BACINO PILOTA DEL FIUME SERCHIO

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1 Autorità di Bacino BACINO PILOTA DEL FIUME SERCHIO LE ASSICURAZIONI PER I DANNI DA CATASTROFE NATURALE Riflessioni e contributo conoscitivo PROGETTI PER LO SVILUPPO L acqua: problema e risorsa Riflessioni e proposte nel terzo millennio Lucca 18 e 19 Novembre

2 INDICE Titolo Pag. Introduzione. 1 I. La legislazione spagnola 3 II. III. IV. La legislazione degli StatiUniti 4 Il quadro normativo francese precedente alla riforma del Il sistema ibrido di indennizzo istituito dalla legge del V.Piani di Prevenzione del Rischio Naturale Prevedibile: il tentativo di integrare il regime di indennizzo con una politica di Prevenzione.. 10 VI. Crisi del principio di solidarietà nazionale. 12 VII. Il tentativo di introdurre il dibattito sull assicurazione del danno da catastrofe naturale in Italia: i progetti di legge presentati nel corso delle passate legislature. 13 Conclusioni 16 2

3 Introduzione Le catastrofi naturali, che hanno colpito in questi ultimi tempi il territorio di molti Paesi europei e che appaiono sempre più numerose e distruttive, hanno riaperto, nella comunità scientifica e politica, un dibattito acceso sulle loro cause, sui loro effetti e soprattutto sulle politiche più idonee per affrontarle e contenerle. Negli ultimi anni, nel nostro Paese, tali eventi naturali sono stati affrontati nel segno dell emergenza, convogliando di fatto verso politiche di riparazione ingenti risorse dello Stato, che venivano di conseguenza sottratte a politiche di prevenzione. Nella comunità scientifica e politica sono sempre più frequenti le voci di coloro che chiedono di contrastare la logica emergenziale sinora dominante, anche ricorrendo a soluzioni normative innovative 1. Particolare importanza assumono, in questo senso, le legislazioni di numerosi Paesi europei ed extraeuropei (dalla Spagna al Belgio, dalla Svizzera alla Francia, dagli Stati Uniti al Giappone), che, in progresso di tempo, hanno scelto di affrontare e risolvere il problema dei danni provocati da catastrofi naturali attraverso il sistema delle assicurazioni private nazionali ed internazionali. Noi esamineremo, in particolare, per la loro tipicità ed esemplarità, da prima, l esperienza spagnola, che è la più antica, risalendo al tempo della guerra civile, e che è caratterizzata dal massimo intervento da parte dello Stato, dal momento che una struttura pubblica è stata investita, in condizioni di monopolio, del compito di gestire un sistema assicurativo per conto della collettività. Passeremo poi ad analizzare l esperienza americana, che costituisce per converso un modello esemplare di remissione al mercato dei problemi dell assicurazione da catastrofe naturale, giacché i premi assicurativi sono qui stabiliti secondo le regole classiche del mercato assicurativo. Infine, una posizione centrale verrà da noi riservata alla legislazione francese, un sistema per così dire misto, che, ad avviso nostro e di molti operatori del settore, costituisce il modello migliore per le esigenze del nostro Paese: nell analizzarlo, dedicheremo innanzitutto un esame preliminare al sistema francese preesistente alla riforma del 1982, per mostrarne le analogie con l attuale quadro normativo italiano in materia di catastrofi naturali; valuteremo poi, nel successivo paragrafo, la novità della legislazione francese, che consiste essenzialmente nell obbligo, imposto alle società di assicurazione, di garantire il rischio da catastrofe naturale, vincolandole ad inserire una apposita clausola assicurativa in ogni polizza stipulata per coprire gli assicurati dal rischio 1 Cfr G.L. PRIEST, 1996, The Government, the Market, and the problem of Catastrophic loss, 12 Journal of Risk and Uncertainty, 219, il quale mostra come il problema dello sperpero di ingenti fondi governativi in seguito a calamità naturali sia un fenomeno comune anche agli Stati Uniti. L autore cita il caso dei fondi stanziati nel 1993 alle popolazioni colpite dall uragano Andrews e che egli, citando due rapporti governativi, denuncia essere stati impiegati per gli scopi più diversi, spesso senza connessione con i danni subiti dalle popolazioni. 3

4 di incendio, o di altra forma di danneggiamento materiale, di beni mobili ed immobili: tale clausola di garanzia assicurativa sulle catastrofi naturali da diritto alla percezione, da parte dell assicuratore, di un premio addizionale, il cui ammontare, uguale per tutti gli assicurati, è fissato dallo Stato. Il meccanismo assicurativo per le catastrofi naturali è ritenuto giustamente un sistema ibrido, dato che in esso le libere forze del mercato assicurativo sono soggette a precise regole dettate dallo Stato, che disciplina non soltanto l ammontare dei premi pagati a tale scopo, ma la stessa procedura per l indennizzo, ai danneggiati, da parte delle società assicuratrici, che viene azionato tramite un apposito decreto interministeriale, che sancisce lo stato di catastrofe naturale. Nella più recente riflessione politica e dottrinale francese, accanto ad una generale serie di giudizi positivi sulla disciplina del 1982, erano apparse anche precise riserve sulle rigidità del sistema adottato (in particolare sul premio unico), che, secondo una diffusa valutazione, non avrebbe incoraggiato a sufficienza politiche di prevenzione da parte degli enti locali, quali, per esempio, politiche urbanistiche particolarmente caute nelle zone ad alto rischio. Per venire incontro a tali critiche, il legislatore francese ha ritenuto necessario apportare correttivi alla legislazione del 1982, in modo da rimediare ai suddetti inconvenienti; con il decreto 5 settembre 2000, infatti, sono stati modulati opportunamente gli indennizzi delle società assicuratrici, in funzione delle attività preventive poste in essere dalle comunità colpite: di tutto ciò ci occuperemo nel quinto paragrafo. C è da precisare, tuttavia, che gli aggiornamenti del 2000 non sono apparsi a tutti risolutivi: da parte di alcuni studiosi,infatti, è stato sostenuto che, invece di un intervento dello Stato, rivolto a modulare gli indennizzi, sarebbe stato più opportuno dare libero corso alle forze del mercato e permettere alle società assicuratrici di modulare i premi assicurativi, in funzione del diverso rischio delle aree insediate, abbandonando l attuale regola del premio unico, che costituisce, allo stato, la massima espressione di quel principio di solidarietà e su cui è stata fondata la riforma del 1982: i titolari dei beni a minor rischio finanziano, infatti, la copertura assicurativa dei beni a maggior rischio di catastrofe naturale. Di questo parleremo nel sesto paragrafo. Nell ultimo paragrafo esamineremo, poi, i disegni di legge con i quali, nel corso delle passate legislature, si è discusso, anche nel Parlamento italiano, sul tema della assicurazione da rischio da catastrofe naturale. Concluderemo poi con brevi osservazioni finali sulla opportunità di riaprire, nel nostro paese, un dibattito politico su questi temi, indicando le direttrici di una possibile riforma. 4

5 I. La legislazione spagnola In Spagna le calamità naturali, chiamate rischi straordinari, sono incluse da molto tempo tra i rischi assicurati ed includono tutte le forme di eventi calamitosi, dai cicloni, alle inondazioni, ai terremoti. Preposto al settore è un ente creato ai tempi della guerra civile spagnola, chiamato Consorcio de Compensación de Seguros: l ente, che ha operato fino al 1990 in regime di monopolio, ha oggi un nuovo statuto, strutturato sulla base dell esigenza di adeguamento alla normativa comunitaria, che, non modificando di fatto ruolo e funzioni, ne mantiene la natura pubblica e lo fa operare, sul piano formale, come un assicuratore complementare rispetto alle compagnie assicurative private. Il sistema spagnolo di assicurazione per i cosiddetti rischi straordinari si caratterizza per i seguenti elementi: a) in una serie di contratti di assicurazione relativi a danni alla proprietà ( ad esempio: incendio, furto) o alle persone ( es. incidenti personali) si prevede l applicazione automatica della garanzia ( per una somma almeno uguale a quella assicurata nella polizza base ) anche dal rischio straordinario, tramite un premio addizionale alla polizza base, che varia a seconda dei rami assicurativi; b) le compagnie assicurative private non sono però obbligate ad assumersi la responsabilità della copertura del rischio aggiuntivo: quando non avviene, subentra automaticamente la responsabilità del Consorcio ; di fatto, oggi, nel mercato spagnolo, le compagnie private abitualmente non sottoscrivono le garanzie per il rischio straordinario ed è il Consorcio che ne assume l obbligo; c) i mezzi finanziari del Consorcio sono costituiti, sostanzialmente dai premi addizionali sulle polizze di base; è assicurata, comunque, la garanzia dello Stato per l eventuale impossibilità di adempimento da parte del Consorcio, garanzia, tuttavia, mai utilizzata finora; d) sono previste esclusioni e franchigie: va detto che, per quanto riguarda il primo aspetto, non sono coperte da garanzia per rischio straordinario le catastrofi dichiarate nazionali ( clausola in verità mai attuata, fino ad oggi, nonostante il verificarsi di calamità di notevole rilievo); per ciò che concerne il secondo aspetto, è prevista una franchigia generale, che è solitamente costituita dal dieci per cento dell ammontare del danno: ci sono poi franchigie specifiche, che possono essere evitate con il pagamento di un sovrapprezzo variabile; 5

6 e) quanto ai danni alla proprietà, l indennizzo copre esclusivamente le perdite materiali dirette e cioè la distruzione della proprietà assicurata o il danno subito dalla stessa ( non dunque la perdita di profitti): non i danni indiretti, quali per esempio quelli occasionali causati dalla mancata erogazione di energia. L andamento economico e finanziario del Consorcio è, allo stato, del tutto positivo. Se si mettono in comparazione i premi e i sinistri dell ultimo ventennio, si vede che i premi manifestano una crescita media, di anno in anno, di circa il 5%, determinata da una progressione ascendente, attribuibile all espansione del mercato assicurativo; l ammontare del premio varia, invece, secondo un carattere ciclico. Il rapporto premi-sinistri mostra, comunque, nel tempo un convincente equilibrio, anche se con grandi fluttuazioni annuali. II. La legislazione degli Stati Uniti Negli Stati Uniti, una interessante esperienza nel settore delle assicurazioni da catastrofe naturale, anche se relativa soltanto al rischio da alluvione, è stata avviata fin dal 1968, a seguito della promulgazione del National Flood Insurance Act, che ha istituito il National Flood Insurance Program ( NFIP), amministrato da una agenzia federale all uopo creata: la Federal Emergency Management Agency (FEMA). Ai sensi del paragrafo 1304 del succitato testo normativo, infatti, il Direttore della FEMA elabora un programma nazionale di assicurazione contro le alluvioni, grazie al quale i soggetti interessati potranno ottenere una copertura assicurativa per i danni fisici, e per i danni ai beni immobili o mobili, conseguenti ad un fenomeno alluvionale. L Agenzia è tenuta, inoltre, a predisporre una carta nazionale del rischio alluvioni 2 ed a monitorare il rispetto, da parte dei partecipanti al programma, dei requisiti minimi di gestione del territorio, nelle aree ad alto e medio rischio di allagamento ( Floodplain Management) 3. Per comprendere a pieno il sistema assicurativo statunitense, è necessario ricordare che la difesa del territorio, negli Stati Uniti, non rientra nelle materie di competenza federale, bensì in quelle dei singoli Stati. Il governo federale, dunque, per imporre una sua linea di 2 Mappe sul rischio alluvioni sono state predisposte per comunità, al costo di 2 miliardi ed 800 milioni di dollari, in base a stime predisposte nel 2001, cfr. FEMA, National Flood Insurance Program, Program Description, 2002, Washington, 4, consultabile sul sito 3 Essi consistono, fondamentalmente, nell adozione di taluni accorgimenti nelle tecniche costruttive, quali, per esempio, sopraelevare l edificio al di sopra del livello della cosiddetta alluvione base ( base flood): il livello, cioè, presumibilmente raggiunto dalla alluvione cha abbia una possibilità su quattro di realizzarsi nel corso di trent anni. cfr. FEMA, supra, 5. 6

7 politica legislativa nel campo delle assicurazioni contro le alluvioni, è dovuto ricorrere al cosiddetto potere di spesa ( spending power) per la collettività, garantito dalla carta costituzionale: in base a tale potere, il governo federale, che non può direttamente obbligare i singoli Stati ad adottare determinate disposizioni normative od indirizzi politici, può sollecitarne, tramite lo stanziamento di fondi federali, l adesione spontanea al programma federale. Per questi motivi di ordine costituzionale, la caratteristica precipua del programma federale, sulle assicurazioni contro il rischio alluvione, è la volontarietà, nel senso che essa si potrà applicare soltanto a quelle comunità che avranno manifestato spontaneamente la volontà di aderirvi. Il governo federale ha cercato di favorire una politica di adesione al programma di assicurazione contro le alluvioni da parte delle comunità locali; ciò è avvenuto non solo tramite incentivi finanziari, ma anche attraverso precise penalizzazioni: per esempio, il Flood Disaster Protection Act ( Norme sulla protezione dalla catastrofe alluvionale), approvato nel 1973, proibisce ad uffici o ad agenzie federali di approvare qualsiasi forma di aiuto, garanzia, sussidio, mutuo, concesso per la costruzione o l acquisto di immobili localizzati in una comunità non partecipante al programma NFIP e situati in una zona classificata a alta esposizione al rischio alluvione (SFHA) dalla apposita carta, redatta dall Agenzia; un altra disposizione normativa, varata nel , ha,inoltre, stabilito che i proprietari di immobili situati in comunità non partecipanti al programma NFIP e non coperti da una assicurazione contro le alluvioni, i quali ottengano un credito ipotecario da una banca od un istituto di credito di rilevanza federale, debbono dalla stessa essere informati che, nel caso di alluvione, hanno scarsa probabilità di vedersi indennizzare i danni subiti, tenuto conto dei limitati fondi federali per l emergenza. L adesione volontaria al programma, nonostante le disposizioni su ricordate, rimane, però, piuttosto bassa, considerato che solo quindicimila comunità partecipano ad esso 5. Si stima che solo un terzo di coloro che vivono in zone classificate ad altra esposizione al rischio di alluvione, siano coperti da garanzia assicurativa; per certe catastrofi verificatesi in passato, poi, gli assicurati non hanno superato il 20% dei soggetti danneggiati, dovendo quindi, il restate 80%, accontentarsi degli esigui fondi federali di solidarietà, pagati dai contribuenti 6. Nelle comunità partecipanti al NFIP, dal 1973, invece, è fatto obbligo ai proprietari di sottoscrivere una assicurazione contro le alluvioni. Questa può essere stipulata o direttamente National Flood Insurance Reform Act. 5 FEMA, supra,3. 6 FEMA, supra, 29. 7

8 con l Agenzia FEMA, attraverso agenti o brokers autorizzati, oppure, indirettamente, con varie compagnie assicuratrici private, le quali, in base ad uno speciale programma creato nel 1983 ( detto WYO) 7, agiscono, praticamente, da intermediarie: esse percepiscono dai soggetti assicurati il premio, e dopo avere trattenuto per sé una percentuale di esso, prefissata dall Agenzia, versano la restante parte del premio al Fondo dell Agenzia ( National Flood Insurance Fund), con il quale l Agenzia provvede a pagare gli indennizzi 8. E sempre l Agenzia, poi, a fissare le condizioni di contratto, quali i massimali, e l ammontare dei premi. Questi ultimi, sono tendenzialmente fissati sulla base dei tassi attuariali: sono, cioè, calcolati in modo da coprire completamente il rischio da alluvione, determinato secondo le regole del mercato assicurativo. I premi riflettono tuttavia anche altri fattori: sono fissati non soltanto sulla base della classificazione dell area, e dunque del rischio da alluvioni, ma anche in funzione dell adozione di precise tecniche di costruzione, suggerite dalla FEMA, quali, per esempio, quella di edificare le case in modo tale che il piano abitabile più basso si venga a trovare al di sopra della così detta alluvione-base, cioè del livello massimo dell inondazione, raggiungibile nel ciclo di cento anni. E dunque in ragione del rispetto delle direttive della FEMA che variano i premi assicurativi. Se poi una delle comunità partecipanti decide di attuare misure di prevenzione del danno da inondazione, che siano più stringenti di quelle minime richieste dalla FEMA, essa beneficerà di sconti anche considerevoli sui premi, secondo una scala prefissata. Non tutte le polizze assicurative, sottoscritte in base al programma, sono però determinate su base attuariale. Per gli edifici costruiti prima del 1974, prima cioè che l obbligo di assicurazione per le comunità partecipanti divenisse effettivo, la FEMA ha fissato dei premi sussidiati dal Governo: i proprietari pagano, cioè, solo il 30-40% del premio attuariale, restando la restante parte del premio a carico della FEMA. Succede, dunque, che circa il 26 % degli assicurati non paghi premi puri ; ed è per questa ragione che il programma NFIP non ha permesso di costituire un fondo premi autosufficiente: per rispondere alle domande di indennizzo, la FEMA è,dunque, costretta a ricorrere a prestiti concessi dal Tesoro. Con l importante riforma del 1994, sono stati coinvolti, poi, nel controllo dell obbligatorietà del programma, gli istituti bancari e di credito di livello federale: è stato infatti stabilito che, nelle comunità partecipanti al NFIP, questi non possano concedere crediti ipotecari su edifici sprovvisti della garanzia assicurativa alluvioni; è stato deciso, poi, che, se 7 Circa il 95% delle polizze assicurative vengno stipulate in questo modo. 8 Nel 2001, la FEMA pagò, in base al programma NFIP, domande di indennizzo. L ammontare medio degli indennizzi oscillò intorno ai dollari. Cfr FEMA, supra, 28. 8

9 l edificio si trovi in un area classificata ad alto rischio di alluvione, l istituto di credito stesso possa sottoscrivere la polizza assicurativa in nome del proprietario, rimanendo in capo a quest ultimo l obbligazione di pagare il premio. III. Il quadro normativo francese precedente alla riforma del 1982 La Francia non è un paese molto diverso dal nostro per quanto riguarda il problema dei rischi da catastrofi naturale. Uno studio del ha mostrato che in quel paese, su comuni, presentavano un forte rischio idrogeologico, erano a rischio sismico, a rischio di frana e smottamenti, 600 di valanghe: in totale su si trovavano in zone ad alto rischio. Sino al 1982, poi, la disciplina giuridica del fenomeno delle catastrofi naturali non differiva sostanzialmente da quella attuale italiana. Come in Italia, così in Francia, i danneggiati da catastrofi naturali potevano essere soccorsi dallo Stato in tre modi: a) esisteva, innanzitutto, al Ministero dell Interno, un fondo intitolato Soccorso di estrema urgenza alle vittime di calamità pubbliche, che permetteva allo Stato, tramite le prefetture, interventi rapidi a favore delle popolazioni in situazioni di emergenza; b) era previsto, poi, nel delicato settore dell agricoltura, un sistema di copertura contro le calamità agricole, che non dava luogo però a un vero e proprio diritto di indennizzo, ma si concretava in un soccorso parziale per il danno subito; c) era possibile, ancora, che lo Stato, anche con riferimento al XII paragrafo del preambolo della Costituzione del 1946, emanasse provvedimenti legislativi, destinando risorse ed assicurando risarcimenti a popolazioni colpite da catastrofi naturali. Naturalmente, era sempre possibile che i cittadini, quando i danni a loro arrecati fossero dovuti in tutto od in parte ad una azione o ad un omissione della pubblica amministrazione, chiedessero di essere risarciti per i danni subiti, attraverso apposite azioni giudiziarie. Questa disciplina non è stata abrogata dalla riforma del 1982, la quale ha affiancato semplicemente il preesistente regime. IV. Il sistema ibrido di indennizzo istituito dalla legge del G. SANSON Evaluation des dispositifs de secours et d intervention mis en œuvre à l occasion de tempêtes des 26 et 28 décembre Rapport complémentaire de la mission interministérielle, remis au Premier ministre, (2001) p.91. 9

10 Il nuovo regime, che dunque affianca ma non sostituisce il precedente, si fonda sulla legge del 13 luglio 1982, relativa alle vittime di catastrofi naturali, che, all art. 1, stabilisce: i contratti di assicurazione sottoscritti da tutte le persone, fisiche o morali, ad eccezione dello Stato, che garantiscono per i danni da incendio o per tutti gli altri danni a beni situati in Francia, così come i danni da veicoli terrestri a motore, avranno diritto alla garanzia assicurativa contro gli effetti di catastrofi naturali sui beni oggetto di contratti 10. La garanzia assicurativa contro le calamità naturali riguarda i beni mobili ed immobili, oggetto di una polizza contro i danni da incendio, furto od altro tipo di danno. Sono escluse le polizze assicurative sulla responsabilità civile. La garanzia copre poi i danni materiali diretti, che hanno avuto per causa determinante l intensità anomala di un agente naturale 11. Restano escluse perciò, dalla copertura assicurativa, danni alla salute ed alla integrità fisica subiti dall assicurato, i danni ai raccolti ( che beneficiano del fondo di garanzia per calamità agricole disciplinato dalla legge10 giugno ), i danni ai mezzi di trasporto diversi dalla autovettura, quali per esempio veicoli fluviali, marittimi, lacustri, aeromobili (che sono diversamente assicurati) ; i danni solo indirettamente causati dalla catastrofe naturale 13 o le spese connesse ( per esempio, onorari pagati ad esperti, rendite perdute, etc..). Il successo del modello di indennizzo francese è determinato dall elevato numero di cittadini ed imprese coperti dalla garanzia, grazie ad un esteso sistema di assicurazioni obbligatorie. Il legislatore in Francia ha imposto, ad esempio, a tutti i privati ed alle imprese, l obbligo di stipulare una polizza antincendio sugli immobili. E la polizza contiene naturalmente la clausola che da diritto alla percezione della indennità da calamità naturale, nel caso di danni al bene stesso, contro il pagamento di una quota addizionale di premio fissata dalla legge, a partire dal primo gennaio 2001, nella misura del 6% del premio assicurativo per le assicurazioni sugli autoveicoli e del 12% del premio, per tutti gli altri tipi di assicurazione 14. La legge permette così di assicurare una protezione efficace della popolazione, in ragione della obbligatorietà della garanzia da questa assunta, senza far pesare direttamente sul potere pubblico, coè a dire sul contribuente, il costo del finanziamento per l indennizzo. Si tratta, tuttavia, di un sistema ibrido: da una parte si rinvia al meccanismo classico dell assicurazione, con la conseguenza che gli indennizzi per gli effetti delle catastrofi naturali si iscrivono nella logica dei rapporti contrattuali tra gli assicurati e le società assicuratrici, e 10 Legge del 13 luglio 1982,art Legge 92/665 del 16 giugno 1992, codificata nel code des assurances, art. L Legge del 10 giugno 1964, J.O. 1946, p Ad esempio, i beni alimentari contenuti nel frigorifero e rovinatisi a causa di una mancanza di corrente provocato dalla caduta di un albero sui fili della luce durante l evento calamitoso. Cfr. CHRISTOPHE GUETTIER, Indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et socialisation du risque, 3 R.G.D.A. (1997), Code des Assurances, art. A

11 perciò con due importanti effetti positivi, quali la rapidità del risarcimento, rispetto a quello che avviene normalmente nel quadro di un procedimento amministrativo e la copertura integrale dei danni ricavati dagli assicurati (salvo franchigia); dall altra parte, lo Stato interviene in modo significativo, non solo stabilendo, come sappiamo, l obbligatorietà dell assicurazione da catastrofe naturale e un premio unico per tutti gli assicurati, ma anche effettuando la declaratoria di catastrofe naturale. E infatti il Ministro degli Interni a dichiarare lo stato di calamità. Entro cinque giorni dall avvenuta intensità anomala di un agente naturale, l assicurato deve dichiarare il sinistro alla sua compagnia di assicurazioni e deve contestualmente indirizzare una lettera al sindaco del suo comune, attestante i danni subiti e adeguatamente documentati. Il sindaco ha quindi dieci giorni di tempo per formare un dossier, con cui chiedere, all apposita commissione interministeriale, il riconoscimento dello stato di calamità per il proprio comune, certificando, a un tempo, la data e la natura dell evento, i danni subiti, le misure di prevenzione adottate, le precedenti ordinanze sullo stato di calamità concesse al medesimo comune. Il sindaco invia preliminarmente il dossier, per conoscenza, alla prefettura, che, controllatane la conformità formale alle disposizione legislative ed ordinati, se del caso, ulteriori verifiche tecniche, invia la pratica al ministero. La Commissione interministeriale è composta da rappresentanti del Ministero dell interno, del Tesoro, dell Ambiente e del Dipartimento della Protezione Civile e delibera sullo stato di calamità, relativamente ai comuni interessati, con apposito decreto pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Se la Commissione interministeriale dichiara lo stato di calamità per un Comune, l assicurato, entro il termine perentorio di 10 giorni dalla pubblicazione dell ordinanza interministeriale, deve far pervenire alla società assicuratrice, con la quale ha stipulato una delle predette polizze assicurative sul bene danneggiato, una stima dei danni subiti dal bene; nel caso che uno stesso bene sia coperto da più polizze a titolo diverso, l assicurato deve scegliere, entro il medesimo termine, la compagnia assicuratrice da cui desidera percepire l indennizzo per i beni danneggiati. L assicurazione prescelta procede, quindi, alle apposite verifiche tecniche tramite la sua rete di ispettori e deve versare l indennizzo all assicurato entro tre mesi 15. Infine, il sistema della assicurazione per i rischi da catastrofe naturale poggia sulla garanzia dello Stato. Infatti, per sollecitare le società assicuratrici private a garantire rischi tradizionalmente ritenuti non assicurabili da parte dei privati, quali quelli da catastrofe 15 Articolo L 125-2, Code des assurances 11

12 naturale, il governo francese ha deciso che una società di riassicurazione a mano pubblica, la Caisse Centrale de Reinsurance 16, offra alle società assicuratrici la possibilità di riassicurarsi contro il rischio da catastrofe naturale, ad un tasso fisso di cessione pari al 50%. Qualora, poi, i fondi della Caisse Centrale de Reinsurance non risultassero sufficienti a coprire i danni da indennizzare, interviene lo Stato nella forma di una garanzia patrimoniale illimitata, come stabilito all articolo L del Code des assurances. Rimangono esclusi, dal sistema così delineato, i danni provocati dal vento, dalla grandine e dalla neve, i quali, tradizionalmente considerati assicurabili, sono coperti dall inserimento di apposite clausole obbligatorie nei contratti di assicurazione 17 e rifuse esclusivamente dagli assicuratori privati. V. Piani di Prevenzione del Rischio Naturale Prevedibile: il tentativo di integrare il regime di indennizzo con una politica di prevenzione. Il legislatore francese, preoccupato che il sistema creato nel 1982, con una totale copertura assicurativa delle catastrofi naturali, incoraggiasse oggettivamente comportamenti non sempre responsabili, da parte dei privati e degli enti territoriali, ha tentato di implementare le norme sull indennizzo con politiche miranti a scoraggiare la costruzione e l insediamento in aree a rischio. La legge del conteneva già una disposizione che obbligava a predisporre i Piani di esposizione al rischio naturale prevedibile, la quale si affiancava ed integrava la normativa precedente del 1967 relative ai cosiddetti Piani di Occupazione del Territorio : questi, istituiti appunto nel 1967, tendevano a porre le aree maggiormente a rischio sotto il vincolo di inedificabilità. La normativa del 1982 è stata rafforzata nel 1995 dalla cosiddetta legge Barnier ( legge 2 febbraio 1995), che, sostituendo i Piani di esposizione al rischio naturale prevedibile con i Piani di prevenzione del rischio naturale ( detti PPR), ha dato a questo tipo di programmazione, come indica la stessa titolazione, una accelerazione sulla via di una politica di prevenzione, non limitandosi soltanto, come succedeva con la legge del 1982, a definire ed identificare le aree ad alto, medio e basso rischio, ma prevedendo per le 16 Cfr ERWANN MICHEL-KERJAN, Insurance against Natural Disasters: Do the French have the Answer? Strenghts and Limitations, Cahier n 7,4 Ecole Polytechnique, Paris, August 2001, disponibile sul sito 17 Code des assurances, art Legge 600/82 del 13 luglio 1982, articolo 5. 12

13 aree a medio ed alto rischio le necessarie misure di prevenzione, da adottarsi dagli enti locali nei cinque anni successivi all approvazione del piano 19. Queste politiche di definizione, classificazione e disciplina delle aree a rischio hanno avuto lo scopo di scoraggiare, come detto, nuovi insediamenti in zone ad alto rischio. Ed è in questo quadro che la disciplina del 1982 di totale copertura per i danni causati dalle catastrofi naturali è stata modificata nel 1997 sul punto essenziale dell obbligo assicurativo: infatti le società assicuratrici possono oggi rifiutare la speciale copertura assicurativa ai beni situati nelle aree definite dal Piano suddetto ad alto rischio, quando gli insediamenti risalgano ad epoca successiva all approvazione del Piano 20. Le novità introdotte dalla legge Barnier hanno trovato tuttavia molte resistenze da parte dei Comuni, che hanno tardato a redigere i Piani di prevenzione del rischio naturale : si stima, infatti, che, alla fine del 2002, su comuni, soltanto avranno promulgato un PPR. Queste resistenze trovano forse una spiegazione nel giustificato timore degli enti locali che tali piani comportino automaticamente una svalutazione degli immobili nelle aree ritenute ad alto rischio 21. Allora, per tentare di ovviare a questo inconveniente ed impegnare gli enti territoriali a redigere e a pubblicare i Piani di Prevenzione, il legislatore francese recentemente ha voluto mettere in stretta correlazione l indennizzo versato dagli assicuratori con l approvazione di un PPR. Già dal 1995 il legislatore aveva stabilito che gli indennizzi per i danni da catastrofe naturale fossero effettuati con la deduzione di una franchigia a carico dei cittadini e delle imprese 22. Un decreto del 5 settembre 2000, ha stabilito che nei comuni dotati di un PPR, la franchigia è fissata nell importo di 380 euro per i beni ad uso privato e del 10% dei danni o 1140 euro per i beni ad uso professionale 23 ; nei comuni sprovvisti di un piano di prevenzione dei rischi naturali prevedibili (detti PPR), gli importi e le franchigie suddette sono accresciute proporzionalmente al numero di volte che sia stata emessa, per lo stesso comune, un ordinanza interministeriale di catastrofe naturale, per quel tipo di evento calamitoso: così, la franchigia verrà duplicata in occasione della terza ordinanza interministeriale concessa, triplicata per la quarta ordinanza e quadruplicata all atto di pubblicazione della quinta Legge 95/101 del 2 febbraio 1995, articolo 16-I. Tali piani sono promulgati con decreto prefettizio, a seguito della positiva conclusione di un inchiesta pubblica e sentito il parere del consiglio comunale sul cui territorio il piano si applica. Vedi Codice dell Ambiente, art. L Legge del 2 febbraio 1995, art. 19-I. 21 CHRISTOPHE GUETTIER, supra, Decreto 17 giugno 1995, codificato nel Code des assurances, art. A.125-1, c 23 Nel caso che l evento calamitoso per il quale si chiede l indennizzo sia la siccità, la franchigia sale rispettivamente a 1520 euro e 3050 euro 24 Art. 1 e 2 del decreto 5 settembre 2000, codificato nel Code des assurances, art. A.125-1, Annex I, d) 13

14 Nei casi più gravi di rischio da catastrofi naturali, di minaccia cioè alla vita delle persone, la legge Barnier permette inoltre, allo Stato, di espropriare in via preventiva i beni sottoposti a tale rischio 25. La legge Barnier tende dunque a correggere il sistema precedente, di garanzia nei confronti di catastrofi naturali, con segmenti sempre più importanti di politiche di prevenzione: la più caratteristica delle quali, infine, è la creazione, effettuata dalla legge Barnier, di un Fondo di Prevenzione dei Rischi Naturali Maggiori 26, alimentato da un prelievo del 2% 27 che grava sull intero ammontare dei premi e versato dalle Società di assicurazione allo Stato 28, con il compito di finanziare, nei limiti delle risorse disponibili, gli indennizzi corrisposti ai proprietari per i processi di espropriazione preventiva, precedentemente descritti: una misura importante, in un crescendo di aggiustamenti, per volgere il sistema delle assicurazioni da catastrofi naturali alle finalità di una politica di prevenzione. VI. Crisi del principio di solidarietà nazionale Alcun autori, in Francia, ritengono tuttavia che le modifiche apportate dal legislatore alla disciplina del 1982, se pur positive, non affrontino il problema alla radice. Essi sostengono che la decisione dello Stato di imporre un premio unico per le assicurazioni contro le catastrofi naturali sia del tutto sbagliata: a loro giudizio,infatti, il principio del premio unico risulta contrastare contro l insieme delle conoscenze scientifiche sul territorio, che dimostrano quanto diversi siano i rischi da catastrofe naturale nelle diverse parti di esso e quindi come sia più giusto un premio differenziato Ritengono che, con i Piani di Prevenzione del Rischio Naturale Prevedibile, risulterebbe chiaro anche ai cittadini l insostenibilità di un sistema che fa pagare ad essi lo stesso premio in presenza di grandi differenze di rischio: le grandi resistenze da parte dei Comuni ad adottare tali Piani, costituirebbero, di fatto, la spia di questa evidente contraddizione. Giudicano che, se se il processo di formazione dei Piani suddetti fosse portato a conclusione, magari attraverso l intervento necessario dello Stato, ci sarebbe sufficiente consenso, da parte della pubblica opinione, per passare dal sistema del premio unico, imposto dallo Stato, ad un sistema di premi variabili, determinati dal mercato, in funzione del diverso 25 Legge 95/101 del 2 febbraio 1995, articolo 11. L espropriazione avviene per mezzo di una dichiarazione di pubblica utilità compiuta, al termine di una apposita inchiesta, dalla commissione all uopo nominata dal prefetto, Code de l expropriation art. R Legge 95/101 del 2 febbraio 1995, art Legge 99/1173 del 30 dicembre 1999, art. 55-II. Ai sensi del medesimo precetto normativo, lo Stato può autorizzare finanziamenti a favore del Fondo. 28 Legge del 12 luglio 1999, art

15 rischio del territorio, con un incremento di comportamenti virtuosi degli enti locali e dei cittadini. Questa posizione è tuttavia contrastata dalla maggioranza della dottrina, che ritiene invece che il premio unico, per la solidarietà che esprime, costituisca il punto di forza del sistema e che il suo abbandono od il suo drastico ridimensionamento metterebbe a rischio l equilibrio finanziario e la funzionalità del sistema, scaturito dalla riforma del Ma questo, a tutt oggi, rimane oggetto di un confronto solo dottrinale. VII. Il tentativo di introdurre il dibattito sull assicurazione del danno da catastrofe naturale in Italia: i progetti di legge presentati nel corso delle passate legislature. Nel nostro Paese, il tema della copertura del rischio da catastrofe naturale, tramite il sistema assicurativo nazionale ed internazionale, è stato oggetto non solo di dibattiti dottrinali, ma anche di proposte legislative ripetute, a partire dalla XI legislatura. Il primo disegno di legge in proposito ( 1164/93) fu presentato, nella XI legislatura 29, per iniziativa del Senatore Cesare Golfari e riproposto, nella successiva legislatura, alla Camera dei Deputati, nella stessa formulazione, da parte del deputato Andriollo Camoirano 30. Esso prevedeva, all articolo 1, l istituzione di un Fondo per l assicurazione dei privati ( FAB: ricompreso in un più ampio ed assai articolato Fondo Nazionale per la Protezione Civile 31 ), alimentato da una addizionale obbligatoria all ICI dell 1% (aumentata dello 0,5% in caso di eventi di particolare gravità 32 ), riscossa da Comuni, che dovevano stipulare per i cittadini una polizza con un Consorzio assicurativo obbligatorio. A fronte del premio-imposta gravante sui cittadini, si stabiliva una copertura, a loro favore, del danno causato da catastrofe naturale, per l ammontare che superasse la franchigia del 15 per cento 33 del danno subito. Punto di forza del sistema così delineato era rappresentato, dunque, dalla sua obbligatorietà, presupposto necessario per rendere il sistema finanziariamente autosufficiente. 29 Disegno di legge 1164/93, presentato al Sento il 93/04/22; assegnato alla Commissione XIII (Territorio e Ambiente) in sede referente il 93/05/10; consultabile sul sito 30 Disegno di legge 800/94, presentato alla camera dei deputati il 29/ 6/94/, assegnato alla Commissione VIII ( Ambiente e territorio), in sede referente il 13/10/94; consultabile sul sito 31 Il Fondo Nazionale per la Protezione Civile si componeva infatti, anche di un Fondo per gli Interventi di Emergenza, per gli interventi di primo soccorso; di un Fondo per le Opere Pubbliche, finalizzato al ripristino delle strutture e dei beni pubblici e di un Fondo per le Attività Produttive, teso alla promozione delle attività produttive colpite dalla calamità. 32 Disegno di legge 1164/93, articolo 4, co. 1, lettera h. 33 Id, articolo 4,co.1, letter b. 15

16 Accanto a evidenti positive novità, il progetto, tuttavia, presentava molti punti deboli: il maggiore dei quali era costituito dal fatto che si prevedeva che il contratto di assicurazione venisse stipulato tra i Comuni ed il Consorzio obbligatorio, non già tra i privati e le assicurazioni: tutto questo eliminava, perciò, gran parte degli effetti positivi legati all introduzione di meccanismi di mercato, in particolare il coinvolgimento delle società assicuratrici nel processo di controllo degli effettivi danni subiti dagli assicurati e, ancora, la modulazione dei premi assicurativi sulla base delle misure cautelari poste in essere dai privati. E da sottolineare, inoltre, il ruolo ambiguo ricoperto dal Comune, nello schema del disegno di legge n 1164/93 34, il quale rivestiva in pari tempo, il ruolo di controllore e controllato: doveva, infatti, stipulare i contratti di assicurazione, raccogliere i premi e corrisponderli al Consorzio 35, ma anche dichiarare lo stato di emergenza (qualora l evento calamitoso avesse manifestato i suoi effetti all interno del territorio dell ente 36 ), valutare le denuncie, accertare i danni 37, controllare le procedure di risarcimento da parte dello Stato. Criticabile era poi la scelta di delegare ad un Consorzio obbligatorio tutte le attività connesse alla prestazione assicurativa, dalla determinazione dei premi, alla liquidazione degli indennizzi ed alla stipula di un contratto di riassicurazione, svuotando di ogni funzione autonoma il ruolo delle compagnie assicuratrici. Come è stato acutamente osservato, il coinvolgimento delle società assicuratrici era limitato, ai sensi del progetto di legge, alla sola spartizione degli utili, rimanendo esse estranee e quindi disinteressate ad ogni procedimento decisorio del Consorzio, con contestuale perdita di efficienza del sistema di indennizzo 38. Benché carente in molti aspetti, il progetto di legge Camoirano suscitò interesse anche fuori dalle aule del Parlamento, stimolando un intenso dibattito in dottrina e nel mondo imprenditoriale: l Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici (ANIA), tra l altro, elaborò un progetto di classificazione del territorio italiano, se pur limitatamente alla garanzia contro il rischio alluvione 39, che divideva il territorio nazionale in comuni a basso, medio ed alto rischio e individuava seimila località soggette a rischio di calamità alluvionali: con questo studio, l Associazione indicava che un sistema di assicurazioni contro le catastrofi naturali non poteva prescindere da un attenta valutazione del rischio concreto, relativo al territorio. 34 Cfr GIUSEPPE MUREDDU, Calamità naturali, intervento pubblico e copertura assicurativa, Roma, 1997, Disegno di legge 1164/93, art.4, co.1,lettera c. 36 Disegno di legge 1164/93, art Id, articolo 4, co 1, lettera n. 38 GIUSEPPE MUREDDU, supra, ANIA, Progetto di classificazione del territorio italiano ai fini della garanzia alluvione, Milano, 1996,

17 Nella tredicesima legislatura, il problema della assicurazione contro le catastrofi naturali è stato riproposto, per iniziativa dell onorevole Casinelli (ddl 235/ ), con un progetto di legge delega, intitolato Norme di delega al Governo in materia di Protezione Civile, di intervento dello stato in materia di calamità naturali nonché di assicurazione contro i rischi da esse derivanti. Nell ambito della Commissione permanente Ambiente, territorio e lavori pubblici della Camera, il progetto veniva discusso e trasformato in un testo base per la discussione in Aula, in data 22 febbraio Il disegno di legge prevedeva tre deleghe al governo in materia di eventi calamitosi, tra cui l assicurazione contro i rischi derivanti da catastrofi naturali (art.2). Si prevedeva, in sostanza, la graduale introduzione di un sistema di assicurazione contro i rischi di catastrofi naturali, che si modellava sul sistema francese, anche se, a differenza di questi, si caratterizzava per una adesione volontaria: da notare, tuttavia, che era stabilito comunque un sistema di indennizzo per coloro che risultassero sprovvisti di una copertura assicurativa, per un limitato periodo di cinque anni, successivo alla approvazione della legge 41. Secondo il disegno di legge, i premi sarebbero stati determinati dal Governo in relazione alle diverse fasce di rischio sul territorio e sarebbero stati fissati con decreto del Ministro dell Industria, sulla base del premio medio definito dal mercato 42. La costituzione di consorzi tra compagnie di assicurazione veniva, poi, permessa al solo fine di facilitare la riassicurazione catastrofale. Seppur la proposta di legge delega avanzata dall onorevole Casinelli non ha potuto approdare alla approvazione dell Aula, è da sottolineare che il dibattito svolto in Commissione aveva portato ad una significativa convergenza delle forze politiche nell adozione di una legislazione che si ispirava in gran parte al modello francese. Questo dibattito e queste convergenze non hanno però avuto un seguito nella XIV legislatura, in cui il problema di un ricorso al sistema assicurativo per la copertura del rischio da catastrofe naturale non è stato ancora sollevato in una forma accettabile: tale non può essere considerato il progetto di legge 503/2001, presentato al Senato per iniziativa del senatore Luigi Manfredi 43, in cui la possibilità di indennizzare a privati i danni derivanti da calamità naturali per mezzo di un sistema assicurativo, è trattata alquanto sinteticamente, in 40 Disegno di legge 235/1996, assegnato alla VIII Commissione permanente della Camera, in sede referente, in data 11 marzo 1999, consultabile sul sito 41 Norme di Delega al Governo in materia di protezione civile, di intervento dello Stato in materia di calamità naturali nonché di assicurazione contro i rischi da essa derivanti, art. 2, lettera f, in Allegato al Resoconto della seduta del giovedì 22 febbraio 2001, VIII Commissione, consultabile sul sito 42 Id, art. 2, lettera c. 43 DDL 533/2001 Legge quadro in materia di interventi per il ristoro dei danni e la ricostruzione a seguito di calamità o catastrofe, presentato al Senato in data 26 luglio 2001 consultabile sul sito 17

18 un articolo 44, che delega il Ministro della industria alla stipula di una convenzione, con le compagnie di assicurazione private, per regolare la materia. Conclusione Il sistema delle assicurazioni per i rischi da catastrofe naturale, non solo è fattibile, come dimostra l esperienza di molti importanti Paesi, ma è anche l unico in grado di affrontare, con maggiore efficienza, correttezza e trasparenza, il problema dell indennizzo per i danni arrecati dalle catastrofi naturali ai privati, permettendo così allo Stato di destinare le limitate risorse finanziarie non solo alle emergenze, come avviene di fatto oggi nel nostro Paese, ma alle politiche di prevenzione nella difesa del suolo e dell acqua, secondo la linea definita dalla legge 183/89. Il nostro Paese, che per la sua conformazione geologica, per la sua caratterizzazione sismica, per la sua posizione geografica, rappresenta senza dubbio un Paese ad alto rischio di catastrofi naturali (dalle frane, delle alluvioni, ai terremoti etc..), dovrebbe, tra i modelli esistenti, valutare quello che più risponde alle esigenze dei cittadini. Ad avviso di molti studiosi, il modello a cui ispirarsi potrebbe essere quello francese, basato, come detto, sulla solidarietà, cioè sul fatto che il premio per l assicurazione, da parte dei privati, è stabilito dallo Stato ed è sostanzialmente unico per tutti gli assicurati; il che ha per conseguenza che i cittadini delle aree non a rischio, o a minor rischio, contribuiscono a finanziare i reali costi assicurativi delle aree a maggior rischio. Era questa, del resto, la scelta di politica legislativa, che era emersa dalla discussione sul disegno di legge Camoirano della XIII legislatura, che tendeva, appunto, a costruire un sistema assicurativo sostenibile (quanto ai premi) da parte degli assicurati e, nello stesso tempo, finanziariamente equilibrato; è evidente, però, che un sistema siffatto, che obbliga anche i cittadini delle aree a minor rischio ad assicurarsi alle stesse condizioni dei cittadini delle aree a maggior rischio, sarebbe in concreto possibile soltanto se l assicurazione contro i rischi da catastrofe naturali fosse resa in qualche modo obbligatoria, sia pure nella forma indiretta del sistema francese, precedentemente delineato. E evidente che il premio unico, che pure costituisce un elemento importante per far decollare il sistema ed assicurargli un ampia base finanziaria, ha la conseguenza negativa di 44 Id, art

19 costruire una realtà giuridica indifferente alle politiche di prevenzione; e dunque, come abbiamo visto dall analisi del sistema francese, deve essere accompagnato da opportuni correttivi, con la funzione di sollecitare scelte di responsabilità da parte delle comunità e dei singoli cittadini. Ad avviso di molto studiosi, il sistema francese può essere, inoltre, fonte di ispirazione per quanto riguarda la riassicurazione dei rischi da parte delle Compagnie assicuratrici e per quanto attiene alla necessità di una forma di garanzia da parte dello Stato, di fronte ad eventi eccezionali, sia pure limitata al periodo di tempo che serve al decollo del sistema. Le opinioni esposte si fondano sulla constatazione che le esperienze di un sistema fondato del tutto sulla volontarietà della adesione e su premi tendenzialmente puri, come quello americano, stenta a decollare ed a rendersi autosufficiente. E dunque auspicabile che il dibattito sul ruolo del sistema assicurativo privato, nella gestione del rischio da catastrofe naturale, venga ripreso ed ulteriormente approfondito, giacché esso può garantire una adeguata tutela ai cittadini per i danni subiti e, nel contempo, indirettamente contribuire a rafforzare la politica di difesa del suolo. Lucca, 18 e 19 novembre

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