spesa. E la maggiore efficienza di comuni e province, che appaiono i soggetti attuatori più rapidi. In tutti questi casi andrà prestata attenzione ad un analisi della spesa collegata alla diverse classi dimensionali delle opere, per verificare quanto del ritardo sia dovuto alla presenza di progetti di alto valore/alta complessità, o quanto della rapidità sia dovuto a progetti di importo unitario molto contenuto. Va comunque notato il numero elevato di tipologie di soggetti attuatori e, verosimilmente, di soggetti attuatori. Vi è da chiedersi se questo sia opportuno; se essi dispongano di tutte le competenze necessarie, specie nelle fasi di progettazione e specie per le opere di maggiore complessità e dimensione. A riguardo DPS-UVER suggerisce il ricorso a centrali di Committenza, ovvero l assegnazione di responsabilità attuative solo ad enti attuatori che già dispongano di risorse professionali (per ridurre significativamente i casi di inadeguatezza tecnica e/o inerzia dell ente attuatore) e il rafforzamento dei sistemi di sorveglianza (monitoraggio, accompagnamento, controllo) per ridurre le situazioni di inerzia amministrativa ed accrescere l efficiente uso delle risorse. Nulla invece è possibile dire, sulla base dei dati qui presentati, sui i vincoli di bilancio che hanno ostacolato le capacità di cofinanziamento statale e regionale, nonché ridotto la disponibilità di risorse finanziarie per anticipare i pagamenti che vengono successivamente rimborsati secondo le regole comunitarie citati da Banca d Italia (2014), e che a giudizio di molti qualificati osservatori hanno svolto un ruolo importante nell accrescere i ritardi. Non casualmente i governi Monti e Letta hanno provveduto, con misure ad hoc, alla parziale esclusione dalle regole del Patto di Stabilità Interno del cofinanziamento regionale, riconoscendo con tutta evidenza il problema. Non poche opere possono non essere state avviate, o completate in tempi più lunghi, a causa di carenze di disponibilità di cassa dei soggetti attuatori.

25 Infine, appare evidente come l esito poco positivo (per gli aspetti di rapidità qui esaminati) di questi interventi non dipenda certamente dalla fonte di finanziamento. Il fatto che queste opere siano finanziate dai fondi strutturali determina solo un meccanismo (collegato alle regole sul disimpegno) che rende avvertiti di questi ritardi. Le opere pubbliche finanziate con altre risorse non sono più rapide (anzi, potrebbero essere anche più lente, vista la mancanza di vincoli temporali alla spesa); semplicemente in quei casi i ritardi passano molto più inosservati e nessuno se ne lamenta. Per molti versi, dunque, il problema non è quello delle Regioni del Mezzogiorno che non vogliono spendere i fondi europei, ma è invece principalmente quello della difficoltà complessiva della realizzazione di opere pubbliche in Italia. Ciò nulla toglie a specifiche, rilevanti, responsabilità delle stesse Amministrazioni Regionali 16 in questo ciclo di programmazione, in particolare nelle tre regioni con gli avanzamenti peggiori; e soprattutto alla necessità di valutare con grande attenzione la qualità degli interventi realizzati e il loro possibile impatto. Ma se non ci si accontenta di spiegazioni sommarie e stereotipate, questi dati mostrano con evidenza il problema: fra le mille riforme che si stanno annunciando in Italia sarebbe allora opportuno dedicare maggiore attenzione ai temi delle progettazioni, degli appalti e in generale dei lavori pubblici. Certamente poi i ritardi delle opere sono anche collegabili alla debolezza, o alla mancanza, di grandi pianificazioni di riferimento in cui esse si devono inserire: tornare ad avere quadri di riferimento strategici appare senz altro opportuno. Quanto alle implicazioni di quanto qui analizzato per la programmazione dei fondi strutturali , pareva del tutto condivisibile 17 l impostazione strategica del governo Letta di concentrare il finanziamento dei maggiori interventi infrastrutturali nel solo Fondo Sviluppo e Coesione, escludendo il FESR: evitando così sia i problemi di disimpegno sia quelli della necessità di anticipazioni a fronte dei rimborsi comunitari per i soggetti attuatori. Tale importazione è stata poi solo in parte recepita nella versione finale dell Accordo di Partenariato inviato dall Italia alla Commissione Europea: e quindi i problemi qui illustrati potrebbero tornare a riproporsi. L avvio del ciclo mostra, tra l altro, già un certo ritardo. 16 Viesti e Luongo (2014), cit. 17 Cfr. Audizione del Ministro per la coesione territoriale Carlo Trigilia alle Commissioni Bilancio (V) e Politiche dell Unione europea (XIV) della Camera sulla Programmazione dei Fondi Strutturali ,