Il Sistema Italiano di prevenzione e contrasto del finanziamento del terrorismo

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1 Il Sistema Italiano di prevenzione e contrasto del finanziamento del terrorismo Dott. Mauro Marzo Maggiore nella Guardia di Finanza, in servizio presso il Nucleo Speciale Polizia Valutaria di Roma* La strategia globale di lotta al terrorismo sotto il profilo finanziario nasce e si sviluppa in seno alla Comunità internazionale, dove matura, all indomani dell attacco alle Twin Towers, il convincimento che al contrasto al terrorismo condotto sul piano militare, debba affiancarsi l azione di controllo sulle relative fonti di finanziamento e sui canali utilizzati per il loro trasferimento. Le attività di prevenzione diventano fondamentali per individuare i patrimoni accumulati e le fonti di reddito prodotte al fine di finanziare attività terroristiche e per intercettare i flussi di ricchezza immessi nel circuito legale del mercato finanziario al medesimo scopo. La difficoltà di realizzare un efficace azione preventiva nasce anche dalle stesse fonti di finanziamento: mentre i capitali accumulati dalle comuni organizzazioni criminali hanno una natura illecita e devono essere ripuliti per poter essere utilizzati liberamente nel sistema economico legale ( money laundering ), le fonti di sostentamento dei gruppi terroristici non necessariamente originano da attività delittuose, ma criminale è sicuramente la finalità d uso. Questa affermazione trova riscontro sul piano investigativo, dove si rileva che l origine delle disponibilità economiche impiegate per finanziare il terrorismo può essere sia lecita (quali i ricavi provenienti dall esercizio di piccole o medie imprese ovvero somme derivanti da donazioni versate dai membri della comunità ad enti caritatevoli) che illecita (dal traffico di stupefacenti ed armi alla contraffazione, dal contrabbando alla tratta di esseri umani). Da qui emerge l importanza di realizzare, a livello globale, sistemi di prevenzione e strumenti di alert per l individuazione di tali flussi monetari. Dopo l 11 settembre 2001 si consolida in ambito internazionale, come detto, la consapevolezza che l uso del circuito finanziario per autofinanziare cellule terroristiche costituisce un concreto fattore di rischio per la stessa trasparenza dei movimenti di denaro, di titoli e di valori nell economia legale. Altrettanto importante è l attenzione da porre sulle ingenti movimentazioni di denaro da e verso l estero veicolate tramite le agenzie di money transfer ed i soggetti operanti attraverso * Lo scritto è a titolo personale e non impegna l Amministrazione di appartenenza dell autore 1

2 sistemi completamente informali ( underground banking ), che formano un circuito parallelo a quello bancario, autonomo e molto ramificato sul territorio. Per quanto concerne i money transfer, per sfuggire alla registrazione ed alla tracciabilità delle operazioni, ci si avvale di agenzie conniventi, a cui vengono consegnate somme in contanti senza apparire in nessun documento. I trasferimenti del denaro a favore dei beneficiari avviene, di norma, non in un'unica soluzione, bensì in tante tranches di poco inferiori alla soglia antiriciclaggio (oggi, euro): ufficialmente, l agente fa figurare come mittenti dei capitali dei nomi di connazionali inventati o del tutto ignari, così tentando di occultare la vera origine ed il titolare effettivo del rapporto. Tra i sistemi alternativi di trasferimento di fondi assumono rilevanza quelli denominati hawala ed euro to euro, i quali, a differenza del money transfer sottoposto a controlli, possono operare al di fuori del circuito antiriciclaggio. Il sistema hawala (ordine di pagamento in arabo), molto diffuso nel mondo islamico, consente il trasferimento di denaro senza la sua movimentazione fisica, mediante il versamento degli importi a intermediari che, dietro il pagamento di una commissione, garantiscono la consegna di una somma equivalente in valuta locale da parte di un proprio corrispondente operante nel Paese di destinazione. Il sistema euro to euro è particolarmente diffuso nella comunità nigeriana e si sviluppa attraverso una rete di raccolta del contante presso sportelli presenti sul territorio nazionale, generalmente all interno di esercizi commerciali etnici, a cui corrisponde, in Nigeria, un ufficio presso il quale le somme affidate in Italia possono essere incassate a brevissimo termine. Al cliente che spedisce il denaro viene rilasciata una ricevuta riportante una password, comunicata al destinatario per il ritiro del denaro in patria. I soldi accumulati presso i vari sportelli sono successivamente trasferiti in quel Paese utilizzando porta valuta connazionali. In altri casi, si osserva come i flussi finanziari illeciti vengano veicolati attraverso gli stessi circuiti bancari formali con l adozione di tecniche di frazionamento che consentono di polverizzare il volume delle transazioni ovvero mediante l interposizione di soggetti terzi ( prestanome ), i cui profili non presentano particolari anomalie o palesi collegamenti con le liste antiterrorismo. Del resto, occorre tenere presente che il sistema finanziario permette oggi di effettuare transazioni di qualsiasi importo ad una velocità impressionante, annullando di fatto ogni distanza fisica. 2

3 Pertanto, l approccio della lotta al finanziamento del terrorismo (e del riciclaggio) dev essere sempre più internazionale, non potendosi ammettere falle o squilibri a causa di Paesi non cooperativi che agiscono al di fuori delle regole e degli standard internazionali. Per converso, misure di prevenzione adottate esclusivamente a livello nazionale avrebbero di per sé stesse effetti molto limitati. In quest ottica, la Comunità internazionale ha assunto iniziative volte a: rafforzare il sistema penale di ciascuno Stato membro, con la previsione di ipotesi di reato specifiche per la repressione di qualsiasi attività diretta a sostenere azioni terroristiche; migliorare la cooperazione giudiziaria e di polizia internazionale; creare un sistema mondiale di censimento di tutti i soggetti ed enti sospettati di appartenere o di sostenere organizzazioni terroristiche, mediante liste nominative; introdurre misure patrimoniali tese ad individuare e sequestrare tutti i beni ed i capitali riconducibili a gruppi sospettati di attività terroristiche, facendo divieto di mettere direttamente o indirettamente a loro disposizione fondi e risorse, da parte di qualsiasi operatore economico e finanziario ( congelamento ). Il congelamento dei beni, pratica oramai consolidata a livello internazionale, è una misura amministrativa che vieta sia atti dispositivi su tali beni sia di mettere fondi o risorse economiche a disposizione dei soggetti listati ; produce effetti dalla data di entrata in vigore del regolamento comunitario o dal giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del decreto del Ministro dell economia e delle finanze di concerto con il Ministro degli affari esteri contenente le liste dei soggetti o entità designati; estendere i presidi antiriciclaggio anche al contrasto del finanziamento del terrorismo. I suddetti indirizzi strategici hanno trovato concreta attuazione, per quanto attiene alla materia del terrorismo, attraverso: le 9 raccomandazioni speciali del GAFI Gruppo d Azione Finanziaria Internazionale (noto anche come Financial Action Task Forze, organismo intergovernativo a cui aderiscono 36 Paesi membri, con l obiettivo di elaborare e promuovere strategie di lotta contro il riciclaggio di capitali, il finanziamento del terrorismo e la proliferazione di armi di distruzione di massa), che pur 3

4 non costituendo una fonte di diritto internazionale hanno rappresentato le linee guida per i sistemi nazionali di prevenzione dell inquinamento dei mercati finanziari a causa dei fenomeni di terrorismo; l adozione di varie risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e di correlati regolamenti comunitari, aventi immediata efficacia nell ordinamento interno, che hanno consentito la diretta applicazione delle misure ONU nei Paesi dell Unione europea. Tra le principali Risoluzioni emanate, si annovera: la 1267/1999 che prevede l obbligo di congelare i fondi e le risorse economiche direttamente o indirettamente collegabili a persone fisiche o giuridiche appartenenti al terrorismo di matrice islamica (in particolare, Talebani, Al-Qaeda, Osama Bin Laden e loro associati). Il Comitato per le sanzioni ONU, sulla scorta delle indicazioni fornite dai singoli Paesi, compila le liste di soggetti ( black list ) nei cui confronti deve essere adottato il congelamento ( freezing ). Peraltro, le designazioni sono vincolanti per gli Stati membri, i quali sono obbligati a procedere al blocco dei beni degli individui censiti nella c.d. Lista consolidata ; la risoluzione 1373/2001, che prevede un obbligo generale di congelamento dei fondi e dei beni riconducibili a persone che commettono o tentano di commettere atti terroristici. In tal caso, la misura del blocco patrimoniale è assunta in termini astratti, senza indicare nominativi specifici, ma come strumento d intervento che ogni singolo Stato è tenuto ad adottare (obbligo di listing ) per colpire chiunque si renda responsabile di terrorismo, a prescindere della matrice ideologica e dell area territoriale di riferimento. A livello comunitario, le misure decise dal Consiglio di sicurezza dell ONU sono divenute immediatamente applicabili nei Paesi membri dell Unione europea mediante l emanazione di appositi regolamenti (il regolamento 881/2002 ha recepito la lista dei sospetti terroristi da assoggettare a congelamento dei fondi e delle risorse economiche ad essi riconducibili, mentre il regolamento 2580/2001 ha reso possibile che i soggetti a cui applicare i provvedimenti di congelamento possano essere decisi anche dall Unione europea, sulla base di designazioni presentate da ciascuno Stato membro ed approvate all unanimità dal Consiglio dell Unione). In ambito nazionale, prima dell entrata in vigore del decreto legislativo 109 del 2007, sono state apportate importanti 4

5 novità in materia penale e processuale penale, con i decreti legge 374 del 2001 e 144 del 2005, che hanno introdotto: le fattispecie di reato di cui agli artt. 270-bis, ter, quater, quinquies e sexies del codice penale, che sanzionano i distinti delitti di associazione, arruolamento e addestramento con finalità di terrorismo anche internazionale, di assistenza agli associati e di condotte con finalità di terrorismo; la possibilità di disporre l espulsione dello straniero appartenente o indiziato di appartenere ad un organizzazione terroristica o di agevolarne l attività, mediante provvedimento del Ministro dell Interno o per sua delega del Prefetto; l applicazione anche ai fenomeni criminali in questione delle misure di prevenzione personali e patrimoniali previste dalla normativa antimafia, unitamente, in tema di polizia giudiziaria, alla possibilità di avvalersi degli incisivi strumenti investigativi già esistenti in altri settori criminali, quali le intercettazioni telefoniche, ambientali, di comunicazioni tra presenti, preventive, di operazioni sotto copertura ( undercover ), etc. Infine, il citato decreto legislativo 109 del 22 giugno 2007, recependo la direttiva comunitaria del 2005 (c.d. terza direttiva antiriciclaggio ) che ha stabilito le regole comuni a tutti i paesi dell Unione europea per l adeguamento delle normative nazionali agli standard internazionali (le raccomandazioni del GAFI contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo), ha dettato la disciplina di base, a livello interno, per la prevenzione dell uso del sistema finanziario a scopo di finanziamento del terrorismo. È nell art. 1 del decreto 109 che rinveniamo la definizione di finanziamento del terrorismo quale qualsiasi attività diretta, con qualsiasi mezzo, alla raccolta, alla provvista, all intermediazione, al deposito, alla custodia o all erogazione di fondi o risorse economiche, in qualunque modo realizzati, destinati ad essere, in tutto o in parte, utilizzati al fine di compiere uno o più delitti con finalità di terrorismo o in ogni caso diretti a favorire il compimento di uno o più delitti con finalità di terrorismo previsti dal codice penale, e ciò indipendentemente dall effettivo utilizzo dei fondi e delle risorse economiche per la commissione dei delitti anzidetti. La direttiva 2005/60/CE parla, in maniera più ristretta, di fornitura o raccolta di fondi, in qualunque modo, direttamente o indirettamente, con l intenzione di utilizzarli, in tutto o in parte, per compiere uno dei reati 5

6 previsti dalle decisioni del Consiglio sulla lotta contro il terrorismo o sapendo che saranno utilizzati a tal fine. In attuazione dell art. 3 del decreto del 2007, è stato poi adottato il decreto del Ministro dell economia e delle finanze in data 20 ottobre 2010, che ha disciplinato il funzionamento del Comitato di sicurezza finanziaria, istituito in seno al citato Dicastero, con decreto legge 369/2001, quale massimo organo nazionale di coordinamento delle misure preventive e patrimoniali per il contrasto al finanziamento del terrorismo. Il Comitato è dunque l Autorità italiana responsabile per l attuazione delle misure di congelamento dei fondi e delle risorse economiche di persone fisiche, giuridiche, gruppi od entità disposte dalle Nazioni Unite e dall Unione europea. L art. 4 del decreto ministeriale del 2010 ha poi istituzionalizzato la Rete degli esperti, avente il compito di preparare e coadiuvare l attività del Comitato nelle materia di sua competenza. Al Comitato di sicurezza finanziaria competono anche le procedure di delisting. Infatti, l Unione europea prevede la revisione semestrale dei nomi dei soggetti e le entità inseriti nella lista di cui al regolamento 2580/2001 per assicurare che il loro mantenimento nella lista sia motivato dai medesimi presupposti che ne avevano giustificato l inclusione. L esigenza di aggiornare le informazioni sui soggetti listati per verificare l attualità dei presupposti del loro mantenimento in lista, assume oggi una rilevanza maggiore data la necessità che il Consiglio dell Unione comunichi ai soggetti listati le ragioni che sono alla base dell eventuale rinnovata decisione sfavorevole di mantenerli nelle liste, in modo che gli stessi possano difendersi e contestare gli elementi a loro carico. A tal fine, sulla scorta della risoluzione 1904 del 2009, nel dicembre dello stesso anno è stato istituito un Mediatore ( Ombudsperson ), organismo deputato ad esaminare le istanze di cancellazione dalla Lista consolidata e di proporre la conseguente decisione al Comitato delle sanzioni del Consiglio di sicurezza, in linea con la recente politica delle Nazioni Unite di attuare fair and clear procedures, che tengano conto dei diritti dell individuo e rafforzino la legittimità del sistema sanzionatorio dell ONU. Da quanto sin qui detto, appare evidente l importanza di fronteggiare un fenomeno criminale globale con strategie di contrasto globali, tese a rafforzare gli standard internazionali ed i meccanismi di collaborazione. A fronte di una dimensione transnazionale del finanziamento del terrorismo, occorre favorire lo scambio delle informazioni 6

7 necessarie per l attività di analisi, rimuovendo gli ostacoli derivanti da eccessive divergenze negli assetti istituzionali e operativi delle Autorità investigative dei singoli Paesi. In Italia, nel 2010 il numero di segnalazioni di operazioni sospette di finanziamento del terrorismo internazionale è diminuito, avendo l Unità di Informazione Finanziaria ricevuto 274 segnalazioni (0,7 delle segnalazioni totali), a fronte delle 408 ricevute nel Le segnalazioni relative al finanziamento del terrorismo complessivamente inoltrate dal sistema di vigilanza dal 2001 sono state 4.416, pari al 3,4 per cento delle segnalazioni totali pervenute nello stesso periodo. Dopo i massimi raggiunti nel 2002, in conseguenza dei fatti dell 11 settembre 2001, il flusso annuale di segnalazioni in materia ha oscillato attorno alle 350 unità, con un andamento altalenante dovuto all occasionale diffusione delle liste internazionali del terrorismo, successiva al verificarsi di attentati terroristici. In generale, però, il trend della quota di segnalazioni della specie sul totale delle segnalazioni è stato discendente. Fino al 2009 le segnalazioni facevano prevalentemente riferimento a nominativi indicati in provvedimenti comunitari (regolamento 881/2002 e successive modificazioni recante misure restrittive nei confronti di persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talebani; regolamento 2580/2001 nei confronti di soggetti collegati a governi di Paesi accusati di violazioni dei diritti umani o di minacce alla pace e alla sicurezza internazionale). Nel 2010 la maggior parte delle segnalazioni originate da liste ha, invece, riguardato nominativi presenti nella banca dati pubblica dell Office of Foreigns Assets Control (OFAC) del Dipartimento del tesoro degli Stati Uniti o in altri elenchi di terroristi, in prevalenza predisposti a ridosso dell 11 settembre 2001 da istituzioni internazionali. Oltre il 67 per cento delle segnalazioni proviene da tre regioni (Lombardia, Emilia Romagna e Lazio in ordine decrescente), mentre si è ridotta la quota di segnalazioni di terrorismo provenienti dalle regioni meridionali (da 6,2 per cento nel 2009 a 3,6 per cento nel 2010). La suddivisione delle segnalazioni per Paese di origine dei segnalati tende a ricalcare la composizione delle liste ufficiali del terrorismo internazionale. A fronte di una sensibile diminuzione del numero di soggetti segnalati di origine pakistana (erano circa un quinto del totale nel 2009), si è registrato un incremento della quota di segnalazioni riferibili a soggetti di origine iraniana. 7

8 Difatti, l Unione europea, con il regolamento 961/2010 che ha abrogato il precedente del 2007 n. 423, ha introdotto misure volte a monitorare i trasferimenti di fondi con controparti iraniane, prevedendo obblighi di notifica e ipotesi di autorizzazione. Ai sensi del regolamento, l autorizzazione deve essere negata quando sussistono fondati motivi per ritenere che il trasferimento possa essere connesso con lo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari, l esercizio di attività sulle quali l Agenzia internazionale per l'energia atomica ha formulato rilievi e le attività vietate di produzione di greggio e gas naturale e di raffinazione o liquefazione di gas naturale. Ulteriori sanzioni internazionali, fra cui il congelamento di fondi e di risorse economiche posseduti da soggetti listati, sono state adottate alla fine del 2010 e nel corso dei primi mesi del 2011 dall Unione europea a seguito dell aggravarsi della situazione in alcuni paesi africani, fra cui la Costa d Avorio, la Tunisia, la Libia e l Egitto. Nel corso del 2010, sono state eseguite 23 misure di congelamento di fondi nei confronti di soggetti (persone fisiche e giuridiche) inclusi nelle liste dei destinatari di sanzioni internazionali (la maggior parte dei congelamenti si riferiva a operazioni e rapporti intrattenuti da intermediari italiani con intermediari iraniani listati ). Le risorse sottoposte a misure di congelamento sono state, sempre nel 2010, pari a circa 3,4 milioni di euro, riconducibili a oltre 50 soggetti. La maggior parte dei fondi congelati (3,2 milioni di euro) si riferiva a operazioni e rapporti intrattenuti con banche iraniane listate, mentre le risorse congelate appartenenti a membri ed entità riconducibili ad Al-Qaeda riguardavano 39 soggetti (in prevalenza persone fisiche) per un ammontare complessivo pari a circa euro. In conclusione, la lotta al terrorismo internazionale viene condotta su direttrici diverse, pur convergenti nell obiettivo finale, nell ambito delle quali è necessario sempre più reprimere anche i presupposti del sostentamento delle formazioni terroristiche, nel quadro di un intensa e coordinata attività di intelligence. Ed in questo senso, l individuazione dei canali di finanziamento e delle relative, variegate, metodiche di approvvigionamento, costituisce una base di partenza essenziale per approntare strumenti di contrasto realmente efficaci. Le forme di finanziamento possono essere diverse, quali quelle del sostegno di Paesi amici o di soggetti terzi, che, pur condannando pubblicamente il terrorismo, hanno sostenuto 8

9 gruppi eversivi, mediante la concessione di asilo a dirigenti od esponenti di note organizzazioni terroristiche o con il loro sostegno logistico o finanziario. In altri casi, taluni Paesi o sistemi politici hanno ispirato ovvero finanziato attentati ed altre azioni criminali, poi materialmente eseguite da cellule terroristiche esterne. Ed ancora, i flussi di finanziamento del terrorismo internazionale possono derivare da attività industriali, commerciali e finanziarie: sia quelle pienamente legittime, che tuttavia consentono, attraverso la distribuzione dei loro utili, di approvvigionare reti terroristiche, sia quelle lecite solo in apparenza, ma di fatto create ad hoc, quale copertura ( front shells e ghost companies ) per il riciclaggio di capitali illeciti e l occultamento dei soggetti che effettivamente ne controllano il capitale. Come emerge da un rapporto del GAFI sulle tipologie di riciclaggio dei capitali, le attività illecite che principalmente costituiscono la fonte di finanziamento di attività terroristiche sono quelle del traffico di sostanze stupefacenti ed il contrabbando. Infine, i menzionati sistemi bancari alternativi o informali, quello della hawala in primis, che hanno assunto un importanza sempre maggiore in considerazione del numero crescente di emigrati provenienti da tutte le regioni del mondo. Sono sistemi che, seguendo uno schema operativo analogo a quello delle attività regolamentate di money transfer, sono nati per movimentare verso l estero le rimesse dei lavoratori stranieri e sono oggettivamente diventati componenti significative per le economie dei Paesi verso cui i relativi flussi finanziari vengono destinati. Il vantaggio principale è quello di non incorrere nelle normali procedure bancarie con la possibilità di movimentare, in tutto il pianeta, ingenti somme di denaro senza lasciare alcuna traccia del loro percorso. Sono questi i principali campi d azione delle Autorità nazionali dei singoli Stati impegnate, in un contesto sempre più globale, a prevenire e reprimere i reati di terrorismo, avvalendosi di standard comuni, di normative penali e processuali quanto più ravvicinate ed armonizzate, nonché di forme di coordinamento investigativo e di cooperazione giudiziaria quanto più possibile rafforzate. 9