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1 Università Commerciale Luigi Bocconi Econpubblica Centre for Research on the Public Sector WORKING PAPER SERIES Stato sociale e teoria economica Roberto Artoni Alessandra Casarico Working Paper n. 106 November 2005

2 Stato sociale e teoria economica 1 Roberto Artoni Università Bocconi Alessandra Casarico Università Bocconi Novembre 2005 Abstract Questo lavoro affronta il tema della relazione tra Stato sociale e teoria economica. Dopo aver proposto una definizione di Stato sociale, distinguendo tra funzione assicurativa e redistributiva, studia come la letteratura economica abbia analizzato ruolo e giustificazioni dello Stato sociale, facendo riferimento a tre temi specifici: l ambiente economico in cui le istituzioni dello Stato sociale sono inserite; l impatto che determinano sul risparmio; gli effetti che più genericamente producono sugli incentivi. Il lavoro fornisce una sintetica analisi storica delle motivazioni che hanno portato all introduzione di alcuni istituti dello Stato sociale e delle caratteristiche che li contraddistinguevano nella loro fase di formazione. Sul piano istituzionale, confronta le modalità di funzionamento del sistema statunitense ed europeo, quali modelli alternativi in merito sia al diverso ruolo del pubblico e del privato nell offerta di welfare, sia alla diversa composizione della spesa stessa. Se la teoria economica deve tenere conto dei fatti che emergono dall analisi storica e istituzionale, le indicazioni che ne derivano sono che lo studio degli effetti dello Stato sociale sugli incentivi richiede un ottica che trascenda la pura componente retributiva individuale. L analisi dell impatto sul risparmio ha senso solo quando si riconosca che il sistema pensionistico è percepito come un meccanismo di assicurazione contro rischi non individualmente controllabili. Sul piano macroeconomico, è necessario adottare ipotesi di riferimento che non predeterminino i risultati dell indagine stessa. 1 Relazione preparata per XLVI Riunione Scientifica Annuale della SIE (Società Italiana degli Economisti). 1

3 Introduzione In questo lavoro affrontiamo il tema della relazione tra Stato sociale e teoria economica. Dopo aver dato una definizione di Stato sociale, distinguendo tra funzione assicurativa e redistributiva, studiamo come la letteratura economica abbia analizzato ruolo e giustificazioni dello Stato sociale, facendo riferimento a tre temi specifici: l ambiente economico in cui le istituzioni dello Stato sociale sono inserite; l impatto che determinano sul risparmio; gli effetti che più genericamente producono sugli incentivi. Una prima conclusione a cui giungiamo è che la letteratura, in particolare quella di stampo macroeconomico, pone molta enfasi sugli aspetti redistributivi, marginalizzando di fatto ipotesi e modalità di rappresentazione dello Stato sociale che lascino spazio a funzioni alternative. Per l essenzialità dello Stato sociale negli assetti complessivi di una società, riteniamo che l analisi ed interpretazione del suo ruolo possano beneficiare di adeguate indagini storiche ed istituzionali. Proponiamo quindi una sintetica analisi storica delle motivazioni che hanno portato all introduzione di alcuni istituti dello Stato sociale e delle caratteristiche che li contraddistinguevano nella loro fase di formazione. Sul piano istituzionale, confrontiamo in seguito le modalità di funzionamento del sistema statunitense ed europeo, quali modelli alternativi in merito sia al diverso ruolo del pubblico e del privato nell offerta di welfare, sia alla diversa composizione della spesa stessa, con maggiore peso della spesa sanitaria nel primo. Se la teoria economica deve tenere conto dei fatti che emergono dall analisi storica e istituzionale, le indicazioni che ne deriviamo sono che lo studio degli effetti dello Stato sociale sugli incentivi richiede un ottica che trascenda la pura componente retributiva individuale. L analisi dell impatto sul risparmio ha senso solo quando si riconosca che il sistema pensionistico è percepito come un meccanismo di assicurazione contro rischi non individualmente controllabili e non come strumento per allargare l area di rischio. Sul piano macroeconomico, è necessario adottare ipotesi di riferimento che non predeterminino i risultati dell indagine stessa. 1. Stato sociale: una definizione Il termine Welfare state o Stato sociale si riferisce all insieme di istituzioni che svolgono in via principale due funzioni: ridistribuire risorse e fornire assicurazione contro rischi specifici. Nella funzione redistributiva rientrano in senso stretto gli interventi volti ad assicurare un ridimensionamento del grado di disuguaglianza presente in una determinata società e un rafforzamento dell inclusione e della coesione sociale. Alla funzione assicurativa appartengono 2

4 invece le istituzioni che garantiscono copertura contro i rischi di malattia, vecchiaia, invalidità, disoccupazione che possono colpire l individuo, riducendone le potenzialità di reddito, e i meccanismi che consentono all individuo stesso di ridistribuire risorse lungo l arco vitale. Dall individuazione di queste funzioni non discende un immediata o univoca identificazione delle istituzioni rilevanti: come sottolineato da Barr (2001), le fonti di welfare sono molteplici, così come le modalità di fornitura dei servizi, sia di carattere redistributivo che assicurativo. Oltre al pubblico, che può regolamentare, finanziare o offrire direttamente sul mercato forme di sostegno o di copertura, giocano un ruolo rilevante in questa sfera i privati, intesi sia come individui che tramite la partecipazione al mercato del lavoro e le proprie decisioni di risparmio definiscono la propria posizione nella scala reddituale, sia come famiglia, che offre una rete di scambio e di sicurezza, sia come organizzazioni formali che eleggono quale loro finalità una o l altra delle funzioni qui discusse. A questo proposito possiamo anche ricordare la distinzione tra welfare pubblico, aziendale e fiscale originariamente proposta da Titmuss (1976). Sebbene l accezione corrente di Stato sociale tenda ad identificare quest ultimo con il welfare pubblico, ossia con i benefici in denaro o in natura erogati dalle Amministrazioni Pubbliche, una parte rilevante di welfare deriva in realtà da trasferimenti operati dai datori di lavoro ai dipendenti, in sostituzione o ad integrazione dell intervento pubblico, e dal sostegno indiretto operato da quest ultimo tramite la concessione di agevolazioni o incentivazioni fiscali ad iniziative private nell ambito assicurativo. Ne consegue che i confini del Welfare state non sono facilmente delineabili, che le forme e la struttura che questo assume possono variare da paese a paese e che i confronti tra diversi modelli organizzativi, anche quando vi sia concordanza nelle finalità, non è banale. Questo tema rappresenta uno degli elementi cardine dell analisi istituzionale di questo lavoro. L elasticità della definizione di Welfare state e la molteplicità delle articolazioni con cui questo si presenta costituiscono un primo elemento di criticità per l analisi delle giustificazioni relative all esistenza e allo sviluppo dello Stato sociale e soprattutto per trarre delle conclusioni su quale delle funzioni, e conseguentemente giustificazioni, sia da considerare dominante, sia sul piano normativo sia sul piano positivo. Se gli istituti con finalità redistributive possono essere motivati sulla base di considerazioni di carattere equitativo, l assunzione di un ruolo attivo, diretto o indiretto, da parte dell autorità pubblica nella sfera assicurativa trova piena spiegazione nel I Teorema dell Economia del Benessere e nel venire meno di alcune delle ipotesi che garantiscono l ottimalità paretiana del mercato concorrenziale. Nelle parole di Arrow (1963): By the absence of marketability is meant 3

5 here the failure of the existing market to provide a means whereby the services can be offered and demanded upon payment of price. The instance of non marketability with which we shall be most concerned is that of risk-bearing. I propose the view that when the market fails to achieve an optimal state, society will, to some extent at least, recognise the gap and non market social institutions will arise attempting to bridge the gap. Barr (2001) sostiene che Risk, uncertainty, and imperfect information transform the intellectual landscape by undermining the automatic efficiency of unconstrained market outcomes. Il venire meno dell ipotesi di certezza fa sorgere la necessità di copertura assicurativa per individui avversi al rischio. L incompletezza dei mercati e la presenza di asimmetrie informative impediscono che il bisogno di assicurazione espresso dagli individui trovi piena soddisfazione in istituzioni private e rappresentano quindi il fondamento teorico dello welfare pubblico nella sua funzione assicurativa. 2. Stato sociale: redistribuzione o assicurazione Mentre l attribuzione di redistribuzione ed assicurazione quali obiettivi essenziali dello Stato sociale è indiscussa, in tempi recenti è emerso tra gli economisti un forte disaccordo su quale di queste due funzioni assuma nella concreta articolazione carattere prioritario. La domanda, e la conseguente risposta, sono rilevanti in quanto influenzano e definiscono i criteri con i quali si valutano gli effetti che lo Stato sociale genera. Tali criteri, a loro volta, giocano un ruolo decisivo nel definire il fondamento delle istanze di riforma dello Stato sociale e le modalità esplicite con cui tale riforma debba essere compiuta. Se la funzione primaria riconosciuta allo Stato sociale è di carattere redistributivo, è appropriato giudicare i suoi effetti ricorrendo a criteri di equità e giustizia distributiva. Se viceversa la funzione fondamentale è assicurativa, l efficienza rappresenta il metro corretto di valutazione. Come sostenuto da Atkinson (2004), non sarebbe ad esempio opportuno valutare sul terreno dell efficienza un istituzione cui si riconoscono fini prevalentemente redistributivi. L individuazione di una priorità tra le diverse funzioni svolte dallo Stato sociale presuppone la capacità di distinguerle. A questo proposito è opportuno notare che, fornendo copertura assicurativa, lo Stato sociale può ex post determinare una distribuzione delle risorse tra individui diversa da quella di partenza. Alla base di questa redistribuzione non c è però l intento di uguagliare le dotazioni disponibili tra agenti diversi, quanto quella di garantire protezione nei confronti di quei rischi sociali menzionati in precedenza, che non trovano copertura nel mercato privato. Allo stesso modo, consentendo all individuo di modificare, sempre a scopo assicurativo, la distribuzione del 4

6 proprio reddito lungo l arco vitale, lo Stato sociale favorisce flussi redistributivi la cui motivazione non è riconducibile ad obiettivi di maggiore equità. Queste considerazioni suggeriscono una prima conclusione a nostro giudizio rilevante: l osservazione di flussi redistributivi generati dall operare di alcuni degli istituti dello Stato sociale non deve necessariamente essere interpretata come testimonianza dell assolvimento di una funzione redistributiva. In generale, un analisi del ruolo rispettivo di assicurazione e redistribuzione all interno dello Stato sociale richiede la considerazione congiunta sia delle diverse modalità di finanziamento impiegate e della loro effettiva incidenza sul soggetto che formalmente è chiamato al pagamento, sia delle forme di determinazione ed assegnazione dei benefici. Prendendo come esempio il sistema pensionistico, uno schema a ripartizione, finanziato con contributi sociali, che distribuisce benefici legati alla storia retributiva di un individuo, oppure ai contributi effettivamente versati, può essere interpretato come meccanismo assicurativo, che consente ai soggetti l accantonamento di somme che saranno loro restituite al raggiungimento dell età di pensionamento. L utilizzo di tetti contributivi o di limiti alle retribuzioni di riferimento per calcolare i benefici spettanti, segna l introduzione, in questo contesto, di alcuni elementi di carattere redistributivo. Un sistema pensionistico prevalentemente privato, che distribuisce benefici attuarialmente equi, non è comunque privo di elementi redistributivi nella misura in cui sia sostenuto da agevolazioni fiscali finanziate dalla fiscalità generale. Vorremmo infine sottolineare che, sebbene lo specifico disegno istituzionale adottato possa incarnare ex ante una o l altra delle funzioni, i flussi distributivi effettivi e il peso che le diverse componenti assumono sul piano positivo risultano dall intersezione tra disegno istituzionale e variabili economiche e demografiche struttura e ipotesi di concorrenzialità nel mercato del lavoro; differenti longevità tra gruppi sociali, capacità di accesso ai servizi, per fare alcuni esempi. 3. Stato sociale: la modellistica Ogni analisi del ruolo, dell efficacia e degli effetti dello Stato sociale presuppone un adeguata rappresentazione o modellizzazione. La letteratura economica corrente articola e propone approcci alternativi allo studio dello Stato sociale. Esistono innanzitutto visioni contrapposte su quali siano le caratteristiche essenziali che contraddistinguono il contesto economico in cui lo Stato sociale opera, con conseguenze immediate ed evidenti sul ruolo e gli effetti che questo produce, così come sono presenti visioni alternative su come lo Stato sociale stesso, o alcuni suoi specifici comparti, debbano essere rappresentati. 5

7 Alla visione o rappresentazione di Arrow, richiamata all inizio di questo lavoro, secondo cui ottica di second best, avversione al rischio degli individui e benevolenza del pianificatore sociale sono fattori imprescindibili per l analisi del ruolo dello Stato sociale, si contrappone un orizzonte intellettuale alternativo in cui ipotesi di first best e neutralità al rischio degli individui prevalgono. A titolo esemplificativo, possiamo a questo proposito citare Hassler et al. (2003): We assume that individuals are risk neutral, abstracting from a standard alternative motivation for the Welfare state, i.e. that a government can deliver the insurance missing markets fail to provide. Our assumption of risk neutrality and the fact that redistribution is distortionary, imply that any allocation with some redistribution would not be Pareto-optimal. Thus, the Welfare state would not survive if the future path of redistribution were set by a utilitarian planner attaching any arbitrary sequence of positive weights on current and future generations. In this sense, the survival of a Welfare state would constitute a political failure. La scelta di questo orizzonte intellettuale marginalizza completamente la funzione assicurativa dello Stato sociale e, come discuteremo tra breve, predetermina le modalità con cui poi lo Stato sociale stesso viene rappresentato. Qualora si considerassero esplicitamente in questo quadro analitico asimmetrie informative o altre forme di fallimento di mercato, si aprirebbero degli spazi per introdurre nuovamente una funzione assicurativa, senza peraltro pregiudicare in alcun modo la scelta dell assetto istituzionale appropriato con il quale realizzarla. Ai fallimenti di mercato si possono infatti contrapporre i fallimenti dei governi, là dove questi non siano agenti benevolenti tesi a massimizzare il benessere collettivo, bensì burocrati o politici motivati da interessi personali o di partito. Oltre alle visioni antitetiche sull ambiente economico in cui lo Stato sociale opera, un ulteriore articolazione presente in letteratura risiede nelle modalità con cui rappresentare lo Stato sociale. Possiamo a questo proposito distinguere tra i contributi che analizzano alcuni comparti e quelli che si concentrano invece sullo Stato sociale nel suo complesso. E da questi ultimi che più frequentemente emergono valutazioni negative sull impatto dello Stato sociale sull economia. 3.1 Lo Stato sociale nella dimensione macroeconomica L attenzione relativamente recente della teoria macroeconomica per lo Stato sociale, se da un lato ha portato alcune tematiche una volta marginali nell economia politica al centro dell attenzione, dall altro ha indotto a compattare un insieme di istituzioni complesse e articolate in un oggetto che, sul piano teorico, viene rappresentato quasi uniformemente come trasferimento in somma fissa, non 6

8 condizionato, finanziato da un prelievo proporzionale, in contesto uniperiodale e in condizioni di certezza. Sono presenti la maggior parte di queste caratteristiche, ad esempio, nel lavoro di Alesina e Perotti (1997), in cui si analizzano gli effetti che lo Stato sociale ha sulla competitività tra paesi 2. Queste scelte di modellizzazione hanno alcune implicazioni rilevanti: innanzitutto, determinano un associazione univoca tra Stato sociale e redistribuzione. In secondo luogo, ai fini dell analisi econometrica, impongono l individuazione di un correlato empirico per la tipologia di policy rappresentata teoricamente. Tale correlato coincide, nella maggior parte delle analisi, con la somma dei trasferimenti monetari effettuati dal solo operatore pubblico, interpretata come misura del grado di redistribuzione realizzata dal Welfare state. L identificazione tra Stato sociale e redistribuzione è particolarmente problematica in contesti in cui non è la massimizzazione di qualche rappresentazione del benessere collettivo ad essere utilizzata come misura dell efficacia dell intervento dell operatore pubblico, il che lascerebbe spazio per valutazioni in termini di equità, bensì la performance economica. Alla pluralità di obiettivi che, come argomentato all inizio di questo lavoro, caratterizza lo Stato sociale e alla pluralità di criteri che conseguentemente dovrebbero essere adottati per poterne valutare gli effetti si sostituisce in questa letteratura una scelta unilaterale sia sulle finalità, redistribuzione, sia sulle variabili su cui se ne misura l impatto, competitività o crescita economica. L attenzione per quest ultima contribuisce a gettare un ombra sul ruolo dello Stato sociale, poiché ci priva di un criterio con cui valutarne le altre funzioni. Queste ultime, se inserite in un quadro teorico che per costruzione porta a risultati ottimali, finiscono per assumere carattere di ingiustificato costo per la società. Se gli approcci e le scelte qui descritte sono criticabili per i motivi sopra espressi, d altro canto in alcuni casi richiamano l attenzione su elementi rilevanti ai fini di cogliere e di spiegare l impatto che lo Stato sociale nella sua complessità determina sul funzionamento economico. Continuando con l esempio del contributo di Alesina e Perotti (1997), a una rappresentazione estremamente semplificata dello Stato sociale corrisponde un articolazione significativa del contesto economico in cui lo Stato sociale opera: si supera l ottica tipica di economia chiusa, prendendo in esame esplicitamente l interdipendenza tra i paesi e la rilevanza delle scelte o delle condizioni di mercato altrui nel definire gli effetti di certe politiche in materia di welfare; si abbandona l ipotesi di mercati del lavoro concorrenziali, dando spazio ad analisi di incidenza dei contributi che non gravano necessariamente sui lavoratori che formalmente li pagano. 2 Per offrire ulteriori esempi, si contraddistinguono per la presenza di queste ipotesi anche Razin et al. (2002) e Hassler et al. (2003), dove si studiano rispettivamente l impatto che l invecchiamento demografico determina sulle dimensioni dello Stato sociale e le possibilità di sopravvivenza di quest ultimo a seconda delle modalità di voto adottate nel processo politico. 7

9 3.2 Gli istituti dello Stato sociale I contributi che si concentrano sull analisi di alcuni specifici comparti dello Stato sociale si contraddistinguono, in generale, per una più compiuta articolazione nella rappresentazione degli stessi e per una maggiore flessibilità nell individuazione degli obiettivi e degli impatti delle diverse forme di spesa rispetto a quelli, discussi in precedenza, che guardano allo Stato sociale come ad un singolo istituto. Anche all interno di questi contributi è comunque possibile individuare sia visioni contrapposte sul ruolo e l impatto di uno specifico istituto, sia approcci parziali suscettibili di ulteriori sviluppi ed arricchimenti. Allo scopo di presentare tali diverse concezioni, faremo riferimento alla letteratura che analizza la sicurezza sociale, e in particolare i sistemi pensionistici, e proporremo degli esempi relativi a due temi specifici: gli effetti della sicurezza sociale sul risparmio e, più in generale, sugli incentivi. Il contributo originario di Diamond (1965) rappresenta il modello di riferimento per analizzare l impatto dei sistemi pensionistici sul risparmio e sull accumulazione di capitale fisico. In tale modello la contrapposizione tra sistemi alternativi si declina essenzialmente secondo le modalità di finanziamento, ripartizione e capitalizzazione, nell ipotesi che nessuna forma di risparmio obbligatorio pre-esista al momento dell introduzione del sistema di sicurezza sociale. La conclusione che se ne deriva è che il sistema a ripartizione è associato ad un minor livello di risparmio e quindi di capitale rispetto ad un sistema a capitalizzazione. Quest ultimo, in ipotesi di assenza di vincoli di liquidità, lascia invariato il livello di risparmio complessivo rispetto ad una situazione di assenza del sistema pensionistico: l unico effetto che genera è una perfetta sostituzione di risparmio volontario con risparmio obbligatorio. Il riferimento al risultato di Diamond è stato spesso utilizzato per sostenere che il passaggio ad un sistema a capitalizzazione garantirebbe livelli di risparmio più elevati rispetto a quelli correnti (si veda a questo proposito Feldstein e Liebman, 2001), dove l incremento del risparmio è considerato uno degli obiettivi che la riforma dei sistemi pensionistici dovrebbe porsi. Esistono visioni alternative. Si consideri ad esempio il contributo di Orszag e Stiglitz (2001), in cui si sottolinea l importanza della scelta di un appropriato punto di partenza per poter derivare dei risultati sull impatto che la riforma del sistema pensionistico genererebbe sul risparmio. In questa ottica, l ipotesi di assenza di qualsiasi forma di protezione su cui si basano i risultati di Diamond (1965) non sarebbe appropriata per valutare gli effetti della riforma. Allo stesso modo, una maggiore articolazione delle differenze tra risparmio volontario e risparmio obbligatorio realizzato tramite la costituzione di un sistema a capitalizzazione sembra necessaria. Se i due siano 8

10 perfettamente assimilabili, nella misura in cui il secondo è in generale fortemente agevolato sul piano fiscale, non è a priori chiaro. Nel tempo, la descrizione del sistema, a partire dalla contrapposizione originaria tra ripartizione e capitalizzazione, si è arricchita in numerose dimensioni, così come lo spettro delle variabili su cui si misura l impatto di modelli istituzionali alternativi. Sul primo punto, e sempre rimanendo nell ambito degli effetti del sistema di sicurezza sociale sul risparmio, un articolazione a nostro giudizio rilevante deriva dalla considerazione del grado di selettività con cui i benefici del sistema pensionistico vengono distribuiti (Feldstein, 1987 e Atkinson, 2000). Come dimostrato da Atkinson (2000), l abbandono di un sistema a ripartizione fondato su benefici universali a favore di un sistema a capitalizzazione, associato a benefici sottoposti alla prova dei mezzi, che svolgono funzioni redistributive, se da un lato può consentire la riduzione della dimensione della spesa pensionistica, riducendosi il numero dei potenziali beneficiari, dall altro può non determinare i risultati attesi in termini di incremento del risparmio complessivo, per i problemi di azzardo morale che i sistemi sottoposti alla prova dei mezzi in generale introducono. Sul secondo punto, è opportuno evidenziare come, nel tempo, il concetto di accumulazione adottato si sia esteso. Agli effetti di sistemi pensionistici alternativi sul risparmio, e quindi sul capitale fisico, si sono affiancate analisi dei loro diversi impatti sull accumulazione di capitale umano (si vedano a questo proposito Merton, 1983 e più recentemente Casarico, 1998 e Boldrin e Montes, 2001). L inclusione del capitale umano nell analisi amplia l insieme delle variabili rilevanti su cui valutare gli effetti dei sistemi pensionistici; consente inoltre di individuare proprietà rilevanti dei sistemi a ripartizione che gettano una nuova luce sul ruolo che questi giocano nell economia. Si evidenzia infatti come questi possano promuovere forme di ripartizione del rischio di investimento in un asset, il capitale umano, che non può essere direttamente usato come collaterale e creare legami intergenerazionali che, se opportunamente sfruttati, permettono il superamento dei limiti di accesso al credito per gli investimenti in istruzione. L accenno all investimento in capitale umano ci conduce ad affrontare il più generale tema degli incentivi e di come la presenza dello Stato sociale induca dei cambiamenti nel comportamento individuale. Anche a questo proposito vi sono visioni antitetiche, che, in tutto o in parte, riflettono le descrizioni alternative dell ambiente economico sottostante che abbiamo richiamato all inizio di questa sezione. In particolare, quando l accento ricade sulla funzione redistributiva dello Stato sociale, questo ultimo tende ad essere visto non solo come strumento di protezione delle componenti meno produttive, ma anche come elemento di promozione di comportamenti 9

11 scarsamente imprenditoriali. Citando Feldstein (2005): The impetus for broader social insurance reform comes from the recognition that existing programs have substantial undesirable effects on incentives and therefore on economic performance Social insurance programs impose costs that must be weighed against the benefits of overcoming market imperfections. Quando invece c è spazio per la funzione assicurativa, perchè l ambiente circostante è caratterizzato da incertezza e avversione al rischio, la protezione offerta dallo Stato sociale è interpretata come fattore di promozione dell assunzione del rischio. In questo quadro, non è sempre vero che lo Stato sociale riduce la disuguaglianza: riprendendo Sinn (1995, p.515) With any pre-tax income distribution, the variance of post-tax incomes is clearly reduced by redistributive taxation. However, people may react by taking more risks so that the pre-tax inequality rises. I nostri rapidi richiami dimostrano, da un lato, come il raggiungimento di risultati precisi dipenda strettamente da alcune ipotesi forti poste a base dei modelli teorici; dall altro, come il progressivo arricchimento dell analisi, ottenuto con una più attenta e meno rigida formulazione delle ipotesi, generi indicazioni non univoche. Da ciò discende che, a nostro giudizio, per l essenzialità dello Stato sociale negli assetti complessivi di una società, l analisi ed interpretazione del suo ruolo e dei suoi effetti possa beneficiare di adeguate indagini storiche ed istituzionali. L evoluzione storica ed istituzionale dello Stato sociale può infatti rappresentare una valida guida per discriminare tra impostazioni analitiche alternative e condurre a più consapevoli applicazioni della teoria economica, come cercheremo di fare nell ultima parte di questo lavoro. 4. Stato sociale: sintetica indagine storica Vorremmo qui brevemente richiamare le finalità che storicamente sono state attribuite allo Stato sociale, facendo in particolare riferimento alla sua componente quantitativamente preponderante: la Sicurezza Sociale. La Germania è stato il primo paese ad introdurre un compiuto sistema di Sicurezza sociale a partire dal 1880: l assicurazione sanitaria fu introdotta nel 1883, mentre quella contro la vecchiaia nel Quest ultima era finanziata da contributi ed erogava benefici collegati al reddito percepito dai lavoratori. Date queste caratteristiche, il sistema di Sicurezza sociale tedesco è sempre stato interpretato come un istituzione di tipo assicurativo che garantiva agli individui protezione dai rischi di longevità, di fallimento delle istituzioni finanziarie deputate alla gestione del risparmio e dalla loro stessa eventuale miopia. Altri paesi, tra cui anche l Italia, hanno optato sin dall inizio per questa tipologia di sistema, aderendo quindi al modello di tipo assicurativo fondato in Germania. 10

12 Altri, tra cui Danimarca, Nuova Zelanda e Gran Bretagna per esempio, hanno inizialmente optato per il modello alternativo in cui la distribuzione dei benefici era subordinata alla prova dei mezzi, aderendo ad un modello di protezione sociale maggiormente improntato all obiettivo di riduzione della povertà (si veda Cutler e Johnson, 2004). L evoluzione di questi sistemi è stata però segnata o dalla trasformazione degli iniziali benefici sottoposti alla prova dei mezzi in benefici universali e legati al reddito, oppure all affiancamento dei secondi ai primi, con una netta dominanza in termini quantitativi della spesa in trasferimenti universali. Una storia simile si osserva nel caso degli Stati Uniti: secondo Moss (2002), l introduzione del sistema di Sicurezza Sociale rappresenta la seconda fase nello sviluppo del ruolo di risk manager che lo Stato ha cominciato ad assumere negli Stati Uniti a partire dal Dopo aver provveduto a predisporre un quadro assicurativo per l attività economica, lo Stato si è concentrato sui lavoratori: il Social Security Act del 1935 ha segnato la nascita del Welfare state americano. Nel 1939, con riferimento alle prestazioni per la vecchiaia, è stato introdotto un emendamento che da Miron e Weil (1997) è considerato come cruciale per l evoluzione del sistema di Sicurezza sociale americano: tale emendamento tocca sia il fronte della copertura del sistema, sia la modalità di calcolo dei benefici. Questi ultimi vengono estesi al coniuge del lavoratore e ai superstiti e vengono calcolati non più facendo riferimento ai contributi versati, bensì al periodo contributivo e al salario medio percepito dal lavoratore durante tale periodo. Questa scelta determina di fatto l adozione di un modello di Sicurezza sociale di tipo bismarckiano anche negli Stati Uniti. Sembra corretto concludere che, sul piano storico, la finalità attribuita allo Stato sociale da coloro che hanno operato per la sua iniziale costruzione sia di tipo assicurativo: come riportato da Moss (2002), Roosevelt al momento della introduzione del SSA del 1935 dichiarava che: We have tried to frame a law which will give some measure of protection to the average citizen and to his family against the loss of a job and against poverty-ridden old age. L idea di fornire protezione e assicurazione sembra pervadere le scelte compiute negli anni di fondazione degli istituti dello Stato sociale; l obiettivo di redistribuzione, seppur presente, sembra secondario; gli eventuali effetti redistributivi generati ex post dallo Stato sociale erano accettati come componente naturale del meccanismo assicurativo e non venivano ad essi attribuiti costi particolari; gli interventi dello Stato sociale non sono mai stati concepiti come una forma di charity, quanto piuttosto come meccanismi che subentrano al sostegno privato per rispondere ad esigenze cui quest ultimo non è in grado di fare fronte. 11

13 5. Stato sociale: analisi istituzionale In via preliminare è necessario definire i criteri con cui possono essere misurati gli interventi allocativi e distributivi riconducibili allo Stato sociale 3. In questa parte cercheremo di abbandonare il semplice riferimento alla componente pubblica del welfare, e terremo in considerazione le modalità più articolate con cui, nella realtà istituzionale, è possibile offrire protezione sociale. Nella definizione di Eurostat la protezione sociale comprende tutti gli interventi posti in essere da organismi pubblici e privati finalizzati a tutelare individui e famiglie da un predefinito insieme di rischi e bisogni, a condizione che non siano previsti contestualmente né una contropartita né un contratto individuale. In questa definizione si possono cogliere i due problemi più difficili che devono essere affrontati quando si voglia rilevare la dimensione, in un contesto di comparazione, dello Stato sociale: l inserimento della componente erogata da organismi privati e la rilevanza di alcune attività individuali. E vero che non tutte le attività individuali rientranti nei tipici settori d intervento dello Stato sociale possono essere utilmente fatte rientrare in una nozione operativa di sistema di protezione. Una distinzione accettabile potrebbe essere fondata sull esistenza e l utilizzo di agevolazioni fiscali, venendosi a stabilire per questa via un equivalenza concettuale fra interventi diretti pubblici e azioni di sostegno a favore delle scelte e degli interventi privati. In questo modo, non è a priori esclusa un analisi degli effetti distributivi, oltre che allocativi, dei diversi modelli istituzionali. Un analisi limitata alle spese dell operatore pubblico non permetterebbe, infatti, di valutare gli effetti complessivi delle attività rientranti nella sfera della protezione sociale e, soprattutto, oscurerebbe i problemi distributivi riconducibili all adozione di modelli istituzionali caratterizzati da una diversa ripartizione delle competenze fra sistema pubblico e sistema privato. Non possiamo non ricordare che esistono altri elementi d ambiguità nelle analisi comparate degli interventi di protezione sociale. Le interconnessioni fra sistema fiscale e interventi diretti di spesa sono difficilmente valutabili. Gli interventi a sostegno della famiglia possono infatti consistere in erogazioni dirette oppure nella concessione di deduzioni e detrazioni fiscali: nelle statistiche internazionali le erogazioni sono rilevate, mentre le agevolazioni tributarie sono totalmente ignorate. Le prestazioni monetarie sono tipicamente rilevate al lordo dell imposizione personale diretta: quando le aliquote nazionali sono diverse, gli effetti dello stesso ammontare di spesa pubblica sono necessariamente differenti. 3 Per un analisi più approfondita si rimanda a Artoni (2004). 12

14 Nella consapevolezza che ogni misurazione delle dimensioni dello Stato sociale presenta aspetti problematici, confrontiamo nella Tab. 1 tre diverse rappresentazioni della spesa sociale degli Stati Uniti e le confrontiamo con gli analoghi interventi dei principali paesi europei. La prima rappresentazione (Usa OECD) riprende i dati del Social Expenditure Database (fermo all edizione del 2001) dell OECD: in termini di prodotto interno la spesa degli Stati Uniti, pari al 14,3%, si confronta con un livello praticamente doppio nei maggiori paesi europei continentali. La seconda serie (Usa OECD/Contabilità Nazionale) integra i dati OECD considerando per gli Stati Uniti, come per gli altri paesi, l intera spesa sanitaria e aggiungendo alle spese per il welfare (in cui abbiamo compreso tutti gli interventi diversi dalla sanità) i benefici pensionistici privati. In questo caso la spesa degli Stati Uniti sale al 26%, un livello di poco inferiore a quello tipico dei paesi europei. D altro canto, la considerazione delle personal pensions erogate nel Regno Unito avvicina anche le spese di questo paese al livello tipico europeo. Infine, abbiamo ripreso dall Annuario statistico della Social Security la rilevazione della spesa sociale americana, pubblica e privata, ferma peraltro al In quell anno la spesa sociale degli Stati Uniti aveva raggiunto il 28%. Tab. 1: Spesa sociale pubblica e privata, 2001 Sanità Welfare Totale totale pubblico privato totale pubblico privato totale pubblico privato Francia 9,5 7,2 2,3 22,3 21,6 0,7 31,8 28,8 3 Germania 10,7 8 2,7 21,4 19,5 2 32,1 27,5 4,7 Italia 8,4 6,3 2,1 21,4 20,1 1,4 29,8 26,4 3,5 Svezia 8,7 7,4 1,3 27,5 24,3 3,2 36,2 31,7 4,5 Regno Unito 7,6 6,2 1, ,1 0,9 27,6 25,3 2,3 Regno Unito 1 7,6 6,2 1,4 22,8 19,1 3,7 30,4 25,3 5,1 Usa - OECD 5,8 5,8 8,5 8,5 14,3 14,3 0 Usa - OECD/Cont.Naz. 13,9 6,2 7,7 13,4 8,5 4,9 27,3 14,7 12,6 Usa ,5 6 7,5 14,6 10 4,6 28, ,1 1 comprende le pensioni personali Fonte: Sanità: OECD, Social Expenditure Database; OECD, Health at a Glance. Pensioni personali del Regno Unito: Artoni-Casarico (2001). Dati Usa - OECD/C.N.: per la sanità, OECD Health at a Glance; per il welfare si veda Tab. 3. Tutti i dati relativi a Usa sono tratti da Social Security Supplement (2001), Tabb. 3.A1 e 3.A4. 13

15 Tab. 2: Spesa sociale al lordo e al netto delle imposte, 2001 Net Social Expenditure Gross Social Expenditure Total Public Private Total Public Private Germany 31,3 28,4 2,9 34,5 30,6 3,9 Italy 25,4 24,1 1,3 30,0 28,3 1,7 Sweden 30,7 28,0 2,7 39,2 35,1 4,1 UK 27,2 23,1 4,1 30,5 25,4 5,1 US 25,9 16,9 9,0 25,5 15,7 9,8 Fonte: nostra rielaborazione da Adema e Ladaique (2005), Table 6, p. 32. Tab. 3: Welfare Expenditure negli Stati Uniti, 2003 billions of Dollars %gdp (gdp= 11004,0) Federal government transfers to persons 956,1 8,7 benefits from social insurance funds 804,3 7,3 oasdi 463,3 4,2 hi 261,7 2,4 railroad retirement 8,7 0,1 other (unemployment) 70,6 0,6 veteran benefits 30,2 0,3 other (assistance and unemployment) 121,6 1,1 State and Local government transfer to persons 350,3 3,2 medical care 274,0 2,5 other 76,3 0,7 Benefits paid by pension and welfare funds 1086,2 9,9 pensions and profit sharing 542,4 4,9 private 322,4 2,9 pubilc employees 222,0 2,0 Private insurance funds 543,8 4,9 health insurance 482,3 4,4 life insurance 18,6 0,2 worker's compensation 42,9 0,4 TOTAL 2392,6 21,7 TOTAL-HEALTH 1374,6 12,5 HEALTH 1018,0 9,3 Employer contributions for: employee pensions and insurance funds (domestic industries) 808,9 7,4 government social insurance (domestic industries) 376,6 3,4 government social insurance (government) 60,0 0,5 employee pensions and insurance funds (government) 228,3 2,1 Employee contributions for: publicly administered government employee retirement plans 43,5 0,4 government social insurance (domestic industries) 1 396,7 3,6 TOTAL 1914,0 17,4 1 include anche self employed contributions Fonte: U.S. Department of Commerce, National Economic Accounts Si può dunque affermare che la semplice considerazione della spesa diretta pubblica indica una forte divergenza fra gli Stati Uniti, che si fermerebbero al 15%, e l Europa, che tipicamente 14

16 raggiunge percentuali intorno al 30%. La considerazione della spesa sociale, cosiddetta privata, dimostra invece un evidente convergenza dimensionale dei due modelli di protezione sociale. La convergenza è confermata e rafforzata se si considerano le erogazioni monetarie al netto del prelievo tributario sulle prestazioni sociali, come risulta da uno studio effettuato in sede OECD (Adema e Ladaique, 2005) con riferimento al 2001: al netto delle imposte la spesa in Svezia (in termini di prodotto interno al costo dei fattori) scende dal 39% al 31%, mentre quella degli Stati Uniti si pone al 26%, un livello di poco inferiore a quella della media dei paesi europei (Tab. 2). Si conferma in buona misura la tesi recentemente sostenuta, fra gli altri, da Esping-Andersen (2002, p.14): the total welfare resource allocation (as a percentage of GDP) in Scandinavia is not greater than in the United States: the difference is simply a matter of the public-private expenditure mix. In questo quadro di generica convergenza nel volume complessivo di spesa, emergono tuttavia differenze sostanziali nella sua composizione, oltre che nel rapporto fra componenti private e pubbliche. Negli Stati Uniti è infatti molto più elevata la spesa sanitaria (il 13% contro una media europea dell 8%); è al contrario più bassa la spesa per il welfare (nel 2001 il 15% negli Stati Uniti contro una media europea superiore al 20%, anche per una minore incidenza della spesa pensionistica) (Tab. 1). Alla luce dei dati richiamati si pone il problema di accertare se il diverso livello di spesa nei due comparti dello Stato sociale e il diverso ruolo del settore privato e di quello pubblico non producano effetti sulle modalità d accesso alle prestazioni, e quindi sull effettiva realizzazione delle funzioni assicurative e distributive del sistema di protezione sociale. 5.1 Il sistema previdenziale Negli Stati Uniti il sistema previdenziale è diviso in due componenti nettamente distinte. La componente pubblica, la Social Security, ha carattere universale e garantisce tassi di sostituzione decrescenti al crescere del reddito. Un pensionato di 65 anni, che abbia cominciato a lavorare a 22 anni e abbia sempre percepito una retribuzione pari al 45% di quella media, ottiene una pensione pari al 52% del suo ultimo salario (nel 2003 circa 650 dollari mensili). Il tasso di sostituzione scende al 39% per un lavoratore che abbia sempre percepito la retribuzione media e al 20% per un lavoratore che abbia sempre pagato contributi commisurati al tetto contributivo, pari a 87 mila dollari nel 2003 (SSA, 2002). La modalità di calcolo della prestazione pensionistica presenta 15

17 dunque caratteri di progressività: a contributi proporzionali al reddito da lavoro, almeno fino al tetto contributivo, corrispondono trattamenti relativamente più elevati per i redditi bassi. Le pensioni private, che si aggiungono a quella pubblica, coprono sia i dipendenti pubblici, sia una quota significativa dei lavoratori privati. Dati riferiti al marzo 2005 (si veda Tab. 4), indicano che il 60% dei lavoratori del settore privato aveva la possibilità di accedere ad un piano pensionistico, ma che la partecipazione effettiva era pari al 50% della forza lavoro. La possibilità d adesione e l effettiva partecipazione non sono uniformemente distribuite nella popolazione di riferimento. Il tasso di adesione sale rapidamente al crescere del reddito ed è più elevato per i dipendenti di grandi imprese, nei settori sindacalizzati e per i lavoratori a tempo pieno. Da ciò segue, in primo luogo, che le pensioni private sono una fonte rilevante di reddito per la popolazione anziana benestante; sono, al contrario, sostanzialmente irrilevanti per il primo quintile di reddito (Artoni e Casarico, 2003). In secondo luogo, il fatto che le prestazioni pensionistiche private siano destinate in prevalenza ai lavoratori relativamente privilegiati e siano associate all esistenza di importanti agevolazioni fiscali sui contributi versati da datori di lavoro e lavoratori, attribuisce un carattere di regressività a questo comparto del sistema previdenziale americano. Questo elemento è ulteriormente rafforzato dall esistenza, del tutto verosimile, di fenomeni di traslazione dei contributi sui prezzi finali. E comunque evidente cha la progressività implicita nella Social Security è ampiamente compensata dalla distribuzione non uniforme delle pensioni private. Le precedenti considerazioni ci permettono di spiegare, parzialmente, perchè il sistema pensionistico americano, considerato nel suo complesso, assorba risorse in misura significativamente inferiore a quello europeo. Nel 2003 le erogazioni per la sicurezza sociale e per le pensioni private sono infatti ammontate, secondo i dati di contabilità nazionale da noi identificati, negli Stati Uniti al 9,2% del prodotto interno lordo. Questo dato è inferiore alla media dei paesi europei, 12,6%, di oltre 3 punti (Tab. 3 4 ). 4 Nella Tab. 3 abbiamo tratto dalla contabilità nazionale degli Stati Uniti, per il 2003, gli interventi pubblici e privati afferenti alle spese di protezione sociale e alle relative modalità di finanziamento. Rispetto alla Tab. 1, non compaiono qui la componente privata ed individuale delle spese sanitarie e alcune spese per il welfare che invece sono comprese nell indagine OECD. 16

18 Tab. 4: Tasso di partecipazione dei dipendenti del settore privato a piani pensionistici e assicurazioni mediche promossi dal datore di lavoro Retirement Benefits Healthcare Benefits Charateristics All Plans Defined Benefit Defined Contribution Medical care Dental care Vision care Outpatient prescription drug coverage All workers Worker charateristics White-collar occupations Blue-collar occupations Service occupations Full time Part time Union Nonunion Average wage less than $15 per hour Average wage $15 per hour or higher Establishment characteristics Goods producing Service producing to 99 workers workers or more Fonte: US Department of Labor, National Compensation Survey, March 2005 Come abbiamo indicato, i tassi di sostituzione della Social Security sono sensibilmente inferiori a quelli che caratterizzano le pensioni pubbliche della generalità dei paesi europei continentali, collocabili -in condizioni di massima anzianità contributiva per la generalità dei beneficiari- intorno al 70%. Negli Stati Uniti solo la considerazione simultanea della pensione pubblica e di quella privata, nella ragionevole ipotesi che le prestazioni private, sempre in condizioni di massima anzianità contributiva, si collochino fra il 30 e il 40% dell ultima retribuzione, porta a tassi di sostituzione del tutto assimilabili, se non superiori, a quelli tipici dei paesi europei 5. Tutto ciò vale, come abbiamo osservato, solo per i dipendenti pubblici e per circa il 50% dei lavoratori del settore privato, mentre per tutti coloro che percepiscono solo la pensione pubblica e che hanno retribuzioni vicino alla media, il divario rispetto ai paesi europei è molto sensibile 6. 5 La tipica formula dei piani a beneficio definito prevede che la pensione sia calcolata moltiplicando il numero di anni di contribuzione per l l% dell ultima retribuzione. Nel 1999 alle disponibilità dei nuclei famigliari con anziani concorrevano la Social Security per il 38% e le pensioni private per il 19% (Artoni-Casarico, 2003). 6 In uno studio dell OECD sul sistema di pensionamento obbligatorio (ad esclusione delle pensioni private) si legge che workers in average earnings in OECD countries can expect their post-tax pension to be worth just under 70% of their earnings after tax. The countries with the lowest net replacement rate are Ireland and New Zealand, which have just basic pension schemes and net replacement rates of less than 49%. The United Kingdom and the United States have slightly higher net replacement rates of around 50% (OECD, 2005 p.14). Contrariamente all uso corrente (che definisce il tasso di sostituzione come il rapporto fra la pensione iniziale e l ultima retribuzione), nelle elaborazioni OECD il replacement rate è dato dal rapporto fra i benefici pensionistici, al netto d imposte personali e contributi, e la retribuzione media individuale lungo l arco di vita, sempre al netto del prelievo obbligatorio; le retribuzioni annuale sono rivalutate sulla base del tasso di crescita dell economia. 17

19 Se la forte disomogeneità esistente nei tassi di sostituzione garantiti dalla componente pubblica spiega parte dei differenziali di spesa, altri due fattori incidono sul livello relativo del monte pensioni. La quota di popolazione superiore ai 65 anni è negli Stati Uniti pari al 12,3%, anche per effetto della forte immigrazione degli ultimi decenni, contro un valore che nei maggiori paesi europei si colloca fra il 15,6 e il 18,6% (OECD, 2004b): a parità di altre condizioni, la più elevata incidenza della popolazione anziana può spiegare anche 2 punti percentuali di maggiori erogazioni pensionistiche. Infine, occorre considerare l età media di pensionamento, elemento su cui torneremo in seguito. Possiamo a questo punto considerare nuovamente la distinzione fra la funzione assicurativaprevidenziale e quella redistributiva dello Stato sociale, nello specifico comparto previdenziale. La prima è riconducibile all obiettivo di evitare cadute nel tenore di vita, almeno fino ad un certo livello di reddito, nel periodo del pensionamento. Convenzionalmente si ritiene che tassi di sostituzione compresi fra il 60 e il 70% garantiscano oggi il raggiungimento di questo obiettivo per una larga fascia della popolazione, nulla vietando che i tassi di sostituzione assunti ad obiettivo possano in futuro essere ridotti o condizionati al raggiungimento di un età di pensionamento più avanzata, alla luce di nuove condizioni demografiche od economiche. La funzione redistributiva si realizza o garantendo un minimo di trattamento, prescindendo quindi dalle storie personali, o favorendo particolari segmenti della popolazione o particolari profili di carriera. Sulla base di queste distinzioni possiamo interpretare i due modelli previdenziali cui abbiamo fatto riferimento. Il modello europeo, per i caratteri di universalità e per i tassi di sostituzione garantiti, sembra coerente con la realizzazione della funzione assicurativa. Diversamente dai modelli europei, il sistema previdenziale degli Stati Uniti si caratterizza per la forte attenuazione del principio assicurativo. Se infatti tassi di sostituzione adeguati possono essere ottenuti per redditi che godono della doppia protezione, pubblica e privata, la parte di popolazione che fa riferimento esclusivo alla Social Security gode di tassi sostituzione assai contenuti e rapidamente decrescenti anche in corrispondenza dei redditi medi. 5.2 Il sistema sanitario Nella sfera sanitaria, il principio assicurativo richiede che sia riconosciuto il diritto a cure adeguate, qualunque sia la posizione reddituale individuale. L elemento redistributivo in senso progressivo può essere colto sotto due aspetti: quando operano modalità di finanziamento proporzionali al 18

20 reddito a fronte di prestazioni probabilisticamente uguali per tutti i cittadini lungo l arco della vita, oppure quando si garantisce l assistenza sanitaria ad individui che non sono in grado, per insufficienza di reddito, di soddisfare qualsiasi obbligo fiscale o contributivo. Anche in questo comparto è opportuno effettuare un confronto fra i modelli europei, fondamentalmente universalistici, e il modello americano, caratterizzato da una forte segmentazione della popolazione. Negli Stati Uniti, per larga parte della popolazione, la copertura assicurativa è collegata al rapporto di lavoro, anche se solo il 53% dei lavoratori privati partecipa attivamente ad una assicurazione medica (Tab. 4). I soggetti difficilmente assicurabili, o perché poveri o anziani, sono protetti dai programmi federali. Infine, una significativa componente della popolazione, il 15%, non gode di alcuna copertura assicurativa. E evidente che ci troviamo di fronte ad una rilevante delimitazione del principio assicurativo, con effetti distributivi certamente peculiari. Le assicurazioni mediche private, essenzialmente indirizzate alla popolazione attiva, godono infatti di rilevanti agevolazioni fiscali 7, sotto forma di non imponibilità dei premi 8. Sulla base delle caratteristiche della popolazione coperta dalle assicurazioni private, è ragionevole pensare che nel loro finanziamento sia implicito un elemento redistributivo a favore della componente relativamente abbiente della popolazione che, in assenza di agevolazioni fiscali, dovrebbe fronteggiare spese più elevate. Il fatto poi che i poveri e gli anziani trovino protezione in programmi federali finanziati dalla fiscalità generale implica una redistribuzione in senso progressivo a favore di queste categorie. La realtà europea è molto diversa. L obbligo esteso a tutti i cittadini attivi di finanziare con imposte e contributi larghissima parte della spesa sanitaria, lungo l intero arco di vita e in relazione alle esigenze che si manifesteranno anche nella fase finale, crea un sistema fondato su principi assicurativi. A giudicare dai dati, il sistema sanitario di tipo europeo è anche meno oneroso in termini di risorse assorbite. La spesa sanitaria dei paesi europei è infatti inferiore in media di 5 punti di prodotto interno a quella degli Stati Uniti, come si evince dalla Tab. 1. La nostra analisi ci porta a due conclusioni. La differenza essenziale fra il modello di protezione sociale europeo continentale e quello degli Stati Uniti deve essere ricondotta alla maggiore estensione del principio assicurativo nei comparti sanitario e previdenziale, con effetti nel primo caso di contenimento della spesa e nel secondo caso di espansione relativa. Se si considerano la possibilità di accedere ad agevolazioni fiscali e la particolare distribuzione dei benefici che caratterizzano gli Stati Uniti, non sembra che il modello europeo presenti una particolare vocazione 7 Per approfondimenti, si veda US Office of Management and Budget (2004). 8 Il fatto che i premi assicurativi siano stati caratterizzati da una fortissima dinamica lascia chiaramente intendere l estensione della tax expenditure implicita in queste agevolazioni fiscali. Qui basti ricordare che i premi, che si sono risolti in alte remunerazioni di tutti gli operatori del settore sanitario e in elevati profitti delle imprese fornitrici, sono cresciuti negli ultimi anni ad un tasso medio del 10%, a fronte di una crescita dei salari e dei prezzi inferiore al 3% (Kaiser Family Foundation, 2005). 19

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