Linee Guida per la promozione di interventi territoriali di contrasto al fenomeno della violenza di genere

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1 Progetto operativo Rafforzamento delle strutture operative e delle competenze in tema di pari opportunità e non discriminazione nella Pubblica Amministrazione nell ambito dell Obiettivo operativo II.4 del PON Governance e Assistenza Tecnica Ob. Convergenza FESR (CIG: CUP: J89H ). Linee Guida per la promozione di interventi territoriali di contrasto al fenomeno della violenza di genere Luglio

2 Indice 1. Obiettivi delle Linee guida L evoluzione normativa in materia di violenza di genere e stalking Legislazione internazionale Legislazione europea Legislazione italiana Legislazione regionale Puglia Campania Calabria Sicilia Caratteristiche del fenomeno dal punto di vista socio-culturale Alcuni dati sulla violenza di genere a livello regionale La risposta delle istituzioni: il quadro attuale dei servizi di prevenzione e contrasto della violenza di genere Uno sguardo d insieme: la rete nazionale di strumenti e interventi per prevenire e contrastare la violenza di genere Primo Piano Nazionale Antiviolenza Protocolli e convenzioni Rete Nazionale Antiviolenza Il lavoro di predisposizione del Nuovo Piano Antiviolenza I servizi in Puglia I servizi in Campania I servizi in Calabria I servizi in Sicilia Sintesi dello stato e della rete dei servizi antiviolenza Avviare servizi e interventi sul territorio Interventi di sistema Interventi per la prevenzione Interventi per la tutela e la protezione delle vittime e dei loro figli Interventi per il reinserimento socio-lavorativo delle vittime Interventi che hanno come target specifico gli uomini I fondi strutturali per la prevenzione e contrasto alla violenza di genere

3 1. Obiettivi delle Linee guida Le Linee Guida, promosse dal Dipartimento Pari Opportunità, hanno lo scopo di garantire coordinamento e coerenza tra azione centrale e territoriale per il contrasto e la prevenzione del fenomeno della violenza di genere e dello stalking, fornendo supporto tecnico alle amministrazioni regionali per la programmazione, attraverso lo sviluppo di un modello di governance fondato sull utilizzo integrato dei fondi strutturali, in sinergia e addizionalità con le risorse nazionali destinate al contrasto della violenza e dello stalking. La definizione di violenza di genere a cui si fa riferimento nel documento, è quella contenuta nella Convenzione di Istanbul, secondo cui si tratta di una violazione dei diritti umani e forma di discriminazione contro le donne, comprendente tutti gli atti di violenza fondati sul genere che provocano o sono suscettibili di provocare danni o sofferenze di natura fisica, sessuale, psicologica o economica, comprese le minacce di compiere tali atti, la coercizione o la privazione arbitraria della libertà, sia nella vita pubblica che privata. Obiettivi specifici delle Linee guida sono: - supportare le Amministrazioni regionali nella costruzione di una mappatura dinamica e completa degli interventi realizzati nel territorio sul tema del contrasto, prevenzione della violenza di genere e dello stalking e sostegno alle vittime, con particolare riferimento alla programmazione comunitaria dei fondi strutturali; - individuare standard di servizio da attivare per la realizzazione di interventi territoriali di prevenzione e contrasto alla violenza di genere e dello stalking nonché di supporto alle vittime; - definire modelli di intervento, metodologie di lavoro e operative, per sviluppare il coordinamento interistituzionale e la cooperazione pubblico/privato, per la definizione delle strategie di intervento sulla violenza di genere e sullo stalking, per la razionalizzazione delle risorse, nonché per la messa a punto di una programmazione attuativa in tema di prevenzione e contrasto alla violenza di genere e allo stalking anche in vista della nuova programmazione Le Linee Guida si pongono in continuità con l azione di accompagnamento delle Regioni avviata dal Dipartimento Pari Opportunità già nel 2001, con il Primo Piano Nazionale d Azione di contrasto alla violenza di genere che ha inteso promuovere lo sviluppo dei centri antiviolenza, prestando particolare attenzione ai territori in cui non erano ancora presenti. Il Piano, infatti, oltre a puntare alla costruzione di reti tra tutti i soggetti impegnati nel contrasto alla violenza di genere e allo stalking, ha messo in evidenza come, complessivamente, in Italia ci fossero pochi centri antiviolenza in grado di fornire ospitalità oltre a sostegno psicologico, legale e sanitario alle donne vittime di violenza e ai loro figli. Il nuovo Piano d azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere - attualmente in corso di elaborazione - prevede invece il rafforzamento complessivo della strategia e degli interventi mirati alla prevenzione e al contrasto del fenomeno. Obiettivo delle Linee Guida, quindi, è di supportare lo sviluppo della strategia regionale, promuovere il superamento delle suddette disparità territoriali, garantendo lo sviluppo su tutto il 3

4 territorio di azioni e servizi che rispondano alle richieste di aiuto delle donne vittime di violenza e di stalking e dei loro figli. La nascita ed il potenziamento dei Centri Antiviolenza rappresenta, infatti, uno degli obiettivi principali del DPO, e il servizio di assistenza tecnica, anche valorizzando le buone pratiche individuate dagli organismi nazionali ed internazionali attraverso le linee guida, intende: - promuovere un livello di informazione adeguato, diffuso ed efficace sul fenomeno, al fine di accrescere la consapevolezza del fenomeno e prevenirne le conseguenze personali, sociali e ed economiche; - aumentare la qualità dei servizi di supporto, delle forme di assistenza e sostegno alle donne vittime di violenza ed ai loro figli, assicurando innanzitutto un livello elevato di protezione e sostegno attraverso la creazione ed il potenziamento dei Centri Antiviolenza; - definire standard di prestazioni per le attività di accoglienza e sostegno alle donne vittime di violenza; - garantire la formazione specifica e l aggiornamento continuo degli operatori impegnati nella prevenzione e nel contrasto del fenomeno; - garantire e implementare una rete tra i Centri Antiviolenza e tra gli stessi e i servizi presenti a livello territoriale in modo da assicurare, in una logica di collaborazione e di integrazione, assistenza su tutto il territorio regionale; - garantire e implementare la rete e il collegamento tra i centri Antiviolenza e il numero verde nazionale 1522; - prevedere una raccolta strutturata di dati e informazioni sul fenomeno per comprenderlo meglio e monitorarne l andamento. 2. L evoluzione normativa in materia di violenza di genere e stalking In questa parte delle linee guida si fornisce un inquadramento aggiornato sull evoluzione della normativa con l obiettivo di sistematizzare informazioni e accrescere le competenze dei referenti regionali e provinciali sulla tematica affrontata. Tale sistematizzazione riguarda sia il livello europeo che nazionale e locale. 2.1 Legislazione internazionale Il fenomeno della violenza di genere nel suo complesso da molti anni è all'attenzione del panorama internazionale. La Convenzione sull eliminazione di ogni forma di discriminazione contro le donne (CEDAW), adottata nel 1979 dall Assemblea Generale delle Nazioni Unite è considerata una pietra miliare per la difesa e la promozione dei diritti delle donne. È il primo documento internazionale a stabilire una definizione di violenza di genere, come qualunque distinzione, esclusione o restrizione fatta sulla base del sesso, che ha l effetto o lo scopo di limitare o annullare il riconoscimento, il godimento o l esercizio [ ] dei diritti umani e delle libertà fondamentali negli ambiti politico, economico, culturale, civile e qualunque altro. Gli Stati che hanno ratificato la Convenzione, si sono impegnati a mettere in atto specifiche misure per porre fine alle discriminazioni contro le donne in tutte le forme, in particolare: 4

5 a) introdurre il principio dell equità di genere nella legislazione nazionale, abolire le leggi discriminatorie e adottarne altre che vietano esplicitamente la discriminazione in base al genere b) istituire tribunali e altre istituzioni pubbliche per garantire alle donne effettiva protezione dalle discriminazioni c) assicurare l eliminazione di tutti gli atti discriminatori contro le donne da parte di singoli individui, organizzazioni o imprese. Espliciti riferimenti alla violenza di genere ed alla necessità di implementare efficaci politiche di contrasto del fenomeno sono presenti all interno di due documenti di indirizzo redatti a seguito di Conferenze Mondiali su due specifici ambiti. Nella Dichiarazione e Programma d azione di Vienna della Conferenza Mondiale sui Diritti Umani, (A/CONF/157/23 e A/RES/49/104 del 1993), viene sollecitata la messa in atto dei provvedimenti necessari a garantire la piena parità tra uomini e donne e, in particolare, a lavorare per l eliminazione di tutte le forme di violenza e discriminazione di genere. Nella Dichiarazione e Piattaforma d azione di Pechino (A/CONF/177/20 e A/RES/50/42 del 1995), adottati a conclusione della Quarta Conferenza Mondiale sulle Donne, la violenza contro le donne figura come uno degli ambiti tematici di intervento a cui vengono invitati gli Stati. In particolare, gli obiettivi strategici che la Conferenza ha individuato in quest area riguardano: 1) mettere in atto misure integrate per prevenire ed eliminare la violenza contro le donne 2) approfondire le cause e le conseguenze della violenza contro le donne e l efficacia delle misure preventive 3) eliminare il traffico delle donne e assistere le vittime di violenza dovuta a prostituzione e tratta Successive Risoluzioni dell Assemblea Generale delle Nazioni Unite hanno ulteriormente ribadito l opportunità di promuovere i necessari cambiamenti istituzionali da parte degli Stati e la necessità di mettere in atto misure efficaci di prevenzione e lotta alla violenza di genere nelle politiche nazionali. Con la A/RES/52/86 del 1997 Prevenzione del crimine e misure penali per eliminare la violenza contro le donne, gli Stati sono stati invitati a rivedere la propia normativa, principi legali, procedure, politiche e pratiche per valutare se hanno un impatto negativo sulle donne, nel qual caso, procedere con modificazioni del quadro legislativo. La risoluzione presenta una serie di strategie e misure di intervento per eliminare la violenza di genere operando nel settore della prevenzione del crimine e della legislazione penale. Le misure riguardano non solo normative e procedure giuridicolegali, ma anche supporto e assistenza alle vittime, formazione degli operatori del settore penale, ricerca e valutazione sul fenomeno della violenza nel sistema penale, misure per la prevenzione dei crimini violenti contro le donne. Nel 2002 l Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha preso una posizione esplicita contro i cosiddetti delitti d onore che in molte legislazioni nazionali lasciano impuniti (o puniscono minimamente) crimini violenti compiuti contro le donne in nome del cosiddetto onore. Con la A/RES/57/179 Verso l eliminazione dei crimini contro le donne commessi in nome dell onore, gli Stati sono stati invitati a mettere in atto tutte le misure necessarie a punire i colpevoli e supportare le vittime dei delitti d onore, contribuendo inoltre a diffondere la consapevolezza che i delitti d onore costituiscono violazioni dei diritti umani. 5

6 Con le Risoluzioni A/RES/61/143 del 2006, A/RES/65/187 del 2010 e A/RES/67/144 del 2012 tutte dal titolo Intensificazione degli sforzi per eliminare ogni forma di violenza contro le donne, l Assemblea ha progressivamente riconosciuto gli sforzi messi in atto da molti Stati per prevenire e contrastare il fenomeno della violenza di genere, constatando tuttavia la necessità di rinnovare l invito ad implementare politiche integrate ed organiche ed interventi miranti a scardinare qualunque tipo di violenza e ad aumentare l empowerment delle donne. Risoluzioni specifiche sono anche state dedicate, negli anni, al tema delle mutilazioni genitali femminili, indicate come pratica fortemente lesiva dei diritti umani delle bambine e delle donne e con gravi conseguenze dal punto di vista della salute e del benessere individuale (A/RES/67/146 del 2012, A/RES/65/188 del 2010). 2.2 Legislazione europea L Unione Europea ha da tempo intrapreso azioni e prodotto indicazioni legislative per combattere la violenza contro le donne nelle sue diverse forme, in particolare la violenza domestica e la tratta (quest ultimo fenomeno non è tuttavia oggetto delle presenti linee-guida, per cui non verrà considerato qui). Dal punto di vista normativo sono numerosi i documenti prodotti, a cui sono spesso associati programmi e piani di intervento per il contrasto del fenomeno. Già nel 1986, il Parlamento Europeo ha adottato la Risoluzione sulla violenza contro le donne, nella quale, oltre all invito al riconoscimento legale della violenza di genere, era auspicata la predisposizione di servizi a favore delle vittime, con programmi per favorirne l indipendenza economica e abitativa e l aumento della consapevolezza relativa al fenomeno. Il primo Piano di Azione per combattere la violenza contro le donne è del giugno 1998 (EG-S-VL (98)): contiene dati e informazioni sulla natura del fenomeno, sulle azioni e sugli interventi realizzati per prevenirlo e combatterlo ed sulle sfide a cui gli Stati dell Unione sono chiamati a rispondere. Raccomanda inoltre una serie di strategie, tra cui le riforme legislative, enfatizzando l importanza della prevenzione, dell educazione, del sostegno alle vittime e del trattamento degli aggressori. Una Risoluzione particolarmente significativa è quella del 1999 ( Anno europeo della lotta contro la violenza nei confronti delle donne ), con la quale il Parlamento Europeo sollecita gli Stati a riconoscere come reato la violenza domestica contro le donne, compresa la violenza sessuale all interno del matrimonio e le mutilazioni genitali, e individua la necessità di un un approccio coordinato per prevenire e contrastare la violenza di genere su scala nazionale, implementando strategie e strumenti diversificati. Nello stesso periodo, il Parlamento Europeo ha anche adottato numerose risoluzioni relative al tema della tratta degli esseri umani, compresa la Risoluzione sulla comunicazione dalla Commissione al Consiglio e al Parlamento per ulteriori azioni contro la tratta delle donne (COM(1998) 726 C5-0123/ /2125(COS)) del maggio In questo documento l Europa sottolinea la necessità di sviluppare una base normativa chiara per affrontare tutte le forme di violenza contro le 6

7 donne, inclusa la tratta, e invita gli Stati dell Unione ad aggiornare la propria legislazione, migliorare il coordinamento e la cooperazione sia a livello nazionale che internazionale, predisporre periodici rapporti nazionali sul tema della tratta e fornire servizi specifici alle vittime (counseling, rifugio, assistenza per il reinserimento lavorativo). Per favorire le azioni di contrasto alla violenza domestica e alla tratta, il Parlamento e il Consiglio d Europa hanno poi indetto il primo Programma d azione comunitaria sulle misure preventive intese a combattere la violenza contro i bambini, i giovani e le donne (Programma Daphne, ), grazie al quale sono stati finanziati numerosi interventi di ricerca, intervento, creazione di reti, diffusione della cultura di genere in tutti gli Stati dell Unione. La Raccomandazione R (2002) 5 La protezione delle donne contro la violenza è stata adottata nel nostro Paese, dal Consiglio dei Ministri, il 30 aprile In questa risoluzione, il Consiglio ha affermato che la violenza contro le donne è il risultato di uno squilibrio di potere tra donne e uomini che provoca discriminazioni nei confronti del genere femminile nella società e nella famiglia e che viola i diritti umani e le libertà fondamentali delle donne. La Raccomandazione richiama gli Stati dell Unione al riconoscimento normativo della violenza di genere e all obbligo di prevenire e punire le violenza, proteggendo le vittime. Sottolinea inoltre l opportunità di realizzare piani di azione coordinati per prevenirla e proteggere le vittime, raccogliere e condividere dati, favorire lo sviluppo di programmi educativi che riguardano le questioni di genere, ecc. È invece del luglio 2002 la Decisione Quadro del Consiglio Europeo 2002/629/JHA sulla lotta al traffico di esseri umani. La Decisione è legalmente vincolante per tutti gli Stati appartenenti all Unione e stabilisce dei requisiti minimi condivisi nella lotta alla tratta, in particolare la necessità di punire la cattura, il sequestro o il reclutamento, nonché il trasporto, il trasferimento, l'alloggio o l'accoglienza di una o più persone, usando mezzi illeciti miranti allo sfruttamento del lavoro (compreso il lavoro forzato, la riduzione in schiavitù e pratiche simili) o della prostituzione (compresa la pornografia). Le pene per le violazioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive e non possono essere minori di 8 anni di reclusione almeno nei casi di vittime particolarmente vulnerabili e di situazioni nelle quali la vita delle vittime è stata messa seriamente in pericolo o sono stati causati dei danni alle vittime o la tratta è stata compiuta all interno di un organizzazione criminale. È seguita, nel 2004, su iniziativa del Parlamento Europeo, la Decisione 803/2004/CE, che ha istituito il Programma Daphne II e ha dato il via al varo di una serie di ulteriori documenti finalizzati a combattere e a prevenire la violenza sulle donne, compresa quella domestica. Nel 2006 è stata introdotta la Roadmap per la parità tra donne e uomini, che da priorità a sei aree di intervento tra le quali, lo sradicamento della violenza di genere e della tratta, prevede azioni chiave volte all implementazione di sistemi condivisi per la raccolta di dati aggiornati e lo scambio di buone pratiche. Dal punto di vista dei principi è rilevante, inoltre, l affermazione contenuta in una delle Dichiarazioni annesse al Trattato di Lisbona del 2007: La Conferenza concorda che, nel suo sforzo generale di eliminare le disuguaglianza tra donne e uomini, l Unione si proporrà, nelle sue diverse 7

8 politiche, di combattere tutti i tipi di violenza domestica. Gli Stati dovranno prendere tutte le misure necessarie a prevenire e punire questi atti criminali e a sostenere e proteggere le vittime. Sebbene la Dichiarazione non sia vincolante per gli Stati, è la prima volta che il tema della violenza domestica viene citato in maniera esplicita in un trattato europeo. Con il rinnovo del Programma Daphne III ( ) prosegue l impegno, anche finanziario, della Commissione nella lotta contro ogni forma di violenza contro i bambini, i giovani e le donne, attraverso il sostegno alle organizzazioni non governative e alle autorità locali per l implementazione di progetti transnazionali. Nell ottobre del 2007, il Consiglio d Europa ha approvato la Convenzione sulla protezione dei bambini dallo sfruttamento e dalla violenza sessuale, nota come Convenzione di Lanzarote, il primo strumento internazionale con il quale si prevede che gli abusi sessuali contro le bambine e i bambini siano considerati reati. Oltre alle fattispecie di reato più diffuse in questo campo (abuso sessuale, prostituzione infantile, pedopornografia, partecipazione coatta di bambini a spettacoli pornografici), la Convenzione disciplina anche i casi di grooming (adescamento attraverso internet) e di turismo sessuale e delinea misure preventive che comprendono lo screening, il reclutamento e l addestramento di personale che possa lavorare con le bambine e i bambini al fine di renderle/i consapevoli dei rischi che possono correre e di insegnare loro a proteggersi; stabilisce inoltre programmi di supporto alle vittime, incoraggia la denuncia di presunti abusi e di episodi di sfruttamento e prevede l istituzione di centri di aiuto via telefono o via internet. Il Parlamento Europeo ha adottato un altra risoluzione sulla violenza contro le donne il 26 novembre 2009 (P7_TA(2009)0098), dal titolo Eliminazione della violenza contro le donne. Il documento riporta numerose cause e conseguenze della violenza contro le donne e sollecita gli Stati a migliorare le legislazioni e le politiche nazionali di lotta alla violenza contro le donne. Tra le azioni incoraggiate, figurano anche il sostegno finanziario ai servizi che si occupano delle vittime, la creazione di un piano politico comune dell Unione e lo sviluppo di campagne educative mirate. Nel 2010 la Commissione Europea ha emanato il Piano d Azione per l implementazione del Programma di Stoccolma, un piano quinquennale per l applicazione dei diritti fondamentali in Europa attraverso al creazione di linee guida per la giustizia e gli affari interni dei Paesi. Il Piano d Azione ribadisce che devono essere usati tutti gli strumenti di policy disponibili per fornire una risposta robusta da parte dell Europa alla violenza contro le donne e i bambini, compresa la violenza domestica. La Risoluzione del Parlamento Europeo del 5 aprile 2011 in materia di lotta alla violenza contro le donne (2010/2209(INI)) individua in un insieme di azioni infrastrutturali, giuridiche, giudiziarie, esecutive, didattiche, sanitarie e di interventi nel settore dei servizi, il mezzo per ridurre significativamente il fenomeno. Inoltre, invita Commissione e Stati membri ad affrontare il problema della violenza e la dimensione di genere delle violazioni dei diritti umani sul piano internazionale. Fra gli strumenti internazionali per il riconoscimento e il contrasto del fenomeno citiamo: la Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione della donna (CEDAW) del 1979, la Dichiarazione dell Assemblea Generale delle Nazioni Unite sull eliminazione della violenza contro le donne del 1993, la Piattaforma per l azione approvata dalla IV Conferenza 8

9 mondiale sulla donna dell ONU a Pechino nel 1995, per la quale il Consiglio Europeo del 1995 ha stabilito la stesura di rapporti annuali sull implementazione, che prevede un approccio integrato al fenomeno e ribadisce che i diritti umani delle donne e delle bambine sono parte inalienabile, integrale e indivisibile dei diritti umani universali, la Risoluzione dell Assemblea Mondiale della Sanità Prevenzione della violenza: una priorità della sanità pubblica del 1996, nella quale l OMS riconosce la violenza come problema cruciale per la salute delle donne; la Risoluzione (n.52/86) dell Assemblea generale ONU su Prevenzione dei reati e misure di giustizia penale per eliminare la violenza contro le donne. Un anno cruciale nel percorso di contrasto alla violenza di genere è certamente il 2011: l 11 maggio 2011 viene infatti firmata ad Istabul la Convenzione del Consiglio d'europa sulla prevenzione e il contrasto della violenza sulle donne e la violenza domestica (Conevnzione di Istanbul). 1. Si tratta del primo strumento internazionale giuridicamente vincolante che crea un quadro giuridico completo per proteggere le donne contro qualsiasi forma di violenza. Finalità specifica della Convenzione è quella di "prevenire e contrastare la violenza intra-familiare e altre specifiche forme di violenza contro le donne, di proteggere e fornire sostegno alle vittime di questa violenza nonché di perseguire gli autori". L'aspetto più innovativo del testo è rappresentato senz altro dal fatto che la Convenzione riconosce la violenza sulle donne come una violazione dei diritti umani causata dell asimmetria di potere tra uomo e donna nella società e mira a promuovere l'eliminazione di tutte le discriminazioni per raggiungere l uguaglianza tra donne e uomini. Nella Convenzione viene riconosciuta ufficialmente la necessità di adottare azioni coordinate, sia a livello nazionale che internazionale, tra tutti gli attori a vario titolo coinvolti nella presa in carico delle vittime e la necessità di finanziare adeguatamente le azioni previste per la prevenzione ed il contrasto del fenomeno, nonché per il sostegno alle vittime e lo sviluppo dei servizi a loro dedicati. Tra le azioni menzionate: l informazione, la predisposizione secondo una ripartizione geografica appropriata di servizi di supporto generale, (consulenza legale, sostegno psicologico, assistenza finanziaria, alloggio, istruzione e formazione, assistenza nella ricerca di un lavoro) e di servizi di supporto immediato specializzati: case rifugio, linee telefoniche di sostegno, centri di prima assistenza adeguati e facilmente accessibili. È prevista anche la protezione e il supporto ai bambini testimoni di violenza domestica e viene chiesta la penalizzazione dei matrimoni forzati, delle mutilazioni genitali femminili e dell'aborto e della sterilizzazione forzata. Si riconosce, infine, il ruolo fondamentale svolto dalla società civile e dall'associazionismo in questo settore. Nelle conclusioni in materia di Lotta alla violenza contro le donne e servizi di sostegno a favore delle vittime di violenza domestica, adottate il 6 dicembre 2012 il Consiglio dell Unione Europea ha invitato gli Stati membri e la Commissione Europea, nell ambito delle rispettive competenze, a definire, attuare e migliorare, se già esistenti, piani d'azione, programmi o strategie coordinati, di 1 La legge entrerà in vigore quando sarà stata ratificata da 10 Paesi, di cui almeno 8 membri del Consiglio d Europa. Ad oggi, la Convenzione è stata ratificata dai seguenti Paesi: Turchia, Albania, Portogallo, Montenegro, Italia, Bosnia- Herzegovina, Austria e Serbia. 9

10 carattere globale, multidisciplinare e multi-agenzia, per combattere tutte le forme di violenza contro donne e ragazze tramite il coinvolgimento di tutte le parti interessate pertinenti e l'abbinamento di misure legislative e non finalizzate alla prevenzione e all'eliminazione della violenza, alla fornitura di protezione e sostegno alle vittime, all'azione penale contro gli autori di violenze; viene richimata la necessità di garantire finanziamenti adeguati e sostenibili per l'attuazione delle suddette politiche e per il funzionamento dei servizi. Più recentemente la Risoluzione del Parlamento approvata il 25 febbraio 2014 Raccomandazioni alla Commissione sulla lotta alla violenza contro le donne (P7_TA(2014)0126) invita la CE a mettere in atto politiche organiche che rafforzino l impegno contro la violenza di genere e, tra le altre misure, chiede di avviare la procedura per la ratifica della Convenzione di Instambul ed esorta a realizzare strumenti efficaci di monitoraggio del fenomeno, quali l introduzione di indicatori della violenza di genere all interno delle statistiche europee sui reati violenti e un osservatorio europeo sulla violenza contro le donne e le ragazze. 2.3 Legislazione italiana Negli ultimi decenni lo Stato italiano, anche in risposta alle indicazioni comunitarie ha provveduto a diversi adeguamenti della legislazione, oltre ad aver stabilito interventi volti ad avanzare verso il raggiungimento di un uguaglianza sostanziale fra i generi nel godimento dei diritti fondamentali. Box n.1. art. 609bis c.p. e relativi comma art. 609-bis (Violenza sessuale) art. 609-ter (Circostanze aggravanti) art. 609-quater (Atti sessuali con minorenne) art. 609-quinquies (Corruzione di minorenne) art. 609-sexies (Ignoranza dell'età della persona offesa) art. 609-septies (Querela di parte) art. 609-octies (Violenza sessuale di gruppo) art. 609-nonies (Pene accessorie ed altri effetti penali) art. 609-decies (Comunicazione al tribunale per i minorenni) Il primo intervento normativo rilevante per il riconoscimento e il contrasto alla violenza di genere è la Legge 15 febbraio 1996, n. 66, "Norme contro la violenza sessuale", che ha introdotto nel Codice Penale italiano il reato di violenza sessuale con le relative aggravanti (cfr. box n.2) specificando i reati, le pene e le modalità di perseguibilità previste anche in caso di coinvolgimento di un minore. La Legge 4 aprile 2001, n. 154, "Misure contro la violenza nelle relazioni familiari" ha introdotto nuove e più specifiche misure volte a contrastare incisivamente la violenza domestica (violenza intra-familiare o violenza domestica), intervenendo sia in ambito penale che civile. Nel primo caso è stata introdotta la disposizione dell allontanamento del partner violento dalla casa familiare e/o da altri luoghi frequentati abitualmente dalla famiglia, mentre nel secondo caso la misura degli ordini di protezione contro gli abusi familiari consentono l allontanamento del partner violento su richiesta della vittima nei casi per i quali non è possibile procedere d ufficio. Risale al 2009 la prima legge italiana a tutela delle vittime del cosiddetto stalking, termine con il quale si definiscono le condotte persecutorie di interferenza nella vita privata di una persona. Attraverso il Decreto Legge n. 11 del 23 febbraio 2009, "Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori", convertito in legge dalla L. n. 38 del 23 aprile 2009, è stato infatti introdotto nel codice penale il reato di atti persecutori (art.612bis), che prevede la reiterazione dei comportamenti intenzionali di minaccia e/o molestia con conseguente disagio psichico per la vittima, timore per la propria incolumità e quella 10

11 dei propri cari, pregiudizio alle proprie abitudini di vita. Il reato identificato dalla legge è procedibile a querela di parte, d ufficio se la vittima è minore o disabile. Nel 2012, attraverso la Legge n.172 del 1 Ottobre 2012, lo Stato italiano ha ratificato la Convenzione di Lanzarote, adeguando l ordinamento interno, il codice di procedura penale e l ordinamento penitenziale. In particolare vengono introdotti i nuovi reati di adescamento di minorenni, anche attraverso Internet, e di istigazione e apologia di pratiche di pedofilia e di pedopornografia. Nel 2013, infine, il Parlamento ha approvato due documenti normativi particolarmente rilevanti rispetto alla prevenzione e al contrasto della violenza di genere. Con la Legge n.77 del 27 Giugno 2013, Ratifica ed esecuzione della Convenzione del Consiglio d'europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, a Istanbul l'11 maggio 2011 lo Stato italiano ha reso legge nazionale le disposizioni contenute nella Convenzione. Nelle more dell entrata in vigore della Convenzione di Istanbul, è stata condotta la discussione parlamentare relativa all altro provvedimento recentemente approvato: il Decreto legge n. 93 del 14 agosto 2013, "Disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere, nonché in tema di protezione civile e di commissariamento delle province", convertito in legge, con modificazioni, dalla Legge n. 119 del 15 ottobre Il documento, la cosiddetta legge sul femminicidio, giunto al termine di un lungo ed, a tratti, aspro dibattito sia nella società civile che in sede parlamentare, presenta alcune novità, soprattutto l inasprimento delle pene e delle misure cautelari per i perpetratori di maltrattamenti in famiglia, violenza sessuale, stalking e altre forme di violenza di genere. Ad esempio, in applicazione dell art. 46 della Convenzione di Istanbul, la legge prevede delle aggravanti quando la violenza è commessa da una persona con la quale si ha (o si è avuta) una relazione affettiva e quando i maltrattamenti avvengono in presenza di minori o a danno di minori o di donne incinte. Il box n.2 riassume tutte le fattispecie di reato per le quali la legge ha previsto delle aggravanti. Box n.2. Aggravanti previste dal D.L. 93/14 Violenza sessuale commessa dal coniuge/partner Violenza/maltrattamento commesso in presenza o in danno di minorenne (abroga il secondo comma del 572 del codice penale) Violenza/maltrattamento commesso nei confronti di donna in stato di gravidanza Ammonimento da parte del questore in caso di segnalazione non anonima alle forze dell ordine Sospensione patente (1-3 mesi) da parte del Prefetto Atti persecutori commessi con strumenti telefonici o informatici Irrevocabilità della querela se gli atti persecutori sono commessi con minacce reiterate Procedibilità d ufficio se gli atti persecutori sono commessi a danno di un minore o di un disabile oppure da parte di un soggetto già ammonito A parziale attuazione dell art. 55 della Convenzione di Istanbul, la nuova norma stabilisce l irrevocabilità della querela per i casi di stalking più gravi (ad esempio quelli in cui sono coinvolte 11

12 armi), mentre sarà revocabile ma solo davanti all autorità giudiziaria la querela per le condotte persecutorie meno gravi. Rispetto alle misure coercitive per gli aggressori, la legge ha introdotto l arresto in flagranza, obbligatorio per i reati di maltrattamenti in famiglia e stalking. La polizia giudiziaria potrà, su autorizzazione del PM, disporre l allontanamento d urgenza dalla casa familiare e il divieto di avvicinarsi ai luoghi frequentati dalla persona offesa. Gli aggressori allontanati potranno anche essere controllati attraverso un braccialetto elettronico e dispositivi simili e, in caso di stalking, potranno essere disposte le intercettazioni telefoniche. Alcune novità sono relative anche alle misure a favore delle vittime: come suggerito dall art. 19 della Convenzione, viene introdotto l obbligo da parte delle strutture socio-sanitarie e delle forze dell ordine di informare la vittima sul sistema di sostegno attivabile a livello territoriale (case rifugio, consulenza legale, sostegno psicologico, ecc.). La legge dispone, inoltre, in osservanza dell art. 57 della Convenzione, il gratuito patrocinio per tutte le vittime dei reati di maltrattamenti in famiglia, stalking e mutilazioni genitoali femminili, anche in deroga ai limiti di reddito previsti dalla normativa italiana. In applicazione degli artt. 5, 12, 27 e 50 della Convenzione che impegnano gli Stati a rafforzare con ogni mezzo gli strumenti di prevenzione della violenza di genere, la legge ha previsto: l introduzione dell istituto dell ammonimento per le fattispecie di reato relative alla violenza di genere, la sospensione della patente di guida e del porto d armi per l ammonito (v. anche artt. 51 e 53 della Convenzione), l obbligo per il questore, in sede di ammonimento, di informare l ammonito circa i servizi territoriali disponibili per l intervento nei confronti degli autori delle violenze. La legge introduce anche modifiche al TU immigazione, prevedendo il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari alle vittime straniere (anche cittadine/i UE), anche se non specifica la sua durata, né la possibilità e modalità di rinnovo. Stabilisce anche la revoca del permesso di soggiorno e l espulsione facoltativa dell aggressore straniero condannato. Nel contesto degli impegni presi con la ratifica della Convenzione di Istanbul ed in sinergia con le politiche dell Unione Europea, la legge prevede, infine, alcune misure di governance e coordinamento nazionale per il contrasto della violenza di genere. In particolare l art. 5 decreta l adozione da parte del Ministro delegato per le Pari Opportunità di un Piano di azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere, con i seguenti obiettivi: - informazione e prevenzione della violenza contro le donne - promozione dell uguaglianza di genere nelle scuole - sensibilizzazione degli operatori dei media su come trattare l argomento - formazione di operatori in grado di aiutare le persone che hanno subito stalking e maltrattamento - recupero degli autori delle violenze - raccolta e aggiornamento annuale di dati sul fenomeno - istituzione di una task force per il contrasto della violenza di genere a livello centrale e locale - rafforzamento dei centri anti-violenza e della case-rifugio La copertura finanziaria del Piano è definita dall art. 5bis che stabilisce che possano essere utilizzate le risorse del Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri dall art.19 comma 3 del D.L. 223/2006, convertito 12

13 con modificazioni dalla L. 248/2006. Per l anno 2013 sono stati stanziati 10 milioni di euro per il contrasto alla violenza di genere, e con la legge di stabilità è stato garantito un equivalente finanziamento per ciascuna annualità del periodo (cfr. par per ulteriori specifiche relative alla copertura finanziaria). Il Dipartimento Pari Opportunità ha la responsabilità di ripartire le risorse tra le Regioni, che sono tenute a presentare una relazione sulle attivtà svolte nell anno precedente entro il 30 marzo di ogni anno. Nel Piano è previsto il contributo delle associazioni femminili impegnate nella lotta alla violenza di genere e dei centri antiviolenza in fase di elaborazione del Piano, che deve garantire azioni omogenee a livello nazionale. Infine la legge prevede che il Ministro per le Pari Opportunità invii una relazione annuale al Parlamento sullo stato di attuazione del Piano. Per la predisposizione del Piano è stata istituita una task force interministeriale che riunisce tutti i Dicasteri interessati (Giustizia, Esteri, Difesa, Salute, Istruzione), i rappresentanti delle Regioni, delle Autonomie locali e dell Anci. Sono stati organizzati gruppi di lavoro tematici (cfr. par ) in base alle diverse finalità del Piano, il cui coordinamento è affidato al Ministero competente per tema (es. Formazione del personale, coordinamento a cura del Miur, ecc.). 2.4 Legislazione regionale Le Regioni hanno competenze legislative in materia di prevenzione e contrasto alla violenza di genere. Ad eccezione della Puglia, che ha seguito un perocorso diverso e che sta lavorando alla predisposizione della Legge in questo periodo, come mostra la tabella seguente, tutte le Regioni hanno emanato almeno un provvedimento relativo alla violenza contro le donne, prevedendo la costituzione di servizi e interventi dedicati come i Centri Antiviolenza. Abruzzo Basilicata Calabria Campania Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Marche Piemonte Legge Regionale nº31/2006: "Disposizioni per la promozione ed il sostegno dei centri antiviolenza e delle case di accoglienza per le donne maltrattate". Legge Regionale nº21/2007: "Modifiche alla L.R , n. 31 (Disposizioni per la promozione ed il sostegno dei centri antiviolenza e delle case di accoglienza per le donne maltrattate)". Legge Regionale nº9/1999: "Istituzione di un fondo di solidarietà a favore di donne e minori vittime di reati di violenza sessuale". Legge Regionale nº26/2007: "Istituzione Osservatorio regionale sulla violenza di genere e sui minori". Legge Regionale nº20/2007: "Disposizioni per la promozione ed il sostegno dei centri di antiviolenza e delle case di accoglienza per donne in difficoltà". Legge Regionale nº11/2005: "Istituzione di centri e case di accoglienza ed assistenza per le donne maltrattate". Legge Regionale nº2/2011: "Misure di prevenzione e di contrasto alla violenza di genere". Legge Regionale n 22/2012: "Norme per l integrazione della rete dei servizi territoriali per l accoglienza e l assistenza alle vittime di violenza di genere". Legge Regionale nº17/2000: "Realizzazione di progetti antiviolenza e istituzione di centri per donne in difficoltà". Legge Regionale nº7/2005: "Interventi regionali per l'informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e dei lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell'ambiente di lavoro". Legge Regionale nº64/1993: "Norme per l'istituzione di centri antiviolenza o case rifugio per donne maltrattate nella regione Lazio". Legge Regionale nº16/2009: "Norme per il sostegno di azioni di prevenzione e contrasto alla violenza alle donne". Legge Regionale nº28/2004: "Interventi regionali per la promozione di sistemi integrati di sicurezza". Legge Regionale nº12/2007: "Interventi di prevenzione della violenza di genere e misure a sostegno delle donne e dei minori vittime di violenza". Legge Regionale nº52/2009: "Norme contro le discriminazioni determinate dall orientamento sessuale o dall identità di genere". Legge Regionale nº32/2008: "Interventi contro la violenza sulle donne". Legge Regionale nº11/2008: "Istituzione di un fondo di solidarietà per il patrocinio legale alle donne 13

14 Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto-Adige vittime di violenza e maltrattamenti". Legge Regionale nº16/2009: "Istituzione di Centri antiviolenza con case rifugio". Legge Regionale n 7/2007: Norme per le politiche di genere e i servizi di conciliazione vita-lavoro in Puglia DGR 6 agosto 2010 n 1890: Programma triennale di interventi per prevenire e contrastare il fenomeno della violenza contro le donne e i minori. Approvazione delle linee-guida regionali per la rete dei servizi di prevenzione e contrasto della violenza. Legge Regionale n.29 del 04/07/2014 Norme per la prevenzione e il contrasto alla violenza di genere, il sostegno alle vittime, la promozione della libertà e dell autodeterminazione delle donne Legge Regionale nº8/2007: "Norme per l istituzione di centri antiviolenza e case di accoglienza per le donne vittime di violenza". Legge Regionale n 3/2012 Norme per il contrasto e la prevenzione della violenza di genere. Legge Regionale nº59/2007: "Norme contro la violenza di genere.". Legge Regionale nº10/1989: "Istituzione del servizio << casa delle donne >>" Puglia La Regione Puglia è impegnata da anni nel mettere a punto strategie, programmi e strumenti normativi per prevenire e contrastare il fenomeno della violenza di genere. La Regione ha adottato una strategia di intervento originale inserendo, in modo esplicito, azioni e servizi per il contrasto della violenza di genere nella riforma delle politiche di welfare impostata in questi anni, con l obiettivo di costruire e rafforzare una rete di servizi adeguati e omogenei su tutto il territorio. Entrambe le leggi approvate in materia di sistema integrato di welfare e politiche di genere (riportate nella tabella) infatti, fanno esplicito riferimento alla necessità di contrastare la violenza di genere, con servizi ed interventi di prevenzione e di sostegno alle donne vittime di violenza, inseriti nei Piani Sociali Regionali e promossi con Programmi finanziati ad hoc, prima ancora che attraverso la definizione di una legge specifica. La Legge Regionale 7/2007 Norme per le politiche di genere e la conciliazione vita lavoro in Puglia, individua, tra i propri obiettivi, la necessità di promuovere e sostenere iniziative di sensibilizzazione, trasferimento e scambio di buone pratiche volte a favorire il cambiamento verso una cittadinanza sessuata ovvero attenta alle differenze di genere e per la rimozione di ogni forma di violenza e abuso contro le donne. La Legge Regionale 19/2006 di recepimento della L. 328/2000, prevede la realizzazione sul territorio di un sistema integrato di interventi e servizi sociali a garanzia della qualità della vita e dei diritti di cittadinanza. Nell art. 24, la Regione si impegna a favorire l'informazione, la consulenza, il sostegno e l'assistenza alle vittime di violenze sessuali, con particolare riguardo ai minori che abbiano subito maltrattamenti e abusi, cura la sensibilizzazione delle comunità locali sulle problematiche connesse all'abuso e al maltrattamento dei minori e delle donne e promuove la realizzazione di servizi e interventi correttivi specializzati. Nei titoli successivi, la legge definisce la tipologia di strutture e servizi per il sostegno e l inclusione sociale delle donne vittime di violenza: la casa rifugio (art. 45), una struttura residenziale a carattere comunitario che offre ospitalità e assistenza alle donne vittime di violenza fisica e/o psicologica con o senza figli, e a donne vittime della tratta e sfruttamento sessuale; il centro antiviolenza (art. 47) quale insieme di servizi di informazione, ascolto e 14

15 accoglienza a cui può rivolgersi ogni donna in momentanea difficoltà dovuta a qualsiasi forma di violenza. In conformità a tali disposizioni normative, la Regione ha promosso ed approvato il Programma triennale di interventi per prevenire e contrastare il fenomeno della violenza contro le donne, Delibera di Giunta n del 18 novembre 2008, ed il Piano Regionale delle politiche sociali 2009/2011, Deliberazione di Giunta Regionale n.1875 del 13 ottobre 2009, che individuano, tra i principali obiettivi strategici, il potenziamento della rete di strutture e servizi per la prevenzione e il contrasto dello sfruttamento, della tratta e della violenza contro donne, minori e cittadini stranieri immigrati, attraverso la rete dei centri antiviolenza e delle strutture di accoglienza d emergenza per i casi di abuso e maltrattamento. In questa direzione, con il progetto comunitario Services for women victims of violence: analysis of trends and impact evaluation, realizzato nell ambito del Programma europeo Daphne III, la Regione Puglia ha elaborato una mappatura territoriale dei servizi che ha messo in evidenza una serie di criticità, confermando la necessità di adottare strategie di governo del sistema dei servizi, volte a valorizzare le diverse esperienze locali e razionalizzare l offerta dei servizi. Ciò ha condotto alla definizione delle Linee Guida regionali per la rete dei servizi di prevenzione e contrasto alla violenza, indirizzate alle amministrazioni provinciali e agli ambiti territoriali pugliesi, per la definizione di un modello condiviso per la costruzione e il potenziamento di una rete integrata di servizi per la prevenzione e il contrasto della violenza e degli abusi contro donne e minori. Accanto agli standard strutturali e logistici previsti dagli artt. 80, 81 e 107 del Regolamento regionale 4 del 2008, le Linee Guida indicano gli standard qualitativi a cui la rete di servizi territoriale deve tendere (v. box seguente). STANDARD QUALITATIVI DEI SERVIZI ANTIVIOLENZA IN PUGLIA 1. accessibilità e fruibilità: raggiungibilità della struttura fisica, possibilità per le utenti di accedere agevolmente ai servizi, promozione adeguata delle attività, fruibilità dei servizi indipendentemente dalla propria origine, condizione economica o gravità della situazione, adeguatezza degli spazi e continuità delle attività; 2. adeguatezza del personale e cultura di genere: pluralità di figure professionali mutidisciplinari che garantiscano continuità e programmazione del lavoro, qualificazione delle operatrici rispetto alla cultura di genere e preparazione rispetto al tema della violenza sulle donne e sui minori; 3. lavoro di rete: capacità di agire in un ottica di sistema territoriale integrato con i servizi, operatori, enti e istituzioni presenti a livello locale, nonché di sviluppare collaborazioni con altri Centri ed enti preposti al contrasto della violenza sul più ampio territorio regionale, nazionale e internazionale; 4. servizi offerti: capacità di offrire una pluralità di prestazioni dalla consulenza psicosociale alle attività per i figli delle donne vittime di violenza di assicurare la flessibilità degli interventi e di promuovere l empowerment delle donne vittime di violenza; 5. sostegno ed orientamento per l inserimento sociale e lavorativo: sviluppo di progetti volti a garantire l indipendenza economica alle donne vittime di violenza e favorirne autonome e consapevoli scelte di vita. La Regione ha infine avviato un percorso partecipato per l elaborazione di una legge regionale specifica sul tema della prevenzione e contrasto della violenza di genere che si è concluso solo recentemente. Sono stati coinvolti i territori e le associazioni femminili e del terzo settore con incontri mirati alla presentazione della bozza di legge e alla raccolta di proposte e di emendamenti. La legge Norme per la prevenzione e il contrasto della violenza di genere, il sostegno alle vittime, la promozione della libertà e dell autodeterminazione delle donne è stata definitivamente 15

16 approvata dal Consiglio Regionale il 24 Giugno 2014 ed introduce importanti novità: prevede uno stanziamento di risorse per l assistenza economica e alloggiativa e l inserimento lavorativo delle vittime, percorsi di accesso facilitato negli ospedali e nelle Asl, prevenzione e formazione degli operatori. La titolarità e l azione di coordinamento degli interventi passa dalle province agli ambiti territoriali che hanno specifici obiettivi di servizio su cui concentrare le risorse della programmazione: almeno una convenzione con un Centro Antiviolenza per ambito territoriale (significa che negli ambiti in cui non è attualmente presente alcun CAV, si potrebbe sottoscrivere convenzione con il CAV autorizzato più vicino) l attivazione o il consolidamento in ogni ambito territoriale, di equipe integrate multi professionali fra servizi sociali, sanitari di base e specialistici, servizi giudiziari, per la presa in carico delle vittime di violenza, in primis minori, e per la predisposizione di progetti individualizzati la previsione di un fondo per il pagamento delle rette a copertura degli inserimenti nelle case rifugio più idonee la predisposizione e l attuazione di protocolli operativi per il pronto intervento e per la presa in carico integrata e globale delle vittime di violenza, non solo al fine della protezione e tutela ma anche per l eventuale reinserimento socio-lavorativo e per l indipendenza economica e l autonomia delle donne Campania La Regione Campania, è attiva ormai da tempo nella definizione di interventi normativi che sostengano le donne che hanno subito violenza di genere. Già nel 2005, infatti, con l approvazione della Legge Regionale n. 11/2005, ha istituito centri di assistenza e case di accoglienza per le donne vittime di violenza, denominate case delle donne maltrattate. I centri di assistenza fungono da sportelli antiviolenza e svolgono attività di raccolta, analisi e diffusione dei dati relativi alla condizione delle donne maltrattate; formazione e aggiornamento delle operatrici dei centri e delle case e degli operatori sociali istituzionali; iniziative culturali di prevenzione, pubblicizzazione, sensibilizzazione e denuncia del problema della violenza contro le donne, anche in collaborazione con altri enti, istituzioni e associazioni; prestazioni di assistenza legale e psicologica. Le case delle donne maltrattate, invece, sono luoghi di accoglienza e di residenza delle donne esposte alla minaccia di violenza fisica, psichica, sessuale, o che l hanno subita. Hanno lo scopo di offrire solidarietà ed accoglienza ad ogni donna, cittadina europea o extraeuropea in regola con le leggi vigenti sul territorio nazionale, che si rivolge ai centri e alle case per aver subito violenze, molestie o sopraffazioni; fornire consulenza legale e psicologica; studiare e sperimentare sistemi per prevenire ogni forma di violenza o abusi verso le donne, favorendo un educazione alla non violenza e fornendo aiuto per superare i danni morali e materiali ad essa conseguenti; sostenere interventi di rete con altre istituzioni, associazioni, organizzazioni, pubbliche e private, con il supporto di specifiche figure professionali, per offrire assistenza alle diverse tipologie di violenza subite dalle donne. Ma è solo con la successiva Legge Regionale 2/2011 "Misure di prevenzione e di contrasto alla violenza di genere", che la Regione Campania riconosce ogni forma o grado di violenza di genere come violazione dei diritti umani fondamentali. 16