LA GESTIONE E L ATTUAZIONE DELLA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO PER L ANNO 2007 DEI COMUNI DI BOLOGNA, CESENA,

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1 Corte dei Conti Sezione Regionale di Controllo per l'emilia Romagna Bologna LA GESTIONE E L ATTUAZIONE DELLA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO PER L ANNO 2007 DEI COMUNI DI BOLOGNA, CESENA, FERRARA, FORLÌ, MODENA, PARMA, PIACENZA, RAVENNA, REGGIO EMILIA E RIMINI, CON PARTICOLARE RIGUARDO ALLA ESTERNALIZZAZIONE DEI SERVIZI NEL QUADRO DEL NUOVO ASSETTO ISTITUZIONALE ANCHE CON RIFERIMENTO AL MODELLO SOCIETARIO (RELAZIONE AI RISPETTIVI CONSIGLI COMUNALI) Deliberazione n. 737/2009/VSGO Bologna, 4 dicembre 2009

2 a cura di: Consigliere Delegato Carlo Coscioni (relatore) Dott. Giovanni Gastaldello Sig.ra Laura Villani 2

3 INDICE 1 PREMESSA E NOTE METODOLOGICHE 4 2 QUADRO DI SINTESI 5 3 PRINCIPI GENERALI DELL ORDINAMENTO CONTABILE DEGLI ENTI LOCALI 10 4 L ESAME DELLE GESTIONI DEI COMUNI COMUNE DI BOLOGNA COMUNE DI CESENA COMUNE DI FERRARA COMUNE DI FORLI COMUNE DI MODENA COMUNE DI PARMA COMUNE DI PIACENZA COMUNE DI RAVENNA COMUNE DI REGGIO EMILIA COMUNE DI RIMINI TABELLA GENERALE INDICATORI FINANZIARI ED ECONOMICI DEI COMUNI BREVI CENNI SUI PRINCIPI E SULLE DISPOSIZIONI RELATIVE AI SERVIZI ESTERNALIZZATI 64 6 ESAME DEI SERVIZI ESTERNALIZZATI ATTIVATI DAI COMUNI COMUNE DI BOLOGNA COMUNE DI CESENA COMUNE DI FERRARA COMUNE DI FORLI COMUNE DI MODENA COMUNE DI PARMA COMUNE DI PIACENZA COMUNE DI RAVENNA COMUNE DI REGGIO EMILIA COMUNE DI RIMINI TABELLE GENERALI DEI SERVIZI ESTERNALIZZATI

4 1 PREMESSA E NOTE METODOLOGICHE La Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti dell Emilia-Romagna, con la deliberazione N. 100/2008 DEL 2 DICEMBRE 2008, ha approvato il programma del controllo sulla gestione per l anno 2009 in cui è stato inserita l indagine concernente la gestione e l attuazione della programmazione di bilancio per l anno 2007 dei Comuni di Bologna, Cesena, Ferrara, Forlì, Modena, Parma, Piacenza, Ravenna, Reggio Emilia e Rimini, con particolare riguardo alla esternalizzazione dei servizi nel quadro del nuovo assetto istituzionale anche con riferimento al modello societario (relazione ai rispettivi Consigli comunali). L indagine rientra nell ambito delle attività affidate alla Corte di Conti dalla legge n. 20 del 1994 e confermate dalla legge n. 131 del 2003 (cd. legge La Loggia). La predetta legge individua, tra gli oggetti specifici di verifica da parte delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti la sana gestione finanziaria degli Enti locali, con particolare riguardo al rispetto degli equilibri di bilancio in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall appartenenza dell Italia all Unione Europea. L indagine che ha riguardato i comuni capoluogo è suddivisa in due parti, di cui la prima è riferita alla disamina della sana gestione finanziaria e la seconda all analisi delle spese per l esternalizzazione dei servizi. Per la elaborazione del referto sono stati presi in esame i conti consuntivi relativi all esercizio 2007 ed approvati nell anno 2008, avvalendosi di indicatori omologhi ritenuti più significativi, sia per la parte dell entrata che per la parte della spesa; in ordine alle spese per esternalizzazioni si è provveduto ad inviare un apposito questionario alle amministrazioni comunali interessate. Il controllo si è svolto nello spirito collaborativo indicato dalla legge La Loggia e, lungi dal costituire un ingerenza nell attività degli Enti locali, si pone l obiettivo di offrire agli stessi elementi di valutazione e di confronto, al fine di contribuire alla realizzazione di un amministrazione sempre più efficiente ed efficace, oltrechè economica. 4

5 2 QUADRO DI SINTESI L indagine ha riguardato i seguenti comuni Bologna, Cesena, Ferrara, Forlì, Modena, Parma, Piacenza, Ravenna, Reggio Emilia e Rimini. Nella sistematica della presente relazione una breve parte introduttiva è stata dedicata all ordinamento contabile dei Comuni ed alle regole che lo disciplinano, al fine di offrire ai componenti dei Consigli comunali, cui il referto è indirizzato, un quadro sintetico delle norme che disciplinano la formazione del bilancio e la composizione degli elementi posti a base dell intero ciclo della gestione finanziaria. Vengono ivi fornite indicazioni relative al principale strumento della gestione, il Piano Esecutivo di Gestione (PEG), alla sua costruzione ed al rilievo che esso assume nell ambito della programmazione. Sempre ai fini di una corretta e quanto più possibile completa informazione, si è fatto cenno alle tematiche riguardanti i vincoli di indebitamento ed il patto di stabilità, al rispetto del quale sono costantemente rivolti interventi del legislatore. Per la elaborazione del referto sono stati presi in esame i conti consuntivi relativi all esercizio 2007 ed approvati nell anno 2008 e sono stati predisposti appositi questionari avvalendosi di alcuni indicatori sia per la parte dell Entrata che per la parte della Spesa. Sul versante dell ENTRATA sono stati considerati i seguenti indicatori finanziari: autonomia finanziaria, ossia la capacità dell ente di procurarsi risorse proprie tramite il prelievo tributario, determinata dal rapporto tra le entrate dei titoli I e III ed il totale delle entrate dei titoli I, II e III; autonomia impositiva, ossia la capacità dell ente di procurarsi risorse proprie tramite prelievo tributario, determinata dal rapporto tra le entrate del titolo I ed il totale delle entrate dei titoli I, II e III; dipendenza finanziaria, ossia il grado di dipendenza da entrate di altri enti, determinata dal rapporto tra le entrate del titolo II ed il totale delle entrate dei titoli I, II e III; pressione tributaria, ossia il carico tributario per ciascuno abitante, determinata dal rapporto tra le entrate del titolo I e la popolazione residente dell Ente; 5

6 trasferimenti erariali, vale a dire la misura in cui si ripartiscono gli apporti finanziari dallo Stato all Ente sugli abitanti dell Ente stesso, determinata dal rapporto tra le entrate della categoria I del titolo II e la popolazione; trasferimenti regionali che misura come si ripartiscono gli apporti finanziari della Regione all Ente sugli abitanti dell ente stesso, determinati dal rapporto tra le entrate regionali e la popolazione. Sul versante della SPESA sono stati considerati i seguenti indicatori: A. Indici di composizione della spesa esaminati sotto il triplice aspetto: spesa corrente (titolo I) rapportata al totale delle spese (titoli I, II, III); spesa in conto capitale (titolo II) rapportata al totale delle spese (titoli I, II, III); spesa per rimborso prestiti (titolo III) rapportata al totale delle spese (titoli I, II, III); B. Analisi generale degli interventi, ugualmente effettuati sotto tre aspetti: spese per il personale (intervento 01) rapportate alle spese correnti (titolo I); spese per acquisto di beni (intervento 02) rapportate alle spese correnti (titolo I); spese per servizi (interventi 03, 04, etc) rapportate alle spese correnti (titolo I); C. Rigidità per spese correnti, calcolate sulla base delle spese del personale con l aggiunta delle quote di ammortamento dei mutui rapportate alle entrate ordinarie (titoli I, II, III); D. Incidenza dell indebitamento sulle entrate correnti calcolata sulla base degli interessi per i mutui e delle quote capitali rapportati alle entrate ordinarie (titoli I, II, III); E. Riparto pro capite delle spese di investimento, calcolate sulla base del rapporto tra il totale delle spese in conto capitale e la popolazione residente dell Ente. La parte della relazione dedicata alla gestione finanziaria continua con le schede relative ai singoli Comuni. Ogni scheda è integrata di apposite tabelle riepilogativei, che offrono un quadro completo della situazione finanziaria dei Comuni interessati all indagine. Il quadro che ne emerge, sintetizzato nella tab. n. 1 gen.bil. è quello di un sostanziale equilibrio, tranne qualche limitata differenza. 6

7 Sotto l aspetto dell autonomia finanziaria, a fronte di una media del 74,55%, si pongono al di sopra di essa Bologna (78,32%), Forlì e Ravenna mentre leggermente al di sotto sono i restanti sette Comuni col valore più basso a Reggio Emilia (71,89%). Nell ambito dell autonomia impositiva superano la media, che è del 47,34%, Bologna, Ferrara, Ravenna (58,85%), Reggio Emilia e Rimini mentre sono al di sotto i restanti Comuni col valore più basso a Modena (41,64%). Per la dipendenza finanziaria, a fronte di una media del 25,26%, il dato più alto si rileva a Reggio Emilia (28,11%), il più basso a Bologna (21,68%). Per quanto riguarda la pressione tributaria, il prelievo medio pro capite si attesta su 438,65 per ogni cittadino. A Bologna tale prelievo è di e al di sopra della media è pure quello di Modena e Rimini; al di sotto tutti gli altri, col valore più basso a Piacenza ( 352,40). Sui trasferimenti erariali si registrano le variazioni più rilevanti tra i vari Comuni, mentre la media è di 189,77, si va da 247,63 di Bologna a 158,00 di Ravenna. Per i trasferimenti regionali il dato più alto si registra a Bologna, con 44,39, mentre il dato più basso e quello di Forlì 11,77. Sul versante della Spesa, l indice di composizione della spesa corrente più alto è quello di Bologna, che è del 75,49%, a fronte di un valore medio del 64,15%. L indice di composizione della spesa in conto capitale più elevato è quello di Reggio Emilia (53,90%), a fronte di un valore medio del 29,44%. L indice di composizione della spesa per rimborso prestiti più elevato è quello di Piacenza (12,13%), a fronte di un valore medio del 6,65%. Le spese per il personale incidono in misura del 43,22% a Ferrara, contro un valore medio del 37,06%; quelle per acquisto di beni sono del 3,50% a Cesena (media 1,50%), mentre quelle per servizi costituiscono il 49,04% a Parma (valore medio 39,86%). L indice di composizione della della rigidità delle spese correnti più elevato è quello di Reggio Emilia (55,15%), a fronte di un valore medio del 46,38%. L indice d incidenza dell indebitamento più elevato è quello di Forlì (17,45%), a fronte di un valore medio del 11,63%. 7

8 Infine va segnalato il dato relativo alla spesa in conto capitale pro capite che varia da 1.188,90 a Reggio Emilia a 131,00 a Ravenna (valore medio 456,21). La seconda parte, dedicata all esternalizzazione dei servizi, è stata costruita sulla base dei dati forniti dagli Enti attraverso la compilazione di questionari appositamente predisposti. La relazione si apre con brevi cenni sui principi e sulle disposizioni che regolano la materia. Seguono le schede relative ai Comuni interessati, corredate da apposite tabelle riepilogative che meglio individuano la situazione specifica di ciascun ente. Dalle predette schede si rileva che il numero complessivo degli organismi partecipati presenti nei Comuni prima citati è di 265 di cui n. 178 società per azioni, n. 25 consorzi, n. 39 fondazioni e n. 23 organismi di vario genere. Le attività svolte sono molteplici; servizi di trasporto, di forniture gas, acqua, elettricità, attività sportive, culturali, turistiche,servizi alle persone etc. Il Comune con il maggior numero di organismi è Parma con 36 enti, seguito da Bologna con 34 e Cesena con 33; quello che ne ha di meno è Piacenza con 12. Gli organismi in attivo sono 172, quelli il cui bilancio è risultato in perdita sono 82, quelli privi di indicazione sono 11. In termini assoluti il Comune che presenta il maggior numero di organismi in perdita è Modena con 13 seguito da Parma con 12 e da Cesena, Forlì e Ravenna con 9; quello con il minor numero è Bologna con 4, seguito da Piacenza con 5 e da Ferrara, Reggio Emilia e Rimini con 7. In termini relativi è il comune di Modena il comune che presenta la maggiore percentuale di enti in perdita (44,83%), seguito da Piacenza (41,67%) e Forlì (39,13%); quelli più virtuori sono Bologna (12,12%), e Ferrara (29,17%). Il totale degli impegni assunti dai Comuni per corrispettivi e altri contributi è di circa ,00 uro. Il Comune che ha sostenuto impegni maggiori è Bologna con circa ,00 uro seguito da Ferrara con ,00 uro e Parma con circa ,00 uro; quello che ha speso di meno è Piacenza con circa ,00 uro. 8

9 Gli utili accertati e trasferiti ai Comuni ammontano a circa ,00 uro a cui vanno aggiunti circa ,00 uro di altre risorse. Il Comune che ha ricevuto maggiori risorse è Bologna con circa ,00 uro. I dati esposti rappresentano la situazione esistente nel 2007 nei più importanti comuni della Regione ed intendono offrire agli stessi un quadro complessivo, utile anche ai fini di una comparazione. Non vè dubbio che il fenomeno dei servizi svolti da società ed altri enti partecipati dai Comuni costituisce uno degli aspetti di maggiore importanza e delicatezza nello scenario della gestione della finanza locale, in quanto una parte sempre più rilevante di denaro pubblico non passa attraverso la gestione diretta degli Enti locali. Questo fenomeno se non governato adeguatamente può essre fontedi gravi squilibri per le finanze degli Enti lovali a causa di perdite, a volte anche rilevanti, riscontrate nei bilanci degli organismi partecipato. Conseguentemente appare di primaria importanza porre in essere misure prudenziali per far fronte ad eventuali sopravvenienze passive ed attuare intereventi di indirizzo e di controllo. In conclusione può affermarsi che l adozione di misure rivolte al contenimento della spesa, alla trasparenza dell azione amministrativa, alla ricerca di strumenti capaci di dar vita ad una gestione efficiente, efficace e caratterizzata dalla economicità, rappresentino parametri che sono alla base di una amministrazione sana e pienamente utile agli interessi della collettività. 9

10 3 PRINCIPI GENERALI DELL ORDINAMENTO CONTABILE DEGLI ENTI LOCALI 3.1 L ORDINAMENTO CONTABILE L ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali trova la sua disciplina normativa negli artt. 149 e seguenti del T.U. n. 267/2000. La finanza dei Comune e delle Province è costituita da: a) imposte proprie; b) addizionali e compartecipazioni di imposte erariali o regionali; c) tasse e diritti per servizi pubblici; d) trasferimenti erariali; e) trasferimenti regionali; f) altre entrate proprie, anche di natura patrimoniale; g) risorse per investimenti; h) altre entrate. I trasferimenti erariali sono ripartiti in base a criteri obiettivi che tengono conto della popolazione, del territorio e delle condizioni socio-economiche, nonché in base ad una perequata distribuzione delle risorse che tenga conto degli squilibri della finanza locale. A ciascun Ente locale spettano le tasse, i diritti, le tariffe e i corrispettivi dei servizi di loro competenza. Le Regioni concorrono al finanziamento degli Enti locali per la realizzazione del piano regionale di sviluppo e dei programmi di investimento, assumendo la copertura finanziaria degli oneri necessari all esercizio di funzioni trasferite o delegate. Il bilancio di previsione è deliberato, salvo proroghe autorizzate dal Ministro dell interno, entro il 31 dicembre dell anno precedente. Esso è correlato da una relazione previsionale e programmatica, da un bilancio pluriennale di durata pari a quello della Regione di appartenenza e dagli allegati previsti dal T.U. (art. 172). I risultati della gestione sono rilevati mediante contabilità economica e dimostrati nel rendiconto comprendente il conto del bilancio ed il conto del patrimonio. 10

11 Fondamentale importanza riveste il regolamento di contabilità con il quale ciascun Ente locale, nel rispetto delle disposizioni previste dall ordinamento per assicurare l unitarietà e l uniformità del sistema finanziario e contabile, applica i principi contabili stabiliti dal T.U. Il bilancio è redatto in termini di competenza, nel rispetto dei principi di unità, universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità. La situazione corrente, comprensiva delle spese correnti, delle quote di capitale, delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari, non può presentare un disavanzo. Il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge. L unità temporale della gestione è l anno finanziario, che inizia il 1 gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno; dopo tale termine non possono più effettuarsi accertamenti di entrate o impegni di spese in conto dell esercizio scaduto. Tutte le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico degli Enti locali e tutte le spese sono iscritte integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative spese. La gestione finanziaria è unica, come il relativo bilancio di previsione; sono vietate le gestioni fuori bilancio. Il bilancio è redatto nel rispetto dei principi di veridicità ed attendibilità ed è deliberato in pareggio finanziario complessivo. Nelle more dell approvazione del bilancio, l organo consiliare dell Ente può deliberare l esercizio provvisorio per un periodo non superiore a due mesi, sulla base dello schema del bilancio già predisposto. Gli Enti locali possono effettuare, per ciascun intervento, spese in misura non superiore mensilmente ad un dodicesimo delle somme previste nello schema di bilancio, con esclusione delle spese tassativamente regolate dalla legge o non suscettibili di pagamenti frazionati in dodicesimi. Ove sia intervenuta la proroga della scadenza del termine per la deliberazione del bilancio di previsione, l esercizio provvisorio si intende automaticamente autorizzato sino a tale termine. 11

12 L unità elementare del bilancio per l entrata è la risorsa e per la spesa è l intervento per ciascun servizio. Nei servizi per conto terzi, sia nell entrata che nella spesa, l unità elementare è il capitolo, che indica l oggetto. Il bilancio di previsione annuale è composto da due parti, relative, rispettivamente, all entrata ed alla spesa. La parte entrata è ordinata gradualmente in titoli, categorie e risorse, in relazione, rispettivamente, alla fonte di provenienza, alla tipologia ed alla specifica individuazione dell oggetto dell entrata. La parte spesa è ordinata gradualmente in titoli, funzioni, servizi ed interventi, in relazione, rispettivamente, ai principali aggregati economici, alle funzioni degli Enti, ai singoli uffici che gestiscono un complesso di attività ed alla natura economica di fattori produttivi nell ambito di ciascun servizio. Una descrizione più dettagliata è contenuta nell art. 165 del T.U. Assieme al bilancio di previsione è previsto un altro documento, il Piano esecutivo di gestione (PEG), ad uso prevalentemente interno, che fornisce una nozione più analitica rispetto a quella contenuta nei documenti approvati dal Consiglio. Il PEG determina gli obiettivi di gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi. Si compone di due elementi: una parte descrittiva nella quale vengono ad essere evidenziati gli obiettivi che l Amministrazione, attraverso i dirigenti o i responsabili dei servizi, intende perseguire; una parte contabile nella quale sono indicati gli stanziamenti sui quali i responsabili dei servizi possono fare affidamento, al fine di raggiungere gli obiettivi loro assegnati. La costruzione del PEG avviene per la parte Entrata e per la parte Spesa, partendo dai dati del bilancio di previsione, in modo da effettuare una classificazione in grado di fornire gli elementi di dettaglio, atti a consentire ai responsabili dei servizi di disporre di elementi conoscitivi in sede gestionale. 12

13 Al bilancio di previsione è allegata una relazione previsionale e programmatica che copre un periodo pari a quello del bilancio pluriennale. Essa illustra, anzitutto, le caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell economia insediata e dei servizi dell Ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche. Per la parte Entrata comprende una valutazione generale sui mezzi finanziari; per la parte Spesa è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e in quello pluriennale. La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto all esercizio precedente. Inoltre indica gli obiettivi che si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità del servizio. Al bilancio annuale di previsione è allegato un bilancio pluriennale di competenza, di durata pari a quello della regione di appartenenza. Questo bilancio comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di destinare per ciascuno degli anni considerati, sia alla copertura di spese correnti che al finanziamento di spese di investimento. La gestione del bilancio avviene, per la parte Entrata, attraverso le fasi dell accertamento, della riscossione e del versamento; per la parte Spesa, attraverso le fasi dell impegno, della liquidazione, dell ordinazione e del pagamento. Il risultato contabile di amministrazione è accertato con l approvazione del rendiconto dell ultimo esercizio chiuso ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi. L avanzo di amministrazione è distinto in fondi non vincolati, in fondi vincolati, fondi per finanziamento spese in conto capitale e fondi di ammortamento. L eventuale disavanzo di amministrazione è applicato in aggiunta alle quote di ammortamento accantonate e non disponibili nel risultato contabile di amministrazione. Norme specifiche sono poi dedicate ai residui, attivi e passivi, all assunzione degli impegni, alla effettuazione delle spese, alle procedure contrattuali, etc. 13

14 Gli Enti locali sono tenuti a rispettare, durante la gestione e nelle variazioni di bilancio, il pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese e per il finanziamento degli investimenti, secondo le norme contabili contenute nel T.U. Altre norme riguardano i debiti fuori bilancio, l utilizzo di entrate a destinazione specifica, il controllo di gestione, mentre un titolo apposito è dedicato agli investimenti. Ai fini della gestione del bilancio assume particolare rilievo il tipo di contabilità che l Ente adotta. Tre sono i tipi di contabilità noti. 1) La contabilità finanziaria che ha per oggetto i movimenti finanziari che possono essere rilevati sia nella fase degli accertamenti o degli impegni, sia in quella relativa alla riscossione o ai pagamenti. 2) La contabilità patrimoniale che provvede alla rilevazione dei dati sul patrimonio dell Ente, inteso come patrimonio mobiliare e immobiliare. 3) La contabilità economico patrimoniale (definita anche economica), che attraverso l impostazione del metodo della partita doppia, rileva contemporaneamente l aspetto finanziario ed economico-patrimoniale, pervenendo anche alla determinazione del risultato di esercizio. Si tratta della contabilità tenuta dalle imprese e disciplinata dal codice civile. 14

15 3.2 IL PATTO DI STABILITA La più rilevante misura di coordinamento della finanza pubblica predisposta al fine di assicurare la stabilità finanziaria del comparto degli Enti territoriali è costituita dal patto di stabilità interno, strumento derivato dal patto di stabilità e crescita sottoscritto dall Italia con il trattato di Amsterdam del 1997, con la funzione di adattare agli Enti territoriali le regole alle quali lo Stato si è assoggettato con il trattato. La garanzia di mantenimento dell equilibrio finanziario nazionale, così come fissata dalle regole di Maastricht, si traduce in un vincolo alla politica finanziaria nazionale, determinando obiettivi, in particolare tra gli altri quello della riduzione del rapporto debito/pil, cui devono concorrere lo Stato e tutti gli enti territoriali. L introduzione del Patto di Stabilità Interno (PSI) con la legge n. 488 del 1998 (legge finanziaria per il 1999) impegna gli enti locali a pianificare un programma di politica economica volta a contribuire alla realizzazione degli obiettivi generali di finanza pubblica e, di conseguenza, forniscono indicazioni operative suggerendo azioni e mezzi mediante i quali pervenire a risultati stabili e quindi tracciano le linee guida di politica economica. La disciplina del patto di stabilità interno, caratterizzata negli anni da una continua mutevolezza, ha esteso per l anno 2005 (legge n. 311 del 30 dicembre 2004) da un canto, l applicazione del vincolo alla spesa in conto capitale introducendo un tetto alla crescita della spesa delle Amministrazioni Pubbliche, pari al limite del 2% rispetto all anno precedente e assoggettando a tale limite l intera spesa; dall altro, ha definito in modo nuovo l aggregato di spesa rilevante; inoltre la definizione degli obiettivi programmatici (sia per la gestione di competenza che per quella di cassa) viene espressa in termini di spese (correnti e in conto capitale), e non più di saldo finanziario. L aggregato di spesa, rilevante ai fini della verifica del rispetto del patto di stabilità interno, è calcolato, sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, quale somma delle spese correnti e quelle in conto capitale, al netto delle spese di personale (soggette ad apposita disciplina), di quelle per la sanità, delle spese derivanti dall acquisizione di partecipazioni azionarie e di altre attività finanziarie, dei conferimenti di capitale e delle concessioni di crediti, dei trasferimenti alle pubbliche Amministrazioni, delle spese per 15

16 interventi a favore dei minori, delle spese per calamità naturali. Per il solo anno 2005 possono essere detratte anche le spese in conto capitale derivanti da interventi cofinanziati dall Unione Europea incluse le corrispondenti quote di parte nazionale. È prevista la possibilità di eccedere i limiti di spesa stabiliti solo per spese d investimento nei limiti dei proventi derivanti da alienazione di beni mobili ed immobili e da erogazioni a titolo gratuito. Viene, poi, introdotto un sistema premiante per gli enti che, se virtuosi, possono incrementare la loro spesa media del triennio dell 11,5%; se non virtuosi non possono, invece, aumentarla oltre il 10%. Per l individuazione della virtuosità o meno di un ente si deve far riferimento ai propri pagamenti correnti medi pro-capite confrontati con quelli della propria classe di riferimento, così come individuati dal decreto del Ministro dell economia e delle finanze del 26 gennaio 2005 Ulteriori modifiche normative si sono succedute con le successive leggi finanziarie per il 2006 e per il Rispetto alla disciplina introdotta dalla finanziaria 2005, che prendeva in considerazione il complesso delle spese (correnti e in conto capitale), la legge finanziaria per l anno 2006 (legge n. 266 del ) modifica le modalità di calcolo del patto di stabilità, distinguendo i due aggregati di spesa ed assumendo come parametro di riferimento la spesa del Gli obiettivi programmatici da raggiungere congiuntamente, per l anno 2006 sono sia l obiettivo della gestione di cassa, sia l obiettivo della gestione di competenza, che dovranno, a loro volta, essere rispettati sia per le spese correnti che per le spese in conto capitale. Dal complesso delle spese correnti sono escluse quelle per il personale, quelle per la sanità, per interessi passivi, quelle derivanti da calamità naturali (per le quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza), quelle per oneri derivanti da sentenze che originino debiti fuori bilancio; derivanti dall esercizio di funzioni trasferite o delegate dalle regioni ed esercitate dagli enti locali a decorrere dal 1 gennaio 2005 nei limiti dei corrispondenti trasferimenti finanziari attribuiti dalle regioni. Dal complesso delle spese in conto capitale vengono escluse dal calcolo: quelle per trasferimenti (in conto capitale) destinati alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato e individuate dall ISTAT nell elenco pubblicato 16

17 annualmente ai sensi dell art. 1, comma 5 della finanziaria 2005, quelle derivanti da concessioni di crediti, limitatamente al 2006 quelle derivanti da interventi cofinanziati dall Unione europea (comprese le corrispondenti quote di parte nazionale), le spese per calamità naturali e quelle derivanti dall esercizio di funzioni trasferite e delegate da parte delle regioni. Il tetto delle spese correnti non può superare nel 2006 l ammontare delle spese del 2004, diminuito del 3,8% e, per gli anni 2007 e 2008, le spese dell anno precedente aumentate rispettivamente dello 0,4% e del 2,5%; il tetto delle spese in conto capitale non può superare nel 2006 l ammontare delle spese dell anno 2004 aumentato del 4,8%, nel 2007 e 2008 quello dell anno precedente aumentato del 4%. Viene previsto, peraltro (comma 144) la possibilità di superare questi tetti in presenza corrispondenti riduzioni, realizzate nella spesa corrente. Il superamento dei limiti di spesa è previsto anche, ai sensi del comma 145, entro i limiti dei proventi derivanti da erogazioni a titolo gratuito da parte di soggetti diversi dalle Amministrazioni pubbliche. La legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296 del ), riprendendo la logica del Patto di Maastricht, prevede una diversa modalità di calcolo per la verifica del Patto di Stabilità Interno, basata su vincoli sui saldi per Province e Comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti. La manovra finanziaria è fissata in termini di riduzione del saldo tendenziale. Il saldo finanziario è calcolato in termini di cassa quale differenza tra entrate finali correnti ed in conto capitale e spese finali correnti ed in conto capitale. Si prevede un articolato sistema di calcolo che fa riferimento a due parametri, la media triennale per il periodo dei saldi di cassa e la media triennale per il periodo della spesa corrente di cassa. Nel caso di mancato rispetto del patto scatta una procedura di infrazione, secondo la quale il Presidente del Consiglio diffida l ente locale inadempiente ad adottare i necessari provvedimenti entro il 31 maggio dell anno successivo, qualora l ente non adempia, il presidente della provincia o il sindaco, in qualità di commissario ad acta, adotta entro il 30 giugno i necessari provvedimenti. Decorso inutilmente tale termine per i comuni l addizionale 17

18 IRPEF aumenta automaticamente del 0,3%; per le province l imposta provinciale di trascrizione aumenta del 5%. 18

19 3.3 I VINCOLI DELL INDEBITAMENTO L obiettivo programmatico del rilancio degli investimenti pubblici, che trovano la loro principale fonte finanziaria nel ricorso all indebitamento, incontra un limite nella concorrente esigenza di contenere l esposizione debitoria degli Enti entro margini tali da garantire la stabilità degli equilibri di bilancio. La facoltà degli Enti locali di contrarre debiti per finanziare gli investimenti soggiace a vincoli e condizioni, dettate dal TUEL e da altre disposizioni, alcune di carattere generale, valide per tutte le forme di indebitamento, altre specifiche e, soprattutto subordinate al principio, già presente nella legislazione ordinaria ed ora trasfuso nella riforma costituzionale del 2001, della esclusiva destinazione ad investimenti delle entrate da indebitamento. Norma cardine del sistema è l art. 119, comma quinto, della Costituzione, che, nel testo novellato dall articolo 5 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, limita il ricorso all indebitamento esclusivamente al finanziamento delle spese di investimento. Devono, poi, aggiungersi i limiti dettati da leggi ordinarie: - la legge finanziaria per il 2002 ( legge n. 448/2001) ha previsto una serie di misure volte alla utilizzazione più efficiente e flessibile degli strumenti di finanziamento reperibili sul mercato dei capitali, e la cui disciplina di dettaglio è stata successivamente fissata con il decreto ministeriale n. 389 del 1 dicembre 2003, in vigore dal febbraio la legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289/2002) ha previsto la nullità degli atti degli enti locali e delle regioni che contraggano mutui per spese diverse da quelle d investimento, in violazione quindi dell articolo 119 della Costituzione; - la legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003) ribadisce il vincolo all indebitamento per le sole spese di investimento e elenca espressamente, al fine di evitare ogni ambiguità nell interpretazione dell articolo 119 della Costituzione, quali operazioni costituiscono indebitamento e quali operazioni possono configurarsi come investimenti 1. 1 In particolare, il comma 17, nel confermare categorie di indebitamento già presenti nell ordinamento, ossia i mutui ed i prestiti obbligazionari, aggiunge, con richiamo alle regole Eurostat, le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all 85% del prezzo di mercato dell attività cartolarizzata e quelle relative a flussi futuri di entrata non collegati ad attività patrimoniale preesistente, come pure le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti futuri o vantati nei confronti di altre Amministrazioni Pubbliche. Il medesimo comma 17 stabilisce, peraltro, che non costituiscono indebitamento le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura in bilancio. Al comma 18 si procede alla classificazione delle operazioni specifiche che costituiscono investimento 1, mentre il successivo comma 19 pone il tassativo divieto del ricorso all indebitamento per finanziare conferimenti rivolti alla 19

20 Con la legge finanziaria per il 2005 (legge n. 311/2004) sono state introdotte numerose disposizioni volte al contenimento dell indebitamento degli enti locali. In primo luogo, è stato limitato il limite massimo di indebitamento degli enti locali, riducendo dal 25% al 12% delle entrate relative ai primi tre titoli dell entrata del rendiconto del penultimo anno precedente l entità delle spese per interessi (art. 204 TUEL), consentendo agli enti una graduale riduzione del proprio livello di indebitamento, ove superiore, fino al raggiungimento del limite del 12% entro il 2013, secondo scadenze prefissate 2. Inoltre, l articolo 204 T.U.E.L viene riformulato anche riguardo alle condizioni generali di stipulazione di mutui con enti diversi dalla Cassa depositi e prestiti, dall'istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP) e dall'istituto per il credito sportivo con riferimento alla durata minima dell ammortamento del mutuo (cinque anni) ed alla decorrenza dell ammortamento. La legge finanziaria per il 2005 prevede, altresì, una articolata e stringente disciplina circa la conversione in titoli obbligazionari e la rinegoziazione dei mutui con oneri di ammortamento anche parzialmente a carico dello Stato in presenza di condizioni di mercato che rendano tali operazioni vantaggiose. In particolare, il comma 71 sancisce l obbligo, se tale facoltà è prevista dalle clausole contrattuali, per le regioni e gli enti locali di provvedere alla conversione di tali mutui in titoli obbligazionari di nuova emissione o alla rinegoziazione dei mutui stessi, ove le condizioni di rifinanziamento consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali. Per valutare la convenienza dell operazione di conversione o di rinegoziazione bisogna considerare sia il costo delle commissioni, sia che l incremento di valore nominale delle nuove passività non superi di 5 punti percentuali il valore nominale di quello preesistente; in difetto di tale ultima ricapitalizzazione di aziende o società per il ripianamento di perdite. A tal fine l istituto finanziatore, in sede istruttoria, è tenuto ad acquisire dall ente l esplicazione specifica sull investimento da finanziare e l indicazione che il bilancio dell azienda o della società, destinataria del conferimento, relativo all esercizio finanziario precedente non presenta una perdita di esercizio. 2 Tale limite è stato ulteriormente innalzato al 15% dall articolo 1, comma 698, della l. 296/2006 ( legge finanziaria per il 2007). Il predetto limite è indipendente dall andamento dei tassi, soprattutto se variabili, e, nel caso di interessi calanti, consente agli Enti, già sulla soglia, di rimanervi pur dopo un aumento dell indebitamento ed, al contrario, in caso di interessi in crescita, spinge oltre il limite Enti che abbiano ridotto la consistenza del debito. Tale limite, inoltre, essendo costruito in rapporto alle entrate correnti, che risentono dei trasferimenti erariali, si riduce con la riduzione di essi e, per questa parte, non è governabile dagli Amministratori. Le stesse entrate, peraltro, dipendono dalle modalità di gestione dei servizi pubblici che, se esternalizzati, sottraggono i relativi proventi al complesso dell entrata corrente, con effetto riduttivo del limite. 20

21 condizione l operazione di rinegoziazione è vietata (comma 71 bis, introdotto dalla legge finanziaria per il ). Inoltre, le rate di ammortamento dei mutui attivati dalle amministrazioni pubbliche ed ad intero carico del bilancio dello Stato devono essere direttamente pagate dal medesimo agli istituti finanziatori (comma 75), norma logicamente agganciata alla successiva disposizione del comma 76, che prevede la registrazione del mutuo nel bilancio dell amministrazione che ne sostiene l onere, mentre l ente beneficiario contabilizza il ricavato come trasferimento in conto capitale. Infine, viene l introdotta la facoltà per gli enti locali di finanziarsi anche attraverso lo strumento dell apertura di credito, che va ad aggiungersi alle tradizionali fonti di finanziamento degli investimenti degli enti locali, rappresentate dai mutui e dall emissione di titoli obbligazionari. 3 E fatta salva l applicazione, al momento della rinegoziazione dei mutui, della commissione bancaria onnicomprensiva sul debito residuo La disciplina in materia di rinegoziazione è stata inoltre integrata dall articolo 2 del D.L. 5 dicembre 2005, n. 250 (legge 3 febbraio 2006, n. 27), secondo cui, nell ipotesi di mutui con oneri di ammortamento a totale carico dello Stato, le operazioni di rinegoziazione sono effettuate direttamente dal Ministero dell'economia e delle finanze. 21

22 4 L ESAME DELLE GESTIONI DEI COMUNI 4.1 COMUNE DI BOLOGNA Dall esame del conto del bilancio dell esercizio 2007 del Comune di Bologna (sintetizzato nella tabella che segue) emerge che sono state accertate entrate per un importo complessivo pari ad ,04 mentre gli impegni ammontano a ,01. Il conseguente risultato di gestione di competenza è un disavanzo di ,97. L avanzo di amministrazione proveniente dagli esercizi precedenti ammonta a ,70. Gli accertamenti delle entrate hanno avuto un grado di realizzazione rispetto alle previsioni definitive dell 86,77%, passando in rassegna i singoli titoli, il Titolo II - entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello stato, della regione ha avuto il maggior grado di realizzazione (101,74%) mentre il Titolo V - Entrate derivanti da accensioni di prestiti è stato quello con il più basso grado di realizzazione (48,53%). Le entrate correnti inizialmente previste per ,00 alla chiusura dell esercizio, a seguito delle variazioni adottate, ammontano complessivamente ad ,48. Gli accertamenti sono complessivamente ,49, ossia il 99,56% delle previsioni definitive. Le entrate proprie del Comune che si sono accertate nel corso dell esercizio (titolo I e II), hanno rappresentato il 72,96% delle entrate correnti. Passando sul versante della spesa, gli impegni assunti nel corso dell esercizio 2007, ammontano complessivamente ad ,01 che rappresentano l 88,23% delle spese definitivamente previste ( ,38). Le spese correnti (Titolo I) che sono state impegnate nel corso dell esercizio 2007, ammontano nel loro complesso ad ,73 mentre le spese in conto capitale (Titolo II) impegnate nel 2007 ammontano complessivamente ad ,16. Le previsioni definitive del titolo I della spesa è pari ad ,40. L assunzione di impegni è stata complessivamente pari ad ,73 e rappresenta il 99,14% delle previsioni. I pagamenti effettuati in conto competenza, pari ad ,89, hanno riguardato l 80,15% degli impegni. 22

23 Le spese in conto capitale (Titolo II) previste definitivamente risultano essere pari ad ,35, di queste il 69,75% si è tradotto in impegni ( ,16). I pagamenti sono stati pari ad ,33, ciò significa che il 32,13% degli impegni assunti sono diventati pagamenti. Le spese per rimborso di prestiti (Titolo III) risultano iscritte nel bilancio di previsione definitiva per ,66. Gli impegni assunti sono stati pari ad ,66, ossia il 60,45% delle previsioni ed i pagamenti effettuati, pari ad ,66 hanno rappresentato il 100% degli impegni. Facendo l analogo raffronto con le spese per servizi per conto terzi (Titolo IV) risultano iscritte nel bilancio di previsione definitiva per ,97. Gli impegni assunti sono stati pari ad ,46, ossia il 71,71% delle previsioni ed i pagamenti effettuati, pari ad ,71 hanno rappresentato il 87,93% degli impegni. La tabella che segue contiene i dati di bilancio del Comune distinti tra entrate e spese. 23

24 24 Tab. n.

25 Vengono ora considerati alcuni indicatori finanziari ed economici relativi sia alla parte dell entrata che a quella della spesa. 25

26 4.2 COMUNE DI CESENA Dall esame del conto del bilancio dell esercizio 2007 del Comune di Cesena (sintetizzato nella tabella che segue) emerge che sono state accertate entrate per un importo complessivo pari ad ,04 mentre gli impegni ammontano a ,09. Il conseguente risultato di gestione di competenza è un disavanzo di ,05. L avanzo di amministrazione proveniente dagli esercizi precedenti ammonta a ,00. Gli accertamenti delle entrate hanno avuto un grado di realizzazione rispetto alle previsioni definitive dell 86,57%, passando in rassegna i singoli titoli, il Titolo I - entrate tributarie ha avuto il maggior grado di realizzazione (100,03%) mentre il Titolo VI - entrate da servizi per conto terzi è stato quello con il più basso grado di realizzazione (62,18%). Le entrate correnti inizialmente previste per ,00 alla chiusura dell esercizio, a seguito delle variazioni adottate, ammontano complessivamente ad ,00. Gli accertamenti sono complessivamente ,46 ossia il 98,10% delle previsioni definitive. Le entrate proprie del Comune che si sono accertate nel corso dell esercizio (titolo I e II), hanno rappresentato il 72,95% delle entrate correnti. Passando sul versante della spesa, gli impegni assunti nel corso dell esercizio 2007, ammontano complessivamente ad ,09 che rappresentano l 88,01% delle spese definitivamente previste ( ,00). Le spese correnti (Titolo I) che sono state impegnate nel corso dell esercizio 2007, ammontano nel loro complesso ad ,98 mentre le spese in conto capitale (Titolo II) impegnate nel 2007 ammontano complessivamente ad ,19. Le previsioni definitive del titolo I della spesa è pari ad ,00. L assunzione di impegni è stata complessivamente pari ad ,98 e rappresenta il 97,75% delle previsioni. I pagamenti effettuati in conto competenza, pari ad ,17, hanno riguardato il 69,78% degli impegni. Le spese in conto capitale (Titolo II) previste definitivamente risultano essere pari ad ,00, di queste il 75,36% si è tradotto in impegni ( ,19). I pagamenti 26

27 sono stati pari ad ,46, ciò significa che il 39,81% degli impegni assunti sono diventati pagamenti. Le spese per rimborso di prestiti (Titolo III) risultano iscritte nel bilancio di previsione definitiva per ,00. Gli impegni assunti sono stati pari ad ,23, ossia il 99,40% delle previsioni ed i pagamenti effettuati, pari ad ,23 hanno rappresentato il 100% degli impegni. Facendo l analogo raffronto con le spese per servizi per conto terzi (Titolo IV) risultano iscritte nel bilancio di previsione definitiva per ,00. Gli impegni assunti sono stati pari ad ,69, ossia il 62,18% delle previsioni ed i pagamenti effettuati, pari ad ,23 hanno rappresentato il 95,82% degli impegni. La tabella che segue contiene i dati di bilancio del Comune distinti tra entrate e spese. 27

28 28

29 Vengono ora considerati alcuni indicatori finanziari ed economici relativi sia alla parte dell entrata che a quella della spesa. 29

30 4.3 COMUNE DI FERRARA Dall esame del conto del bilancio dell esercizio 2007 del Comune di Ferrara (sintetizzato nella tabella che segue) emerge che sono state accertate entrate per un importo complessivo pari ad ,00 mentre gli impegni ammontano a ,00. Il conseguente risultato di gestione di competenza è un disavanzo di ,00. L avanzo di amministrazione proveniente dagli esercizi precedenti ammonta a ,00. Gli accertamenti delle entrate hanno avuto un grado di realizzazione rispetto alle previsioni definitive pari a 63,55%, passando in rassegna i singoli titoli, il Titolo II - entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello stato, della regione ha avuto il maggior grado di realizzazione (103,65%), mentre il Titolo V - entrate derivanti da accensioni di prestiti è stato quello con il più basso grado di realizzazione (25,93%). Le entrate correnti inizialmente previste per ,51 alla chiusura dell esercizio, a seguito delle variazioni adottate, ammontano complessivamente ad ,00. Gli accertamenti sono complessivamente ,00 ossia il 96,69% delle previsioni definitive. Le entrate proprie del Comune che si sono accertate nel corso dell esercizio (titolo I e II), hanno rappresentato il 75,25% delle entrate correnti. Passando sul versante della spesa, gli impegni assunti nel corso dell esercizio 2007, ammontano complessivamente ad ,00 che rappresentano il 66,17% delle spese definitivamente previste ( ,65). Le spese correnti (Titolo I) che sono state impegnate nel corso dell esercizio 2007, ammontano nel loro complesso ad ,00 mentre le spese in conto capitale (Titolo II) impegnate nel 2007 ammontano complessivamente ad ,00. Le previsioni definitive del titolo I della spesa è pari ad ,00. L assunzione di impegni è stata complessivamente pari ad ,00 e rappresenta il 97,20% delle previsioni. I pagamenti effettuati in conto competenza, pari ad ,00, hanno riguardato il 77,76% degli impegni. Le spese in conto capitale (Titolo II) previste definitivamente risultano essere pari ad ,00, di queste il 44,45% si è tradotto in impegni ( ,00). I pagamenti 30

31 sono stati pari ad ,00, ciò significa che il 46,43% degli impegni assunti sono diventati pagamenti. Le spese per rimborso di prestiti (Titolo III) risultano iscritte nel bilancio di previsione definitiva per ,00. Gli impegni assunti sono stati pari ad ,00, ossia il 26,73% delle previsioni ed i pagamenti effettuati, pari ad ,00 hanno rappresentato il 100% degli impegni. Facendo l analogo raffronto con le spese per servizi per conto terzi (Titolo IV) risultano iscritte nel bilancio di previsione definitiva per ,00. Gli impegni assunti sono stati pari ad ,00, ossia il 63,85% delle previsioni ed i pagamenti effettuati, pari ad ,00 hanno rappresentato il 87,37% degli impegni. La tabella che segue contiene i dati di bilancio del Comune distinti tra entrate e spese. 31

32 32

33 Vengono ora considerati alcuni indicatori finanziari ed economici relativi sia alla parte dell entrata che a quella della spesa. 33

34 4.4 COMUNE DI FORLI Dall esame del conto del bilancio dell esercizio 2007 del Comune di Forlì (sintetizzato nella tabella che segue) emerge che sono state accertate entrate per un importo complessivo pari ad ,21 mentre gli impegni ammontano a ,71. Il conseguente risultato di gestione di competenza è un disavanzo di ,50. L avanzo di amministrazione proveniente dagli esercizi precedenti ammonta a ,00. Gli accertamenti delle entrate hanno avuto un grado di realizzazione rispetto alle previsioni definitive pari a 91,50%, passando in rassegna i singoli titoli, il Titolo II - entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello stato, della regione ha avuto il maggior grado di realizzazione (100,16%), mentre il Titolo VI - entrate da servizi per conto terzi è stato quello con il più basso grado di realizzazione (59,89%). Le entrate correnti inizialmente previste per ,28 alla chiusura dell esercizio, a seguito delle variazioni adottate, ammontano complessivamente ad ,23. Gli accertamenti sono complessivamente ,50 ossia il 100,08% delle previsioni definitive. Le entrate proprie del Comune che si sono accertate nel corso dell esercizio (titolo I e II), hanno rappresentato il 66,28% delle entrate correnti. Passando sul versante della spesa, gli impegni assunti nel corso dell esercizio 2007, ammontano complessivamente ad ,71 che rappresentano il 91,51% delle spese definitivamente previste ( ,53). Le spese correnti (Titolo I) che sono state impegnate nel corso dell esercizio 2007, ammontano nel loro complesso ad ,61 mentre le spese in conto capitale (Titolo II) impegnate nel 2007 ammontano complessivamente ad ,02. Le previsioni definitive del titolo I della spesa è pari ad ,94. L assunzione di impegni è stata complessivamente pari ad ,61 e rappresenta il 97,48% delle previsioni. I pagamenti effettuati in conto competenza, pari ad ,78, hanno riguardato il 72,49% degli impegni. Le spese in conto capitale (Titolo II) previste definitivamente risultano essere pari ad ,3, di queste il 91,65% si è tradotto in impegni ( ,02). I pagamenti 34