PROSPETTIVE DELLA GESTIONE DEL RISCHIO IN AGRICOLTURA. RIFLESSIONI PER UN SISTEMA INTEGRATO PER LA PAC POST 2013

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1 PROSPETTIVE DELLA GESTIONE DEL RISCHIO IN AGRICOLTURA. RIFLESSIONI PER UN SISTEMA INTEGRATO PER LA PAC POST 2013 POLITICHE PER L AMBIENTE E L AGRICOLTURA

2 QUADERNO PROSPETTIVE DELLA GESTIONE DEL RISCHIO IN AGRICOLTURA. RIFLESSIONI PER UN SISTEMA INTEGRATO PER LA PAC POST 2013 Via Nomentana, Roma Tel Fax Codice fiscale: Casella di posta elettronica certificata (PEC):

3 Istituto Nazionale di Economia Agraria Area di ricerca Politiche per l ambiente e l agricoltura Progetto Attività di supporto e assistenza tecnica alla programmazione dei fondi previsti per le calamità naturali Responsabile di progetto: Antonella Pontrandolfi (pontrandolfi@inea.it) Quaderno Prospettive della gestione del rischio in agricoltura. Riflessioni per un sistema integrato per la PAC post 2013 La stesura è stata curata da Antonella Pontrandolfi e Giuliana Nizza. Revisione: Prof. Angelo Frascarelli e Dott.ssa Lucia Tudini Si ringrazia il Dott. Giuseppe Pennucci per le osservazioni e i suggerimenti offerti nel corso di tutto il lavoro di ricerca. Il documento è disponibile sul sito 2

4 Indice Prefazione 4 Introduzione 5 Capitolo 1 - Approccio metodologico Rimandi teorici: rischio di impresa e pianificazione della gestione del rischio Specifiche sul rischio in agricoltura Incidenza dei cambiamenti climatici sul rischio in agricoltura Impostazione e criteri di analisi adottati 15 Capitolo 2 - Analisi delle strategie di gestione del rischio adottate in alcuni Paesi Strategia di riduzione della esposizione e della vulnerabilità al rischio Strategia di trasferimento del rischio Strategia di accettazione del rischio Forme associative e fondi mutualistici Stabilizzazione del reddito 44 Capitolo 3 Riflessioni per un sistema integrato di gestione del rischio per l agricoltura italiana Attuali strumenti e politiche sul rischio in Italia Spunti e riflessioni per il sistema italiano 54 Conclusioni 63 Allegato tecnico - Schede tecniche dei Paesi 67 Bibliografia 80 Normativa di riferimento 87 Siti consultati 90 3

5 Prefazione L impresa agricola si trova oggi ad operare in un contesto caratterizzato da una globalizzazione dei mercati sempre più spinta, dalla necessità di produrre derrate alimentari di pregio e qualità, ottenute in modo sostenibile dal punto di vista ambientale, della salute e benessere degli animali e delle piante e della salute pubblica. Nel contempo l impresa agricola è parte attiva nella gestione delle risorse naturali e l'agricoltura in senso lato costituisce uno strumento importante per preservare il paesaggio rurale, lottare contro la perdita di biodiversità, favorire l'adeguamento al cambiamento climatico mitigandone gli effetti. L attività agricola è essenziale inoltre per garantire la dinamicità dei territori rurali e la loro vitalità economica nel lungo periodo. Da questi argomenti è partita la riflessione che porterà alla definizione dei nuovi strumenti attuativi della PAC dopo il Per operare in questo contesto l impresa agricola necessita di adattamenti continui che richiedono impegni finanziari anche di medio e lungo termine. La bassa redditività del settore e la presenza, oltre ai rischi di mercato come tutte le altre imprese, anche di quelli climatici e fitosanitari, non garantiscono la sostenibilità economica degli investimenti nel tempo. Da queste considerazioni nasce la necessità di implementare la politica di gestione dei rischi, partendo dalla nostra esperienza nazionale e tenendo conto di ciò che stanno facendo gli altri Paesi. Lo studio di INEA rappresenta uno strumento necessario di focalizzazione della realtà sia dal punto di vista dell analisi degli eventi climatici e della loro connessione con gli effetti sulla gestione delle imprese agricole, che dell efficacia ed efficienza degli strumenti attualmente utilizzati per la gestione dei rischi. Dai risultati dello studio si possono ricavare importanti spunti per stimolare un confronto tra parte pubblica e stakeholder per adeguare le politiche di settore e consentire alle imprese agricole di cogliere al meglio le opportunità offerte dai cambiamenti in corso. Dott. Mauro Serra Bellini Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali 4

6 Introduzione Nell ultimo decennio il dibattito tecnico-scientifico e politico sul tema della gestione del rischio in agricoltura sta vivendo momenti di grande attività e partecipazione a seguito delle modifiche che, a diversi livelli, stanno intervenendo nelle politiche agricole e nel contesto ambientale. Innanzitutto, si evidenzia che il dibattito sulla gestione del rischio in agricoltura assume sempre maggiore rilevanza in proporzione alla riduzione delle politiche di sostegno al reddito e ai processi di globalizzazione dei mercati internazionali, che spingono ad una maggiore esposizione delle imprese e richiedono maggiori capacità competitive. Un fattore altrettanto importante è rappresentato dal contesto ambientale, di cui l agricoltura è parte integrante, poiché gli scenari di cambiamento climatico e la recente crescita nella frequenza di accadimento di eventi estremi aumenta ulteriormente l esposizione al rischio di aziende che, già per loro missione e conformazione, presentano maggiore vulnerabilità di altre al rischio climatico. Diverse sono le occasioni di confronto e discussione sul ruolo e sulle performance degli strumenti di gestione del rischio attualmente in uso, in gran parte agevolati dagli Stati in rapporto all importanza del settore agricolo nelle economie nazionali, su quali modifiche apportare ai sistemi rispetto ad obiettivi di efficienza della spesa, competitività delle imprese sui mercati, in una parola sull adattamento dei sistemi ai cambiamenti economici e climatici in corso. Non da meno, nuovi elementi in tema di gestione del rischio giungono anche dalla normativa europea Reg. (CE) 73/09 e dalla Comunicazione della Commissione del 18 novembre 2010 sulla PAC verso il Tra i soggetti che partecipano al dibattito e alla ricerca in materia, coordinata dal Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali, l INEA fornisce un contributo di ricerca e analisi con il progetto Attività di supporto e assistenza tecnica alla programmazione dei fondi previsti per le calamità naturali, avviato nel 2009 con finanziamento del Ministero. Il progetto prevede la collaborazione con gli uffici Gestione del rischio in agricoltura e Settore fitosanitario, dei fertilizzanti e del materiale di propagazione della Direzione generale sviluppo rurale, infrastrutture e servizi, e si pone come finalità e obiettivi di analisi, ricerca e supporto tecnico su: la gestione del rischio in agricoltura e la programmazione del Fondo di solidarietà nazionale per le calamità naturali in agricoltura; le sfide nel settore fitosanitario, gestione del rischio per fitopatie e attacchi di patogeni e nuovi patogeni; l andamento climatico e le implicazioni in agricoltura; le politiche di gestione del rischio climatico e sanitario in agricoltura. Rispetto a tale contesto e alle nuove sfide che si pongono per il settore nel prossimo futuro, l attività sinora svolta ha fatto emergere una serie di nuovi spunti, indicazioni, nonché domande e problematiche da affrontare, che possono costituire un elemento di supporto alle politiche di settore. 5

7 Si è ritenuto utile in questa fase esporre i primi risultati dello studio, svolto in particolare sulla gestione del rischio a livello internazionale e sull orientamento che va delineandosi sulle questioni emergenti, quali le crisi di mercato, i problemi fitosanitari, l incentivazione delle strategie intraziendali. Il presente lavoro non intende semplicemente ripercorrere e descrivere quanto già studiato e valutato a livello internazionale, pur rappresentando la base conoscitiva cui si è attinto, ma si pone anche altri obiettivi, legati al supporto alle politiche nel medio-lungo periodo. Il Quaderno, precisamente, si pone due obiettivi specifici: analizzare strumenti e politiche esistenti classificandoli con un approccio di sistema, secondo i criteri di valutazione del rischio (livelli di occorrenza e di impatto) e di strategie di controllo adeguate; evidenziare possibili implementazioni ed evoluzioni della gestione del rischio in Italia, rispetto al quadro delineato. È stato innanzitutto necessario ripercorrere brevemente la teoria economica di base sul rischio, al fine di definire meglio i contorni e i limiti di azione, le definizioni oggetto di interesse del presente Quaderno, gli strumenti, per poter giungere all identificazione delle azioni necessarie ad una corretta pianificazione della gestione stessa (Capitolo 1). Un particolare rilievo è dato, ovviamente, al rischio in agricoltura e alla tipologia di rischio maggiormente sentita e affrontata, il rischio climatico. Sempre al fine di contestualizzare la gestione del rischio, nel Capitolo 1, è sembrato doveroso evidenziare come gli scenari di cambiamento climatico potranno influenzare le condizioni di base per le produzioni agricole, quanto quindi sia necessario introdurre i cambiamenti nelle valutazioni del rischio e nella scelta/adeguamento degli strumenti di gestione. Sulla base di queste considerazioni teoriche, a chiusura del primo capitolo, è descritta l impostazione metodologica e i criteri di analisi utilizzati nei successivi capitoli. Partendo da tali basi, nel capitolo 2 sono descritti gli strumenti di gestione del rischio e le politiche di indirizzo e sostegno ad oggi in uso all estero, evidenziando le diverse priorità e gli approcci alla gestione scelti. Sia per gli strumenti che per le politiche sono stati analizzati i vari lavori scientifici disponibili, le informazioni fornite dai documenti ufficiali e dei Governi dei vari Paesi. Va sin da ora evidenziato che, pur interessando il progetto INEA il rischio climatico, lo studio degli strumenti e delle politiche è stato svolto a 360 gradi, comprendendo quindi anche altre tipologie di rischio, in quanto strumenti e strategie possono avere integrazioni, potenzialità e interessi trasversali, indipendentemente dall oggetto di rischio per cui sono stati sino ad ora utilizzati. Infine, nel capitolo 3 è riportato il sistema di gestione del rischio attualmente in uso in Italia e, prendendo spunto dal contesto e dalle considerazioni che emergono dallo studio degli altri Paesi, si sono riportate le prime riflessioni su come potrebbe evolversi il sistema italiano in futuro, sulle esigenze di approfondimento, sulle possibili implementazioni e livelli di integrazione. Le riflessioni tengono conto in particolare della prevista riforma della PAC dopo il 2013, degli scenari di cambiamento climatico, degli obiettivi prioritari di efficienza della spesa ed efficacia degli strumenti e delle politiche di supporto all agricoltura. 6

8 Il presente lavoro, quindi, intende contribuire alla discussione in corso, mettendo a disposizione i risultati dello studio e apportando spunti e riflessioni emersi nell ambito del gruppo di lavoro del progetto, e rappresenta la base di partenza per approfondimenti e sviluppi futuri della ricerca nel settore. 7

9 Capitolo 1 Approccio metodologico Preliminarmente alla disamina e analisi degli strumenti e delle politiche finalizzati al controllo del rischio, si è svolto uno studio della teoria del rischio in letteratura, che potesse fornire indicazioni sull approccio metodologico da dare all analisi. In effetti, a livello scientifico alcune definizioni e approcci sono ormai abbastanza consolidati, mentre vi sono aspetti, in particolare quelli legati alla classificazione del rischio e alla valutazione dello stesso, che sono oggetto di discussione, con interpretazioni e approcci diversi, legati anche alle diverse discipline coinvolte. Il capitolo non intende essere un riassunto o una descrizione della letteratura esistente, poiché non risponderebbe all obiettivo del Quaderno, che si ricorda è la disamina a livello internazionale degli strumenti e delle politiche per la gestione del rischio, finalizzata a fornire spunti e indicazioni sulla possibile evoluzione del sistema italiano, in un contesto di nuove sfide per l agricoltura e di riforma della PAC. Nei primi due paragrafi del capitolo sono, quindi, descritti i concetti di base e le impostazioni che si sono ritenuti, nell ampio quadro complessivo, più adatti e funzionali, nella nostra visione, agli scopi dell analisi. Particolare attenzione è stata data alle definizioni e alle metodologie utilizzate per la gestione del rischio in agricoltura e al dibattito scientifico sull approccio di sistema. Nel terzo paragrafo si evidenzierà l incidenza dei cambiamenti climatici sul rischio in agricoltura e a chiusura del capitolo, si esplicitano i criteri scelti per l analisi, descritta nei successivi capitoli 2 e Rimandi teorici: rischio di impresa e pianificazione della gestione del rischio Secondo la comune accezione economica, il rischio è una componente propria dell attività di impresa associata alle aspettative di risultato economico, che possono essere disattese a causa di eventi non prevedibili nel processo di pianificazione-produzione-vendita. In altre parole, il rischio si associa al possibile scostamento dei risultati dell attività economica da quelli attesi, per effetto di eventi di incerta manifestazione, di origine interna o esterna al sistema aziendale. Il termine rischio così inteso, pur potendo assumere significato positivo, di fatto è usualmente utilizzato per indicare le probabilità di una perdita, quindi con accezione negativa per l impresa. Nella gestione di impresa, si opera una pianificazione che cerca di considerare tutti i fattori che possono intervenire modificando e allontanando il risultato effettivo da quello atteso. Vi sono però fattori, soprattutto esterni al sistema, il cui comportamento non è prevedibile e che quindi generano incertezza, quindi potenziale rischio, fattore questo che l azienda dovrebbe gestire con scelte pianificatorie e strategiche specifiche. 8

10 Pur nella diversità di approcci e metodologie di analisi e valutazione, che dipendono sostanzialmente dalle tipologie di rischio caratterizzanti la natura delle specifiche attività di un impresa, si possono delineare alcuni assunti generali e comunemente accettati a livello di comunità scientifica. Si ritiene importante, rispetto alle finalità del presente studio, evidenziare i concetti di base che dovrebbero guidare l impostazione teorica della gestione del rischio (OECD, 2009), più che riportare i diversi studi sull argomento o le varie impostazioni scientifiche storiche. I concetti chiave comunemente accettati sono di seguito illustrati: 1) Il concetto di rischio è associato al potenziale scostamento di una determinata variabile dai valori attesi, non intendendo con ciò il valore fuori media nella distribuzione dei valori attesi, ma il valore che si discosta da un pattern di comportamento conosciuto (distribuzione dei valori attesi). Gli effetti negativi generati dall evento inatteso sono associati al concetto di perdita o danno. La definizione di rischio ha quindi alla base un approccio probabilistico, dato dalla combinazione di probabilità di accadimento degli eventi e dalla relativa gravità delle conseguenze. I fattori chiave che determinano il rischio sono: la probabilità che un fenomeno accada (sia a livello temporale che spaziale), la vulnerabilità, cioè la debolezza del sistema ed il grado di predisposizione dello stesso a sopportare le conseguenze (danni o perdite) dell evento e l entità del danno (perdita) conseguente all evento. La stima del rischio, che avviene nella fase di valutazione del rischio descritta in seguito, consiste nella quantificazione dei più probabili valori di: probabilità che il danno (perdita) occorra, grandezza del potenziale danno (perdita) Rispetto a queste due variabili si definiscono i livelli i rischio: Alta frequenza evento/bassa intensità danno Media frequenza evento/media intensità danno Bassa frequenza evento/alta intensità danno Le altre possibili associazioni non sono ovviamente oggetto di interesse, rispetto le loro caratteristiche. 2) La pianificazione è il processo indispensabile per la gestione del rischio (risk management), a volte sottovalutato o non pienamente attuato per la definizione di strumenti e delle stesse politiche di sostegno. Invece, il processo è fondamentale per stabilire, con criteri e basi conoscitive quanto più oggettivi è possibile, l allocazione delle risorse, sia a livello aziendale sia a livello di politiche, per garantire efficienza di spesa ed efficacia delle azioni. Schematicamente, la pianificazione necessita delle seguenti fasi: a) identificazione e analisi dei rischi; 9

11 b) valutazione del rischio (risk assessment); c) definizione delle strategie di controllo del rischio; d) scelta degli strumenti; e) definizione delle politiche da associare. La fase di analisi del rischio consiste nell identificazione dei rischi. Si tratta di analizzare i problemi in cui è possibile incorrere a seguito dell accadimento di eventi (danni), analizzarne le cause (fattori) e dare un ordine di priorità a tali problemi; azione, quest ultima dipendente dall entità dei danni e/o dalla probabilità degli accadimenti. Questa prima fase è importante per focalizzare gli obiettivi delle fasi successive, in particolare quella di valutazione del rischio, la più corposa e complessa del processo, in termini di tempo e risorse. La percezione del rischio e la conoscenza del contesto in cui si opera giocano un ruolo importante in questa fase di definizione dei fattori da tenere in considerazione ai fini di gestione e controllo del rischio. Infatti, maggiore è la cognizione da parte dell imprenditore dei fattori che possono influenzare e condizionare i risultati economici, minore sarà l esposizione al rischio dell impresa. In genere, sono considerati rischi potenziali principali, quelli generati da fattori esterni al sistema, quindi più difficilmente prevedibili e, nel caso dell azienda agraria, primi fra tutti quelli fisici quali disastri e calamità naturali. In questa fase si adottano anche criteri per la definizione stessa dei rischi: le classificazioni adottate variano molto rispetto alle discipline di riferimento e agli approcci metodologici utilizzati. Stabiliti quali sono i potenziali i fattori di rischio e danni che si ritiene importante controllare, si passa alla fase di valutazione del rischio. È considerata la fase più delicata e complessa del processo, in quanto comporta la stima di un valore del rischio, con tutte le problematiche metodologiche e conoscitive connesse. Come prima accennato, la valutazione consiste nella quantificazione delle variabili gravità (grandezza o magnitudo) del danno e probabilità che il danno occorra, nonché l analisi della funzione che lega le variabili. Risulta molto ampia la letteratura in materia di metodologie di stima del rischio, ma la base comune della maggior parte degli studi resta la funzione che si genera dalla correlazione delle variabili suddette, quindi la distribuzione del rischio. Tali funzioni tengono ovviamente conto dei fattori che incidono sulle variabili stesse. Per la stima dei valori di rischio vengono generalmente adottate misure che abbiano ad oggetto la varianza, la deviazione standard o, in alcuni casi, un percentile della curva. Nel contesto del quaderno, è invece importante evidenziare che la valutazione è un passaggio fondamentale per una corretta gestione del rischio. Infatti, pur con le incertezze, i possibili errori di stima e le limitazioni di calcolo, la valutazione consente di approfondire le conoscenze sull andamento e le correlazioni tra variabili, di basare le scelte su criteri più oggettivi della sola percezione del rischio, nonché di confrontare le diverse situazioni per prendere decisioni. 10

12 Con gli elementi che emergono dalla fase di valutazione, si passa quindi alla definizione delle strategie di controllo del rischio, in altre parole alla scelta di quali azioni intraprendere e con quali strumenti (economici, strutturali, gestionali). In letteratura i vari autori hanno adottato, come per le tipologie di rischio, varie classificazioni delle possibili strategie. Adottando come criterio il raggiungimento degli obiettivi che le strategie si pongono, si possono schematizzare le seguenti azioni possibili: trasferimento del rischio riduzione/eliminazione del rischio (riduzione dell esposizione e/o della vulnerabilità) accettazione delle conseguenze. Gli obiettivi di controllo sono generalmente associati a diversi tipi di rischio, ma le strategie possono anche concorrere in modo integrato alla gestione di una stessa tipologia di rischio, agendo diversamente a seconda dei livelli/strati in cui è possibile scomporre il rischio grazie alla valutazione. Come precedentemente accennato, la letteratura definisce tre livelli di rischio: 1 - livello di alta frequenza/bassa gravità del danno, il cui rischio è normalmente sostenibile e affrontabile da parte dell imprenditore. Le strategie associate a questo livello sono definite on farm strategies, hanno obiettivi di riduzione dell esposizione e della vulnerabilità dell azienda (maggiormente orientate all adattamento strutturale) e possono essere di natura economica, strutturale e gestionale. 2 - livello di media frequenza/media gravità del danno, su cui la strategia comunemente considerata più adatta è il trasferimento del rischio, ma su cui anche strategie di riduzione possono incidere; in questo ambito gli strumenti associati sono tipicamente economici, come nel caso delle assicurazioni. 3 - livello di bassa frequenza/alta gravità del danno, rappresenta il cosiddetto rischio catastrofico. A tale livello si può associare una strategia di accettazione del rischio, con strumenti orientati alla compensazione dei danni, tipicamente accompagnati da politiche di sostegno. I passaggi finali del processo sono: la scelta degli strumenti per attuare le strategie di controllo scelte. Gli strumenti più utilizzati nella gestione del rischio sono di natura economica, ma sono sempre più considerati, soprattutto in un ottica di sistema, strumenti di natura strutturale (adeguamento delle aziende) e gestionale (ad esempio la diversificazione delle attività). la definizione di eventuali politiche di sostegno per incentivare/sostenere gli strumenti con risorse finanziarie pubbliche. In conclusione, il processo di gestione del rischio comporta delle fasi di analisi e approfondimento, di stima e valutazione e di scelta delle strategie, che richiedono un livello di complessità e integrazione a sistema che garantisca una efficace allocazione delle risorse per il controllo del rischio. 11

13 1.2 Specifiche sul rischio in agricoltura I concetti sopra espressi riguardano in generale le attività imprenditoriali, ma il settore primario presenta importanti peculiarità. Innanzitutto, quella agricola è una tipologia di attività con maggiore esposizione e vulnerabilità al rischio: i classici fattori esterni al sistema, primi fra tutti nel caso dell agricoltura, le condizioni ambientali e climatiche, sono fattori strettamente incidenti sui risultati economici dell attività, ma al contempo per loro natura sono difficilmente assoggettabili al controllo imprenditoriale. Analizzando l ampia letteratura scientifica disponibile riguardo al rischio in agricoltura e seguendo lo schema logico descritto nel paragrafo precedente, è possibile evidenziare alcuni concetti chiave più specifici. Partendo dalla identificazione dei rischi attraverso delle analisi preliminari, per il settore agricolo emerge che: il rischio di produzione legato alle condizioni climatiche, inteso come rischio che le rese o la qualità prodotta siano molto inferiori a quelle attese per effetto di eventi climatici o ambientali avversi, è da sempre considerato prioritario e percepito come medio/elevato (in probabilità e danno). Tale rischio è strettamente associato alle condizioni climatiche avverse, ma anche alla presenza di patogeni e, sempre più spesso, alla concomitanza di entrambe. I fattori avversi possono essere identificati nei principali eventi meteorologici estremi (eccesso di piogge, siccità, grandine, temperature estreme, eccessiva insolazione o vento forte), nell attacco di microorganismi o insetti e, nel caso di allevamenti zootecnici, di epizoozie. È fondamentale fare alcune riflessioni sul rischio legato a condizioni avverse e rischio associato alle calamità naturali, la cui definizione non è tuttora ben delineata 1 ; a seguito delle fluttuazioni di mercato e volatilità dei prezzi cui si è assistito negli ultimi anni, è percepito come sempre più importante e da controllare il rischio di mercato riferito al prezzo di vendita dei prodotti. Sul grado di incertezza incidono vari fattori, tra loro correlati, riconducibili ai processi di globalizzazione dei mercati che stanno modificando l assetto della domanda e dell offerta dei prodotti, agli accordi WTO e alle riforme delle politiche agricole (prima fra tutte la PAC con la progressiva riduzione del sostegno dei prezzi) (INEA, 2010a); il rischio connesso al prezzo dei fattori produttivi da acquistare, sino ad ora è stato considerato controllabile e gestibile dall imprenditore agricolo, ma negli ultimi anni l oscillazione dei prezzi, soprattutto di sementi, agrofarmaci e dei prezzi energetici sta facendo emergere esigenze di analisi e approfondimento; 1 Usando come riferimento la Commissione europea, il Capitolo V degli Orientamenti comunitari per gli aiuti di stato nel settore agricolo e forestale Gestione dei rischi e delle crisi distingue le tipologie di aiuto a seconda che i danni da indennizzare siano arrecati da: calamità naturali, avverse condizioni climatiche, epizoozie, fitopatie. Tra le calamità naturali sono annoverati: i terremoti, le valanghe, le frane e le inondazioni. La Commissione non riconosce generalmente l insorgere di malattie animali o vegetali come calamità naturali o eventi eccezionali, a meno che non si tratti di eventi particolarmente disastrosi (per diffusione) di cui lo Stato membro dimostri e giustifichi il carattere di eccezionalità. 12

14 un appunto particolare andrebbe fatto sul rischio di reddito, oggi molto discusso nella forma delle politiche e strumenti di stabilizzazione del reddito. Rispetto agli approcci visti, non è considerabile come tipologia di rischio, in quanto è la gestione dei fattori che generano il rischio ad essere oggetto di studio, non il risultato, che è sempre e comunque incidente sul reddito complessivo dell azienda. Riflessioni e studi sono in corso sulla definizione stessa di reddito e di ricavi, nonché sugli strumenti utili a gestirlo; un ultimo aspetto importante di cui tener conto è che il processo di globalizzazione e di revisione delle politiche agricole ha portato a ridimensionare il rischio puro inteso come incertezza sul futuro e ad accrescere invece quello derivato dall interazione dell azienda agricola con i vari fattori di mercato (Cafiero C. et al., 2007); ciò si traduce nel fatto che il rischio di impresa dipenda non più solo dagli andamenti climatici, ma anche dalle capacità imprenditoriali e finanziarie dell agricoltore. In relazione alla valutazione del rischio, diverse e numerose metodologie sono proposte e utilizzate per i rischi di produzione, distinte essenzialmente per fattore di rischio (variabili climatiche). Il fattore fitosanitario non è ancora molto approfondito come fattore di rischio, in quanto sostanzialmente considerato parte integrante delle attività di pianificazione dell impresa, non rientrante nel concetto di rischio. In realtà, negli ultimi anni si avvertono esigenze di definizione e valutazione del rischio fitosanitario e sanitario, soprattutto in relazione ai cambiamenti climatici, i cui scenari (e modifiche già osservabili) sotto questi aspetti indicano un aumento di esposizione e vulnerabilità degli agroecosistemi, anche a nuovi patogeni (cfr. par. 1.3). Ad oggi, il settore fitosanitario sembra incentrare la sua attenzione sui sistemi forestali. La motivazione è la maggior quantità di informazioni (più monitorati) rispetto ai sistemi agricoli, per i quali, invece, spesso la mancanza di dati non permette una valutazione del rischio sufficientemente valida e consistente. A rafforzare la complessità della valutazione del rischio fitosanitario è l enorme serie di fattori interdipendenti da tenere in considerazione per potere rendere attendibili eventuali strumenti di gestione: non sembra facile ad oggi valutare quale possa essere il rischio sulle colture agrarie derivato da funghi o insetti magari presenti in altri Paesi, con climi diversi, diverse colture e diverse gestioni agronomiche. Sulla valutazione del rischio associato al prezzo di vendita dei prodotti, ci sono diversi lavori a livello empirico; un esperienza più operativa riguarda i futures (cfr. cap.2). Il quadro generale mostra un fabbisogno conoscitivo e di approfondimento elevato, in particolare sui fattori incidenti, i comportamenti delle variabili nel tempo e nello spazio, le reciproche correlazioni, gli aspetti metodologici per la stima del rischio. In sostanza, sembrerebbe necessario individuare in modo più chiaro il limite tra la volatilità dovuta all assestamento dei mercati e l alea di rischio di prezzo. Passando alle strategie di controllo del rischio in agricoltura, che riguardano più direttamente gli obiettivi del presente quaderno, si è operata un analisi specifica delle scelte strategiche e degli strumenti/politiche adottati a livello internazionale, descritti nei capitoli 2 e 3. 13

15 1.3 Incidenza dei cambiamenti climatici sul rischio in agricoltura I cambiamenti climatici, al pari della globalizzazione dei mercati, rappresentano la maggiore sfida e la maggiore incognita che l agricoltura sta affrontando a livello mondiale. Al di là delle politiche e degli strumenti di mitigazione dei cambiamenti, non vi è dubbio che riflessioni e soluzioni andranno ricercate per l adattamento delle pratiche agricole agli scenari climatici e ambientali che vanno delineandosi. Al fine di evidenziare schematicamente l incidenza che i cambiamenti potrebbero avere sul rischio in agricoltura, si è deciso di riportare i punti ritenuti più importanti emersi sino ad oggi sugli scenari analizzati negli studi disponibili, con particolare riferimento all Italia. Diversi progetti sono stati condotti o sono in corso sugli scenari climatici, su scale temporali differenti e su areali differenti (Agroscenari, Adaptalp, ecc.), prendendo in considerazione le principali variabili climatiche in diverse zone del Paese e, in alcuni casi, simulando gli effetti di tali cambiamenti su aspetti più specifici quali le rese, le disponibilità irrigue o le condizioni fitosanitarie. I progetti giungono, in maniera abbastanza concorde, a individuare un innalzamento nelle temperature medie di circa 1,5-2:C fino al 2050 e di 3:C fino al 2100, in particolare nel Sud Italia e, contestualmente, una diminuzione delle precipitazioni annue, più marcata in estate. Tale scenario comporta, tra i maggiori problemi, un aggravamento nelle ipotesi di desertificazione delle zone più spiccatamente mediterranee del Paese, non solo di quelle costiere. Le ripercussioni ipotizzate sulla componente biotica riguardano soprattutto lo sviluppo fenologico delle colture agrarie: il progressivo scenario di desertificazione sta determinando non solo una concentrazione e uno spostamento degli areali floristici verso le zone più fresche e interne, ma anche un anticipo delle fasi fenologiche, variabile a seconda della coltura (più pronunciato nelle le colture poliennali, meno marcato nelle colture a ciclo breve). Sulla produttività, opinione diffusa, ma da verificare nelle situazioni più specifiche, è che l innalzamento delle temperature e la riduzione delle precipitazioni possano avere come conseguenze una riduzione della produzione, per l impatto sull irrigazione (minore quantità di acqua disponibile), sui sistemi colturali (modifiche nei cicli colturali, pericolosità dei patogeni, modifiche della componente entomologica) e sulle produzioni animali. Ad esempio, gli scenari sulle condizioni fitosanitarie indicano che temperature maggiori possono favorire lo sviluppo di patogeni, anche per le aumentate condizioni di stress termico e idrico delle colture, quindi soggette a maggiore vulnerabilità, nonché l arrivo di nuovi patogeni da aree sub-tropicali. Si discute anche dell influenza dell aumento delle temperature sullo stato di salute e benessere degli animali, per l incidenza delle temperature elevate sull alimentazione degli allevamenti da riproduzione (ridotto appetito degli animali e riduzione delle capacità produttive e riproduttive per aumento degli stati di stress). Di conseguenza, il quadro in cui si operano le scelte aziendali diventa più incerto, per cui gli imprenditori vedono crescere il margine di rischio. In sostanza, l imprenditore che debba tutelarsi dal rischio, si trova oggi di fronte alla scelta di continuare a operare come ha sempre fatto, incorrendo però 14

16 in un rischio maggiore, oppure di investire in una copertura del rischio più completa, adattando l azienda agricola. In conclusione, l incidenza dei cambiamenti sulle produzioni agricole è un fattore determinante che va considerato nei processi di gestione del rischio in agricoltura, per due motivazioni fondamentali: il cambiamento dell assetto climatico modificherà (sta modificando) il comportamento delle principali variabili che incidono sulle produzioni; tendenzialmente, ci si attende un aumento generale dei livelli di rischio, una intensificazione delle incertezze e delle incognite sul comportamento dei principali parametri di riferimento (temperature, precipitazioni, rese, qualità organolettiche dei prodotti). Se si intende progettare un nuovo assetto degli strumenti e delle politiche di gestione del rischio, sarà necessario rivedere le fasi del processo, inserendo gli scenari di cambiamento come fattore da considerare sia nella fase di identificazione (tenendo in considerazione anche i nuovi rischi emergenti) sia nella fase di valutazione (ri-valutare il rischio in funzione degli scenari). In base a queste nuove riflessioni, anche la scelta delle strategie e degli strumenti dovrebbe essere riassettata e rivista, dove necessario, sempre con la finalità di massimizzazione dell efficacia degli interventi. 1.4 Impostazione e criteri di analisi adottati Partendo dalle considerazioni fatte nei paragrafi precedenti, si è stabilito quale approccio, tra i vari possibili, usare per analizzare e descrivere gli strumenti e le politiche (cfr. capp. 2 e 3) sulla gestione del rischio adottati nei vari Paesi e in Italia. Rispetto alle considerazioni finora espresse, l analisi e la descrizione degli strumenti e delle politiche nei vari Paesi si basa sulla correlazione tra la strategia adottata e il livello di rischio che si va a coprire. I criteri permettono di distinguere gli strumenti di gestione del rischio secondo l occorrenza e l entità dei danni, quindi facilitano il discrimine tra la gestibilità o meno del rischio da parte del singolo imprenditore agricolo, elemento importante per la definizione delle politiche. Per lo studio si è scelto di adottare una griglia di analisi (Tabella 1) in base alla quale strumenti e politiche si esaminano contestualmente ai livelli di rischio coperti e alle strategie scelte nei vari Paesi (schede per Paesi in allegato tecnico), per cui la griglia rappresenta la schematizzazione del sistema attualmente attivo sulla gestione del rischio. Tale approccio nell analisi fornisce inoltre indicazioni più dirette sull eventuale assenza di adeguati strumenti o sulla debolezza nella copertura di alcuni rischi, oltre che l eventuale sovrapposizione/integrazione di strumenti. Lo schema di analisi consente altresì di confrontare più direttamente le diverse scelte fatte nei vari Paesi, evidenziando anche possibili spunti e indicazioni per l evoluzione del sistema italiano di gestione del rischio. 15

17 Come impostazione generale, la struttura è stata introdotta dal recente lavoro dell OECD Managing Risk in Agriculture - A Holistic Approach del 2009, come tentativo di approccio olistico e di sistema. Nel presente studio si è preso spunto dal lavoro citato, definendo tuttavia i livelli di rischio e, soprattutto, le strategie nella griglia di analisi in base ai nostri obiettivi. Tabella 1 - Schema di analisi utilizzato per la descrizione degli strumenti di gestione del rischio e delle politiche di sostegno Livello di rischio Strategie di controllo Riduzione Trasferimento Accettazione Bassa probabilità evento/alta gravità danno Media probabilità evento/media gravità danno Alta probabilità evento/bassa gravità danno Per quanto riguarda le strategie, si è ritenuto opportuno parlare di strategie di controllo, poiché si ritiene che in un percorso pianificatorio le scelte strategiche debbano precedere la scelta degli strumenti con cui perseguire gli obiettivi. Se è pur vero che l offerta di strumenti e la loro disponibilità influenzano le scelte, cionondimeno vale la pena fare uno sforzo di reimpostazione e di ricerca anche di nuovi strumenti o degli strumenti più adatti rispetto alle caratteristiche e alle esigenze delle proprie aziende in funzione degli obiettivi ritenuti prioritari. 16

18 Capitolo 2 Analisi delle strategie di gestione del rischio adottate in alcuni Paesi Gli strumenti di gestione del rischio, come descritto nel Capitolo 1, rappresentano le azioni e gli interventi scelti, a seguito della fase di analisi,valutazione e programmazione delle strategie di controllo del rischio. In relazione agli obiettivi del quaderno, si intende evidenziare quali strumenti sono utilizzati in un campo d azione e in un Paese. La disamina degli strumenti utilizzati nei vari Paesi fa riferimento soprattutto a strumenti economici, i più diffusi, ma sono considerati anche strumenti di natura strutturale e gestionale, laddove gli stessi sono oggetto di politiche specifiche e più o meno esplicitamente utilizzati per la gestione del rischio. Tale disamina è seguita dalla descrizione delle eventuali politiche di settore presenti. Va detto che la relazione tra strumenti e politiche è oggetto di discussioni anche accese, in quanto la diffusione o meno di uno strumento potrebbe essere legata non tanto alla sua efficacia, quanto, piuttosto, all esistenza di un sostegno pubblico. Tale relazione andrebbe continuamente approfondita e verificata, poiché, fatta salva la scelta di ciascun Paese riguardo le proprie politiche, sono sempre possibili miglioramenti ed evoluzioni, in un ottica di corretta pianificazione della gestione del rischio e di efficiente allocazione delle risorse pubbliche. L analisi delle politiche sulla gestione del rischio nei vari Paesi consente non solo di comprendere meglio lo sviluppo di alcuni strumenti di gestione, ma soprattutto di evidenziare le scelte di indirizzo, le priorità di ciascuna realtà, l approccio economico e culturale e, non da ultimo, fornire spunti per una futura evoluzione del sistema rispetto alle esperienze già fatte. Si ricorda che in allegato tecnico sono riportati gli schemi di analisi dei Paesi per i quali è disponibile documentazione ufficiale ed aggiornata. 2.1 Strategia di riduzione della esposizione e della vulnerabilità al rischio Le strategie di riduzione possono essere identificate in: riduzione dell esposizione dell azienda all occorrere degli eventi avversi e riduzione della vulnerabilità ai danni prodotti dall evento stesso. Tali strategie si adattano al livello di rischio che associa ad una alta probabilità degli eventi danni di bassa entità. In questi casi, infatti, l agricoltore ha interesse ad agire per limitare i danni che, seppur di lieve entità, tendono a ripetersi nel tempo. Le azioni usualmente intraprese per ridurre l esposizione e la vulnerabilità, sono sostanzialmente identificabili in investimenti in azienda e in azioni di natura strutturale e gestionale. Va sin da ora evidenziato che azioni di riduzione del rischio possono e dovrebbero essere programmate anche per rischi meno probabili, ma ad alto impatto (ad esempio alluvioni, esondazioni o 17

19 shock di mercato per il rischio di prezzo). In questi casi, però, la natura degli interventi necessari risulta più onerosa di quanto le aziende agricole possano sopportare in termini di investimenti. Per tali rischi, che interessano spesso intere aree o comparti produttivi, sarebbe importante parlare di pianificazione e programmazione degli interventi con finalità di riduzione del rischio, a cui le aziende possono partecipare, ma che non possono gestire singolarmente. A livello generale, diversi sono gli interventi che l imprenditore agricolo può realizzare per la difesa dalle diverse tipologie di rischio, con scelte di investimento nel medio-lungo periodo che soddisfino il progressivo modificarsi delle esigenze dell azienda. Pur rappresentando nella maggior parte dei casi un aggravio nei costi aziendali, la scelta di investire per ridurre l esposizione e la vulnerabilità dell azienda, se ben valutata e gestita, si può tradurre in un aumento dell efficienza aziendale e in una riduzione dei rischi cui l azienda è soggetta. Si ritiene dover evidenziare che, laddove non vi siano politiche di indirizzo o di sostegno alla gestione del rischio attraverso queste strategie, è estremamente difficile rintracciare o analizzare gli strumenti utilizzati e più diffusi in ciascun Paese, in quanto riferibili esclusivamente alle scelte aziendali. Le azioni connesse a tale interesse e più o meno validi strumenti di gestione sono presenti in tutti i Paesi, anche se con obiettivi diversi, legati al grado di benessere o povertà degli agricoltori. Schematizzando, gli strumenti possono definirsi di: adeguamento strutturale, cioè delle strutture fisse e delle attrezzature dell azienda: si associa soprattutto ai rischi legati alle condizioni climatiche avverse e l esempio classico è quello delle reti antigrandine o l adeguamento strutturale dei sistemi di scolo (per rischio esondazioni) e di irrigazione (per rischio siccità); adeguamento conoscitivo e tecnologico: rappresenta forse una delle strategie più importanti ed efficaci, anche se meno diffuse, in relazione sia agli investimenti iniziali, sia alla impostazione culturale degli imprenditori agricoli. Poter disporre di migliori tecnologie di controllo del rischio attraverso la conoscenza e il monitoraggio dei fattori di rischio è fondamentale e consentirebbe di meglio indirizzare le scelte aziendali. Sotto questi aspetti, gli esempi teorici e i tentativi operativi non mancano e gli strumenti di supporto conoscitivo e gestionale possibili spaziano dalle condizioni climatiche e fitosanitarie a quelle di mercato; adeguamento gestionale: queste azioni, tra le più diffuse, mirano a ridurre l esposizione al rischio di produzione, adeguando ad esempio le pratiche irrigue e le scelte colturali. Sono considerate prioritarie anche come azioni di adattamento al cambiamento climatico; adeguamento gestionale e strutturale: tra gli strumenti maggiormente considerati vi è la diversificazione delle linee produttive e/o delle attività dell azienda, che comporta adeguamenti sia gestionali sia strutturali. L idea di base è che se viene colpita una produzione o un attività tra le varie presenti in azienda, la perdita si recupera o, quantomeno, si attutisce con i ricavi di un altra. La diversificazione delle produzioni all interno di una azienda è considerata una possibile strategia di controllo del rischio, anche se la specializzazione produttiva risulta essere ancora riconosciuta come economicamente più vantaggiosa e remunerativa di una produzione 18

20 diversificata. Perché questa strategia sia conveniente, quindi, è necessario inglobare il rischio nella pianificazione aziendale, valutare attentamente le possibili perdite e i ricavi e operare delle scelte (il ricavo da una produzione specializzata potrebbe comunque essere considerato più allettante e vantaggioso di un ricavo minore anche se meno rischioso). La diversificazione delle attività con redditi diversi da quello agricolo (strutture agrituristiche e ricreative, fattorie didattiche, ecc.) è un altra possibile opzione per ridimensionare l esposizione al rischio derivante dalle coltivazioni. Un altro tipo di strumento è la cosiddetta integrazione verticale, in genere associata al rischio legato ai fattori produttivi: rappresenta una possibile azione di ridimensionamento del rischio attraverso la internalizzazione della produzione dei fattori produttivi a seguito dei necessari adeguamenti. L imprenditore riduce i costi attraverso l accorciamento della filiera e i rischi associati alla qualità e quantità di offerta. Come strumento economico si può accennare alla produzione a contratto, che agisce sul rischio di produzione attraverso la stipula di contratti che vincolano la vendita delle produzioni in una fase antecedente al momento in cui le stesse sono collocabili sul mercato, con anche la possibilità di avere dall acquirente dei finanziamenti anticipati per le operazioni colturali. Con tale tipologia di contratto, il produttore elimina il rischio di lasciare la produzione invenduta a fine ciclo produttivo, tuttavia potrebbe doversi accontentare di un prezzo di vendita del prodotto inferiore a quello di mercato. Vi sono delle realtà in cui l utilizzo di tali strumenti è più esplicito e diffuso, in quanto deriva da precisi indirizzi delle politiche nazionali. Gli strumenti più diffusi in tale contesto sono la diversificazione, la formazione e gli strumenti informativi di supporto alle scelte degli agricoltori. Le strategie intra-azienda hanno maggior peso e importanza nei Paesi in cui le politiche sono meno propense a supportare finanziariamente gli agricoltori e la gestione del rischio. Un esempio importante in tal senso è quello del Regno Unito, il cui approccio economico e culturale prevalente è lasciare agli imprenditori la gestione del rischio, intendendo lo stesso come rischio d impresa e quindi a totale carico dell agricoltore: è lo stesso imprenditore agricolo a decidere se e quali strategie adottare. Ci può essere anche un approccio di minimo intervento, tipico di Australia, Nuova Zelanda e per alcuni aspetti dello stesso Regno Unito, che si basa sulla necessaria presa di consapevolezza e responsabilizzazione dell imprenditore, che deve quindi intervenire con propri investimenti, ma lo Stato prevede azioni sulla fornitura di servizi di monitoraggio, formazione e consulenza agli agricoltori affinché possano riconoscere i rischi e orientarsi per le scelte future. In Australia, che sta vivendo negli ultimi anni una grave siccità, il settore agricolo sta puntando soprattutto sulla diversificazione produttiva, su investimenti non legati ad attività agricole e sull adeguamento strutturale e gestionale dei sistemi irrigui e delle materie prime (stoccaggio di foraggio per i frangenti di necessità e concomitante bassa reperibilità) (Kimura e Antòn, 2011a). Gli agricoltori investono nella formazione e utilizzano il risparmio per migliorare autonomamente la gestione del proprio reddito. Queste azioni ricevono un sostegno dal Governo sottoforma di supporti di informazione e formazione in merito alla gestione del rischio: sono organizzati corsi di formazione, ad 19

21 esempio per la produzione sostenibile sotto la crescente variabilità climatica, o sulla valutazione finanziaria della propria azienda per gestire gli adattamenti necessari. Negli Stati Uniti sono erogati contributi tramite l RMA (Risk management agency) per la creazione di fondi per la ricerca e lo sviluppo, oltre che per la formazione degli operatori e degli utenti finali nel campo della gestione del rischio. Più orientati alla diversificazione delle attività aziendali sembrano il Canada, la Nuova Zelanda e la Spagna. Va poi evidenziato il caso dell Argentina, in cui sono anche indicate le specifiche pratiche agricole che possono concorrere alla riduzione del rischio, così come in Messico (adeguamento strutturale attraverso lo stoccaggio dell acqua piovana per il rischio siccità). In alcuni Paesi, come in Canada e Nuova Zelanda, le forme associative sono considerate un elemento di forza per la condivisione del rischio e per la realizzazione collettiva di adeguamenti strutturali e gestionali. In questo ambito ricadono i cosiddetti farm advisory system (sistemi informativi per consigli su pratiche agricole e andamenti climatici) e anche i sistemi di allarme precoce sugli eventi estremi, di cui gli agricoltori sentono l esigenza, ma che richiedono supporto pubblico almeno in fase di realizzazione. Per esempio, in Nuova Zelanda è forte tra gli agricoltori la richiesta di monitoraggio e consulenza e le politiche di sostegno all agricoltura sono mirate alla competitività economica (adeguamento tecnologico). Per gli agricoltori è inoltre possibile l apertura di conti di risparmio (conti di stabilizzazione) a tasso agevolato, ma di durata limitata nel tempo (1-5 anni con interessi variabili dal 3 (oltre 1 anno) al 6,5% (sotto i 12 mesi). Nei Paesi meno o poco sviluppati, il problema sostanziale è dato dalle condizioni economiche e strutturali di partenza delle aziende, il cui grado di povertà limita molto la possibilità di agire sulla riduzione del rischio. In questi casi, le politiche di sostegno esistenti rappresentano, il più delle volte, delle reti di sicurezza sociale e, seppur non specificamente destinati alla gestione del rischio, non vi è dubbio che tali programmi incidano sulla riduzione della esposizione e della vulnerabilità al rischio delle aziende agricole. Si può citare il caso dell Argentina, il cui Governo ha attivato i programmi PRODERNEA e PRODERNOA di investimento nelle zone rurali (The World Bank, 2009a). L obiettivo è alleviare le condizioni che generano la povertà rurale attraverso un aumento della capacità di reddito e di autogestione dei contadini e abitanti delle zone rurali e popolazioni indigene delle province settentrionali dell Argentina. I due programmi forniscono assistenza tecnica e supporto finanziario nella gestione di progetti e formazione per aumentare e diversificare le attività esistenti, facilitare il cambiamento tecnologico e capitalizzare le piccole strutture produttive e le imprese. Il tutto tramite consulenza di tecnici specializzati presso le zone rurali. In Brasile, diversi programmi sociali aiutano il reddito agricolo, soprattutto nelle aree rurali a maggiore indice di povertà. Per quanto riguarda i Paesi dell Unione europea, è necessario premettere che a livello comunitario non si sono mai realizzate politiche atte a promuovere o incentivare strategie e strumenti di gestione del rischio intra-azienda. In tal senso, si può citare nuovamente l approccio del Regno Unito, che vede nella messa a disposizione delle conoscenze e delle informazioni l intervento più utile ed 20

22 efficace da parte dello Stato. Inoltre, va detto che alcune misure delle politiche di sviluppo rurale (sostenibilità, competitività, diversificazione e rinnovo delle tecniche e tecnologie agronomiche, consulenza e formazione) potrebbero incidere direttamente o indirettamente sulla riduzione della esposizione e della vulnerabilità al rischio delle aziende agricole e su questi aspetti forse una maggiore integrazione andrebbe valutata, soprattutto in relazione ai nuovi assetti e scenari climatici. Infine, si evidenzia che questi strumenti sono presenti anche nei Paesi europei, ma non sono esplicitamente dedicati alla gestione del rischio, come nel caso di diverse misure dei programmi di sviluppo rurale (cfr. cap. 3). Considerazioni Dallo studio in merito agli strumenti e alle politiche sulla riduzione del rischio, è emerso che vi sono fondamentalmente differenti approcci culturali nei diversi Paesi. Innanzitutto, si evidenzia che esistono e sono già in atto strumenti e politiche potenzialmente utili (Tabella 2), ma che non sono facilmente rintracciabili e non sempre sono esplicitamente adottati con queste finalità. La strategia di riduzione può essere ostacolata dalla scelta degli imprenditori di non affrontare il rischio che porta a perdite non rilevanti, senza attivare altri strumenti di copertura quale il risparmio, soprattutto nei Paesi in cui gli agricoltori sono fortemente aiutati da politiche di sostegno al reddito. Inoltre, una strategia di riduzione del rischio andrebbe programmata anche per rischi meno probabili, ma ad alto impatto (ad esempio alluvioni, esondazioni o shock di mercato per il rischio di prezzo). In questi casi, una forte pianificazione e programmazione degli interventi a livello territoriale è necessaria e l azienda agricola può partecipare alle azioni previste. A tali riflessioni, si aggiunga che è probabilmente su questa ultima strategia che sarà più importante agire rispetto alle modificazioni del clima, quindi soprattutto nell ottica di adattamento delle aziende agricole ai cambiamenti climatici in atto. Al fine di aumentare l efficacia degli strumenti e l efficienza delle politiche sarebbe utile, quindi, riflettere su come: finalizzare meglio misure già esistenti attraverso una pianificazione per territori e comparti; in un ottica di sistema, contrastare la tendenza all inazione, legata anche all adozione delle strategie di trasferimento (in particolare tramite assicurazioni, cfr. par. 2.2) e di accettazione del rischio (fondi compensativi, cfr. par. 2.3). 21

23 Tabella 2 - Schema di sintesi - strategia di riduzione del rischio Livello di rischio Strategie di controllo Riduzione Bassa probabilità evento/alta gravità danno Pianificazione e programmazione di interventi a livello territoriale e/o di comparto Media probabilità evento/media gravità danno Forme associative Alta probabilità evento/bassa gravità danno Strumenti Adeguamento strutturale, gestionale e tecnologico Diversificazione delle produzioni e delle attività Integrazione verticale Forme associative Produzione a contratto Politiche Alcune politiche collegate (sviluppo rurale in UE, FAS, consulenza e formazione) Programmi di sviluppo e competitività Accesso al credito agevolato per investimenti 2.2 Strategia di trasferimento del rischio In alcune condizioni di rischio, le più comuni, una probabilità media dell occorrere dell evento è associata a un medio livello di gravità dei danni; l impatto, quindi le perdite derivanti, incidono significativamente sulla produttività e sul reddito dell azienda agricola e la probabilità è sufficientemente alta da far ritenere opportuno intervenire, gestendo il rischio. Di fatto, queste sono le condizioni che hanno sempre e maggiormente interessato lo sviluppo di strategie e strumenti di controllo del rischio in agricoltura. La strategia che si tende ad adottare in queste condizioni è il trasferimento del rischio a terzi, in quanto, per le sue caratteristiche, il rischio non è generalmente gestibile internamente all azienda e i costi di strategie quali la riduzione dell esposizione e della vulnerabilità risultano non affrontabili a tale livello. In forma alternativa al puro trasferimento, si adatta la condivisione-spartizione del rischio in forme associative di varia natura. Gli strumenti di gestione utilizzati in questo ambito, di natura economica e finanziaria, sono i più diffusi a livello mondiale per la gestione del rischio in agricoltura e sono anche quelli maggiormente oggetto di politiche di indirizzo e di sostegno. Strumento assicurativo In assoluto, lo strumento più diffuso per trasferire il rischio è l assicurazione: tramite la stipula di polizze assicurative l imprenditore agricolo cede alla compagnia assicurativa parte del rischio, dietro pagamento di un premio commisurato all entità del rischio assicurato. 22

24 A livello mondiale l assicurazione agricola è anche l oggetto principale delle politiche di gestione del rischio in agricoltura, per una serie di fattori: le caratteristiche dello strumento lo rendono adatto alla fascia di rischio che più interessa l agricoltore; lo strumento negli aspetti teorici e applicativi ha una tradizione radicata e le compagnie di assicurazione hanno creato un bacino di offerta di prodotti sul mercato. Di seguito e in allegato tecnico sono dettagliate le situazioni dei diversi sistemi assicurativi presenti nei vari Paesi, ma è necessaria una breve premessa sui requisiti a cui deve rispondere un rischio per poter essere considerato assicurabile e, contestualmente, sui limiti dello strumento assicurativo, da considerare in fase di pianificazione della gestione del rischio. Una delle ipotesi fondamentali perché un bene possa essere considerato assicurabile è che i contraenti la polizza possiedano il medesimo grado di informazione in merito al rischio (simmetria informativa), cioè che l agricoltore e la compagnia assicurativa abbiano uguali informazioni di analisi e valutazione del rischio: questa condizione raramente è rispettata, con sbilanciamenti a favore dell una o dell altra parte su aspetti diversi. In generale, la possibilità per gli assicuratori di quantificare le potenziali perdite che occorreranno a seguito del verificarsi degli eventi per cui i propri clienti si sono assicurati risulta fondamentale per una corretta valutazione. La indisponibilità di fonti informative e di dati storici rappresenta uno dei maggiori limiti avvertiti (sono pochi i Paesi che possiedono banche dati con un buon livello di informazioni statistiche sia storiche che aggiornate in merito al rischio in agricoltura e quindi al settore assicurativo). Come secondo elemento, l azzardo morale rappresenta l interesse dell agricoltore assicurato a non agire in caso di eventi che possano arrecare danno, fino a preferire la totale perdita; l esempio classico è quello dell agricoltore che in caso di incendio al raccolto, non agisca in modo da estinguere il fuoco, per poter incassare un indennizzo maggiore ovvero quello dell assicurato che non provveda a stendere teli antigrandine pur essendo fortemente esposto a tale tipo di evento. Un ulteriore ipotesi fondamentale perché il bene possa essere assicurabile è che il premio assicurativo sia economicamente accettabile: il costo dei premi è imputabile a una serie di fattori correlati, quali l asimmetria informativa, gli alti costi amministrativi e la sistemicità del rischio. Il valore dei premi e altri fattori contribuiscono al cosiddetto fenomeno di selezione avversa, per il quale solo gli agricoltori più esposti al rischio tendono a stipulare polizze, con la conseguenza di esporre maggiormente la compagnia assicurativa al rischio di non poter coprire i risarcimenti in caso di danno, il che porta tendenzialmente ad un circolo vizioso con ulteriori aumenti dei premi. Fattore limitante altrettanto importante da considerare è quindi la sistemicità del rischio, collegata all esposizione contemporanea al medesimo rischio di un alto numero di assicurati. Non vi è dubbio che vi è stata negli ultimi anni una netta crescita delle richieste di polizze assicurative e di volumi assicurati a livello mondiale e va sin da ora evidenziato che il grado di diffusione dipende anche dalla presenza di politiche di sostegno. Tale sviluppo è legato alla quantità di domanda e offerta che sono andate aumentando, grazie alla elasticità nei contenuti e nelle tipologie di contratti (polizze), che possono nel tempo modificarsi per rispondere meglio alle esigenze dei contraenti, 23

25 attraverso il potenziamento della proposta assicurativa, la diversificazione degli oggetti di polizza e delle cause di rischio assicurate. Le tipologie assicurative variano tra i Paesi soprattutto in funzione dei rischi maggiormente frequenti, ma in generale si può osservare che per quanto prevalgano ancora le polizze monorischio, la tendenza è alla sostituzione con prodotti pluririschio, multirischio e per indici. La diffusione negli ultimi decenni è particolarmente visibile in Europa (Bielza Diaz-Caneja et al., 2008; JRC, 2009), ma anche in altre realtà agricole, soprattutto quelle emergenti, che fino a pochi anni fa erano scoperte in quanto a gestione del rischio, come in India e in Cina. Questa evoluzione va monitorata attentamente alla luce anche delle problematiche poste dalla globalizzazione dei mercati, in quanto evidenzia la scelta strategica sulla gestione del rischio come fattore di competitività delle aziende agricole. In Cina, ad esempio, le assicurazioni sono state introdotte nel 1982, la crescita è stata lenta sino al 2005 circa (livello di povertà degli agricoltori, che ha reso i premi di polizza poco accessibili (Mahul e Stutley, 2010), ma si è registrata un inversione di tendenza negli anni dal 2005 al 2007, passando da 3,7 a 15,3 milioni di ettari assicurati; nel 2007, l 80% dei suini da riproduzione risultavano essere coperti da assicurazione. Dalla lettura di differenti documenti è emerso che a livello internazionale, le polizze assicurative agricole più radicate coprono i rischi legati alle condizioni atmosferiche avverse, e sono di tipo monorischio, cioè assicurano dal danno, solitamente alle produzioni, derivante da un singolo evento atmosferico (per esempio, la polizza grandine in Italia). Ma negli ultimi anni sono state immesse sul mercato tipologie assicurative più variegate, quali le polizze pluririschio, che tengono conto dei rischi combinati da diversi eventi climatici, che hanno differente distribuzione di probabilità e di danno associato. Le assicurazioni pluririschio, particolarmente diffuse anche in Italia dopo il 2004, sono presenti praticamente in tutti i Paesi analizzati, insieme alle monorischio, che hanno visto negli ultimi anni un calo di adesioni proprio a causa dell immissione in mercato delle pluririschio. Le polizze multirischio sulle rese, o sui ricavi, garantiscono le rese aziendali delle produzioni assicurate, indipendentemente dai rischi cui la produzione è soggetta 2 ; inserite nel panorama assicurativo una decina di anni fa in alcuni Paesi (ad esempio Italia, Spagna e Francia), non si sono affermate secondo le previsioni. La poca appetibilità, ancora da valutare con attenzione, potrebbe essere legata ai meccanismi di aggiustamento di mercato per i quali alla riduzione delle rese è tendenzialmente associato un aumento dei prezzi di vendita dei prodotti (potrebbe quindi risultare antieconomico stipulare una polizza per una diminuzione di reddito di media entità). Molto apprezzate risultano, invece, negli Stati Uniti le polizze CAT (Catastrophe) (JRC, 2009), che coprono le perdite superiori al 50% della resa media aziendale. Nello stesso Paese, alle polizze sul reddito lordo di impresa nel 2008 è stato ascrivibile il 73% dei premi assicurativi pagati, ma tale tipo di 2 L innovazione in questa tipologia di polizze sta nel fatto che le aziende non vengono più risarcite per i danni subiti, ma vengono garantite le rese come statisticamente e storicamente accertate: sono polizze che prendono come riferimento le rese produttive storiche della singole aziende o di aree geografiche omogenee. In tal modo la perdita subita dall agricoltore è verificabile senza la necessità delle classiche perizie. 24

26 polizza non si è diffuso in altri Paesi. Ciò è probabilmente imputabile al fatto che la storica tradizione nella gestione del rischio in questo Paese abbia portato ad avere un database sufficiente ad acquisire i dati aziendali storici necessari a sviluppare una buona proposta assicurativa: la possibilità di poter calcolare il reddito lordo storico e veritiero delle aziende, permette infatti alle compagnie assicurative di sviluppare e proporre prodotti adeguati, senza il pericolo di incorrere in fenomeni di asimmetria informativa. Le polizze sui ricavi, invece, garantiscono il ricavo, cioè il prodotto fra la resa e il prezzo, permettendo di ottenere coperture a prezzi contenuti; riguardano in particolar modo produzioni di qualità, ma se ne riscontra uno scarso utilizzo. Le polizze basate su indici rappresentano un elemento molto innovativo, in quanto si fondano su misurazioni e valutazioni per aree omogenee (con riduzione, per esempio, dei costi di valutazione stessa e di perizia). Sono state introdotte in vari Paesi negli ultimi anni e sembra che le stesse stiano riscuotendo un discreto successo, soprattutto per gli indici meteorologici e per le rese. Tale tipologia assicurativa non è applicabile ovunque: per poter essere facilmente gestibile ed approcciabile è necessaria la fruizione di dati meteorologici storici e l uniformità oltre che climatologica, anche pedologica delle aree rurali. L applicazione di tali indici è possibile pertanto solo in presenza di vaste aree omogenee in cui siano applicate le medesime tecniche colturali ed agronomiche e coltivati gli stessi prodotti. È sicuramente il caso del Canada e degli Stati Uniti, in cui le grandi dimensioni degli appezzamenti e la omogeneità colturale possono permettere lo sviluppo di tali prodotti assicurativi, ma non dell Europa (anche se la Spagna ne sta valutando l introduzione) e ancor meno dell Italia, che è uno dei Paesi con maggiore variabilità pedologica, climatica e produttiva. Un buon livello di sviluppo delle assicurazioni per indici climatici e per indici di resa è stato raggiunto anche in India, dove diversi studi, antecedenti l introduzione di tali strumenti, avevano portato alla necessità di aggregazione della popolazione agricola per aree a causa della minuscola dimensione aziendale media del Paese (Sinha, 2007). In India la popolazione agricola ha usufruito storicamente delle assicurazioni solo per il 10% delle proprie produzioni; tuttavia sembra che l introduzione nell ultimo quinquennio di progetti pilota di assicurazioni su reddito e rese, oltre che di assicurazioni areali basate su indici climatici e indici di resa, stia portando buoni frutti e nel 2007 erano 20 milioni gli agricoltori indiani assicurati, per una superficie pari al 14%. Infine, esistono strumenti equiparabili a polizze sui prezzi di vendita, poco diffuse a livello mondiale, che garantiscono un determinato livello di prezzo e sono assimilabili generalmente ai contratti future. Questo ulteriore strumento di trasferimento del rischio è nato nei Paesi del Nord America, dove ha ormai un buon campo di applicazione. Si tratta di un impegno contrattuale, negoziato su mercati regolamentati, per l acquisto/vendita futuro di una merce mediante predeterminazione di una serie di fattori, quali la tipologia di merce interessata dal titolo, la quantità e il valore nominale della stessa, la data e il luogo di consegna e la durata del contratto. La quotazione del future è connessa alle aspettative di prezzo della merce di interesse del contratto (Cappellina, 1998). 25

27 Per quanto riguarda le assicurazioni zootecniche, sono utilizzate in quasi tutti i Paesi analizzati, con intensità diversa a seconda del grado di sovvenzione pubblica e di vocazione a tali produzioni, con punte più alte in Spagna (al 2010 risultava assicurato il 36% della produzione zootecnica). Altri strumenti economici Le assicurazioni non sono gli unici strumenti utilizzati per affrontare il livello di rischio medio, ma ve ne sono altri, sempre di natura economica e sempre con alla base la strategia di trasferimento, spesso associati, anche solo parzialmente, ai prodotti assicurativi. In Nord America, da anni sono presenti sul mercato strumenti finanziari quali i future e le opzioni sui future, il cui obiettivo è garantire con anticipo i prezzi di vendita dei prodotti tutelando il contraente dalle fluttuazioni di prezzo. Tali prodotti sono ad oggi utilizzabili quasi unicamente per le commodity, che hanno una borsa merci sui mercati internazionali. Per un mercato agricolo come quello italiano, con una produzione estremamente varia e di dettaglio, tali prodotti finanziari, se immessi sul mercato, andrebbero incontro a una serie di difficoltà tecnico-finanziarie ed avrebbero forse poca appetibilità (facilmente accessibili solo alla grandi compagnie agroalimentari). A dimostrazione di quanto detto, in Nuova Zelanda, pur registrandosi la fruizione di prodotti quali future, option e contratti forward, la stessa è quasi sempre a carico di operatori a monte o a valle della filiera produttiva (Melyukhina, 2011a). Una tipologia di prodotti finanziari ritenuta interessante è quella dei derivati climatici, che introdotti negli Stati Uniti per la copertura del rischio nel settore energetico, hanno avuto un buon successo anche nel settore agricolo (Zara, 2008). Tali prodotti hanno come oggetto di indennizzo la variazione di una variabile climatica, più spesso della temperatura e delle precipitazioni. I vantaggi sono legati alle condizioni di simmetria informativa (dati oggettivi di monitoraggio climatico) e all assenza di costi di perizia, in quanto la misurazione su cui si basa il risarcimento è quella della variabile climatica (oggettiva) e non della perdita derivante. Anche questi strumenti finanziari vengono contrattati all interno di mercati regolamentati, ma con il vantaggio di non essere influenzati dalle dinamiche dei mercati finanziari, in quanto l oggetto del contratto sono variabili fisiche. I limiti maggiori dello strumento risiedono nella necessità di disporre di una rete di monitoraggio climatico abbastanza ramificata e di dettaglio e di dati scientifici che colleghino le specifiche produzioni alle caratteristiche climatiche del territorio. Inoltre, lo strumento richiede una conoscenza dettagliata da parte dei contraenti sia del meccanismo finanziario che di quello fisico e biologico. Il mercato dei derivati climatici, quindi, sembra orientato a pochi grandi produttori realmente interessati a questa tipologia di contratti e con buona facoltà e capacità di partecipazione al mercato finanziario. Un accenno particolare va fatto ad alcuni strumenti di trasferimento del rischio che vanno a coprire il rischio cosiddetto catastrofico (bassa probabilità, alto impatto). Strumenti associati a prodotti finanziari utilizzati da qualche anno negli Stati Uniti sono i Cat bond (catastrophe bond), presenti anche in Giappone (Hagendorff et al., 2011). Si tratta della cartolarizzazione dei rischi assunti dalle compagnie assicurative (tramite emissione dei bond), che quindi permette di aumentare la capacità del settore 26

28 assicurativo di assumere un rischio così alto di potenziale danno. Il funzionamento di tali strumenti risulta piuttosto complesso e il motivo che probabilmente ha permesso che si affermasse solo in aree limitate, generalmente quelle maggiormente soggette a rischi catastrofali, quali Giappone e Stati Uniti, è da ricercare nel fatto che in tali Paesi sia maggiormente difficile il reperimento, per le imprese assicuratrici, di livelli riassicurativi validi. In tal senso, quindi, sono da considerarsi più strumenti di riassicurazione per le imprese assicurative, anche se questo potrebbe costituire un vantaggio derivato per gli agricoltori che volessero assicurarsi contro eventi catastrofici. *** Le politiche intervengono di norma tramite incentivi monetari agli agricoltori che si assicurano, attraverso la copertura parziale del costo dei premi. Canada e Stati Uniti risultano essere tra i Paesi con i sistemi più sovvenzionati, in particolare sulle commodity. In Canada sono attivi vari programmi, tra cui AgriInsurance di assicurazione pubblica, che permette ai produttori di assicurarsi contro le condizioni climatiche avverse e, da poco tempo, anche contro le emergenze sanitarie a carico del bestiame 3. AgriInsurance è ad oggi sottoposto a revisione per valutarne la performance negli anni di applicazione, ma non sono ancora reperibili dati e notizie in merito alle modifiche ipotizzate. Negli Stati Uniti, con le politiche del Farm Bill 4 si è dato particolare rilievo alle assicurazioni, che ad oggi ricoprono una vasta gamma di rischi (Bielza Diaz-Caneja et al., 2008). L intero sistema è altamente sovvenzionato, soprattutto per quanto riguarda la produzione di commodity, che posseggono la quota maggiore delle produzioni agricole americane. Nel 2002, sono stati introdotti i countercyclical payments, contributi pubblici governativi ai produttori di commodity elargiti nel caso in cui il prezzo delle stesse scenda al di sotto della soglia di prezzo di riferimento fissata dal Governo. L assicurazione monorischio risulta essere poco apprezzata e poco sviluppata, a vantaggio dell assicurazione di base sulle rese che copre le perdite superiori al 50% della resa media (catastrofica-cat) ed è quasi totalmente sovvenzionata dal Governo; la parte non sovvenzionata è assimilabile ad una tassa governativa a carico dei produttori 5. Inoltre, le sovvenzioni sono concesse non solo ai produttori, ma anche alle compagnie assicurative per le spese amministrative e operative e i costi di perizia. Un ulteriore strumento di rilievo in Nord America è dato dai fondi di stabilizzazione, fondi individuali di auto-assicurazione: l agricoltore può aprire un conto per il deposito annuale di denaro da utilizzarsi in caso di gravi perdite aziendali. Tale strumento di tutela risulta avere rilievo solo laddove sovvenzionato dalle politiche governative. 3 Il programma prevede diverse tipologie di polizze per differenti tipi di produzioni ed è sovvenzionato dal governo federale e da quelli provinciali in ragione rispettivamente del 60 e 40%, per coprire i costi amministrativi ed il 60% premi assicurativi pagati dagli agricoltori. Le sovvenzioni ai premi vengono pagate secondo tre diversi livelli di sussidio: 100, 60 e 33% a seconda della severità e della probabilità dell evento oggetto di polizza. 4 Si tratta di una serie di Acts concernenti diversi aspetti della regolamentazione del settore agricolo statunitense. Tra questi, le leggi che regolamentano e modificano Istituti e programmi di intervento del Governo Federale, quindi i principali strumenti di politica agricola, sono noti come Farm Bill (Borghi, 2000). Le politiche del Farm Bill prevedono: pagamenti diretti (direct payments); prestiti di assistenza al mercato (marketing assistance loan program); pagamenti anticiclici (countercyclical). 5 Per tale tipologia di assicurazioni la quota contributiva è inversamente proporzionale alla copertura assicurativa richiesta (è assimilabile ad una assicurazione multirischio). 27

29 Nel Nord America emergerebbe una domanda assicurativa non elevata anche per la presenza sul mercato di altre tipologie di strumenti per la gestione del rischio (Cafiero, 2002). Le politiche hanno portato ad un aumento della sottoscrizione di polizze assicurative solo in seguito all introduzione dell obbligatorietà di assicurazione per avere accesso ai programmi pubblici di sostegno. In sostanza, alcuni autori fanno emergere che potrebbe in questi casi esserci un sostanziale vantaggio per le compagnie assicuratrici, non per gli agricoltori (se non in presenza di un forte sostegno). Rimanendo nel continente americano, in Argentina sono attivi alcuni programmi finanziati dal Governo federale o da quelli provinciali, per la gestione dei rischi climatici. Si tratta di sovvenzioni al pagamento dei premi assicurativi. La Oficina de riesgo agropecuario (ORA 6 ) è una unità interna al Ministero dell'economia di supporto alla gestione dei rischi che interessano il settore agricolo. Tra le attività chiave dell Ente emerge lo sviluppo di un sistema informativo per la valutazione dei rischi agricoli (quali andamento climatico, prezzi di mercato, previsioni economiche), delle piante, degli animali e dei rischi per la salute. ORA fornisce anche informazioni relative al mercato assicurativo agricolo e si impegna per diverse problematiche specifiche riguardo l analisi dei rischi. Fornisce, inoltre, assistenza tecnica ai governi provinciali che finanziano o hanno programmi pubblici per la copertura dei rischi agricoli (The World Bank, 2009a). Fino al 2002, in Messico la gestione del rischio era a carico dello Stato, tramite assicurazioni pubbliche delle colture e del bestiame altamente sovvenzionate dai Governi federali. Oggi, invece, le assicurazioni sono volontarie, sempre sovvenzionate, ad eccezione di quelle per il bestiame che non possono ricevere l aiuto pubblico. La particolarità del sistema è la presenza sul mercato di polizze assicurative per eventi catastrofici, assenti invece in quasi tutte le altre realtà studiate. L enorme spesa pubblica ha determinato un cambiamento di rotta: si è preferito cedere alle compagnie assicuratrici private la gestione delle polizze, pur continuando a contribuire al pagamento dei premi assicurativi, e investire invece su un nuovo sistema impiantato su 4 diversi programmi che supportassero una migliore gestione del rischio, tutti comunque a carico delle risorse statali (The World Bank, 2009c). Il sistema di assicurazione coinvolge tre entità chiave: Agroasemex (il riassicuratore agricolo nazionale); compagnie private di assicurazione 7 ; società di mutua assicurazione (fondos) o fondi di mutua assicurazione di piccoli imprenditori agricoli (caratteristica peculiare del Messico, ce ne sono circa 270) con statuti speciali. L Organismo integrador nacional de fondos agropecuarios è l'ente nazionale che raggruppa i fondos come cooperative di mutua assicurazione (coassicurazione). I fondos possono ottenere riassicurazione da Agroasemex o da aziende private. Il Governo federale (attraverso Agroasemex) fornisce supporto all Organismo attraverso assistenza finanziaria, assistenza tecnica diretta e tassi di riassicurazione. Dal 2003 Agroasemex ha iniziato a offrire assicurazioni basate su indici per eventi catastrofici per i governi federali e statali in Messico. È, inoltre, attivo il programma Fondo para atender a la población rural afectada por contingencias climatológicas, fondo governativo a sostegno, in caso di calamità climatiche, del basso reddito dei produttori agricoli che non hanno assicurazione agricola. Il Governo può accendere il finanziamento per il pagamento di un indennità ai Ci sono attualmente 6 imprese di assicurazione private autorizzate a operare e una società di mutua assicurazione, la Torreon mutual insurance society. 28

30 beneficiari o può acquistare una copertura assicurativa tramite Agroasemex (70% sovvenzione del premio di assicurazione) o società di riassicurazione private. Tuttavia, non si è ancora affermata a causa della scarsa disponibilità finanziaria del fondo. In Brasile operano agenzie di assicurazione private che forniscono polizze multirischio e in qualche caso (solo per poche regioni) assicurazioni basate su indici, tutte agevolate dallo Stato (Mahul e Stutley, 2010). Le polizze non coprono solo il rischio climatico, ma anche il rischio nei trasporti e per le fitopatie o gli incendi. Solo il 2,8% delle aree coltivate è coperto da polizze assicurative e il contributo statale si concentra (64%) nella regione di San Paolo e la parte restante nell area meridionale del Paese. Due sono le politiche principali per la gestione del rischio: 1) Proagro, che fornisce garanzie per il credito all agricoltura per agricoltori assicurati; 2) Seguro de agricoltura familiar, programma obbligatorio di assicurazione del credito per i raccolti stagionali, destinato ai piccoli agricoltori che abbiano accesso al credito PRONAF (Programma di sostegno alle popolazioni delle zone rurali considerate povere). Nei Paesi di tradizione anglosassone come l Australia e la Nuova Zelanda esiste un mercato assicurativo, non molto sviluppato, e non sono previsti interventi pubblici di agevolazione o controllo, pertanto l intero costo dei premi assicurativi e delle altre forme di tutela sono a totale carico dei produttori. Passando al continente asiatico, il sistema assicurativo in Giappone è pubblico, si compone di 5 programmi assicurativi e copre quasi tutte le colture e il settore zootecnico, fatta eccezione per le verdure e la floricoltura 8 (Langstraat, 2009). Il sistema ha una struttura organizzata in tre livelli: a livello comunale sono presenti le Associazioni agricole di mutuo soccorso. I rischi da catastrofi naturali, spesso causa di ingenti danni su una vasta area, non possono essere assicurati a tale livello, pertanto le Associazioni sono riassicurate da Federazioni a livello prefettizio, a loro volta riassicurate dal Governo centrale. Inoltre, il Governo centrale finanzia parzialmente i premi di assicurazione (50%) e le spese amministrative delle società di Assicurazione. In Cina, soggetta a continui eventi calamitosi, in particolare alluvioni e siccità, la dimensione media delle aziende agricole è piccola e l agricoltura può essere considerata ancora povera. Il mercato assicurativo negli ultimi anni è stato incentivato, ma spesso in maniera non organizzata; sono stati sovvenzionati i premi assicurativi causando una forte distorsione della gestione del rischio: gli imprenditori agricoli possessori delle aziende di medie e grandi dimensioni hanno avuto la possibilità di assicurarsi a costi minori e, per contro, i piccoli proprietari terrieri, che non hanno comunque avuto la possibilità di assicurarsi non sono neppure stati aiutati da altri sussidi governativi (Belete e Mahul, 2007). Pur essendo in atto diversi programmi di studio e incentivazione di gestione del rischio e di prodotti assicurativi idonei al mercato cinese, in realtà non esiste una legislazione di settore nel Paese, mancano quindi delle regole comuni, mentre il Governo negli ultimi anni ha cercato di porre rimedio introducendo programmi pilota, ma all interno delle sole province maggiormente produttive; lo stesso 8 I 5 programmi assicurativi giapponesi sono: assicurazione su riso, grano e orzo; assicurazione sul bestiame; assicurazione su frutta e assicurazione di alberi da frutto; assicurazione di colture sul campo; assicurazione sulle serre. La partecipazione, obbligatoria al primo filone assicurativo (grano-orzo-riso) e volontaria agli altri programmi, ha come effetto la generale stabilizzazione dei redditi. 29

31 sta, tuttavia, cercando di avviare studi in merito a nuovi sistemi, più adatti alle necessità anche dei piccoli agricoltori, per poter creare una vera e propria rete di ammortizzatori dei redditi. L introduzione in Cina di strumenti agevolati di gestione del rischio come le assicurazioni e la loro diffusione va attentamente seguita in quanto potrebbe rappresentare un fattore di maggior competitività dell agricoltura cinese, anche rispetto alle produzioni europee (si pensi che nel Paese oltre la metà della popolazione è coinvolta nella produzione agricola), soprattutto come competitor per i prodotti quali riso e soia. In India, le piccole dimensioni medie aziendali e l alto livello di esposizione al rischio da parte degli agricoltori hanno portato alla realizzazione di diversi studi in merito alla ricerca di strumenti per la gestione dei rischi in agricoltura (Sinha, 2007; Bhise et al., 2007). A seguito di tali studi, è emerso che uno dei metodi più efficaci sarebbe stato l assicurazione basata su indici meteoclimatici e areali (zonizzazione delle aziende omogenee per produzione e per esposizione alle medesime tipologie e agli stessi livelli di rischio), che avrebbe reso possibile l immissione sul mercato di polizze vantaggiose per entrambe le parti. Il risultato è stato che, nell arco di pochi anni, gli agricoltori delle provincie più produttive hanno iniziato ad assicurarsi e nel 2007 si è giunti ad avere il 16% delle superfici agricole assicurate. Il Governo indiano ha attuato politiche di intervento e sostegno alla gestione del rischio in agricoltura a partire dal 2000, incentivando la ricerca e introducendo una serie di contributi a supporto delle assicurazioni agricole, ma anche del reddito agricolo nelle aree marginali (ammortizzatori). I premi assicurativi, oltre che essere parzialmente pagati dallo Stato, sono controllati e tenuti a un livello accessibile; alle imprese di assicurazione vengono invece concessi pagamenti a rimborso delle spese amministrative e di gestione. Gli eccessi di perdite sono riassicurati dallo Stato. Anche in Russia esiste un mercato assicurativo agricolo, che gode del contributo governativo (40% dei premi assicurativi, mentre il 10% è a carico dei governi locali). I contributi vengono erogati per qualsiasi tipo di coltura assicurata, mentre non sono previsti per le assicurazioni zootecniche. Nei Paesi dell Unione europea, l approccio alla gestione del rischio è varia, anche se nell ultimo decennio il dibattito tecnico e politico ha visto affermarsi il principio della necessaria incentivazione, in varie forme, della gestione del rischio in agricoltura in ambito comunitario. Non vi è una specifica norma sulla gestione del rischio in agricoltura che ne indichi definizioni, strumenti e modalità di applicazione. Si ritrovano nella legislazione, comunque, vari riferimenti e orientamenti che consentono l utilizzo di misure dirette a tutelare il settore agricolo dai danni causati da eventi non prevedibili. Tale principio è innanzitutto indicato nel Trattato istitutivo della Comunità europea 9. Nella normativa comunitaria vige sempre il principio che gli strumenti usati possano avere aiuti dallo Stato, ma che siano applicati senza determinare sovracompensazione a discapito del principio di concorrenza. Già con gli Orientamenti del 2000 sugli aiuti di Stato la Commissione aveva accettato gli aiuti volti alla prevenzione contro l insorgere delle epizoozie o fitopatie e gli aiuti a compensazione delle perdite. Negli Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale (cap. V), la Commissione dichiara che la 9 Sono compatibili con il mercato comune [ ] gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali, art. 87, comma 2, lett. b) 30

32 competitività del settore agricolo si gioca anche sulla gestione dei rischi e delle crisi e che gli aiuti di Stato possono costituire un adeguato strumento di sostegno. Schematizzando, gli aiuti ammessi sono: per danni arrecati da calamità naturali o altri eventi eccezionali (ad esempio nuova epizoozia), purché gli eventi siano descritti con sufficiente precisione; per perdite causate da avverse condizioni atmosferiche; per strumenti di lotta (sradicamento) di epizoozie e fitopatie; per il pagamento di premi assicurativi. Al di là di detti orientamenti, che riguardano comunque la scelta degli Stati Membri di mettere in campo politiche di sostegno, la gestione del rischio entra nella normativa comunitaria solo con l Health Check e gli artt del Reg. (CE) n. 73/09 sul sostegno specifico, che può riguardare: contributi per premi di contratti assicurativi su avversità atmosferiche, epizoozie, fitopatie ed infestazioni parassitarie (misura d); contributi per fondi di mutualizzazione su epizoozie, fitopatie, incidenti ambientali (genericamente descritti come rischio sanitario e rischio ambientale) (misura e). Il regolamento non interviene in merito alla gestione di altri rischi. Un discorso specifico va poi fatto per le Organizzazioni comuni di mercato, considerando quanto previsto per l OCM Unica 10 : nel settore vitivinicolo 11 si incentiva: a) la stipula di polizze assicurative da parte dei viticoltori (solo per uva da vino) che intendano proteggere le loro produzioni da eventi climatici avversi e fitopatie; b) la creazione di fondi di mutualizzazione per le fluttuazioni del mercato (è previsto un sostegno sotto forma di aiuto temporaneo e decrescente destinato a coprire le spese amministrative dei fondi); nel settore ortofrutticolo, l OCM Unica 12 pone tra gli obiettivi generali dei Programmi operativi la prevenzione e gestione delle crisi (punto f). È altresì indicato che per affrontare le crisi che sopravvengono sui mercati ortofrutticoli sono ammesse varie misure, tra cui alcune di carattere preventivo, precisamente la e) assicurazione del raccolto e la f) sostegno a fronte delle spese amministrative per la costituzione di fondi comuni di investimento 13. Nell OCM Ortofrutta è specificato che le misure per le assicurazioni del raccolto sono a salvaguardia del reddito dei produttori e a risarcimento delle perdite di mercato subite in seguito a calamità naturali, avversità atmosferiche, fitopatie e infestazioni parassitarie (art. 89). 10 Reg.(CE) n. 1234/2007 del Consiglio del 22 ottobre 2007, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (OCM Unica); Articolo 103 vicies e unvicies per settore vitivinicolo. 11 Reg. (CE) n. 479/2008 e successivo Reg. (CE) n. 491/2009 del Consiglio, tramite il quale il citato Reg. (CE) n. 479/2008 è traslato all interno del Reg. (CE) n. 1234/ Art. 103 quater per settore il ortofrutticolo. 13 I fondi comuni di investimento sono strumenti finanziari in cui i risparmiatori affidano la gestione dei propri risparmi ad una società di gestione, con la sottoscrizione di investimenti finanziari. 31

33 Da una prima analisi dei sistemi assicurativi agricoli europei (Bielza Diaz-Caneja et al., 2009), è emersa una certa variabilità di approccio in Europa sia sulle agevolazioni, sia sulle modalità di contributo. Innanzitutto, va evidenziato che in 12 Paesi (su 26) la gran parte delle tipologie di assicurazioni non gode di sostegno pubblico. Si tratta sostanzialmente dei Paesi del Nord Europa, in cui la produzione agricola ha un peso relativo da un punto di vista economico e di superfici utilizzate, e l approccio economico alle politiche agricole è storicamente diverso dal resto d Europa. Tra questi, Belgio, Germania, Regno Unito, Paesi Bassi (fino al 2010), Estonia, Danimarca e Irlanda presentano sistemi non agevolati che offrono solo polizze monorischio e la domanda di altri prodotti assicurativi agricoli come le pluririschio è trascurabile, il che indica anche una minore complessità del rischio cui sono sottoposte le aziende agricole rispetto al Sud Europa. In molti altri Paesi, invece, i sistemi assicurativi sono agevolati, con un livello di sussidio medio del 50% dei premi assicurativi (Austria, Repubblica Ceca, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna). Su tutti, spiccano Italia e Portogallo per percentuale media di copertura dei premi (rispettivamente 67 e 68%). Nei Paesi con sistemi agevolati sono molto diffuse, insieme alle assicurazioni monorischio, quelle pluririschio e in 5 Paesi sono presenti assicurazioni sulle rese (Italia, Francia, Spagna, Lussemburgo e Austria). Infine, un caso particolare è rappresentato dai sistemi presenti in Grecia e a Cipro: in entrambi i Paesi il sistema è pubblico e prevede assicurazioni mono e pluririschio; a Cipro la stipula di polizze è anche obbligatoria. L analisi dei Paesi europei è esemplificabile attraverso i 4 Paesi maggiormente rappresentativi del livello di intervento delle politiche pubbliche nella gestione del rischio (Spagna, Grecia, Olanda e Germania). Il sistema assicurativo spagnolo è legato alla forte tradizione agricola del Paese e ha portato nel tempo a sviluppare una rete assicurativa capillare basata sull interazione tra soggetti pubblici e privati, sia a livello nazionale, sia locale. I volumi assicurati annualmente coprono in media il 20% della produzione agricola totale e le agevolazioni pubbliche, nazionali e regionali, raggiungono livelli medi del 50%. Le società di assicurazione si sono riunite in un pool, Agroseguro, costituito da 27 (dato aggiornato al 2009) imprese di assicurazione, le quali operano in un regime di co-assicurazione e tra le quali la libera concorrenza è riferibile solo alla qualità del servizio e all attenzione per il cliente e non invece ai prezzi dei servizi, che vengono fissati di comune accordo per ogni prodotto assicurativo offerto. Agroseguro riscuote i premi per conto delle società coinvolte e si coordina con l Entidad estatal de seguros agrarios 14, che gestisce un sottodipartimento del Ministero dell Agricoltura, all interno del quale sono coordinati i principali processi assicurativi, dallo sviluppo di nuovi prodotti alla determinazione delle condizioni d'assicurazione, alla liquidazione dei danni. Tutti i rischi agricoli assicurabili sono coperti dal settore privato e sovvenzionati dallo Stato. La collaborazione dello Stato con le società di assicurazione garantisce costi apparentemente convenienti e certezze d azione da parte di tutti i soggetti coinvolti. Agroseguro riscuote i premi e liquida i danni, mentre ENESA e le Consejerias de 14 L Ente ha il compito di elaborare piani di assicurazione annuali in cui vengano previsti tutti gli assi del sistema con i relativi punti fermi dello stesso. Vengono, in tali piani, infatti stabiliti i livelli di sostegno da erogare, i termini per la sottoscrizione di polizze e le rese. Lo stesso ha poi il compito di sostenere finanziariamente i premi di assicurazione in collaborazione con le regioni e ha il dovere di controllare lo stato di attuazione del Piano precedentemente citato. 32

34 agricultura dei governi regionali si occupano dell erogazione dei contributi statali al pagamento dei premi. Di fatto, tale sistema va in netto contrasto con le disposizioni antimonopolistiche fissate già con il Trattato di Roma, che prevedono regole che garantiscano la concorrenza all'interno del mercato comune 15. La strutturazione del sistema ha fatto sì che la Spagna non potesse aderire alle opportunità offerte dall art. 68: il Paese ha infatti preferito non destrutturare una tale sistema in cambio delle agevolazioni comunitarie. In Grecia il sistema assicurativo è pubblico e fortemente sovvenzionato, con assicurazione obbligatoria. Il Paese ha aderito all art. 68, destinando anche una quota importante del sostegno specifico al punto assicurazioni sui rischi addizionali causati da eventi climatici avversi, ma a seguito della crisi finanziaria ed economica del Paese i fondi sono stati dirottati su altre misure ritenute più importanti, come risulta dai dati della Commissione di giugno Il Parlamento greco ha approvato nel 2010 una nuova legge in materia di assicurazione agricola (L. 3877/2010) che riduce al minimo il finanziamento statale del sistema assicurativo. La legge introduce una maggiore flessibilità per quanto riguarda le assicurazioni: prevede di mantenere l impostazione già consolidata, ma l ELGA, l agenzia statale che copre in modo obbligatorio gli agricoltori contro i rischi naturali, permette ora anche lo sviluppo dei programmi di assicurazione su base volontaria e di nuovi prodotti assicurativi. I programmi che prevedono la partecipazione volontaria richiedono il contributo pubblico, ma ad oggi questa parte del programma non risulta attivata. L Olanda ha sviluppato da oltre un secolo un settore privato per le assicurazioni in agricoltura, le quali non hanno, fino all introduzione dell art. 68, ricevuto alcun sussidio od agevolazione. Il pensiero comune è stato sino ad oggi che il rischio dovuto a eventi climatici in agricoltura vada inglobato nei costi di impresa e non debba essere favorito da agevolazioni. Le tipologie assicurative hanno fino a poco tempo fa prodotto solo polizze a copertura dell eccesso di pioggia, essendo gli altri eventi climatici poco rappresentativi per richiedere lo sviluppo di polizze ad hoc. Per gli allevamenti, è invece attivo un fondo finanziato dagli agricoltori tramite contributi obbligatori sulla produzione di latte, carne e altri prodotti di origine animale. La scelta dell Olanda di aderire al nuovo sistema di agevolazioni alle assicurazioni in agricoltura introdotto con l art. 68, destinando oltre il 49% dell intero importo ricevuto ai fini dell applicazione dell articolo medesimo, indica la volontà del Paese a un cambio di rotta: con la lettera del Ministro dell Agricoltura al Parlamento 16 del 27/04/09, il Paese dimostra la piena intenzione di introdurre il sistema delle agevolazioni per le assicurazioni a copertura delle colture in pieno campo. La misura in effetti è stata applicata a una serie di strumenti quali fondi assicurativi mutualistici (OFH, OWV, Agriver), con concessione del pagamento dei premi fino al 65%. Non sono tuttavia disponibili dati in merito all adesione del mondo agricolo a questa nuova politica assicurativa introdotta nel 2010, anche 15 Secondo l art. 81 del Trattato sono incompatibili con il mercato comune e vietati tutti gli accordi tra imprese, le decisioni di associazioni di imprese e le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra gli Stati Membri e che abbiano per oggetto o effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato e in particolare quelle consistenti nel: a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d'acquisto o vendita ovvero tutte le transazioni, b) limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti, c) ripartire i mercati, d) applicare, nei rapporti commerciali con gli altri contraenti, condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, e) subordinare la conclusione di contratti all'accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari che non abbiano alcun nesso con l'oggetto dei contratti stessi

35 se i risultati non sembrano incoraggianti, probabilmente per la tipologia di polizze (si sta ora valutando l introduzione di polizze più appetibili rispetto alle esigenze degli imprenditori agricoli) 17. Ancora da menzionare è il caso della Germania, dove la partecipazione governativa è riscontrabile solo nella tutela sanitaria negli allevamenti zootecnici. Per le epidemie è stato creato un fondo statale sanitario a partecipazione pubblico-privata, cui tutti gli allevatori sono obbligatoriamente chiamati ad aderire, con contributo statale medio del 50% del fabbisogno del fondo medesimo (indennizzo degli allevatori che abbiano subito perdite dovute a epizoozie). Il Governo tedesco ritiene di non dover intervenire nella protezione delle produzioni non zootecniche, ma di contribuire alla tutela della parte più produttiva ed economicamente più salda dell agricoltura del Paese, costituita dagli allevamenti. Da quanto detto emergono fondamentalmente 4 approcci adottati fino ad oggi in Europa: di non intervento pubblico (Regno Unito, Belgio, Danimarca), con alcuni in fase di ripensamento (Paesi Bassi); di intervento regolato (Italia, Francia); di intervento regolato e con partecipazione statale nel mercato (Spagna, Grecia). A questi vanno aggiunti i Paesi di recente ingresso nella UE, in cui si stanno introducendo strumenti assicurativi su alcune produzioni e sugli allevamenti. In tale contesto generale, l adesione alla nuova politica di sostegno introdotta dall art. 68, è risultata bassa. Solo Italia, Francia e Paesi Bassi hanno aderito alle misure di gestione del rischio proposte dall art. 68 e dalle stime ad oggi disponibili sembrerebbe che non ci sia stata una buona performance (intesa come adesione alla misura), ad eccezione dell Italia (cfr. Capitolo 3). Considerazioni In base a quanto descritto (Tabella 3), si ritiene utile fare alcune considerazioni, che rappresentano anche punti chiave su cui riflettere per il futuro: a) le più comuni condizioni di rischio sono associate a una probabilità media dell occorrere dell evento e una certa gravità dei danni; l impatto, quindi le perdite associate, incidono significativamente sulla produttività e sul reddito dell azienda agricola e la probabilità è sufficientemente alta da far ritenere opportuno intervenire con la gestione del rischio. Queste sono le condizioni che hanno sempre e maggiormente interessato lo sviluppo di strategie e strumenti di controllo del rischio in agricoltura; b) nel bilancio tra costi dell azione e benefici derivati, la strategia che si tende ad adottare in queste condizioni è il trasferimento del rischio a terzi, in quanto per le sue caratteristiche il rischio non è, generalmente, totalmente gestibile internamente all azienda e i costi di strategie quali la riduzione dell esposizione e della vulnerabilità risultano solo parzialmente affrontabili a tale livello; c) gli strumenti di gestione utilizzati in questo ambito sono di natura economica e finanziaria; tra questi, i più diffusi a livello mondiale per la gestione del rischio in agricoltura, sono di gran lunga gli strumenti assicurativi; 17 OECD Workshop Risk management in agriculture Paris November 2010 Round table 34

36 d) questi sono anche gli strumenti maggiormente supportati e sostenuti dalle politiche di indirizzo; e) le assicurazioni coprono i rischi legati alle avversità atmosferiche, raramente i rischi di prezzo e le oscillazioni di reddito, in nessun caso esaminato fitopatie e attacchi patogeni; f) seppure la prevalenza delle assicurazioni è comprensibile, considerando il livello di esperienza e il bacino di offerta disponibile (derivante dalla storia del settore assicurativo in altri contesti economici e finanziari), si evidenziano dei limiti di copertura dello strumento. Il principio di assicurabilità dei rischi sembra escludere ad oggi importanti rischi e livelli su cui vanno trovati strumenti alternativi. In tal senso, sono già utilizzati altri strumenti che potrebbero in alcuni contesti e situazioni risultare utili ed efficienti, e che sono, quanto meno, da approfondire per la copertura di rischi e di livelli di rischio di fatto non assicurabili; g) per tutti i prodotti di natura finanziaria, si deve a tenere presente anche che la fase congiunturale attuale non sembra favorevole all introduzione di prodotti finanziari dopo la crisi economica, che deriva, come noto, dalla crisi finanziaria esplosa nel Il risultato della cattiva gestione finanziaria, per quanto possa essere spiegato e ridimensionato, sicuramente non aiuta la già bassa propensione dell imprenditore agricolo verso i prodotti finanziari. Tabella 3 - Schema di sintesi - strategia di trasferimento del rischio Livello di rischio Strategie di controllo Trasferimento Bassa probabilità evento/alta gravità danno Assicurazioni contro le catastrofi Cat bond Media probabilità evento/media gravità danno Strumenti Assicurazioni Altri prodotti finanziari Fondi comuni, mutualistici Politiche Assicurazioni agevolate Contributi ai fondi mutualistici Alta probabilità evento/bassa gravità danno 2.3 Strategia di accettazione del rischio L accettazione del rischio, intesa come la scelta di non attuare azioni di gestione e controllo, si associa o alla scarsa entità dei danni causati da un evento o alla sua bassa probabilità di accadimento, situazioni che potrebbero non rendere conveniente investire in azioni, appunto, di controllo. Per un livello di rischio cui si associa una bassa probabilità di occorrimento dell evento, ma con danni elevati (cosiddetto rischio catastrofico), che possono anche compromettere le attività agricole, la scelta dell accettazione del rischio è dovuta soprattutto alla mancanza o scarsità di mezzi e strumenti per intervenire (anche sul mercato), eccezion fatta per assicurazioni Cat e Cat bond (cfr. par. 2.2), e al costo di eventuali azioni. 35

37 L accettazione del rischio comunque non è sinonimo di passività, in quanto vi sono alcuni strumenti con cui gli agricoltori possono quantomeno gestire e limitare i danni. Tuttavia su questo piano sono le politiche di sostegno (fondi compensativi) a costituire gli strumenti principali. Nella gran parte dei Paesi analizzati, i principali strumenti utilizzati per far fronte ai danni causati da eventi catastrofici sono i fondi di compensazione e risarcimento a danno avvenuto, gestiti dallo Stato. La trattazione su tali strumenti, quindi, tende a coincidere con quella sulle politiche di sostegno. Scelte più attive a livello aziendale possono essere rappresentate dal risparmio nelle sue varie forme, quale strumento che consente all agricoltore di far fronte ad eventuali perdite, anche se, ovviamente, la l efficacia dello strumento è fortemente limitata dall entità dei danni. Spesso si citano anche strategie di risparmio attraverso prodotti finanziari come fondi di investimento. Anche la possibilità di accesso al credito, soprattutto in situazioni di perdita di capitale a seguito di eventi catastrofici, rappresenta un fattore importante per gli imprenditori. Indirizzi espliciti in tal senso sono dati al settore agricolo in alcuni Paesi, quali ad esempio il Canada (del quale si discuterà ampiamente in seguito) e la Nuova Zelanda, dove le politiche di sostegno all agricoltura sono mirate alla competitività economica: per gli agricoltori è possibile l apertura di conti di risparmio a tasso agevolato (cfr. par 2.1). L intervento pubblico, in molti casi è mirato a far fronte a quella tipologia di eventi che hanno una portata tale da trasformare quello che è un normale rischio d azienda in rischio di settore o addirittura di mercato. Si tratta di politiche mirate di norma a supportare gli agricoltori a seguito di importanti perdite, di produzione, di reddito, di capitale o di altra natura e si attuano quasi esclusivamente attraverso fondi compensativi, a risarcimento dei danni. Ogni Paese è dotato di fondi stabili o contingenti per far fronte ai rischi associati ad eventi calamitosi. Partendo dal Canada, AgriRecovery è un programma statale di supporto che provvede al risarcimento degli agricoltori che abbiano subito danni compromettenti la normale produzione a causa di eventi calamitosi e comunque che non siano coperti dagli altri programmi governativi. Leggermente diverso è l approccio negli Stati Uniti, dove per accedere agli indennizzi statali del programma permanente di assistenza disastri per le produzioni assicurate (gestito dalla Farm service agency), è necessario aver sottoscritto l assicurazione Cat sulle rese (cfr. par. 2.2). Il programma è stato introdotto nel 2008 e copre mediamente il 52% della differenza tra l indennizzo dell assicurazione catastrofe e il reale ricavo d azienda. Tale programma permanente è stato inoltre affiancato il Noninsured crop disaster assistance program 18, al quale possono accedere i produttori in caso di perdite gravi dovute a eventi non assicurabili. In Australia, il sostegno pubblico consiste nell assistenza disastri, che avviene tramite l Exceptional circumstances payment, utilizzato soprattutto per i danni da siccità e incendi. I pagamenti prevedono varie forme di assistenza alle imprese il cui reddito derivi per almeno il 70% dal lavoro agricolo. Le aree dichiarate come colpite da disastri sono elegibili e soggette a pagamenti diretti che

38 possono essere effettuati come pagamenti speciali per l agricoltura, pagamenti per l agricoltore che smetta di produrre, per trasferimento/ricostituzione dell azienda, e per il differimento di imposte (Mahul e Stutley, 2010). Inoltre, esiste il Disaster relief and recovery arrangements, un fondo che compensa a seguito di incendi boschivi, terremoti, inondazioni, tempeste, cicloni, frane, tsunami, ma non di siccità, gelo, epidemie umane o animali. Il programma viene automaticamente attivato quando le spese per l indennizzo dell evento superano i dollari australiani. In Nuova Zelanda non vi è alcuna forma di risarcimento del Governo per gli agricoltori, eccezion fatta per le epizoozie non conosciute e per le quali quindi non siano reperibili sul mercato neozelandese polizze assicurative. In caso di una catastrofe naturale grave, il Governo può contribuire a prestiti a basso costo, sgravi fiscali se il bestiame deve essere venduto a causa di disastri naturali, o l accesso a manodopera a basso costo, ecc. La dichiarazione di tali misure è caso per caso e ha una base molto ristretta, per cui gli agricoltori sono piuttosto autonomi nella gestione del rischio. In Giappone non esiste un vero e proprio fondo di solidarietà per le catastrofi in agricoltura, tuttavia con la legge Disaster countermeasure basic act del 1951 è stata introdotta la gestione dei disastri. Pur non avendo la legge ad oggetto la sola gestione del rischio in agricoltura, ma più in generale i disastri cui la nazione è particolarmente soggetta, in base a tale legge gli agricoltori colpiti da calamità naturali hanno l accesso a una serie di prestiti a tasso agevolato con condizioni piuttosto generose rispetto a quelle normali, hanno diritto a riduzioni o esenzioni fiscali. A ciò si associa il fatto che il 100% della responsabilità assicurativa sia trasferita dalle cooperative assicuratrici allo Stato, tramite riassicurazione (Mahul e Stutley, 2010). In Russia il Governo federale fornisce programmi di sostegno finanziario in caso di catastrofi compresi pagamenti per unità di superficie arabile, e pagamenti per il bestiame (per capo), sovvenziona anche i crediti agricoli attraverso contributi in conto interessi; non concede invece sovvenzioni e reti di sicurezza sociale in forma alcuna alle piccole aziende ed imprese familiari. La siccità e gli incendi dell estate 2010 hanno fatto sì che venissero attivate una serie di misure straordinarie a supporto dell agricoltura e delle popolazioni rurali, misure che in realtà hanno sicuramente tamponato le contingenze, ma che sembra non siano state in grado di risanare la situazione agricola del Paese (USDA, 2010). La maggior parte dei contadini russi non ha mai avuto accesso ad alcun tipo di "rete di sicurezza e le sovvenzioni ricevute dopo gli eventi catastrofici del 2010 hanno si permesso di non abbandonare la terra, ma non sicuramente di raggiungere una situazione di seppur minima stabilità. Il Governo federale argentino fornisce assistenza ad hoc per la compensazione a seguito di calamità naturali tramite la legge Ley de emergencia agropecuaria. Gli agricoltori le cui perdite rappresentano più del 50% della loro produzione possono ricevere una compensazione in caso di catastrofe; tali compensazioni sono limitate a tassi di interesse agevolati per i prestiti emessi dalle banche di proprietà statale, federale e provinciale ed esenzioni fiscali. La mancata ratificazione di tale legge e la conseguente non definizione di un budget creano problemi sia interpretativi che applicativi; il Parlamento argentino ha più volte considerato una revisione e modifica della legge e il suo finanziamento, ma ad oggi non sono state introdotte modifiche. 37

39 In Brasile le calamità naturali sono riassicurate dal Fundo de catastrofe rural, istituito nell agosto 2010 (Peroni, 2010) e in Messico opera il Fondo nacional de desastres naturales, per il risarcimento di danni alle infrastrutture, comprese le infrastrutture legate al settore agricolo (strade, irrigazione, ecc.). Per quanto riguarda i Paesi dell Unione europea, le politiche di intervento sono per lo più identificabili in fondi di compensazione e la maggior parte dei Paesi europei si è dotata di Fondi e/o Programmi nazionali istituiti al fine di far fronte a danni derivanti da calamità naturali. Si tratta nella maggior parte di casi di fondi stabili per le calamità, ma non mancano le eccezioni riguardanti misure ad hoc istituite in casi di emergenza. Ascrivibili al primo caso sono ad esempio il Fond national de garantie des calamités agricoles per la Francia 19 o la Caisse national des calamités agricoles per il Belgio, Animal health fund nei Paesi Bassi, la Tierseuchenkassen per gli allevamenti in Germania, il Fundo de calamidades in Portogallo, l Austrian catastrophe fund in Austria e il Fondo di solidarietà nazionale per le calamità naturali in agricoltura in Italia. Altri Paesi non sono dotati di fondi stabili e ordinari, ma optano per la creazione di fondi temporanei o, più spesso, di aiuti contingenti per le zone colpite da catastrofi naturali: è il caso della Germania e del Regno Unito, dove si prevede l indennizzo dei danni economici arrecati da macellazione forzata a seguito di epidemia. Ancora, è l esempio della Grecia, di Cipro e della Spagna, che non sono dotate di fondi ordinari, ma prevedono l attivazione di aiuti statali alle aziende agricole in caso di perdite ingenti dovute a eventi calamitosi. Si rileva inoltre l esistenza di fondi non specificatamente agricoli, ma che prevedono aiuti all agricoltura in caso di catastrofi naturali, come ad esempio nei Paesi Bassi (Law on disasters and severe accidents). A dimostrazione del fatto che negli ultimi due decenni va crescendo la percezione della necessità di azioni stabili e continuative, finalizzate alla gestione del rischio, a fronte di eventi fortemente dannosi e sempre più frequenti, la Comunità europea si è adoperata per la creazione di un Fondo di solidarietà europeo (FSUE), istituito il 15 novembre Nato a seguito degli eventi del (inondazione e successiva siccità in differenti aree dei Paesi membri ed in particolar modo nell Europa centrale), che hanno apportato danni ingenti non solo all agricoltura, ma alle popolazioni in generale, il FSUE prevede misure per far fronte a danni che abbiano ripercussioni gravi e durature sulle condizioni di vita delle popolazioni colpite o che arrechino gravi danni alle infrastrutture (trasporti, elettricità, rete idrica e telecomunicazioni). Prerogativa del fondo è l azione mirata per far fronte all emergenza (tempi brevissimi per la presentazione della domanda e per la successiva erogazione del contributo, ceduto in un unica soluzione). Pur prevedendo anche possibili azioni per il settore agricolo, le condizioni per la richiesta di attivazione del fondo sono comunque piuttosto restrittive e poco accessibili se non è dimostrato il danno alle condizioni di vita delle popolazioni colpite. Il Fondo in oggetto si sta dimostrando comunque attivo in alcune condizioni, ad esempio nel 2009 sono stati concessi degli aiuti a 19 Come aggiornamento importante, si riporta che il Governo francese utilizzerà il fondo per aiutare i coltivatori diretti a seguito della siccità che ha colpito metà del territorio nazionale nella primavera del 2011 (circa 100 milioni di euro). 38

40 Cipro, duramente colpita da un serio evento siccitoso che ha prodotto ingenti danni (Commissione europea, 2011). Considerazioni La strategia di accettazione del rischio sino ad oggi ha riguardato sostanzialmente i rischi associati agli eventi calamitosi e catastrofici, assimilabili a eventi non prevedibili su cui la stessa valutazione del rischio evidenzia limiti e difficoltà. In effetti, anche sul mercato non sono facilmente reperibili altri strumenti di gestione a cui gli imprenditori possono fare riferimento. Per tali ragioni, per questa tipologia e livello di rischio storicamente si è affermato, praticamente in tutti i Paesi, l intervento pubblico di tipo compensativo per aiutare le imprese agricole (Tabella 4), attraverso l istituzione di fondi di solidarietà. La scelta di non attuare azioni di gestione e controllo si riscontra, però, anche nei casi in cui al rischio si associano danni di scarsa entità, situazione sinora anche diffusa tra gli agricoltori, soprattutto nelle realtà in cui le capacità imprenditoriali e competitive delle aziende sono basse e nei Paesi in cui le politiche a sostegno degli agricoltori (e del loro reddito) sono forti. Nell attuale contesto, si tratta di un livello di rischio sui quali invece sarebbe opportuno intervenire: la non azione può rappresentare, infatti, un punto critico nel sistema di gestione del rischio che riduce l efficienza e l efficacia del sistema e delle politiche associate (cfr. par. 2.1). Tabella 4 - Schema di sintesi - strategia di accettazione del rischio Livello di rischio Strategie di controllo Accettazione Bassa probabilità evento/alta gravità danno Fondi di solidarietà interventi compensativi pubblici Media probabilità evento/media gravità danno Alta probabilità evento/bassa gravità danno Risparmio fondi di investimento Nel caso del rischio catastrofico, le politiche negli ultimi anni sembrano tendere alla riduzione dei fondi compensativi e in alcune realtà si sta tentando l incentivazione di altri strumenti, quali assicurazioni Cat e Cat bond, o riassicurazioni che spingano le stesse compagnie assicurative ad emettere polizze in tal senso. In alcuni Paesi, si punta maggiormente sull accesso al credito o ad agevolazioni fiscali in caso di forti perdite di capitale. Inoltre, gli studi e le politiche si concentrano su rischi associati a eventi naturali, mentre appare ancora poco sviluppata tutta la tematica del rischio catastrofico di mercato, cioè come innanzitutto valutare e poi gestire shock di mercato. Appaiono ancora poco integrate le politiche di riduzione dell esposizione e della vulnerabilità ai rischi di tale portata, probabilmente anche in relazione alla constatazione che si rende necessaria una solida e complessa pianificazione territoriale, che non può riguardare solo il settore agricolo. 39

41 Un ultimo appunto riguarda la definizione di rischio catastrofico rispetto agli scenari di cambiamento climatico, in quanto le tendenze attuali sembrerebbero rendere opportuna una ridefinizione delle calamità naturali e della straordinarietà degli eventi aggiornando la fase di valutazione del rischio 20. In sostanza, il contesto sembra indicare che l efficienza di spesa l efficacia dei fondi compensativi tende a decrescere nel tempo con l aumento degli eventi di crisi causati dalle modifiche di assetto in corso (climatico e dei mercati). Un percorso per individuare strategie e strumenti di gestione più adatti va quindi senz altro avviato. È comunque difficile oggi prevedere gli scenari futuri senza che le conoscenze e gli andamenti di alcune variabili (naturali e di mercato) siano più consolidati, per cui ad oggi prevedere dei fondi compensativi che intervengano in caso di necessità risulta ancora una scelta di una programmazione previdente. 2.4 Forme associative e fondi mutualistici Una modalità di gestione del rischio è rappresentata anche dall affiliazione a forme associative. L idea di base è che le aziende in determinati momenti di crisi hanno migliori e maggiori strumenti di reazione tramite il sostegno reciproco rispetto all azione da singole 21. In tal senso, si può avere condivisione del rischio. Si parla, quindi, in generale, di fondi mutualistici quando l associazione tra agricoltori si basa su scopi di mutualità, intesa come il soccorrersi vicendevolmente attraverso l unione per il reciproco aiuto. I fondi sono trattati separatamente dagli altri strumenti di gestione del rischio (e politiche associate) in quanto, per loro natura, non si adattano ad alcuna particolare categoria di strumenti o strategia di controllo. In effetti, il fondo si presenta elastico rispetto a missione e strumenti: possono essere utili a coprire più livelli di rischio (medio, basso), più tipologie di rischio (eventi estremi, fitopatie ed epizoozie, rischio di prezzo) e con più strumenti e strategie (rischio o parte del rischio trasferito con assicurazioni, fondi comuni di investimento, altre forme di risparmio, investimenti strutturali per riduzione dell esposizione). In pratica, si decide di mettere a disposizione una parte delle proprie risorse da destinare alle necessità, proprie o degli altri associati, senza finalità di lucro. Il concetto di mutualità è legato, in dottrina, alle società cooperative: il riferimento normativo, mancando una vera e propria definizione legislativa, è l art. 45 della Costituzione, la Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. Applicando il concetto di mutualità alla gestione del rischio in agricoltura, gli imprenditori agricoli associati si autotassano creando un fondo comune, una riserva finanziaria, e condividono un determinato rischio, oggetto appunto della mutualità: in caso di danno subito, il fondo interviene nel risarcimento. Diverse sono le considerazioni da fare in merito ai fondi mutualistici, in particolare sugli 20 Un esempio per tutti possono essere gli uragani, il cui aumento di frequenza e probabilità di accadimento fanno ritenere necessaria una revisione dell approccio al rischio, ma su basi conoscitive e statistiche ancora poco solide. 21 Esempio classico dei vantaggi che produce l associazione è dato dalle cooperative agricole che condividono spese di produzione, commercializzazione dei prodotti o prezzi delle materie prime da acquistare 40

42 elementi che li caratterizzano che li rendono particolarmente interessanti come strumento di gestione del rischio. Vantaggi Un primo elemento di interesse risiede nel fatto che il fondo rappresenta una forma di autoassicurazione da parte degli imprenditori agricoli, che quindi scelgono di affrontare e condividere il rischio autofinanziandosi. Ciò tende a corresponsabilizzare maggiormente gli agricoltori e a ridurre l azzardo morale, poiché vi è un investimento diretto, e inoltre l associazionismo favorisce meccanismi di controllo interno (tra soci) e quindi tende a sfavorire comportamenti inopportuni o poco corretti. In secondo luogo, esistono oggettivamente delle condizioni e tipologie di rischio che, pur non essendo sostanzialmente coperte da altri strumenti, sono oggetto di interesse da parte degli agricoltori, ad esempio nei casi in cui non c è disponibilità a pagare premi assicurativi per proteggere le produzioni per il loro basso valore di mercato, oppure nel caso del rischio fitosanitario, su cui non c è offerta di polizze. Come ulteriore aspetto, il fondo rappresenta una riserva finanziaria che, in caso di assenza di necessari risarcimenti, non è a fondo perduto, a differenza dei premi assicurativi ad esempio, poiché rimane stabile e a disposizione dell associazione. Ancora, lo strumento si presenta elastico nei contenuti e nelle forme, può essere riassicurato, immobilizzato, presenta cioè una certa varietà di soluzioni tecniche e nel tempo l oggetto stesso della mutualità e della destinazione può variare se occorre rivedere rischi e priorità. Non da ultimo, la presenza nel sistema di gestione del rischio di un ulteriore strumento, aumenterebbe il livello di concorrenzialità generale, favorendo la posizione degli agricoltori anche nella contrattazione per l accesso allo strumento assicurativo (ad esempio, una conseguenza potrebbe essere la riduzione dei premi assicurativi proposti dalle compagnie o la proposta di migliori condizioni di polizza). In sostanza, l idea del fondo di mutualità trova terreno fertile in tutte le situazioni in cui il rischio è percepito e si ritiene valga la pena gestirlo, anche attraverso il versamento di liquidità, ma l offerta sul mercato di altri strumenti e prodotti è assente o ritenuta dagli agricoltori poco appetibile. Limiti Ovviamente, il fondo mutualistico presenta delle caratteristiche di cui bisogna tener conto per delimitarne il campo di azione e garantirne l efficacia. I fondi, per loro stessa natura, tendono ad avere significative connotazioni territoriali, sono cioè creati dall unione di più produttori aventi problemi simili sullo stesso territorio e/o produzioni simili, vi è, quindi, un interesse comune poiché gli stessi sono soggetti a medesimo rischio (sia per tipologia che per entità). Ciò comporta che sia maggiore il fattore aggregativo, elemento questo positivo, ma probabilmente un fondo avrà più possibilità di sviluppo nelle realtà in cui vi è già una buona predisposizione, anche culturale, alla condivisione, cioè nelle aree in cui l attivismo cooperativo storicamente è già forte. Quindi, proprio le aree più deboli, in cui maggiormente servirebbe sviluppare 41

43 una nuovo approccio imprenditoriale e azioni attive sulla gestione del rischio, potrebbero essere invece quelle meno ricettive. Inoltre, il carattere territoriale del fondo comporta una necessaria maggiore attenzione nei confronti del rischio (stessa esposizione e vulnerabilità), per il pericolo di danni ingenti e generalizzati che mettano in crisi il fondo in fase di risarcimento. Le potenzialità dei fondi mutualistici sono indiscusse e si sono avviate una serie di iniziative atte a incentivarne la diffusione, anche se ad oggi i fondi con finalità di gestione del rischio non sono ancora molto diffusi. Innanzitutto, si evidenzia che in nessun Paese analizzato è presente uno strumento simile ai fondi (o alle assicurazioni) per la gestione del rischio fitosanitario, affrontato sostanzialmente attraverso pratiche di riduzione dell esposizione e della vulnerabilità di natura gestionale (prevenzione ed eradicazione). Esperienze importanti sono registrate nei Paesi Bassi, in cui la tradizione dei fondi è forte e si basa sulla condivisione e sul trasferimento del rischio attraverso fondi comuni di investimento a scopi assicurativi: la tradizione olandese dimostra un pieno funzionamento dei fondi (Melyukhina, 2011) e la loro tipologia e diffusione (Potatopol, Avipol, Porcopol, OFH, Agriver ) sembra indicare che gli strumenti specializzati per settori o produzione abbiano un buon successo, anche maggiore delle assicurazioni generali (più difficile incorrere in problemi di asimmetria informativa e maggiore specializzazione dei contenuti e delle condizioni delle polizze). A dimostrazione di ciò è, inoltre, l esempio della Francia e dei Gruppi di difesa sanitaria (GDS). Si tratta di associazioni di allevatori che dal 1991 si fanno carico dei problemi sanitari degli allevamenti, nate con la riduzione degli indennizzi statali agli allevatori per le epidemie da afta epizootica. Sono nati, quindi, dei fondi mutualistici cha hanno raccolto il consenso e l adesione della maggior parte dei produttori francesi, rivelandosi fondamentali durante l episodio di diffusione dell afta epizootica del Il Fondo ha una doppia struttura, fondo centrale e fondi locali per ciascun GDS aderente, e si è dotato di un regolamento istitutivo e gestionale avente come principi cardine il principio mutualistico, l indennizzabilità dei soli danni da afta epizootica, la garanzia di efficacia e di efficienza e la trasparenza delle valutazioni tecniche 23. Il fondo non gode di contributo pubblico. I primi 4 anni dall avvio sono serviti a costituire la riserva del fondo tramite contributo dei produttori, calcolato per equivalente bovino. Gli anni successivi, eccezion fatta per gli anni in cui si sono registrate epizoozie e quindi indennizzi, il fondo non ha subito decrementi, grazie all immobilità del patrimonio e all andamento favorevole dei tassi di interesse; le uniche spese rilevanti si sono registrate a causa della 22 L unione di tali Gruppi di difesa in una Federazione nazionale per la creazione del fondo rappresentava allora una sfida del tutto nuova, ma necessaria per la sopravvivenza delle aziende zootecniche in caso di epidemie di afta epizootica: con l introduzione del divieto di vaccinazione dei capi all interno della Comunità europea era infatti necessario trovare, in tempi brevi, uno strumento efficiente a protezione del reddito degli allevatori in caso di blocco degli allevamenti e dei prodotti animali nelle zone di protezione e in quelle di sorveglianza. 23 La valutazione delle perdite attorno ai focolai di afta epizootica, determinate dal blocco degli allevamenti, ed effettuata contestualmente all accensione del fondo, è stata stimata in termini di media dell ordine di grandezza delle perdite che si sarebbero subite a seguito di epidemia e in base a tale stima si è proceduto, nei casi di epizoozia, all indennizzo dei produttori. 42

44 gestione finanziaria degli investimenti. Ad oggi, il fondo è ancora attivo e sul suo modello i GDS stanno proponendo altri fondi per la difesa da altre zoonosi rilevanti. L esperienza francese, seppur non pienamente esportabile, può essere senz altro utile a comprendere le potenzialità dei fondi mutualistici, la loro efficienza e le necessità legate alla loro gestione. In Belgio sono presenti fondi che godono, invece, dell aiuto statale in caso di pericolo sanitario a carico delle piante e degli allevamenti (Fonds budgétaire pour la production et la protection des végétaux et produits végétaux e Fonds budgétaire pour la santé et la qualité des animaux et des produits animaux). I due fondi sono obbligatoriamente finanziati per il 50% dai produttori e per la restante parte cofinanziati pubblicamente, hanno per lo più funzione preventiva e sono solo in minima parte utilizzati per il risarcimento danni. Negli altri Paesi, si cita l esperienza dei Fondos messicani, fondi di mutua assicurazione per piccoli imprenditori agricoli organizzati in cooperative e riassicurati dal governo federale, con scopi più legati all aiuto al reddito degli agricoltori. Un discorso particolare va fatto sulle politiche di sostegno ai fondi previste nell Unione europea. Come noto, con l Health Check della PAC (reg. (CE) n. 73/2009 e successivo reg. (CE) n. 639/2009), si è data la possibilità agli Stati Membri di concedere aiuti pubblici agli strumenti di gestione del rischio, inseriti nel sostegno specifico (artt ). Con riferimento specifico ai fondi mutualistici, l art. 68 parla di rischio legato a condizioni atmosferiche avverse, dei rischi sanitari e ambientali. L art. 71 esplicita le condizioni di attivazione dei fondi, prevedendo contributi, sempre in regime di cofinanziamento con gli Stati (75%), su tre differenti voci e per una quota massima del 65% dei costi delle tre voci stesse: a) costi amministrativi di costituzione del fondo di mutualizzazione, ripartiti al massimo su un triennio; b) rimborso del capitale e degli interessi dei prestiti commerciali assunti dal fondo di mutualizzazione ai fini del versamento di compensazioni finanziarie agli agricoltori; c) importi attinti al capitale sociale del fondo di mutualizzazione per il versamento di compensazioni finanziarie agli agricoltori. Inoltre, l art. 71 al comma 9 richiede che gli Stati membri definiscano le regole applicabili alla costituzione e alla gestione dei fondi di mutualizzazione, in particolare per la concessione di pagamenti compensativi agli agricoltori in caso di crisi, nonché alla gestione di tali regole e al controllo della loro applicazione. In seguito, il reg. (CE) n. 639/2009 all art. 14 comma 1 stabilisce i contenuti minimi che le norme degli Stati membri devono avere, in particolare: a) le condizioni di finanziamento del fondo di mutualizzazione; b) la comparsa di epizoozie o fitopatie o incidenti ambientali che possono dar luogo al pagamento di una compensazione agli agricoltori, precisando se del caso la copertura geografica; 43

45 c) i criteri per stabilire se un dato evento dà luogo al pagamento di una compensazione agli agricoltori; d) i metodi di calcolo dei costi aggiuntivi che costituiscono perdite economiche ai sensi dell'art. 71; e) il calcolo dei costi amministrativi di cui all'art. 71; f) gli eventuali massimali per i costi ammissibili al contributo finanziario, applicati in conformità dell'art. 71; g) la procedura di riconoscimento di un dato fondo di mutualizzazione a norma del diritto nazionale; h) le norme procedurali; i) le verifiche contabili e di conformità a cui è sottoposto il fondo di mutualizzazione in seguito al suo riconoscimento. Al comma 2 dell art. 14, il reg. (CE) n. 639/2009 indica che se la fonte della compensazione finanziaria versata dal fondo di mutualizzazione è un prestito commerciale, la durata è di un anno almeno e di 5 anni al massimo. Infine, al comma 3 è specificato che gli Stati membri devono assicurarsi che gli agricoltori siano messi a conoscenza de: a) i fondi di mutualizzazione riconosciuti; b) le condizioni di adesione ad un fondo di mutualizzazione; c) le modalità di finanziamento del fondo di mutualizzazione. L adesione alla misura prevista all art. 71 è stata inizialmente attivata dalla sola Francia, probabilmente anche a supporto del Fondo delle GDS, ma sembra che il Paese abbia in seguito dirottato i fondi su altre misure (non risulta più attiva). In conclusione, i fondi mutualistici sembrano poter rappresentare in futuro un importante strumento di gestione del rischio grazie alla loro elasticità e garanzia di integrazione, infatti diversi approfondimenti sono stati avviati in materia. 2.5 Stabilizzazione del reddito Una menzione particolare si è ritenuta opportuna sugli strumenti che si pongono come obiettivo esplicito la stabilizzazione del reddito agricolo. Rispetto a quanto evidenziato nel capitolo 1, il reddito come variabile non è una componente di rischio, nel senso che il reddito è il risultato finale, mentre i fattori di rischio sono le variabili che incidono sul risultato. In ogni caso, nel contesto globale emergente, la scelta di strumenti di stabilizzazione del reddito, legittima nelle scelte dei Paesi, rappresenta un tema emergente e dibattuto, in quanto le recenti crisi di mercato e la volatilità dei prezzi (INEA, 2010b), hanno evidenziato l esigenza di trovare nuove modalità di stabilizzazione dei redditi agricoli, da affiancare al tradizionale supporto al reddito, presente in tutti i Paesi con diverse politiche e strumenti di sostegno. 44

46 Su tale questione si è aperto un dibattito a livello tecnico e politico, anche a livello europeo in vista della futura PAC. Nella Comunicazione del 18 novembre 2010 sulla PAC verso il 2020, la Commissione europea indica tra gli obiettivi la ricerca di strumenti di stabilizzazione del reddito nell ambito della gestione del rischio (Commissione europea, 2010). Alcuni Paesi hanno avviato studi e valutazioni in materia (Francia, Spagna, Italia) per approfondire gli aspetti più problematici, che sono la definizione e il calcolo del reddito (collegamento a sistemi fiscali e analisi dei dati storici) e l integrazione con altri strumenti al fine di evitare la sovracompensazione. Diversi programmi e politiche riscontrabili in vari Paesi cercano di agire direttamente sulle oscillazioni di reddito indipendentemente dalle cause che le determinano, cioè adottano dei meccanismi per i quali alle oscillazioni rispetto ad un reddito medio corrisponde un indennizzo. I tentativi più espliciti e più noti in tal senso sono stati fatti in Canada con i cosiddetti conti di stabilizzazione, introdotti con diversi programmi governativi e affiancati alla consolidata copertura dei rischi per condizioni climatiche avverse. Il programma CAIS (Canadian agricultural income stabilization) è partito nel 2003 ed è stato sostituito da Agristability nel Agristability è un programma basato sui margini di produzione, intesi come differenza tra il ricavo ammissibile e le spese ammissibili, che fornisce un supporto quando i produttori subiscono perdite di reddito che, all interno dell anno fiscale, superino il 15% rispetto ai loro margini medi degli anni precedenti (cioè, i loro margini di riferimento). I pagamenti vengono attivati quando il margine scende sotto la soglia dell 85% del margine di riferimento del produttore 24. Il programma è finanziato congiuntamente da Governo federale e dai Governi provinciali in ragione del 60 e 40% rispettivamente; agli agricoltori che aderiscono è chiesta una quota partecipativa a copertura dei soli costi amministrativi pari a 55 dollari annui. Il Canada ha preventivato nel 2007, data di inizio del programma, una spesa di circa 3,2 miliardi di dollari di finanziamento, da utilizzarsi nei 5 anni di attività fino al 2012 (anno di chiusura del programma). Il programma Agristability non ha riscosso un grande successo e il grado di insoddisfazione ha raggiunto, secondo un indagine svolta dal Canadian federation of independent business, livelli molto alti 25. Complementare a tale programma è AgriInvest, che provvede invece alla copertura dei redditi nel caso in cui le perdite siano di minore entità. I produttori possono depositare su conti speciali fino all 1,5% del ricavo annuo ammissibile e ricevere la stessa quantità monetaria depositata dal Governo federale, fino ad un limite massimo di dollari, da utilizzare come fondi per far fronte a cali di reddito aziendale annuo inferiore al 15% rispetto ai loro margini medi degli anni precedenti (cioè, i loro margini di riferimento). 24 Il contributo del programma non può superare, come previsto dal green box del WTO, il 70% del margine di riferimento. 25 Secondo quanto riportato (Labbie, 2010), su un campione di quasi proprietari di imprese agroalimentari canadesi, il 58% ha evidenziato l inadeguatezza di tale sistema, che presenta diverse problematiche, dalla mancanza di assistenza ai piccoli agricoltori, alla complessità burocratica, all importante volume di documenti da presentare, alla mancata tempestività negli interventi finanziari di indennizzo; molti, inoltre, hanno lamentato l inadeguatezza dell indennizzo rispetto alle perdite realmente subite, la difficoltà nel calcolo della classificazione del reddito e delle voci di spesa ammissibili ( 45

47 I Governi centrale e federali canadesi, in seguito all ammissione di non funzionamento del programma, stanno conducendo delle consultazioni con i produttori e le parti interessate, relativa alla sfide che attendono il settore e a quali debbano essere le riforme necessarie al programma affinché possa essere più vicino alle esigenze dei fruitori dello stesso (Labbie, 2010). I programmi sono sovvenzionati con l azione congiunta del Governo federale, delle Province e degli agricoltori. A livello tecnico, l attivazione di strumenti di stabilizzazione quali fondi di mutualità o polizze assicurative potrebbe risolvere a monte il problema, ma a livello pratico le poche esperienze sinora condotte non sono molto positive. I nodi principali da scogliere sono la definizione univoca di reddito e il calcolo del reddito medio aziendale. In conclusione, si evidenziano alcuni concetti: a) se si decide di considerare la stabilizzazione del reddito come gestione del rischio, andrebbe considerato come uno strumento omnicomprensivo, che agisce a monte di tutte le cause, per cui, nel caso l imprenditore optasse per un contributo pubblico sullo strumento, non potrebbe accedere ad altri fondi; b) la stabilizzazione dei redditi non discriminerebbe le imprese rispetto alle capacità di gestione aziendale; c) è necessario integrare la stabilizzazione con gli obiettivi di altre politiche, ad esempio quelle ambientali, per evitare forme di azzardo morale e maladattamento ai cambiamenti climatici. 46

48 Capitolo 3 Riflessioni per un sistema integrato di gestione del rischio per l agricoltura italiana 3.1 Attuali strumenti e politiche sul rischio in Italia Nel quadro internazionale descritto, l Italia si colloca tra i Paesi con più lunga tradizione sulla gestione del rischio, in particolare per le caratteristiche geografiche e morfologiche, climatiche e produttive del territorio, che determinano elevata eterogeneità e quindi complessità delle variabili, maggiore esposizione e vulnerabilità al rischio. Sin dagli anni settanta il mercato assicurativo offriva polizze monorischio grandine, ma la gestione del rischio avveniva fondamentalmente attraverso il Fondo di solidarietà nazionale per le calamità naturali in agricoltura. Un elemento fortemente caratterizzante la realtà italiana era già da allora la presenza sul territorio nazionale di un gran numero di Consorzi di difesa, radicati soprattutto nella parte centro settentrionale del Paese. I Consorzi svolgono un ruolo di intermediazione tra le imprese assicuratrici e gli agricoltori attraverso vari servizi agli associati: contrattazione con le compagnie assicuratrici per conto degli associati, svolgimento degli adempimenti per l erogazione del contributo pubblico, studio di nuove soluzioni assicurative adeguate alle esigenze e alle richieste degli imprenditori agricoli, relazione con il Ministero delle politiche agricole e forestali, le Regioni e le Province Autonome per l elaborazione delle politiche di settore 26. Ad oggi operano sul territorio oltre 60 Consorzi di difesa operanti in tutte le Regioni italiane, che associano la maggioranza degli imprenditori agricoli italiani che assicurano le loro produzioni contro i rischi atmosferici. Il risultato principale dell azione di tali Consorzi sul territorio è stata sicuramente la maggiore capacità di contrattazione sulle polizze, con conseguente miglioramento per gli imprenditori agricoli delle condizioni (riduzione dei premi negli anni e introduzione di polizze a più ampio raggio). Una svolta storica al sistema di gestione del rischio in Italia si è avuta con la riforma del 2004 (D.Lgs.102/04), con cui il Fondo, che rappresenta l espressione della politica di indirizzo e di sostegno sul rischio, è stato ripensato nei principi e negli strumenti economici. La finalità del fondo è ora promuovere interventi di prevenzione per far fronte ai danni alle produzioni agricole e zootecniche, alle strutture aziendali agricole, agli impianti produttivi e alle infrastrutture agricole, nelle zone colpite da calamità naturali o eventi eccezionali. Le tipologie di intervento previste, il cui ammontare finanziario complessivo dipende dalle disponibilità di bilancio dello Stato, sono: a) misure volte a incentivare la stipula di contratti assicurativi; b) interventi compensativi per danni a produzioni, strutture e impianti produttivi ASNACODI è l associazione nazionale che rappresenta ad oggi 64 Consorzi di difesa. 47

49 Gli aiuti per il pagamento di premi assicurativi consiste in un contributo statale fino all 80% dei premi per i contratti assicurativi con soglia di danno superiore al 30%. La sottoscrizione delle polizze assicurative è volontaria e può avvenire in forma individuale o collettiva, attraverso consorzi di difesa, cooperative agricole e loro consorzi (la riforma ha quindi inteso dare maggior risalto e forza alle forme associative dei Consorzi di difesa). Gli interventi compensativi sono finalizzati a favorire la ripresa economica e produttiva delle imprese agricole e delle cooperative che abbiano subito danni superiori al 30% della produzione lorda vendibile. Gli aiuti intervengono nei casi di danni: alla produzione agricola; alle strutture aziendali e alle scorte; a imprese zootecniche (infezioni epizootiche che determinano l abbattimento del bestiame e il divieto di ogni attività commerciale oppure da vaccinazioni o altre misure). È importante evidenziare che nell uso dei due tipi di strumenti è previsto il principio di esclusione, non sempre applicato in altri Paesi: non possono essere dati contributi compensativi per tipologie di danni inserite nel Piano assicurativo agricolo nazionale (di seguito PAAN), approvato con decreto del MIPAAF, riportante l entità del contributo pubblico sui premi assicurativi, i parametri per il calcolo del contributo e le tipologie di polizze ammesse a contributo. La riforma del 2004 e la sua evoluzione negli anni evidenziano la scelta politica di dare maggiore impulso agli interventi ex ante (contributi ai premi assicurativi), che oggi coprono l 80% circa delle disponibilità complessive del fondo, rispetto agli ex post (compensativi). Nel corso di questi anni, inoltre, si è assistito all ampliamento della base assicurativa e a una maggiore diversificazione della domanda e dell offerta. L introduzione di nuove tipologie assicurative (pluririschio e multirischio) in aggiunta a quelle tradizionali (monorischio grandine) ha sicuramente coadiuvato tale incremento, così come quello del numero di colture assicurate, permettendo la diffusione delle assicurazioni in agricoltura in aree dove tale pratica era poco radicata. Si è avuto negli anni un aumento costante delle polizze pluririschio, che ad oggi coprono circa il 46% del mercato assicurativo agricolo (Razeto, 2011), una riduzione tendenziale dei premi. Una buona performance hanno le polizze pluririschio legate alle avversità atmosferiche (siccità, grandine, alluvioni, ecc.). Per quanto riguarda il rischio sanitario zootecnico, sono inserite nel PAAN polizze agevolate per gli allevamenti italiani, riguardanti l abbattimento forzoso, lo smaltimento carcasse e il mancato reddito per le specie bovine, bufaline, ovine e caprine, suine, avicole, apistiche, equine e cunicole, per i rischi derivanti da epizoozie. Ad oggi, dai dati disponibili emerge che le polizze di settore hanno poca presa sugli allevatori. A livello normativo, associando la normativa comunitaria descritta nel paragrafo 2.2 e quella italiana, emergono una serie di opportunità già presenti, non tutte ritenute ad oggi attuabili o di interesse in Italia (Tabella 5). Come si evidenzia, contributi per i premi assicurativi possono, arrivare anche dalle OCM Vino e Ortofrutta (cfr. par. 2.2), anche se ad oggi sono attivati e utilizzati solo quello relativi all OCM Vino. Dal 2010, inoltre, i contributi ai premi assicurativi arrivano anche dal I pilastro della PAC, precisamente sul sostegno specifico come rivisto con il reg. (CE) 73/2009. Precisamente, l Italia ha attivato la misura d) dell art. 68 relativa ai contributi ai premi, considerandola una importante 48

50 opportunità per la gestione del rischio nel Paese, anzi ponendosi come Stato Membro tra i più attivi per porre all attenzione delle politiche comunitarie la gestione del rischio in agricoltura. Tabella 5 Strumenti ammessi e tipologie di rischio coperte nella normativa comunitaria e italiana Strumenti di gestione ammessi Tipologie di rischio quadro nazionale quadro europeo FSN Reg. 73/09 OCM avversità atmosferiche assicurazioni/fondi compensativi assicurazioni assicurazioni fitopatie, attacchi patogeni assicurazioni fondi mutualistici/assicurazioni assicurazioni epizoozie assicurazioni assicurazioni/fondi mutualistici ambientale fondi mutualistici mercato fondi comuni di investimento in OCM Ortofrutta; fondi mutualisti in OCM Vino In merito ai primi dati sulla campagna assicurativa 2010 (Razeto, 2011), anno di prima applicazione del contributo comunitario al pagamento dei premi assicurativi, il sistema di utilizzo dei fondi (art. 68 a copertura massima del 65% dei premi e integrazione con le risorse del FSN) ha funzionato. Precisamente, nel complesso i trend assicurativi in agricoltura si attestano sulla media degli anni immediatamente precedenti e si riscontra un crescente abbandono delle polizze monorischio a favore delle pluririschio, le monorischio sono passate negli ultimi anni ad attestarsi su un valore di circa il 50% del totale. Il bilancio economico della gestione del rischio in campo vitivinicolo e successivamente per l applicazione dell art. 68 lascia intendere che la scelta italiana di adesione al sistema ed applicazione della misura sia stata positiva, anche nell ottica del buon utilizzo dei fondi comunitari. Inoltre, sono state dirottate sulle misure relative alle assicurazioni le economie delle altre misure: nell OCM Vino hanno permesso di alzare il budget da dedicare alla gestione del rischio dai 20 milioni stanziati inizialmente a quasi 36 milioni erogati in via definitiva. Sull art. 68, le economie derivate dall applicazione delle altre misure (circa 11 milioni di euro) si sono aggiunte al plafond già stabilito (93,3 milioni di euro). Va comunque detto che le disponibilità finanziarie risultano ancora inferiori ai fabbisogni emersi: gli importi complessivi dei premi ammissibili ad aiuto sono pari a 211 milioni di euro, per un contributo da erogarsi di 137 milioni di euro (65%); il fabbisogno rimanente rispetto al plafond della misura comunitaria è stato coperto da risorse nazionali (circa 32 milioni di euro) (Frascarelli, 2011). 49

51 Oggetto di discussione è, ovviamente, la performance del sistema e delle varie tipologie di polizze disponibili sul mercato, al di la del grado di innovazione legato a continui correttivi e miglioramenti anche tecnici dei contenuti dei contratti. Un tema discusso è la necessità di un passaggio da polizze particellari a polizze complessive sulla produzione aziendale, anche perché le nuove regole vigenti a livello europeo parlano di una soglia di danno calcolata sulla produzione aziendale complessiva. Inoltre, sempre per il nuovo contesto regolamentare, sarà importante evitare situazioni in cui con la stessa compagnia si stipulano polizze agevolate con soglia di danno e polizze integrative per il sottosoglia: in questi casi, la scelta di stipulare polizze agevolate potrebbe costituire un modo per scaricare il costo dei premi sottosoglia, che interessano maggiormente l agricoltore; ci sono agevolazioni statali per le polizze sottosoglia, che però sono incompatibili e alternative alle agevolazioni del soprasoglia per la stessa produzione. Ci si riferisce, in particolare, alle situazioni in cui l agricoltore che abbia maggiore interesse per il sottosoglia, anziché chiedere l agevolazione prevista (50%), stipuli polizze con soglia che godono di maggiore contributo (fino all 80%) e contestualmente stipuli con la stessa compagnia assicurativa polizze integrative per il sottosoglia più convenienti del dovuto. Simili comportamenti sarebbero puniti dalla Commissione europea, pena l esclusione dai fondi comunitari, perché in contrasto con il principio di responsabilizzazione: al capitolo V degli Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato si auspica che la normativa di pertinenza applichi degli aggiustamenti ai vecchi regimi di aiuti, facendo sì che i danni al di sotto della soglia del 30% siano a totale carico dell agricoltore, per incoraggiare gli agricoltori ad adoperarsi e impegnarsi alla limitazione dei danni. Sulla base dello studio del funzionamento del Fondo di solidarietà, dell applicazione dell art. 68 e del sistema assicurativo, emergono alcune criticità sulla gestione del rischio in Italia, le maggiori così schematizzabili: mancanza di strumenti, anche innovativi, che siano complementari o integrativi alle assicurazioni e ai fondi compensativi, cioè che gestiscano rischi su altri livelli, con altre strategie (in particolare la strategia di riduzione) e per tipologie di rischio attualmente non coperte (ad esempio di mercato, fitopatie, prezzi dei fattori di produzione); la base assicurativa è considerata ancora troppo bassa (circa 18% della produzione nazionale complessiva 27 ), nonostante gli importanti contributi pubblici; la disparità di distribuzione geografica con predominanza delle polizze al Nord (70-80%) e aziende e compagnie assicurative del Centro e del Sud poco propense all uso dello strumento assicurativo. Da un analisi svolta in merito ai fondi mutualistici presenti in Italia è emerso che gran parte delle cooperative agricole si sia già da tempo dotata di fondi mutualistici a scopo principale di produzione e commercializzazione dei prodotti. Poche realtà associative, anche se più di quante ci si aspettava all inizio dell analisi, hanno attivato fondi per la gestione del rischio. Nella normativa italiana si inizia a parlare di fondi mutualistici nel 2000 con la Legge finanziaria 2001 (Legge 23 dicembre 2000 n. 388), che aveva un doppio obiettivo: regolarizzare situazioni di natura mutualistica che si stavano realizzando in Italia; attivare contributi pubblici sui fondi. La legge 27 Dati MIPAAF

52 prevedeva la realizzazione di fondi rischi di mutualità da parte dei consorzi di difesa, delle cooperative e dei consorzi di cooperative, da attivare in caso di danni alle produzioni degli associati; la stessa norma prevedeva il contributo pubblico sia per l attivazione di detti fondi sia una quota contributiva annua a favore degli stessi. I fondi potevano assumere il rischio, derivante da attività atmosferica a carico delle produzioni dei propri associati, tramite quota contributiva o cederlo a compagnie assicuratrici (in toto o in quota parte). Correttivi furono apportati con la successiva Legge 28 dicembre 2001 n. 448 (Finanziaria 2002), sui parametri contributivi e si stabilì che l intervento pubblico non dovesse superare la quota versata da ciascun socio aderente. Ma fu con il D.M del 31 luglio 2002 del Ministero delle politiche agricole e forestali che vennero fissate le norme operative dei fondi e venne quantificata l entità del contributo statale agli stessi. Secondo il decreto, gli organismi associativi, previo adeguamento degli statuti e su autorizzazione della Regione in cui essi hanno sede, possono istituire fondi rischi di mutualità e assumere iniziative per azioni di mutualità e solidarietà, per il risarcimento dei danni di avversità atmosferiche sulle produzioni agricole degli associati ; era quindi necessario che i gestori del fondo creassero un apposito regolamento. Il fondo, che poteva essere cofinanziato tramite partecipazione regionale o nazionale, manteneva per la gestione una contabilità separata rispetto a quella dell ente/consorzio/cooperativa istituente. La partecipazione era considerata volontaria e accessibile a tutti gli aderenti all ente/consorzio/cooperativa che ne avessero fatto richiesta. La possibilità che veniva data agli aderenti al fondo era la protezione delle produzioni dal rischio, anche in quota parte della intera produzione aziendale, purché non si presentassero casi di sovrapposizione di differenti forme di difesa per le stesse produzioni o sul medesimo appezzamento (principio di esclusione). Il fondo avrebbe dovuto mantenersi tramite: contributo dei consorziati; contributo dello Stato; contributo di eventuali altri enti e privati; risarcimenti assicurativi; rientri di compartecipazione al rischio. Le spese ammesse sarebbero state imputabili a: pagamento dei risarcimenti agli associati; spese di assicurazione per la copertura dell'eventuale quota di rischio non garantita direttamente dal fondo; spese di perizie; compensi per l'acquisizione delle adesioni; partecipazione al rischio di altri fondi istituiti da organismi associativi. 51

53 Il contributo statale per la la costituzione e la dotazione annuale del fondo sarebbe stato calcolato applicando ai valori delle produzioni garantite dal fondo, i parametri stabiliti per la copertura assicurativa. In caso di inattività del fondo per oltre 2 anni o di scioglimento volontario dello stesso, le eventuali riserve del fondo sarebbero state ripartite tra i soci aderenti in misura proporzionale alla contribuzione annuale degli stessi. Si è usato il condizionale per descrivere il decreto in quanto non ottenne mai il parere di competenza da parte della Commissione europea, lasciando di fatto inattivabili le disposizioni in esso contenute. Ciononostante, dei fondi non agevolati in Italia sono nati in quegli anni e alcuni sono tuttora attivi, mentre altri sono di più recente costituzione. Uno dei primi tentativi di istituzione di fondo mutualistico fu del Consorzio di difesa di Alessandria, con il Fondo multirischio per il pomodoro da Industria - Alessandria, costituito nel 2003 con lo scopo di affiancare alla polizza antigrandine, normalmente stipulata, anche la protezione della coltura di pomodoro da industria nei confronti degli altri eventi climatici avversi. Il mancato parere di competenza in sede CE del decreto ministeriale non consentì le attivazioni delle disposizioni e, venuto meno il prospettato contributo, il Consorzio optò per la continuazione in virtù del sostegno conferito ai fondi da parte degli agricoltori aderenti. Furono fissate le norme operative del fondo, che ha garantito la maggior parte (86%) delle produzioni di pomodoro assicurate contro la grandine nel 2003, andando a coprire di fatto le produzioni contro altri eventi climatici. Il fondo fu sempre meno utilizzato con gli anni e ad oggi risulta solo formalmente attivo. Il motivo della minor utilizzazione e utilità del fondo col passare degli anni è dovuto all introduzione nel mercato delle polizze pluri e multirischio agevolate, che andavano a coprire i rischi previsti dal regolamento del fondo. Inoltre, le tariffe assicurative passarono nello stesso periodo dall 8 al 4%, permettendo l accesso a coloro i quali, all epoca di costituzione del fondo, ritenevano le stesse troppo esose. Interesse, invece, potrebbe esserci in futuro sull uso di fondi mutualistici per la copertura del rischio legato a fitopatie e attacchi patogeni. In particolare, nelle aree dell Alessandrino è sentito il problema della Flavescenza dorata, malattia epidemica che colpisce la vite, causata da un fitoplasma, parassita dei vegetali e la cui diffusione è causata da un insetto vettore (Scaphoideus titanus) e dal materiale vivaistico infetto. La costituzione di un fondo di mutualizzazione potrebbe contribuire a sgravare i viticoltori di una parte dei costi che sono chiamati a sostenere per controllare il diffondersi della malattia e per risarcire le perdite economiche subite. Il Fondo potrebbe coprire i costi per i trattamenti aggiuntivi, per la sostituzione delle viti da estirpare e per il mancato reddito prodotto (la perdita di impianti implica il mancato prodotto per 3 anni). Il contributo comunitario sarebbe giustificato sia per l endemicità della patologia, sia per la specificità e l entità dei danni della produzione colpita. In Piemonte un interesse analogo potrebbe esserci per un fondo sulla diabrotica del mais e in particolare uno per la batteriosi del kiwi, che sta seriamente compromettendo la importante produzione di actinidia a livello regionale. Un altro fondo di mutualizzazione, attivato già nel 1991 è quello di Parma, messo in atto per la difesa dalle epizoozie. Il fondo è accessibile ai soci tramite versamento di una quota di ammissione e in percentuale del valore della produzione denunciata o dei contributi deliberati dall'assemblea. Tali somme vanno a creare un monte utilizzabile per l indennizzo dei produttori a fronte del calo di reddito dovuto ad abbattimento forzoso dei capi, quindi di epizoozia o malattia infettiva (la TBC, la brucellosi, 52

54 la leucosi e la BSE). L integrazione per mancato reddito, per la durata variabile dai 3 ai 6 mesi, a seconda della categoria produttiva, copre una quota proporzionale a quella versata dal produttore, fino al 100% del risarcimento, inteso come 50% della produzione mancata (PLV). Dalle informazioni disponibili non è chiaro se e come il fondo sia attualmente gestito, sembrerebbe però che la diffusione delle assicurazioni agevolate sulle epizoozie a seguito dell emanazione del D.Lgs.102/04 abbia ridimensionato il fondo. Gli agricoltori della provincia di Trento risultano avere un grado di sensibilità e di predisposizione all aggregazione molto alto e un consolidato spirito cooperativo anche per quanto riguarda i Consorzi di difesa; tale spirito è favorito dagli interessi comuni degli agricoltori, i quali possono essere distinti sostanzialmente in base alle 2 tipologie di produzioni (mele e uva da vino). Il Consorzio di difesa associa oltre il 90% dei produttori ed è rappresentativo di tutti i settori agricoli e di tutte le organizzazioni agricole trentine; questo determina un elevato potere contrattuale nei confronti delle compagnie assicurative. Il Consorzio risulta ad oggi gestire un Fondo di mutualità consortile per la gestione dei danni sotto soglia, e una polizza d area per i fruttiferi gestita tramite un ulteriore fondo mutualistico. Il fondo risarcisce i produttori per i danni da eventi atmosferici avversi non risarciti dall assicurazione. Il Consorzio gestisce un ulteriore fondo comune per il pagamento dei danni causati da avversità atmosferiche alla produzione di frutta, per gli agricoltori associati in cooperative aderenti; il rischio è assunto dal fondo per la sua totalità o per la quota risarcibile e la parte eventualmente eccedente le capacità di risarcimento del fondo viene, invece, trasferita a compagnie assicuratrici. Di recente è stato costituito l Agrifondo Mutualistico Veneto e Friuli, già utilizzato nel 2010 per anticipare le quote dei premi assicurativi degli agricoltori, che potranno versarle con un anno di ritardo; tale meccanismo è stato messo in atto per garantire agli agricoltori il risarcimento per le aziende danneggiate nella campagna 2010 dall alluvione che ha colpito entrambe le regioni. Il fondo, andando a coprire danni previsti all interno del PAAN, non potrebbe ad oggi essere agevolato. Il Consorzio di difesa della Toscana ha costituito nel 1996 un Fondo mutualistico consortile per dare copertura alle produzioni che non avevano la possibilità di essere assicurate contro gelo e brina, che con una certa periodicità procurano danni ingenti alle produzioni toscane. Il fondo mutualistico ha permesso di coprire il rischio da gelo e brina a favore degli aderenti che avessero stipulato per l annata agraria una polizza grandine. L adesione è stata dell 85% dei produttori consorziati e il fondo ha risarcito circa il 20% dei danni arrecati alle produzioni da gelo e brina. L ingresso sul mercato di polizze gelo e brina con adeguate condizioni negli anni successivi ha ridotto e sostanzialmente sostituito il fondo. L interesse per la creazione di un fondo mutualistico sembra emergere anche nel settore zootecnico, per il quale non sono reperibili sul mercato polizze a copertura dei rischi per epizoozie che siano valide anche per le zone di sorveglianza, dove non vi è copertura delle perdite e dei danni rappresentati dalla immobilizzazione dei capi e dal blocco delle attività. Sembra esserci, quindi, l interesse per la ricerca sui fondi mutualistici complementari alle assicurazioni, per dare un buon grado di protezione alle aziende zootecniche nelle aree di sorveglianza in caso di epizoozia. 53

55 3.2 Spunti e riflessioni per il sistema italiano Partendo dalla breve descrizione della situazione italiana e dalle considerazioni fatte sui sistemi degli altri Paesi, emergono una serie di spunti che possono essere utili per immaginare un evoluzione del sistema di gestione del rischio in Italia. Innanzitutto, è utile riportare la situazione italiana secondo lo stesso schema utilizzato per gli altri Paesi (Tabella 6), da cui si evidenzia, ad esempio, che sulla strategia di riduzione del rischio (esposizione e vulnerabilità delle aziende agricole), in Italia la situazione è in linea con quella europea (cfr. par. 2.1), cioè vi sono politiche e relative misure che possono avere impatto positivo, prime fra tutte le politiche di sviluppo rurale, ma spesso non vi sono espliciti riferimenti e obiettivi sulla gestione del rischio. Tabella 6 - Schema di analisi Italia Ad oggi, quindi, gli strumenti di gestione del rischio che agiscano a questo livello in Italia sono ascrivibili in gran parte a: 1) il ricorso al risparmio e credito bancario; 2) la diversificazione delle attività attraverso soprattutto l agriturismo, soprattutto grazie alla forte vocazione rurale e turistica del territorio nazionale; 3) la diversificazione produttiva, che risulta pratica abbastanza diffusa, probabilmente associata anche alla piccola dimensione media aziendale, che in genere non consente di avere produzioni uniformi o di effettuare scelte monoculturali; 4) la crescita dell associazionismo (negli ultimi anni si registra una tendenziale crescita delle cooperative, soprattutto nel Nord Italia). La misura dei programmi di sviluppo rurale che sembra riguardare specificatamente la gestione del rischio è la Recupero del potenziale di produzione agricola danneggiata da disastri naturali e introduzione di adeguati strumenti di prevenzione, finalizzata a prevenire le calamità naturali e compensare i danni provocati dalle stesse, che prevede diverse tipologie di azioni e interventi. 54

56 Con riferimento alla strategia di trasferimento del rischio, prevalgono nettamente le assicurazioni come negli altri Paesi esaminati, così come per la strategia di accettazione sul rischio catastrofico, su cui prevale l utilizzo di fondi compensativi. Partendo dallo stato attuale e considerando il contesto mondiale ed europeo così come sta evolvendosi (cfr. cap. 2), è possibile fare alcune prime considerazioni sulla possibile implementazione della gestione del rischio in Italia, avendo a riferimento alcune specifiche esigenze che emergono per l agricoltura del nostro Paese. 1) Pianificare la gestione del rischio È importante ribadire il ruolo essenziale di una corretta pianificazione del rischio che sia implementata in ogni sua fase e con un approccio di sistema (cfr. cap. 1). Partendo dalla prima fase del processo, l analisi dei rischi, risulta spesso trascurata, mentre è importante perché consentirebbe preliminarmente la definizione dei rischi di interesse per l agricoltura italiana, dei fattori che incidono e la determinazione delle priorità su cui intervenire, allocando al meglio risorse umane e finanziarie. Da questo punto di vista, una fase di analisi che precede la definizione di politiche e strumenti è altamente auspicabile in Italia, perché rispetto agli scenari futuri alcuni rischi potrebbero essere ancora poco considerati e analizzati, ad esempio i rischi fitosanitari e ambientali. A seguire, definiti i rischi su cui intervenire, ne andrebbe fatta la valutazione, definendo il comportamento delle variabili, la loro correlazione, probabilità degli eventi e gravità dei danni. La valutazione è la fase più complicata, delicata e soggetta a errori, ma è l unico processo che consente stime oggettive sul rischio, quindi definisce punti di riferimento per la scelta di dove, come intervenire e con quali strategie di controllo. In Italia, essendo la gestione del rischio incentrata sulle assicurazioni agevolate e sui fondi compensativi, una valutazione dei rischi aggiornata e rivista sarebbe essenziale per stabilire se si sta agendo correttamente rispetto al comportamento delle variabili in gioco. Punti cruciali sembrano essere, in particolare, la ridefinizione del rischio catastrofico per calamità naturali alla base dei fondi compensativi e la valutazione del rischio che determina l assicurabilità degli eventi. 2) Quali rischi? Rispetto alle esigenze e alle priorità che sembrano emergere dal dibattito politico in corso a livello europeo e considerando le maggiori problematiche italiane, una particolare attenzione andrebbe rivolta al rischio associato alle crisi di mercato (Adinolfi, 2011). Oggi se ne discute molto, in effetti, a causa della volatilità dei prezzi osservata negli ultimi anni. In realtà, è necessario reperire più elementi tecnici certi, al di là della percezione del rischio, che indichino se è una priorità per l agricoltura italiana (le crisi riguardano soprattutto le commodity) e quali possono essere gli strumenti più adatti. Altro esempio in tal senso è dato dalla cosiddetta stabilizzazione del reddito da associare alle possibili oscillazioni dovute a vari fattori (produzione, mercato, ecc.), inclusa nel tema più generale della gestione del rischio, come prima evidenziato (cfr. par. 2.5). Anche in Italia c è un forte interesse in 55

57 merito e approfondimenti specifici sono stati avviati per affrontare i punti più critici prima menzionati. Oltre alle considerazioni generali prima fatte, per l Italia si evidenziano anche due aspetti: a) è ritenuto strategico approfondire e riflettere sulla introduzione di strumenti per la stabilizzazione dei redditi per l agricoltura italiana, in modo che l attivazione di eventuali strumenti non contrasti con la gestione di rischi climatici, a cui il territorio e l agricoltura italiani sono più vulnerabili rispetto ai Paesi del Nord Europa (non è un caso che nelle nostre realtà le politiche di gestione del rischio climatico siano più radicate). b) per il territorio italiano sarebbe ancora più importante, rispetto ad altri territori, affiancare a una eventuale forma di stabilizzazione del reddito misure che contrastino eventuali atteggiamenti poco innovativi delle aziende e cali di attenzione nella manutenzione del territorio. Rischio legato a fitopatie e attacchi patogeni Un discorso particolare va fatto sui rischi associati alle fitopatie, che come visto, pur essendo oggetto sia della normativa comunitaria (assicurazioni e fondi di mutualità) sia di quella nazionale, di fatto non presentano alcuna copertura attiva del rischio, in Italia come all estero. Tale situazione si può legare a vari fattori: il mantenimento di buone condizioni fitosanitarie è considerato da sempre una normale pratica aziendale ed è attuato sostanzialmente attraverso la riduzione dell esposizione (prevenzione, eradicazione); le buone pratiche agronomiche associate sono spesso supportate da strutture informative d area per informazioni, monitoraggio, consigli fitosanitari, nella gran parte dei casi pubbliche o sovvenzionate. la normativa comunitaria vigente prevede che, in caso di danni conclamati e di assenza provata di strumenti assicurativi idonei e/o accessibili, intervenga un contributo statale in forma di risarcimento. la percezione del rischio fitosanitario è inferiore ad altri fattori rischio ritenuti prioritari. Eppure, negli ultimi anni, soprattutto nell area del Mediterraneo, si discute molto del pericolo di un peggioramento delle condizioni fitosanitarie che a volte portano danni anche ingenti (la batteriosi del kiwi nel solo Lazio nel 2011 ha prodotto 30 milioni di perdite 28 ) e dell arrivo di nuovi patogeni (punteruolo rosso delle palme). Inoltre, il rischio fitosanitario è considerato una delle maggiori problematiche da gestire con riferimento ai cambiamenti climatici. Quindi, in prospettiva, la scelta di intervenire con politiche di indirizzo o sostegno più efficaci in materia, dovrebbe tener conto di questi elementi critici e avviare un percorso per: mappare le problematiche fitosanitarie nelle diverse realtà con riferimento ai livelli di rischio (analisi di rischio); 28 Dati stimati dalla Camera di commercio di Latina 56

58 analizzare i livelli di rischio eventualmente scoperti (non gestiti); coinvolgere i vari soggetti istituzionali e tecnici competenti, per un confronto sulla necessità, percepita e reale, di trovare modalità di copertura del rischio sui livelli scoperti; sperimentare strumenti di gestione innovativi (primi tra tutti i fondi di mutualità), anche attraverso eventuali contributi e agevolazioni rivedere il quadro normativo di riferimento. 3) Quali strategie di controllo Con a disposizione i risultati della valutazione del rischio, è possibile fare delle scelte su quali strategie adottare per la gestione del rischio. Sulle strategie, si possono fare alcune prime considerazioni che riguardano anche e più direttamente il sistema italiano. Nella gran parte dei Paesi, così come in Italia, si è evidenziato che la concentrazione su strumenti di trasferimento (primi fra tutti le assicurazioni) è da collegare al livello di rischio che maggiormente interessa l imprenditore agricolo (media probabilità di accadimento/media gravità danno), che tende a coincidere con quello dell assicurabilità, e presenza di un buon livello di offerta di strumenti (in gran parte assicurativi) sul mercato. Pur non discutendo la convenienza dello strumento assicurativo, si avverte però un esigenza di ripensare il suo ruolo, poiché: non copre attualmente tutti i rischi rilevanti in agricoltura, né sembra avere potenzialità su tutte le tipologie di rischio (ad esempio sul fitosanitario). non copre tutti i livelli di rischio (solo il medio e in rari casi il catastrofico); potrebbe determinare condizioni di maladattamento ai cambiamenti climatici, di azzardo morale e debole responsabilizzazione degli imprenditori agricoli sulla gestione del territorio (atteggiamento conservatore e poco innovativo delle aziende assicurate). In pratica, da un lato l assicurazione si presenta come uno strumento di adattamento flessibile, a differenza ad esempio dell adattamento strutturale, il che è particolarmente importante se si considera l incertezza degli stessi scenari di cambiamento climatico, dall altro lato, però, il solo trasferimento del rischio potrebbe non garantire obiettivi ambientali e di difesa del territorio richiesti all agricoltura. Sotto questi aspetti, il bilanciamento potrebbe essere cercato attraverso l integrazione complementare con altri strumenti sempre di trasferimento e con altre strategie di controllo; in altre parole, una diversificazione ben pianificata delle stesse strategie e strumenti collegati può rappresentare un valore aggiunto nella gestione del rischio. Rispetto all integrazione con altre strategie, il riferimento particolare è alla riduzione dell esposizione e della vulnerabilità al rischio a livello aziendale e territoriale, che si basa su strumenti di natura strutturale e gestionale. L analisi ha evidenziato che molto potrebbe essere fatto a vantaggio stesso dell imprenditore agricolo con investimenti affrontabili dall azienda. Tuttavia diversi Paesi intervengono a supporto di tali strategie tramite sostegno pubblico. In Europa un ruolo essenziale 57

59 potrebbe essere svolto dalle misure di sviluppo rurale, poiché alcune già presentano potenziali sinergie sulla riduzione del rischio (ad esempio, ammodernamento, sviluppo di nuovi prodotti e processi, miglioramento delle infrastrutture, pagamenti agro ambientali, diversificazione, ecc.). Da questo punto di vista, vanno considerati anche gli indirizzi della Commissione europea per la PAC post 2013 (Commissione europea, 2010), che includono la gestione del rischio tra gli obiettivi della riforma (è questo forse l aspetto più rilevante) e al momento sembrano orientarsi per l inserimento della gestione del rischio nel secondo pilastro. Se tale ipotesi dovesse confermarsi, ci sarebbe l occasione di pianificare sinergie tra le misure sugli strumenti di gestione del rischio classici e misure già attive di altra natura che però hanno effetti sulla riduzione dell esposizione e della vulnerabilità al rischio, eventualmente da meglio finalizzare o esplicitare negli obiettivi. Un importante aspetto da non sottovalutare è il contributo che potrebbe arrivare in termini di farm advisory system, reti di monitoraggio e di allerta precoce, ricerca e formazione, tutti aspetti abbastanza sviluppati in alcuni Paesi con riferimento alla gestione del rischio climatico (in alcuni casi anche di mercato). Tantomeno è da sottovalutare la necessità, per quanto più da vicino riguarda la difesa fitosanitaria, di azioni di prevenzione ed eradicazione, da considerarsi in tale ambito soprattutto, più importanti ed efficienti che la gestione ex post del rischio. Infine, si evidenzia che una base di accettazione del rischio è inevitabile e non andrebbe del tutto eliminata la presenza di strumenti e politiche di intervento in caso di eventi imprevisti e fortemente dannosi, soprattutto nell incertezza dei futuri scenari. Molti Paesi, infatti, stanno introducendo politiche di supporto e risarcimento per eventi estremi e catastrofici, con un impostazione simile a quella del sistema italiano. In ogni caso, andrebbe forse avviata una riflessione sulla definizione attuale di rischio catastrofico coperto dal fondo e, rispetto alle esperienze di altri Paesi, valutare il rafforzamento anche di altre forme di sostegno, quali il supporto alla prevenzione/eradicazione per il rischio pandemie. Per i rischi che comportano danni di minore entità e che sono in genere controllati con il risparmio, politiche di indirizzo potrebbero privilegiare la riduzione rispetto all accettazione del rischio. 4) Quali strumenti di gestione Le riflessioni sulle strategie determinano anche considerazioni sugli strumenti di gestione attualmente usati e su quelli potenzialmente più interessanti. Come primo elemento di riflessione, si sottolinea nuovamente l importanza di far seguire la scelta degli strumenti alla valutazione e alla scelta delle strategie, in quanto in Italia come anche negli altri Paesi, in alcune circostanze si è teso a invertire il processo, adattando il rischio agli strumenti esistenti e più diffusi. In Italia, un esempio importante è dato dal rischio fitosanitario, che è stato considerato importante ed è stato inserito nel Piano assicurativo agricolo nazionale, ma di fatto non si è creata né domanda né offerta nel mercato assicurativo, dimostrando che lo strumento non sembra il più adatto a gestire tale rischio (vari fattori ne limitano fortemente l assicurabilità, tra cui la mancanza di valutazioni del rischio), per cui vanno trovate nuove e più adatte modalità di intervento. Dalla lettura di differenti contratti di polizza presenti sul mercato italiano, emerge una ulteriore contraddizione: sono 58

60 categoricamente esclusi dal risarcimento i danni arrecati alle colture da fitopatie scaturite da eventi climatici avversi, mentre invece la maggiore problematica di rischio non è legata alla gestione ordinaria delle condizioni fitosanitarie, bensì alle condizioni generate da stress a seguito di anomalie climatiche (umidità, temperature, ecc.). Una serie di riflessioni specifiche vanno fatte sugli strumenti di mercato, in particolare quelli finanziari, che hanno un loro campo di diffusione e utilizzo, soprattutto in Nord America e da qualche anno in Europa, ma che pongono una serie di interrogativi se si pensa alla loro diffusione/incentivazione in Italia. Innanzitutto, va evidenziato che il meccanismo di funzionamento dei prodotti finanziari quali future, option e derivati è complesso, richiede un mercato solido anche nelle competenze, comporta un rischio finanziario da considerare nelle valutazioni complessive, nonché un approccio culturale degli imprenditori agricoli di predisposizione ai prodotti finanziari, tutti fattori che non sembra possano ad oggi riguardare le imprese agricole italiane. Inoltre, il grado di fiducia sugli strumenti finanziari si è ridotto con la crisi economica dal 2008, che, si ricorda, è stata generata da una crisi finanziaria. Infine, si evidenzia che, per la tipologia di mercato, questi strumenti sono ad oggi utilizzati solo per commodity su mercati ampi, e non sembra possano riscuotere interesse per le diversificate, locali e tipiche produzioni mediterranee e italiane in particolare. Per quanto riguarda gli ulteriori possibili strumenti di trasferimento del rischio, sono considerati molto interessanti i fondi di mutualità (cfr. par. 2.2), che a livello teorico presentano meno rischi di azzardo morale e maladattamento (condivisione del rischio e maggiore partecipazione attiva nella gestione da parte degli agricoltori associati) e una serie di vantaggi. Sul possibile sviluppo e supporto ai fondi di mutualità si sono avviati vari approfondimenti in Italia, tra cui uno specifico sul progetto INEA, al fine di valutarne le potenzialità effettive e l interesse da parte delle varie forme associative agricole già presenti sul territorio, in particolare i Consorzi di difesa. In particolare, rispetto alla situazione italiana si possono fare già alcune prime considerazioni sui fondi, che saranno comunque oggetto di approfondimento: consentirebbero un ampliamento delle tipologie e dei livelli di rischio coperti, oggi non oggetto di assicurazioni (ad esempio il rischio fitosanitario); aumenterebbero il grado di diversificazione dell offerta di strumenti per gli agricoltori, generando anche effetti positivi per il maggiore livello di concorrenzialità; potrebbero sostituire con maggiore efficacia l assicurazione laddove questa si utilizza operando alcune forzature (assicurabilità al limite) in quanto unico strumento disponibile con supporto pubblico; garantirebbero comunque l integrazione per il livello non assicurabile, ad esempio il sottosoglia (usati anche in assenza di agevolazioni); potrebbero rappresentare uno strumento valido per la stabilizzazione dei redditi (come suggerito dalla Commissione europea); la forma associativa potrebbe facilitare la strategia di riduzione dell esposizione e della vulnerabilità al rischio delle aziende agricole (investimenti strutturali comuni, gestione coordinata in fase di produzione, ecc.). 59

61 Nell ottica dell approfondimento in merito alle potenzialità dei fondi di mutualizzazione, potrebbe essere oggetto di valutazione una richiesta di attivazione della misura prevista dagli artt del reg. (CE) 73/09 a scopo sperimentale (fondi per gli anni ). Nel caso si decidesse di avviare forme di sperimentazione e agevolazione sui fondi mutualistici: sarebbe opportuno attivare indagini preliminari e confronti sul territorio per concordare nei casi di reale interesse programmi anche sperimentali e analisi dei costi di attivazione e di gestione; un ulteriore aspetto da approfondire sarebbe la convenienza dei fondi, avviando un analisi costi/benefici che delimiti i campi di azione in cui i fondi risultano più efficaci delle assicurazioni la struttura regolamentare dei fondi appare non particolarmente problematica, mentre anche per i fondi appare più significativo l impegno necessario sulla valutazione del rischio e la quantificazione di potenziali danni e risarcimenti; il contributo pubblico sembrerebbe fondamentale per la eventuale copertura dei risarcimenti e dei costi amministrativi di costituzione del fondo come previsto dall art. 71; nel caso di fondi creati da Consorzi di difesa, i costi amministrativi potrebbero in parte essere assorbiti, quindi ammortizzati, negli attuali costi di gestione, fatta salva la gestione contabile del fondo che deve essere separata; in tutti i casi, andrebbe avviata una fase di revisione del quadro normativo, per la definizione di un regolamento specifico sui fondi mutualistici come richiesto agli Stati Membri. Su questo aspetto, in Italia il D.M. del 2002 potrebbe essere una buona base di partenza; nel caso di agevolazioni ai fondi mutualistici, sarebbe importante affinare uno schema di integrazione sulle varie possibilità che si andrebbero a offrire agli agricoltori (tipologie e livelli di rischio) per evitare forme di sovracompensazione ed eventuali problemi interpretativi sull uso dei fondi comunitari da parte della Commissione europea. 5) Supporto pubblico? Dall analisi dei sistemi di gestione del rischio negli altri Paesi emerge che nella gran parte delle realtà gli strumenti di gestione sono incentivati attraverso politiche di sostegno, con livelli di aiuto pubblico più o meno consistenti, ma sempre significativi. In pochi Paesi prevale l approccio culturale di non ingerenza del pubblico nei settori privati, in particolare quello assicurativo (Gran Bretagna, Germania, Paesi scandinavi), in altri tale approccio sta subendo un evoluzione verso la partecipazione pubblica (Olanda). Nei Paesi in via di sviluppo o in pieno sviluppo (primi fra tutti Cina e India) si è avviato da pochi anni il sostegno pubblico ed è tendenzialmente in costante aumento come diffusione e come spesa. La constatazione generale è che le questioni legate alla gestione del rischio in agricoltura sono entrate nelle scelte politiche dei vari Paesi e vanno assumendo un ruolo chiave con l indebolimento del supporto al reddito e delle politiche di aiuto ai prezzi e la globalizzazione dei mercati. Nondimeno, i cambiamenti climatici stanno aumentando il grado di incertezza su produzioni, qualità e posizioni di mercato dei prodotti. 60

62 In sostanza, è opinione prevalente che sul rischio bisogna intervenire con politiche di indirizzo e sostegno e la questione non è quindi se si debba dare supporto pubblico o meno, ma piuttosto come intervenire assicurando la maggiore efficacia ed efficienza di spesa. Inoltre, si considera che l intervento pubblico possa garantire indirizzi coerenti rispetto alle politiche ambientali e produttive, oltre che integrazione e sinergie con le politiche agricole in generale, nonché equità di trattamento, controllo contro speculazioni e distorsioni, monitoraggio dell efficacia degli strumenti. In Italia, a tali elementi di giudizio si aggiungono ragioni sociali e ragioni ambientali rispetto alle caratteristiche del territorio e dell agricoltura, che ha un peso più rilevante in termini di produzioni e valore economico o diversificazione. In prospettiva, quindi, anche in Italia la capacità di gestire il rischio avrà sempre più peso nel complesso e competitivo contesto internazionale, per cui sarà importante la scelta di investire in pianificazione e programmazione, ma anche in analisi, studi e progetti innovativi nel settore per garantire i migliori strumenti e politiche di gestione del rischio agli agricoltori italiani. 6) Per un sistema integrato di gestione del rischio Partendo dalle considerazioni fatte sulla pianificazione del rischio, su strategie, strumenti e politiche, emergono alcuni fabbisogni conoscitivi e operativi rispetto alla attuale configurazione del sistema italiano, che si ritiene possano determinare un evoluzione nei prossimi anni, soprattutto considerando gli indirizzi della PAC verso il In particolare, i maggiori fabbisogni sono: a) aggiornare le analisi sul rischio, quindi le priorità, considerando gli scenari di cambiamento climatico e gli effetti della globalizzazione dei mercati; b) diversificare la gestione del rischio: considerare alcune ulteriori tipologie di rischio; più ampia copertura dei livelli di rischio; ricerca e sperimentazione di ulteriori strumenti di gestione; c) ampliare le strategie di controllo: riduzione dell esposizione e della vulnerabilità; formazione e sistemi di monitoraggio e informazione; d) definire di un sistema integrato di gestione del rischio; e) adeguamento normativo e regolamentare. In particolare, si sottolinea l esigenza di definizione di un sistema integrato che delimiti i campi di azione, i rischi e i relativi livelli, gli strumenti e le politiche messe in campo (Tabella 7). Tale approccio, che discende direttamente dal concetto di pianificazione del rischio, consentirebbe di integrare i vari aspetti e dare coerenza al sistema, quindi maggiore efficacia alle politiche stesse. 61

63 Un buon livello di integrazione e complementarietà comporta, ovviamente, una fase di evoluzione normativa e regolamentare che segua le valutazioni e le scelte strategiche effettuate. Si ritiene cioè che ridefiniti obiettivi, priorità e strumenti sulla gestione del rischio, le politiche di settore in Italia necessitino anche di elementi di indirizzo oltre che il sostegno, attraverso un adeguamento delle norme e dei regolamenti in funzione degli obiettivi. In tal senso, sarebbe auspicabile un rafforzamento e adeguamento del D.Lgs.102/04 rispetto agli indirizzi dati a livello di PAC, nonché la definizione di regolamenti ad hoc, come ad esempio nel caso dei fondi mutualistici (richiesto anche dal Reg. (CE) n. 73/09). Tabella 7 Esigenze e possibili integrazioni a sistema nella gestione del rischio 62