REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio. Roma - Prima Sezione SENTENZA

Transcript

1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Roma - Prima Sezione nelle persone dei Magistrati: Dott. Giorgio Giovannini Dott. Antonino Savo Amodio Dott. Roberto Caponigro Presidente Componente Componente, relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n del 2008, proposto da Consiglio Nazionale dei Periti Industriali e dei Periti Industriali Laureati in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, per. ind. Giuseppe Jogna, rappresentato e difeso dall Avv. Guerino Ferri ed elettivamente domiciliato in Roma, Via Crescenzio n. 19 (c/o Avv. Giuseppe Torre) contro Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Giustizia, Ministero per le Politiche Europee, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12; Associazione Nazionale Tributaristi LAPET, in persona del legale rappresentante pro tempore Rag. Roberto Falcone, rappresentata e difesa

2 dall Avv. Santina Bernardi presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Via Garigliano n. 65; A.L.S.I. Associazione Nazionale dei Laureati in Scienze dell Informazione ed Informatica, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, n.c. con intervento ad adiuvandum del Consiglio Nazionale dei Geologi, in persona del presidente legale rappresentante pro tempore Dott. Geol. Pietro Antonio De Paola, rappresentato e difeso dall Avv. Anna Lagonegro presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, Via Boezio n. 92 con intervento ad opponendum del Co.L.A.P., Coordinamento Libere Associazioni Professionali, in persona del coordinatore nazionale e rappresentante legale pro tempore Giuseppe Lupoi, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Montanini e Simona Censi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, Piazza San Cosimato n. 30; di ANCOT, Associazione Nazionale Consulenti Tributari, in persona del presidente nazionale pro tempore, Dott. Arvedo Marinelli, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Antonio Tigani Sava e Luca Bontempi ed elettivamente domiciliata in Roma, Via Dardanelli n. 46 (c/o studio Tigani Sava Bontempi Vaccaro) per l annullamento del decreto interministeriale 28 aprile 2008 recante Requisiti per la individuazione e l annotazione degli enti di cui all articolo 26 del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, nell elenco delle associazioni 2

3 rappresentative a livello nazionale delle professioni regolamentate per le quali non esistono ordini, albi o collegi, nonché dei servizi non intellettuali e delle professioni non regolamentate. Procedimento per la valutazione delle istanze e per la annotazione nell elenco. Procedimento per la revisione e gestione dell elenco (Gazz. Uff. n. 122 del 26 maggio 2008); di ogni altro atto amministrativo connesso, preliminare e conseguente. Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista la costituzione in giudizio dell Avvocatura dello Stato; Viste le costituzioni in giudizio di Associazione Nazionale Tributaristi LAPET, Consiglio Nazionale dei Geologi, Associazione Nazionale Consulenti Tributari ANCOT, Coordinamento Libere Associazioni Professionali Co.L.A.P.; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Uditi alla udienza pubblica dell 11 febbraio 2009, relatore il dott. Roberto Caponigro, gli avvocati di cui al relativo verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO E DIRITTO 1. Il D.Lgs. 6 novembre 2007, n. 206, ha dettato norme per l attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali. L impugnato decreto interministeriale del 28 aprile 2008 ha ad oggetto i requisiti per l individuazione e l annotazione degli enti di cui all art. 26 D.Lgs. 206/2007 nell elenco delle associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni regolamentate per le quali non esistono ordini, 3

4 albi o collegi, nonché dei servizi intellettuali e delle professioni non regolamentate e l art. 1 dello stesso individua i requisiti di rappresentatività a livello nazionale, il possesso dei quali consente l inserimento, a domanda, degli enti di cui all art. 26 D.Lgs. 206/2007 nell elenco tenuto dal Ministero della Giustizia. Il Consiglio Nazionale dei Periti Industriali e dei Periti Industriali Laureati, esponendo di essere legittimato ad impugnare in sede giurisdizionale gli atti lesivi non solo della sfera giuridica dell ente come soggetto di diritto, ma anche degli interessi di categoria dei soggetti appartenenti all ordine o al collegio, di cui l ente ha la rappresentanza istituzionale, ha proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi: Eccesso di potere per difetto di presupposto e contraddittorietà. Difetto di delega. Difetto di attribuzione. Carenza di potere. Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 206/2007, di recepimento della direttiva 2005/36/CE. Illogicità. Il decreto interministeriale, atto amministrativo non avente forza di legge, introdurrebbe elementi di novità rispetto al D.Lgs. 206/2007. L attività di ricognizione e di eventuale revoca dell annotazione sarebbe illegittima, destituita di fondamento ed inutile ai fini del riconoscimento delle associazioni non regolamentate per la piattaforma comune o per altre finalità. Violazione e falsa applicazione dell art. 17, co. 3, L. 400/1988 per mancata acquisizione del parere preventivo del Consiglio di Stato e mancata comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Sviamento. 4

5 Ove fosse considerato un regolamento, il decreto interministeriale avrebbe violato la norma in epigrafe che presuppone necessariamente il parere del Consiglio di Stato e l invio della comunicazione alla Presidenza del Consiglio. Violazione dei principi comunitari. Considerando 16 direttiva 2005/36/CE. Violazione di legge per incompetenza ed eccesso di potere. Violazione dell art. 3, co. 2, direttiva 2005/36/CE. Autorità competente ex art. 5, co. 1, lett. c), D.Lgs. 206/2007. Violazione del principio della professionalità specifica, ai sensi dell art. 33, co. 5, Cost. Eccesso di potere. Erroneità dei presupposti. Ingiustizia manifesta. Arbitrarietà. Travisamento. L impostazione del regolamento ministeriale e la scelta di istituire un elenco in cui annotare le associazioni non regolamentate in ordini, albi o collegi, a scopo apparentemente ricognitivo, contribuirebbe a creare confusione ed ambiguità sul cd. riconoscimento giuridico del sistema duale, cioè quello degli ordini e quello delle Associazioni. Il Ministero competente ad individuare ed annotare le associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni regolamentate per le quali non esistono Ordini o Collegi non potrebbe essere quello della Giustizia, ma dovrebbe essere la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie. L individuazione delle associazioni non regolamentate sarebbe possibile solo dopo l adozione della piattaforma comune. Non potrebbero individuarsi criteri e condizioni di esercizio di attività professionali senza identificare prematuramente le professioni che si 5

6 sovrappongono, per competenze, formazione, garanzie ed affidamento dei terzi, a quelle esistenti, ma incapaci di garantire il principio della professionalità specifica di cui all art. 33, co. 5, Cost. Lo stato di fatto generato dalla emanazione del decreto impugnato creerebbe illogiche, ingiustificate ed illegittime confusione e sovrapposizioni con le professioni intellettuali regolamentate in Ordini e Collegi in violazione degli artt. 3 e 33 Cost. La LAPET, l ANCOT e il Co.L.A.P. hanno eccepito la carenza d interesse al ricorso. Nel merito, l Avvocatura dello Stato, al pari delle altre parti costituite ad opponendum, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte dal ricorrente, mentre il Consiglio Nazionale dei Geologi, intervenuto ad adiuvandum, ha sviluppato argomentazioni a sostegno della tesi del ricorrente. Le parti hanno prodotto ulteriori memorie a maggiore illustrazione delle rispettive ragioni. All udienza pubblica dell 11 febbraio 2009, la causa è stata trattenuta per la decisione. 2. Il ricorso è inammissibile per carenza d interesse. La direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio dell Unione europea n. 2005/36/CE è relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali. Il primo considerando della direttiva prevede che, ai sensi dell art. 3, par. 1, lett. c), del trattato, l eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di persone e servizi tra Stati membri è uno degli obiettivi della 6

7 Comunità. Per i cittadini degli Stati membri, essa comporta, tra l altro, la facoltà di esercitare, come lavoratore autonomo o subordinato, una professione in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito la relativa qualifica professionale. Inoltre, l art. 47, par. 1, del trattato prevede l approvazione di direttive miranti al reciproco riconoscimento di diplomi, certificati e altri titoli. Il terzo considerando stabilisce peraltro che la garanzia, conferita dalla direttiva a coloro che hanno acquisito una qualifica professionale in uno Stato membro, di accedere alla stessa professione e di esercitarla in un altro Stato membro con gli stessi diritti dei cittadini di quest ultimo non esonera il professionista migrante dal rispetto di eventuali condizioni di esercizio non discriminatorie che potrebbero essere imposte dallo Stato membro in questione, purché obiettivamente giustificate e proporzionate. Il sedicesimo considerando prevede ancora che, per favorire la libera circolazione dei professionisti, garantendo al tempo stesso adeguati livelli di qualifica, varie associazioni e organismi professionali o Stati membri dovrebbero poter proporre, a livello europeo, piattaforme comuni. Le associazioni professionali in grado di proporre piattaforme comuni dovrebbero essere rappresentative a livello nazionale ed europeo; una piattaforma comune è una serie di criteri che permettono di colmare la più ampia gamma di differenze sostanziali che sono state individuate tra i requisiti di formazione in almeno due terzi degli Stati membri, inclusi tutti gli Stati membri che regolamentano la professione in questione, e tali criteri potrebbero ad esempio includere requisiti quali una formazione complementare, un tirocinio di adattamento, una prova attitudinale o un 7

8 livello minimo prescritto di pratica professionale, o una combinazione degli stessi. Di talché, l art. 15 della direttiva, indicato che per piattaforme comuni si intende l insieme dei criteri delle qualifiche professionali in grado di colmare le differenze sostanziali individuate tra i requisiti in materia di formazione esistenti nei vari Stati membri per una determinata professione, ha stabilito che le piattaforme comuni possono essere sottoposte alla Commissione dagli Stati membri o da associazioni o organismi professionali rappresentativi a livello nazionale ed europeo. L art. 26 D.Lgs. 206/2007 ha di conseguenza previsto che la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, al fine di elaborare proposte in materia di piattaforme comuni di cui all art. 4, co. 1, lett. n), da sottoporre alla Commissione europea, convoca apposite conferenze di servizi cui partecipano le autorità competenti di cui all art. 5. Sulla ipotesi di piattaforma elaborata dall autorità competente di cui all art. 5 o, in mancanza, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, vengono sentiti, se si tratta di professioni regolamentate, gli ordini, i collegi o gli albi, ove esistenti, e, in mancanza, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale, se si tratta di professioni non regolamentate in Italia, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale; all elaborazione di piattaforme comuni, proposte da altri Stati membri, partecipano le autorità competenti di cui all art. 5, sentiti, se si tratta di professioni regolamentate, gli ordini, i collegi o gli albi, ove esistenti, e, in mancanza, le associazioni rappresentative 8

9 sul territorio nazionale, se si tratta di professioni non regolamentate in Italia, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale. L art. 26, co. 3, D.Lgs. 206/2007 ha ancora stabilito che, al fine della valutazione in ordine alla rappresentatività a livello nazionale delle professioni non regolamentate si tiene conto di una serie di requisiti predeterminati. L impugnato decreto del 28 aprile 2008 ha infine individuato i requisiti di rappresentatività che gli enti di cui all art. 26 D.Lgs. 206/2007 devono possedere per essere inseriti, a domanda, nell elenco tenuto dal Ministero della Giustizia. Il decreto del 28 aprile 2008, quindi, è finalizzato esclusivamente ad individuare, sulla base della loro rappresentatività a livello nazionale, gli enti - ulteriori rispetto agli ordini, collegi o albi delle professioni regolamentate - che, ai sensi dell art. 26 D.Lgs. 206/2007, devono essere sentiti sull ipotesi di piattaforma comune elaborate dallo Stato italiano o da altri Stati membri. In altri termini, il decreto individua - in relazione alle professioni regolamentate per le quali non siano stati istituiti ordini, albi o collegi nonché per le professioni non regolamentate - gli enti che, in possesso dei requisiti di rappresentatività, hanno titolo a partecipare al procedimento di elaborazione della piattaforma comune proposta da uno degli Stati membri. Ne consegue che, essendo questa e solo questa la finalità cui è preordinato il DM 28 aprile 2008, risulta del tutto esclusa la preoccupazione paventata dal Consiglio Nazionale dei Periti Industriali e dei Periti Industriali Laureati che lo stato di fatto generato dalla emanazione del decreto impugnato creerebbe illogiche, ingiustificate ed illegittime confusioni e 9

10 sovrapposizioni con le professioni intellettuali regolamentate in Ordini e Collegi in violazione degli artt. 3 e 33 Cost. Il D.Lgs. 206/2007, ed il conseguente DM 28 aprile 2008, in sostanza, non hanno disposto alcuna equiparazione tra professioni regolamentate e professioni non regolamentate né tantomeno hanno introdotto alcun nuovo sistema di accesso alle professioni, limitandosi a prevedere l annotazione in un elenco tenuto dal Ministero della Giustizia degli enti in possesso di requisiti tali da renderli rappresentativi di una determinata attività professionale al fine di consentire agli stessi la partecipazione procedimentale in ipotesi di elaborazione di piattaforme comuni. Al procedimento di elaborazione di piattaforme comuni, in definitiva, hanno titolo a partecipare gli ordini, collegi o albi delle professioni regolamentate nonché gli enti per le professioni regolamentate per le quali non siano stati istituiti ordini, albi o collegi e per le professioni non regolamentate iscritti nell elenco tenuto a tal fine dal Ministero della Giustizia. Per professione regolamentata, l art. 3 della direttiva n. 2005/36/CE intende l attività o insieme di attività professionali, l accesso alle quali e il cui esercizio, o una delle modalità di esercizio, sono subordinati direttamente o indirettamente, in forza di norme legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di determinate qualifiche professionali. L art. 4 del D.Lgs. 206/2007 definisce professione regolamentata sia l attività o insieme delle attività, il cui esercizio è consentito solo a seguito di iscrizione in Ordini o Collegi o in albi, registri ed elenchi tenuti da 10

11 amministrazioni o enti pubblici, se l iscrizione è subordinata al possesso di qualifiche professionali o all accertamento delle specifiche professionalità, sia l attività esercitata con l impiego di un titolo professionale il cui uso è riservato a chi possiede una qualifica professionale. Sulla base di tale ricostruzione normativa, emerge la carenza di interesse all azione del Consiglio ricorrente e la conseguente inammissibilità del gravame. Il diritto al ricorso nel processo amministrativo sorge in conseguenza della lesione attuale di un interesse sostanziale e tende ad un provvedimento giurisdizionale idoneo, se favorevole, a rimuovere quella lesione. Condizioni soggettive per agire in giudizio sono la legittimazione ad agire (detta anche legittimazione processuale) e l interesse a ricorrere: la prima spetta a colui che affermi di essere titolare della situazione giuridica sostanziale in ipotesi ingiustamente lesa dal provvedimento amministrativo, mentre l interesse al ricorso consiste in un vantaggio diretto, pratico e concreto, anche soltanto eventuale o morale, che può derivare al ricorrente dall accoglimento dell impugnativa. Nel caso di specie, l interesse al ricorso è insussistente in quanto, da un lato, non è riscontrabile una lesione diretta, attuale e concreta derivante al ricorrente dall emanazione dell atto impugnato, dall altro, non è possibile comprendere in che modo l eventuale accoglimento del ricorso ed il conseguente annullamento del D.M. 28 aprile 2008 possano direttamente determinare un utilità sostanziale in favore del soggetto che ha proposto l azione. 11

12 Se le attività professionali svolte dai periti industriali afferiscono ad una professione regolamentata, come indicato nel ricorso introduttivo del giudizio, in quanto per l esercizio della professione è necessario conseguire una laurea triennale comprensiva di un tirocinio di sei mesi, seguito dall esame di Stato abilitante e dall iscrizione al Collegio professionale, non vi è alcuna possibilità, ai sensi della normativa in esame, che nel procedimento di elaborazione di piattaforme comuni siano coinvolte altre associazioni costituite da soggetti che svolgono le stesse attività. Di qui, l assenza di pregiudizio derivante dal decreto impugnato, che disciplina i requisiti di rappresentatività per fattispecie affatto diverse, quali le professioni regolamentate per le quali non siano istituiti ordini, albi o collegi e le professioni non regolamentate. In definitiva, per le attività professionali regolamentate, l Ordine o il Collegio è l unico interlocutore nell elaborazione della piattaforma comune e, quindi, non ha alcun interesse all annullamento richiesto. Né il ricorrente è legittimato a dolersi della disciplina relativa alle professioni regolamentate per le quali non siano istituiti ordini, albi o collegi ed alle professioni non regolamentate, atteso che, afferendo tali professioni ad attività diverse da quelle che i propri iscritti sono abilitati a svolgere, è titolare in proposito di un interesse di mero fatto del tutto privo di qualificazione giuridica, per cui, sotto tale profilo, oltre all interesse al ricorso, difetta anche la legittimazione ad agire. D altra parte, ove talune attività, pur svolte dai periti industriali, non dovessero essere attribuite o riservate in via esclusiva a detta professione o ad altra professione, vorrebbe dire che, in ossequio al principio generale di 12

13 libertà del lavoro autonomo, tali attività costituiscono oggetto di una professione non regolamentata e, conseguentemente, che un Ordine o un Collegio non sarebbe di per sé solo legittimato ad intervenire nel procedimento sulle ipotesi di piattaforma regolamentata, ma sarebbe soggetto, come ogni altra associazione relativa a quella professione non regolamentata, alla disciplina prevista in linea generale per le professioni non regolamentate. Di talché, anche sotto tale angolo visuale, il decreto impugnato non si presenta immediatamente, direttamente e concretamente lesivo della sfera giuridica del ricorrente, né dal suo eventuale annullamento il ricorrente potrebbe trarre una effettiva utilità. 3. Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell 11 febbraio Dott. Giorgio Giovannini Dott. Roberto Caponigro Presidente Estensore 13