Salute e sicurezza sul lavoro D. Lgs. 81/ Testo Unico Cosa cambia con specifico riferimento all ambito dei cantieri di lavoro

Transcript

1 GIAMPAOLO CENTRONE* Professore a contratto di Tecniche di Gestione Aziendale Facoltà di Ingegneria - Università degli Studi di Trieste Dipartimento di Elettrotecnica, Elettronica ed Informatica Salute e sicurezza sul lavoro D. Lgs. 81/ Testo Unico Cosa cambia con specifico riferimento all ambito dei cantieri di lavoro Il ripetersi di numerosi incidenti, spesso con esito mortale, negli ambiti lavorativi del nostro Paese è un fenomeno che ha purtroppo contraddistinto l ultimo decennio. Al dolore per i caduti sul lavoro, e per le persone rimaste invalide a seguito degli incidenti stessi, nonché alle ripercussioni dovute agli ingenti danni economici connessi a livello sociale, si è aggiunta una reazione sempre più forte di sdegno per l inaccettabilità del morire di lavoro sia per la burocrazia instauratasi sia tenuto conto delle tecnologie disponibili e dell esperienza acquisita in più di cinquant anni di normativa. Anche per i motivi su esposti il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, sin dall inizio del suo mandato, ha portato all attenzione dell opinione pubblica la salute e sicurezza sul lavoro (SSL) facendosi carico in prima persona, nei confronti del Parlamento e del Governo, di garantire il riassetto e la riforma della normativa di riferimento al riguardo. Si è arrivati così al D.Lgs. 81 del 9 Aprile 2008 pubblicato sulla Gazzetta ufficiale in data 30 aprile Quanto segue si prefigge di mettere in evidenza sia che cosa cambi, spiegandone il perché, 24

2 La normativa in Italia in tema di sicurezza è ampia: i principali riferimenti possono essere trovati nella Costituzione Italiana, nel Codice Civile, nei Decreti del Presidente della Repubblica nonché nei Decreti Legislativi Le principali novità del nuovo Testo Unico rispetto al combinato disposto della legislazione previgente, si possono evidenziare: negli scenari aziendali dal punto di vista normativo in conseguenza dell emanazione proprio del D.Lgs. 81, sia cosa cambi nel clima e nell operatività delle imprese, tenendo anche conto delle novità già recentemente introdotte, suggerendo infine come affrontare con efficienza le variazioni che ne discendono. La normativa in Italia in tema di sicurezza è ampia: i principali riferimenti possono essere trovati nella Costituzione Italiana, nel Codice Civile, nei Decreti del Presidente della Repubblica quali il D.P.R. 547/55, il D.P.R. 164/56 ed il D.P.R. 303/56, nonché nei Decreti Legislativi quali il D.Lgs. 626/94, il D.Lgs. 459/96 (Direttiva Macchine) ed il D.Lgs. 494/96 (Direttiva Cantieri). Dal punto di vista normativo si può affermare che il nuovo Testo Unico D.Lgs. 81/08 all art. 304 prevede l abrogazione di tutti i più importanti riferimenti giuridici della attuale legislazione in tema SSL quali quelli, appunto, testé citati, anche se la quasi totalità delle disposizioni contenute in quei provvedimenti è stata oggetto di recepimento nel disposto del D.Lgs. 81/08 in 306 articoli e 51 allegati. Volendo, in massima sintesi, riassumere le principali novità introdotte rispetto al combinato disposto della legislazione previgente, si possono evidenziare: l aumento degli adempimenti, anche burocratici, nonché degli importi delle sanzioni per le non conformità; una definizione amplissima di Lavoratore ; una definizione puntuale di Preposto ; un potenziamento della figura del Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza (RLS); una valorizzazione dei Sistemi di Gestione per la Salute e Sicurezza (SGSS) nei Modelli di Organizzazione e Gestione (art. 30); una previsione di maggior collaborazione tra Medico del Lavoro e Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione (RSPP); il divieto di visite mediche pre-assuntive; una maggior responsabilizzazione del Committente negli appalti (cfr. anche D.M n. 74 pubblicato su G.U ); la previsione di una data certa per la Valutazione dei Rischi che, peraltro, deve anche riguardare malattie stress correlate, lavoratrici madri ed altre categorie deboli, nonché la valutazione del rischio dei campi elettromagnetici secondo le norme CEI. Al riguardo, non vi è dubbio che nelle aziende si sta incontrando, tra l altro, la difficoltà nel mutare un modo di lavorare consolidato rispetto a consuetudini e prassi stabili (per esempio gare d appalto, bandi, Piani di Sicurezza e Coordinamento- P.d.S.C.) con a volte, soprattutto in questi primi mesi di entrata in vigore del predetto Testo Unico, l esistenza di domande 25

3 La SSL non può più, essere considerata solo una semplice variabile aziendale di carattere tecnico: ciò anche a seguito di quanto previsto all art. 9 della Legge 123/07 entrata in vigore il 18 Agosto 2007 e per quello che discende dal D.M , entrato in vigore il 1 gennaio senza risposta ufficiale su cui ricercare un equilibrio tra le parti interessate. Tali aspetti problematici trovano, probabilmente, risoluzione efficace nelle aziende attraverso gli RSPP che si preoccupano di applicare il D.Lgs. 81/08 tutelando la salute e la sicurezza dei lavoratori e salvaguardando, nel contempo, da responsabilità il Datore di Lavoro, i Dirigenti ed i Preposti. In realtà, già da quasi un anno, la SSL ha assunto una nuova centralità per le imprese ponendo a carico degli Amministratori, che ne rispondono nei confronti dei Soci, l obbligo di accertarsi affinché tutta l organizzazione aziendale, dal Presidente al neoassunto (nessuna funzione esclusa), operi in conformità alla normativa di sicurezza mediante delle procedure di organizzazione, gestione e controllo sistematiche. Le sanzioni introdotte a carico dell Azienda (pecuniarie od interdittive) sono di tal gravità da suggerire l adozione effettiva di un modello di gestione. La SSL non può più, quindi, essere considerata solo una semplice variabile aziendale di carattere tecnico: ciò anche a seguito di quanto previsto all art. 9 della Legge 123/07 entrata in vigore il 18 Agosto 2007 e per quello che discende dal D.M , entrato in vigore il 1 gennaio Questi due provvedimenti, probabilmente non ancora conosciuti a sufficienza e dei quali per ovvi motivi a tutto oggi non si sono viste le conseguenze, fanno impattare la gestione della SSL sulla gestione generale dell impresa e quindi sul conto economico e sullo stato patrimoniale. In particolare, il D.M dal estende a tutti i settori il Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC): infatti all art. 1 (Soggetti obbligati) è previsto specificatamente che il possesso del DURC venga richiesto ai datori di lavoro ai fini della fruizione dei benefici normativi e contributivi in materia di lavoro e legislazione sociale previsti dall ordinamento nonché ai fini della fruizione delle sovvenzioni e dei benefici previsti dalla disciplina comunitaria. Inoltre, ai sensi della vigente normativa, il DURC è richiesto ai datori di lavoro ed ai lavoratori autonomi nell ambito delle procedure di appalto di opere, servizi e forniture pubblici e nei lavori privati dell edilizia. Per di più, eventuali non conformità alla legislazione di SSL possono comportare addirittura la sospensione del DURC fino a 24 mesi (cfr. allegato A al D.M ). Anche per quel che riguarda la notizia all INAIL, in taluni casi di esercizio dell azione penale, una novità significativa è stata introdotta dall art. 2 della Legge 123/07 (ora art. 61 D.Lgs. 81/08). Infatti, in caso di esercizio dell azione penale per i delitti di omicidio colposo o di lesioni personali colpose, se il fatto è commesso con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all igiene del lavoro o che abbia determinato una malattia professionale, il pubblico ministero ne dà immediata notizia all INAIL ed all IPSEMA ai

4 Le novità legislative introdotte dal Testo Unico D.Lgs. 81/08 comportano delle variazioni che vanno affrontate con efficacia ed efficienza relativamente sia agli aspetti più prettamente manageriali sia a quelli di natura organizzativa. fini dell eventuale costituzione di parte civile e dell azione di regresso. Al riguardo si rammenta che le lesioni gravi e gravissime per il Codice Penale vengono disciplinate all art. 583 (Circostanze aggravanti) che recita come di seguito riportato. La lesione personale è grave, e si applica la reclusione da tre a sette anni, se: 1. dal fatto deriva una malattia che metta in pericolo la vita della persona offesa, ovvero una malattia o un incapacità di attendere alle ordinarie occupazioni per un tempo superiore ai quaranta giorni; 2. il fatto produce l indebolimento permanente di un senso o di un organo; 3. la persona offesa è una donna incinta e dal fatto deriva l acceleramento del parto (numero abrogato dalla L. 22 maggio 1978, n. 124). La lesione personale è gravissima, e si applica la reclusione da sei a dodici anni, se dal fatto deriva: 1. una malattia certamente o probabilmente insanabile; 2. la perdita di un senso; 3. la perdita di un arto, o una mutilazione che renda l arto inservibile, ovvero la perdita dell uso di un organo o della capacità di procreare, ovvero una permanente e grave difficoltà della favella; 4. la deformazione, ovvero lo sfregio permanente del viso; 5. l aborto della persona offesa (numero abrogato dalla L. 22 maggio 1978, n. 124). Le novità legislative introdotte dal Testo Unico D.Lgs. 81/08 comportano delle variazioni che vanno affrontate con efficacia ed efficienza relativamente sia agli aspetti più prettamente manageriali sia a quelli di natura organizzativa e possono richiedere concretamente: la revisione critica del sistema delle deleghe e delle procure (Datore di Lavoro-DDL, Dirigenti, Preposti) e delle nomine (Medico Competente, RSPP, Consulenti su rischi specifici); l implementazione di un sistema di controllo sull operato degli amministratori e dei manager in collaborazione con l eventuale Organismo di Vigilanza (Auditing) già presente; la verifica dei requisiti, il dimensionamento e la motivazione del Servizio di Prevenzione e Protezione della struttura Organizzativa interna; la revisione delle polizze assicurative su infortuni, malattie professionali, intraprendendo un attività di risk-management; l aggiornamento dei vari capitoli della Valutazione del Rischio con particolare riguardo agli infortuni gravi, alle malattie professionali emergenti ed ai nuovi rischi normati (psico-sociali, radiazioni, ergonomia); l organizzazione della gestione dei processi fondamentali per la SSL, anche se in realtà questi processi non cambiano 27

5 Peculiare attenzione va posta alla valutazione del rischio, con la revisione della valutazione stessa a seguito di infortunio o di mancato infortunio come pure a seguito di una sospetta malattia professionale. con le innovazioni legislative introdotte; l organizzazione degli appalti con contratti scritti (DUVRI - Documento Unico di Valutazione dei rischi), necessariamente ai fini del Documento di Valutazione ed effettivamente per ogni figura professionale esistente; l attivazione della sorveglianza sanitaria a valle dell assunzione; l instaurazione di una formazione coerente con la valutazione del rischio; il coinvolgimento nella valutazione delle malattie professionali del Medico Competente e degli eventuali Consulenti Tecnici in supporto; la condivisione con il Datore di Lavoro da parte del Medico Competente del metodo e del merito relativamente all accettazione del rischio; la revisione degli aspetti specialistici della Valutazione del Rischio (data certa, ecc..) coinvolgendo i Responsabili di Funzione. Se i processi fondamentali ai sensi del D.lgs 626/1994 venivano in ambito aziendale precedentemente gestiti con proprietà (per esempio l introduzione di un neo assunto), allora particolari problemi non dovrebbero porsi rispetto al nuovo testo unico, atteso che i processi di per sé non cambiano a seguito delle variazioni legislative. Certamente maggior scrupolo e maggior attenzione si rendono necessari per poter affermare che si sta operando in piena conformità alla nuova legislazione. Un significativo esempio può essere fornito dalla peculiare attenzione che va posta alla valutazione del rischio, con la revisione della valutazione stessa a seguito di infortunio o di mancato infortunio come pure a seguito di una sospetta malattia professionale. Anche le analisi delle cause di infortunio o mancato infortunio assumono specifica rilevanza al riguardo. Altri processi, seppur già esistenti e consolidati, che richiedono un attento monitoraggio sono: la gestione delle infrastrutture e dei mezzi di lavoro; l acquisto di sostanze e di preparati chimici; la gestione dei D.P.I. (Dispositivi di Protezione Individuale) e dell eventuale abbigliamento di lavoro; l acquisto di macchinari ed impianti (anche usati) nonché la vendita del macchinario usato; l acquisto di fabbricati o la realizzazione di nuove strutture (anche ampliamenti); le modifiche significative del layout per inserire nuovi impianti, macchinari, tecnologie, preparati; le prove industriali (incluse le attività di Laboratorio) e la messa in servizio di impianti o apparecchiature; la gestione delle risorse umane, tra cui specificatamente l inserimento di nuovi assunti od il cambio di mansioni, e della formazione; 28

6 Nel nuovo testo integrato assumono rilevanza i concetti di interferenze e di costi della sicurezza. l inserimento di lavoratori interinali, somministrati / Co.co.co e lavoratori a progetto; l inserimento di lavoratori deboli : donne in gravidanza o madri, diversamente abili, invalidi civili, migranti, ecc.; la gestione di dipendenti che operano off-site (montatori, commerciali, assistenza tecnica, ecc ) anche per brevi periodi ad esempio per trasferte; la gestione delle attività terziarizzate; gli acquisti di servizi professionali (ingegneria - architettura, impiantistica, consulenza specialistica in sicurezza, medico competente, eventuale RSPP esterno, ecc ); gli appalti con imprese esterne ed il loro coordinamento; la gestione dei visitatori ed ospiti / rappresentanti / tecnici commerciali; la concessione in uso del macchinario (ad esempio carroponte); gli acquisti di servizi generici/appalti (pulizie, mensa, ecc...); gli acquisti di servizi di manutenzione strategici per la sicurezza quali carrelli elevatori, gru e sollevatori, apparecchi ad aria compressa e caldaie, presidi antincendio (estintori, manichette, porte, anello, rivelazione, spegnimento, ecc...), impianti elettrici, automobili aziendali; il monitoraggio ed il riesame sistematici, con indicatori di performance dei risultati del Sistema di Gestione e degli sforzi compiuti dallo stesso e l imputazione ed il controllo dei costi della sicurezza; la gestione della sorveglianza sanitaria (Titolo I capo VI). Volendo ora analizzare specificatamente quanto il nuovo Testo Unico preveda per le problematiche di sicurezza riferite ai cantieri di lavoro occorre, nell ambito di una divisione in tredici titoli e cinquantuno allegati, prendere in considerazione il titolo IV, che tratta i cantieri temporanei o mobili, a sua volta ulteriormente diviso in tre capi. La particolarità del Testo Unico sta nel fatto che per ogni titolo, l ultimo capo tratta le sanzioni. Specificatamente all articolo 26 del nuovo Testo Unico si concretizza la stesura integrata della relazione fra l articolo 7 del D.Lgs. 626/94, con le relative modifiche apportate dall articolo 3 della Legge 123/07 riguardanti la redazione di un Documento Unico di Valutazione dei Rischi da Interferenze (DUVRI) ed il D.Lgs. 494/96, completato dal D.P.R. 222/03. Peraltro nel nuovo testo integrato assumono rilevanza i concetti di interferenze e di costi della sicurezza. Le interferenze possono definirsi come contatti rischiosi e la loro contemplazione nella redazione del DUVRI richiede una metodologia di carattere dinamico poiché le interferenze stesse non rimangono costanti per tutta la durata dell appalto, visto che le possibili interazioni molto spesso differiscono con l avanzamento dei lavori. Le interferenze possono essere di carattere sia spaziale sia temporale laddove quest ultimo 29

7 Le interferenze possono definirsi come contatti rischiosi e possono essere di carattere sia spaziale sia temporale. aspetto può avere una notevole incidenza nella realizzazione dell opera. Infatti, un oculata analisi temporale sulle lavorazioni, così come un accurata valutazione dell ambiente in cui si andrà a operare, possono rivelarsi un ottima soluzione sia a difesa dell incolumità degli operatori sia in favore degli interessi economici della stazione appaltante. Il punto di vista più corretto è che la cooperazione delle parti in causa può avvicinare ognuno al proprio obiettivo. Il DUVRI, la cui elaborazione è sempre a cura del Committente che ne è penalmente responsabile, deve essere un documento completo e strutturato per renderne agevole e immediata la comprensione. Esso va allegato ad ogni appalto, subappalto o altro affidamento di lavori, anche nel caso in cui i rischi da interferenza, per motivi debitamente motivati ed argomentati, risultino insussistenti: tale obbligo fa assumere al documento in questione il ruolo di messaggero dell informazione sulla sicurezza, così come del resto era già prescritto all articolo 7 del D.Lgs. 626/94. In più, nel coordinarsi con un terzo operatore economico, fatto esempio un subappaltatore, chi esternalizza l onere di reciproca informazione e coordinamento al fine della valutazione dei rischi per la sicurezza e delle misure di prevenzione e protezione, assume una pluralità di oneri: non solo quello di tutelare i lavoratori del terzo operatore economico, ma anche quello di tutelare i propri lavoratori che dovranno svolgere la propria attività in costanza dello svolgimento del lavoro di altri. Peraltro, è bene ricordare che il datore di lavoro ha, in tale contesto, l obbligo di: verificare l idoneità tecnico-professionale delle imprese appaltatrici o dei lavoratori autonomi in relazione ai lavori da affidare in appalto o contratto d'opera; fornire agli stessi soggetti dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell'ambiente in cui sono destinati ad operare e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria attività; cooperare all'attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi; coordinare gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi cui sono esposti i lavoratori. Un ulteriore elemento innovativo di rilievo è evidenziato al comma 1 lettera b) come aggiunta all articolo 7, comma 3 ter del D.Lgs. 626/94: il concetto chiave che viene descritto all interno di questo comma riguarda la trasparenza, l accessibilità e la semplicità di lettura dei costi relativi alla sicurezza sul lavoro. La stima dei costi della sicurezza va presa in considerazione facendo riferimento alle prescrizioni del D.P.R. 222/03 e del D.Lgs. 163/06 ma anche in funzione della determinazione n. 3/08 del 5 marzo 2008 dell organo di Vigilanza sui con- 30

8 Vengono dettate precise indicazioni riguardo alla non assoggettabilità a ribasso d asta dei costi per la sicurezza. tratti pubblici dei lavori, servizi e forniture. Vengono dettate precise indicazioni in virtù di quel che è il nuovo Testo Unico imponendo la non assoggettabilità a ribasso d asta dei costi per la sicurezza. Questi hanno inoltre due trattamenti separati in sede di verifica delle offerte anormalmente basse a seconda che essi siano costi per la sicurezza derivanti dalle interferenze, la cui redazione è compito del Committente, oppure costi per la sicurezza propri delle lavorazioni, questi a carico dell Appaltatore. È intuibile quanto solo per questi ultimi sarà necessario sia dimostrare la congruità per l entità dei lavori sia provvedere ad una elencazione in modo analitico e per singole voci, in quanto gli oneri derivanti dalle interferenze vengono definiti dalla stazione appaltante. Per quel che concerne la mera stima dei costi, possono seguirsi i criteri contenuti nel già citato articolo 7 del D.P.R. 222/03: a) all uso di apprestamenti (ponteggi, trabattelli, ecc); b) a misure preventive e protettive e/o a dispositivi di protezione individuale necessari per eliminare o ridurre i rischi da interferenze; c) a impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, a impianti antincendio, a impianti di evacuazione fumi, ulteriori rispetto a quelli già presenti; d) a mezzi e servizi di protezione collettiva; e) a procedure previste per specifici motivi di sicurezza; f) a eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti; g) a misure di coordinamento relative all uso comune di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva. Le singole voci dei costi della sicurezza vanno calcolate considerando il loro costo di utilizzo per il cantiere interessato che comprende, quando applicabile, la posa in opera ed il successivo smontaggio, l eventuale manutenzione e l ammortamento. I costi della sicurezza vanno calcolati anche nel caso in cui si rendano necessari varianti in corso d opera. Per ognuna delle categorie sarà quindi necessario individuare le eventuali voci e per ciascuna precisare la quantità (Q) e il costo unitario (Cu); il prodotto delle due fornirà il costo parziale (Cp) eventualmente moltiplicato per un fattore di abbattimento (Fr) che tiene conto del fatto che i materiali hanno una durata superiore a quella del lavoro oggetto dell appalto, al fine di ottenere come risultato il costo finale (Cf): Cf = Q * Cu * Fr = Cp * Fr Ovviamente, sommando i singoli costi si ottiene il costo totale della sicurezza necessario per l eliminazione delle interferenze. Per ultimo va rammentato che, come da specifiche della deter- 31

9 minazione 5 marzo 2008 n.3 dell Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, in assenza di interferenze non occorre redigere il DUVRI; tuttavia è necessario indicare nella documentazione di gara (bandi, inviti e richieste di offerta) che l importo degli oneri della sicurezza è pari a zero. Il nuovo Testo Unico è stato concepito proprio per permettere di superare le incongruenze del passato, riprendendo tutto ciò che di buono era stato creato, ma abrogando nel contempo tutte le vecchie normative che ormai non riuscivano più a star al passo con i tempi. Conclusioni Il percorso seguito, sin dai primi decreti degli anni cinquanta, dall evoluzione della normativa in tema di SSL ha in quasi sessant anni subito il peso della burocrazia con varianti a volte tortuose e sconnesse. Già con il D.Lgs. 626/94 prima e con il D.Lgs, 494/96 poi, il Legislatore aveva tentato di dipanare la matassa di leggi, decreti e regolamenti emessi fino a quel momento, introducendo a volte anche con coraggio e/o autorità innovazioni significative. Quest ultime, oltre alle procedure, per lo più prescrivevano una distribuzione delle responsabilità ben definita creando un sistema piramidale che coinvolgeva, gradino per gradino, tutti gli attori del SSL. Il nuovo Testo Unico è stato concepito proprio per permettere di superare le incongruenze del passato, riprendendo tutto ciò che di buono era stato creato, ma abrogando nel contempo tutte le vecchie normative che ormai non riuscivano più a star al passo con i tempi. Il D.Lgs. 81/08 è entrato in vigore il 15 maggio 2008 ed è stato pensato con una struttura a moduli ognuno dei quali identifica una specifica attività. Questa compartimentazione può senza dubbio rivelarsi utile non fosse altro per raggruppare i precedenti decreti e fare un punto aggiornato della situazione, ma il problema molto spesso, nella realtà, non è di carattere normativo bensì di approccio. Il vero obiettivo sino ad ora non è stato la sicurezza ma il lavoro stesso, senza il quale la sicurezza non avrebbe avuto modo di esistere. Conseguentemente quasi ovunque in Italia la sicurezza è stata estremamente burocratizzata, producendo più attestazioni e documentazioni formali che azioni sostanziali. Ora l obiettivo finalmente è di raggiungere degli standard seri e comuni con una prospettiva futura che guardi nel campo dei lavori (quelli che producono più infortuni) ad una progettazione sicura e non a una gestione consequenziale dei problemi. In definitiva si tratta di fare un ulteriore sforzo per far evolvere la cultura aziendale affinché la sicurezza non venga vista come un qualcosa da fare oltre le altre cose di ogni giorno, ma un modo di farle, nella normale attività quotidiana di tutta l azienda. *Nota sul curatore e autore dell articolo Giampaolo Centrone, Ingegnere, dirigente d azienda sin dal 1984, Maestro del Lavoro. Collabora didatticamente e scientificamente con il MIB School of Management e con ISPER. 32