CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE. La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati:

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 228/2013/SRCPIE/PRSE La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati: Dott.ssa Enrica LATERZA Presidente Dott. Mario PISCHEDDA Consigliere Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo referendario Dott. Walter BERRUTI Primo Referendario relatore Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo Referendario Nell adunanza del giorno 22 maggio 2013; Vista la delibera della Sezione delle Autonomie, n. 10/AUT/2012/INPR, che ha approvato le linee-guida cui devono attenersi, ai sensi dell art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul bilancio di previsione dell esercizio 2012 e sul rendiconto dell esercizio 2011 ed i relativi questionari; Vista la relazione sul rendiconto relativo all esercizio 2011, redatta dall Organo di revisione del Comune di Bolzano Novarese (NO), ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266; Vista la richiesta di deferimento del Magistrato Istruttore; Vista l ordinanza con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta; Udito il Magistrato Istruttore Walter Berruti; Premesso La legge 23 dicembre 2005, n. 266, all art. 1, co. 166 ha previsto che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, "ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica", svolgano verifiche ed accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il

2 tramite delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali (co.166), i bilanci di previsione ed i rendiconti. Giova precisare che la magistratura contabile ha sviluppato le verifiche sulla gestione finanziaria degli Enti locali, in linea con le previsioni contenute nell art. 7, co. 7 della legge 6 giugno 2003, n. 131, quale controllo con funzione collaborativa, ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la caratteristica di finalizzare le verifiche della magistratura contabile all'adozione di effettive misure correttive da parte degli Enti interessati. La natura collaborativa del controllo è evidenziata dalla circostanza che è rimessa all Ente l adozione delle necessarie misure correttive, anche se spetta alla Corte dei conti vigilare sull adozione ed efficacia degli interventi correttivi, trattandosi di attività indispensabile, anche nell interesse di tutti i soggetti che costituiscono a Repubblica, per rendere effettivo il controllo (Corte Cost. 7 giugno 2007, n. 179 e 9 febbraio 2011, n. 37). L'esame della Corte è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella delibera, sicché l assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può essere considerata quale implicita valutazione positiva. Da ultimo, l'art 3, co. 1 lett. e) del d.l.10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l'art. 148-bis, significativamente intitolato Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali, il quale prevede che "Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti localiai sensi dell'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti". Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve accertare che "i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all'ente". In base all art. 148 bis, comma 3, del TUEL, qualora le Sezioni regionali della Corte accertino la sussistenza "di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno gli Enti locali interessati sono tenuti ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione della delibera di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le 2

3 irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio, e a trasmettere alla Corte i provvedimenti adottati in modo che la magistratura contabile possa verificare, nei successivi trenta giorni, se gli stessi sono idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. In caso di mancata trasmissione dei provvedimenti correttivi o di esito negativo della valutazione, è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria. Qualora le irregolarità esaminate dalla Sezione regionale non siano così gravi da rendere necessaria l adozione della delibera prevista dall art. 148 bis., co. 3 del TUEL, la natura collaborativa del controllo, anche in relazione alla previsione contenuta nell art. 7, co. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, suggerisce di segnalare agli Enti anche irregolarità contabili non gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, anche al fine di prevenire l insorgenza di situazioni di deficitarietà o di squilibrio, idonee a pregiudicare la sana gestione finanziaria che deve caratterizzare l amministrazione di ciascun Ente. In ogni caso, l Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha ricevuto ed a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento. Considerato Dall esame della relazione, redatta ai sensi dell art. 1, commi 166 e segg. della legge 23 dicembre 2005, n. 266 dal Revisore dei conti del Comune di Bolzano Novarese(NO), relativa al rendiconto dell esercizio 2011, e dalla successiva istruttoria sono emerse le seguenti criticità: 1. Una differenza negativa di parte corrente ( euro) ripianata con avanzo di amministrazione ed entrate a carattere straordinario, situazione ripetuta nel triennio ; 2. L inclusione fra le spese impegnate per relazioni pubbliche, convegni, mostre e spese di rappresentanza di voci dubbie; 3. Spesa per il personale non contenuta nei limiti degli importi impegnati nell esercizio Il Magistrato Istruttore, valutate le complessive risultanze dell attività istruttoria, ha ritenuto sussistenti i presupposti per l esame collegiale della situazione ed ha chiesto al Presidente della Sezione di fissare, a tal fine, apposita adunanza. Ritenuto 1. E emersa una differenza di parte corrente negativa di euro, ripianata mediante l utilizzo di avanzo di amministrazione (3.360 euro) ed entrate a carattere 3

4 straordinario, quali contributi per permesso per costruire (8.419 euro)e altre entrate ( euro) derivanti da contributo dello Stato a Comuni con popolazione inferiore a abitanti. Anche negli esercizi precedenti la differenza di parte corrente è negativa ( euro nel 2010 e euro nel 2009) coperta con avanzo di amministrazione ed altre entrate; una differenza negativa, ripianata con avanzo di amministrazione, si evidenzia anche per la parte capitale ( nel 2011, nel 2010 e nel 2009). In sede istruttoria l Ente, con nota n. 961 del 27 marzo 2013, ha comunicato di aver utilizzato il Fondo Nazionale Ordinario Investimenti per euro a copertura di parte dei costi per rimborso mutui e che solo una quota modesta dell avanzo di amministrazione è stata utilizzata per il finanziamento di spese correnti una tantum. Per quanto attiene la differenza negativa di parte capitale, ha spiegato che il ricorso all avanzo di amministrazione per il finanziamento di investimenti ha consentito di non far ricorso negli ultimi tre anni all indebitamento, contenendo in modo significativo gli oneri per il finanziamento di opere pubbliche, precisando inoltre che da oltre dieci anni non sono stati assunti nuovi mutui. La Sezione rileva come soprattutto una differenza di parte corrente negativa (specie se protratta negli anni), vada monitorata, con particolare riguardo alle capacità di programmazione e di realizzazione delle previsioni dell Ente. L esistenza di disavanzi significativi, specialmente se ripetuti per più esercizi, anche in presenza di avanzo di amministrazione, infatti, può essere sintomo di una non sana gestione finanziaria, soprattutto se tali disavanzi derivano da squilibri di parte corrente. Nel caso di specie, lo squilibrio di parte corrente si ripete almeno dal 2009, seppure appaia in miglioramento ( nel 2009, nel 2010, nel 2011), e viene coperto da entrate a carattere straordinario, quali avanzo di amministrazione e contributi per permesso di costruire, che, per il loro carattere di variabilità, non presentano garanzie di costanza nel tempo. Appare quindi opportuno segnalare la necessità di mantenere un equilibrio di parte corrente del bilancio, assicurando la spesa corrente con le risorse ordinarie (primi tre Titoli delle Entrate) derivanti dal prelievo tributario, dai trasferimenti dallo Stato o da altre Amministrazioni pubbliche e dai proventi dei servizi e delle attività svolte in favore della comunità locale. In proposito l art. 162, co. 6 del TUEL prevede espressamente che, sia in sede di approvazione del bilancio di previsione che nella successiva gestione, venga garantito l equilibrio della gestione corrente intesa quale saldo positivo o pareggio, dato dalla differenza tra la somma dei primi tre titoli delle entrate e la somma delle spese 4

5 correnti con quelle necessarie per il rimborso delle quote capitali dei mutui e dei prestiti obbligazionari. Al riguardo si sottolinea come sia destinato a divenire cogente, in forza di quanto statuito dalla L. n. 243/2012 (art. 9, comma 1, lett. b), l obbligo di perseguire un equilibrio di bilancio inteso non solo come saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali, ma anche quale saldo non negativo, sempre in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti. Anche se le disposizioni da ultimo richiamate si applicheranno a partire dall esercizio 2016 (art. 21, co. 3 della citata L. n. 243), è da ritenersi opportuno che l Ente attui sin d ora una gestione finanziaria diretta ad assicurare sia l equilibrio della gestione di competenza che l equilibrio di parte corrente. Una programmazione in tal senso è resa peraltro necessaria sin dall esercizio in corso, non potendosi più fare affidamento, neppure in parte, agli oneri di urbanizzazione per finanziare spesa corrente (cfr. la L. n. 228/2012,legge di stabilità per il 2013). 2. Con riferimento alle spese di rappresentanza, l esame del prospetto trasmesso a questa Sezione, ai sensi dell art. 16, comma 26 del D.L. n. 138/2011 convertito in Legge n. 148/2011, ha evidenziato voci, come acquisto di luminarie e generi alimentari destinati in gran parte ai bambini delle scuole primarie e dell infanzia per le festività natalizie ( euro), la cui legittima inclusione fra tale tipologia di spese appare dubbia. Nell attuale quadro normativo non esistono disposizioni specifiche che indichino i presupposti affinché, nelle varie fattispecie concrete, le spese sostenute da un ente locale possano legittimamente ricondursi alla categoria delle spese di rappresentanza. Tale sostanziale carenza normativa in materia ha indotto la giurisprudenza contabile a soffermarsi, in varie occasioni, sulla nozione stessa di rappresentanza, sui limiti entro i quali può ragionevolmente e legittimamente svolgersi la funzione relativa, sugli strumenti e sulla modalità della sua esplicazione. Da tale elaborazione giurisprudenziale emerge che le spese di rappresentanza, per essere legittimamente sostenute dalle pubblica amministrazioni, devono soddisfare le seguenti condizioni: - stretta correlazione con le finalità istituzionali dell ente; - necessità di una proiezione esterna ovvero di intrattenere pubbliche relazioni con soggetti estranei, diretta a mantenere ed accrescere il prestigio dell Ente(visita di soggetto esterno qualificato, inaugurazione di una mostra, 5

6 conferenza stampa di presentazione di una iniziativa, visita degli amministratori del comune gemellato, ecc.),inteso quale elevata considerazione, anche sul piano formale, del ruolo e della presenza attiva del medesimo nel contesto sociale, interno ed internazionale, sempre per il miglior perseguimento dei fini istituzionali; - previsione della spesa in uno specifico stanziamento in bilancio; - eventuale determinazione delle fattispecie ammissibili da prevedere in regolamenti o atti amministrativi a valenza regolamentare ( es.: linee guida predisposte dall organo esecutivo). È evidente che il predetto grado di idoneità è ravvisabile soltanto in diretta connessione, da un lato, con la qualità dei soggetti che, in quanto espressione normativamente riconosciuta dell ente, esplicano l attività, dall altro, con le circostanze temporali e modali dell attività stessa che, per assumere una precisa valenza rappresentativa, devono avere il carattere della eccezionalità, rinvenirsi, cioè al di fuori delle ordinarie ed impersonali operazioni dell amministrare. Ne discende che un attività di rappresentanza non può configurarsi se svolta da soggetti non particolarmente qualificati e che essa non ha ragione d essere nell ambito dei normali rapporti istituzionali e di servizio, anche se questi siano intrattenuti con soggetti estranei all Amministrazione. Analogamente, e a maggior ragione, l idoneità al raggiungimento dei fini istituzionali va esclusa per quelle manifestazioni di saluti o di auguri in occasione di particolari eventi o ricorrenze (promozioni, trasferimenti, collocamento a riposo, matrimoni, ecc.) nei confronti di appartenenti alla stessa Amministrazione ovvero per quelle che, travalicando il fine rappresentativo, si traducano in veri e propri atti di liberalità. Devono, pertanto, riconoscersi idonee al raggiungimento del fine istituzionale tutte quelle attività, eventualmente implicanti oneri finanziari per forme di ospitalità o atti di cortesia a contenuto e valore prevalentemente simbolico, che siano da svolgere, per consuetudine affermata o per motivi di reciprocità, a carattere ufficiale tra organi rappresentativi dell Amministrazione e organi di soggetti estranei, anch essi dotati di rappresentatività. L ufficialità dell occasione e la rappresentatività di entrambi i soggetti del rapporto costituiscono, infatti, gli elementi la cui ricorrenza consente all Amministrazione di assumere una soggettività formale specificamente idonea ad esaltare il suo ruolo verso l esterno. E opportuno ribadire che in assenza di tipizzazione legislativa, le spese in argomento dovrebbero essere definite attraverso l adozione di uno specifico regolamento, che specifichi i criteri generali di indirizzo, la tipologia delle spese, i presupposti di 6

7 legittimità dei relativi atti, con particolare evidenza all aspetto della proiezione esterna dell ente locale ed ai soggetti autorizzati ad effettuare tali spese, nonché alla procedure per la gestione amministrativa e contabile delle medesime. Oltre all individuazione dei criteri guida contenuti nell atto regolamentare, è necessario dare rilievo, nei singoli atti di assunzione di impegno di spesa, delle motivazioni che danno origine alla spesa. Con riferimento al caso di specie, una spesa per acquisto di luminarie e generi alimentari destinati in gran parte ai bambini delle scuole primarie e dell infanzia per le festività natalizie (per euro), non pare, alla luce delle superiori considerazioni, qualificabile come spesa di rappresentanza, essendo priva della funzione di rappresentanza all esterno dell Ente e, come tale, destinata ad organi rappresentativi. 3. Si è rilevato il mancato rispetto del limite alla spesa di personale, parametrato all esercizio 2004, ai sensi dell art. 1 comma 562 della L. n. 296/2006. In particolare, le componenti assoggettate al limite di spesa nel rendiconto 2011 sono state pari a euro, mentre quelle contabilizzate nel rendiconto 2004 pari a euro. Tale circostanza è già stata oggetto di pronuncia da parte della Sezione in sede di controllo sul rendiconto 2010 (del. n. 66/2012). In sede istruttoria l Ente ha in sostanza ribadito quanto già in passato comunicato, ovvero che dal 2008 è stata approvata una convenzione per lo svolgimento delle funzioni dell ufficio tecnico, che è rientrato a tempo pieno del personale che nel 2004 era a tempo parziale e che vi sono stati incrementi della retribuzione contrattuale per il segretario comunale. La spesa in argomento, comunque, sarebbe più contenuta di quanto preventivato (che era euro). Osserva la Sezione che le previsioni di contenimento della spesa degli enti locali, come quelle qui in rilievo, oltre a ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio sono da inquadrare nell ambito degli specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica. Esse sono pertanto da considerarsi di stretta interpretazione ed integralmente applicabili al Comune in questione, che ha meno di abitanti, né si rinvengono fra di esse specifiche previsioni, che possano legittimare la esclusione delle maggiori spese sostenute rispetto al 2004, in ragione delle motivazioni riferite dall Ente nella risposta al quesito istruttorio. Va quindi rilevata, anche per il 2011, la violazione del limite posto dall art. 1, comma 562 L. n. 296/2006. P.Q.M. la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte, 7

8 INVITA l amministrazione del Comune di Bolzano Novarese (NO), ad ottemperare a quanto segnalato e in particolare invita l Ente: - all adozione di misure gestionali utili a prevenire compromissioni dell equilibrio della situazione corrente assicurando un bilanciamento strutturale tra entrate e spese, senza rischi per i futuri equilibri di bilancio; - alla corretta interpretazione e rigorosa applicazione della vigente normativa in materia di limiti alla spesa di personale; - alla verifica, per il futuro, che le spese di rappresentanza rispondano rigorosamente alle finalità istituzionali dell Ente, nel rispetto dei criteri in materia. DISPONE che la presente deliberazione sia trasmessa al Presidente del Consiglio comunale, al Sindaco ed all Organo di Revisione dei conti del Comune di Bolzano Novarese(NO). Così deliberato in Torino nell adunanza del 22 maggio 2013 Il Relatore F.to Dott. Walter Berruti Il Presidente F.to Dott.sa Enrica Laterza Depositata in Segreteria 27/05/2013 Il Funzionario preposto F.to Federico Sola 8

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