Regimi di protezione dell impiego: implicazioni teoriche e indicazioni dalle riforme in atto in Italia

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1 Regimi di protezione dell impiego: implicazioni teoriche e indicazioni dalle riforme in atto in Italia di Tito Boeri e Pietro Garibaldi Università Bocconi e Fondazione Rodolfo Debenedetti In quasi tutti i paesi industrializzati, i regimi di protezione dell'impiego (RPI) vincolano il datore di lavoro a conferire un compenso monetario al lavoratore per porre termine ad un rapporto di lavoro a tempo indeterminato e impongono procedure (atti amministrativi e notifiche alle parti sociali) più o meno complesse a seconda che l'impresa cerchi di intraprendere un licenziamento individuale o collettivo. Penalità vengono inoltre contemplate per il datore di lavoro qualora il licenziamento venisse ritenuto privo di giustificato motivo. Il controllo di legittimità del licenziamento ricade, in ultima analisi, sulla giustizia civile, il che pone in essere un complesso intreccio tra funzionamento del mercato del lavoro e giurisprudenza. Quali sono gli effetti sul mercato del lavoro di queste normative? Perché il grado di protezione dell impiego è così diverso da paese a paese? Come spiegare la recente tendenza a ridurre il grado di protezione dell impiego in tutta Europa? L obiettivo di questo saggio è di offrire alcune risposte a tali quesiti. Il punto di vista è quello di un economista, non di un giurista. La prima parte del lavoro definisce ciò che gli economisti intendono per RPI, e presenta un insieme di statistiche quantitative'' che stabiliscono gerarchie di paesi in base alle rigidità del loro mercato del lavoro. Secondo tali indicatori -- compilati da organizzazioni internazionali, quali l Ocse, sulla base sia di analisi delle normative vigenti che di sondaggi presso datori di lavoro e dipendenti -- l Italia si trova nel gruppo di testa di paesi con maggiori ostacoli ai licenziamenti. In Italia non sono contemplati trasferimenti compensatori obbligatori fra datori di lavoro e dipendenti del tipo severance pay, ma ci si appoggia su ostacoli di natura assoluta. L Italia è, ad esempio, uno dei rari paesi in cui, nel caso in cui si riscontrasse che il licenziamento non è fondato su «giustificato motivo», puó essere richiesto al datore di lavoro di reintegrare il dipendente, anziché di optare fra compensazione e reintegrazione. La giurisprudenza è tradizionalmente favorevole ai lavoratori e fonte di oneri elevati per le imprese. Ció si vede non solo e non tanto dal numero di sentenze favorevoli ai lavoratori, quanto dall altissima percentuale di casi esauriti a seguito di procedure conciliatorie (sintomo che i datori di lavoro temono il verdetto della corte e sono, dunque, disposti a transazioni prima dell esaurimento della procedura) e dalla lunghezza dei procedimenti giudiziari (si pensi che tra la data di iscrizione a ruolo e la prima udienza passa in media un anno, a fronte di duetre mesi negli altri paesi europei). Nella seconda parte del lavoro vengono brevemente descritte le principali implicazioni della teoria economica dei RPI. In un mercato del lavoro concorrenziale con salari flessibili, un provvedimento legislativo che obblighi l'impresa a trasferire al lavoratore una data somma in caso di licenziamento viene completamente neutralizzato dall'aggiustamento dei salari, e dunque non ha effetti sull occupazione. Il risultato di neutralità, tuttavia, non è più valido in mercati in cui i salari non sono perfettamente flessibili. In quest ultimo caso, i RPI non incidono in modo significativo sugli stock medi di occupazione, mentre tendono a ridurre fortemente i flussi, il numero di individui che passa dall occupazione alla disoccupazione e viceversa. Ciò significa che se potessimo osservare due economie, una flessibile ed una rigida, troveremmo che l'occupazione dell'economia flessibile cresce molto di più durante le fasi di boom, ma diminuisce altrettanto rapidamente (e in maniera più accentuata che nell economia rigida) durante le fasi recessive. Tuttavia, la teoria economica sostiene che l'economia flessibile tende a distribuire le proprie risorse umane in maniera più efficiente, dal momento che è sempre in grado di produrre nel punto in cui la produttività marginale è uguale al costo marginale del lavoro.

2 In sintesi, la teoria economica suggerisce che i regimi di protezione dell impiego sono inutili quando i salari sono flessibili, e sono inefficienti quando vi sono vincoli all aggiustamento dei salari. Perché allora esistono i RPI? Perché i lavoratori sono avversi al rischio e i mercati dei capitali e assicurativi sono imperfetti. I regimi di protezione dell'impiego svolgono principalmente una funzione assicurativa e, nel loro ovviare alle imperfezioni del mercato dei capitali, possono aumentare il benessere della collettività. Le differenze fra paesi nel grado di protezione dell impiego possono, almeno in parte, essere spiegate dal grado di sviluppo dei mercati dei capitali e delle assicurazioni. Un altro fattore che spiega le differenze nei RPI fra paesi è il peso, la forza cogente dei lavoratori insiders che beneficiano di questi regimi, ai danni di una minoranza di outsiders. Nella terza parte del lavoro si mostra come il comportamento del mercato del lavoro sia coerente con le previsioni della teoria. I dati mostrano effettivamente che il legame tra, da una parte, stock di occupazione e disoccupazione e, dall altra, rigidità dei sistemi di protezione dell impiego è ambiguo, mentre esiste una chiara relazione negativa tra rigidità della protezione dell impiego e flussi da e verso la disoccupazione. Il saggio si chiude con una discussione dei tentativi di riforma del mercato del lavoro attualmente in corso in Italia e nel resto dell Europa, e discute i motivi per cui tali riforme determinano l'emergere di economie duali. Molte cose sono, in effetti, cambiate nel nostro mercato del lavoro negli ultimi due anni. Questo é al margine molto flessibile. Ormai le assunzioni avvengono prevalentemente nell ambito di lavori atipici, tra cui spiccano i contratti a tempo determinato che vengono usati sempre meno come periodo probatorio e sempre più come alternativa ai contratti permanenti. Questo é, del resto, ció che è avvenuto in altri paesi: lo sviluppo dell atipico è impetuoso nei paesi che hanno mantenuto in piedi forti barriere al licenziamento dei lavoratori con contratti a tempo indeterminato. Negli Stati Uniti vi sono due temporanei ogni lavoratori, da noi la quota dei lavoratori temporanei è in pochi anni raddoppiata (siamo oggi al per cento) e, di questo passo, facile prevedere che toccheremo presto livelli spagnoli, con un lavoratore su tre con contratti temporanei.. Cosa sono i regimi di protezione dell impiego? I regimi di protezione rappresentano un insieme eterogeneo di normative che regolano l'interruzione del rapporto di lavoro. Ai fini dell'analisi economica è molto importante il fatto che la decisione di interrompere un licenziamento non spetti solo al lavoratore e/o al datore di lavoro, ma possa richiedere l'intervento di un tribunale, incaricato di accertare la validità giuridica del licenziamento. Il legislatore stabilisce inoltre che un licenziamento, se consentito, deve essere accompagnato da un risarcimento monetario (severance payment) e che la decisione di separazione venga notificata all interessato con un periodo minimo di preavviso. Un'altra dimensione importante dei RPI riguarda le procedure da avviare prima del licenziamento. Queste ultime sono particolarmente importanti per i licenziamenti collettivi, in quanto si richiede spesso che un impresa discuta con i sindacati di un eventuale licenziamento. Infine, la legislazione si applica in maniera differente a seconda delle caratteristiche del posto di lavoro, quali la dimensione aziendale ed il settore di appartenenza. Da questa semplice discussione, è evidente che i RPI sono un fenomeno multidimensionale. Inevitabilmente, la complessità delle normative sul licenziamento si riflette in un aggravio di costi per l'impresa. E' molto difficile valutare esattamente il costo totale del licenziamento individuale, in quanto il suo ammontare effettivo dipende dalla probabilità che il lavoratore richieda l'intervento

3 del tribunale, e dalla probabilità che il tribunale dia ragione al lavoratore. Nel caso italiano, in particolare, la legislazione prevede anche che il tribunale, quando considera nullo un licenziamento, possa ordinare la reintegrazione del lavoratore e obbligare l'impresa a mantenere in vita il rapporto di lavoro. Uno studio recente ha stimato che un'impresa italiana con più di addetti che licenzia un operaio e perde la causa di lavoro un anno dopo il licenziamento con una probabilità dell'ottanta per cento, dovrà aspettarsi un costo pari a mensilità, vale a dire un anno e tre mesi di salario. Dal punto di vista dell analisi economica, i diversi aspetti dei regimi di protezione dell'impiego possono essere ricondotti a due componenti principali. La prima è il trasferimento monetario dall'impresa al lavoratore, da effettuare in caso di licenziamento. Questa componente è assimilabile ad un salario perché comporta una transazione dal datore di lavoro al dipendente. La seconda componente è invece assimilabile ad una tassa, in quanto si tratta di una somma pagata a terzi, estranei al rapporto di lavoro. Concettualmente, il buonuscita pagato dal datore di lavoro e il periodo di notifica obbligatorio corrispondono al trasferimento, mentre gli eventuali costi processuali (le parcelle degli avvocati) e tutti gli altri costi procedurali corrispondono alla tassa. Nel caso italiano, la componente di trasferimento corrisponde a circa l 8 percento del totale costo di licenziamento.. Misure e comparazioni internazionali Nella sezione precedente abbiano definito i regimi di protezione dell'impiego, e abbiamo spiegato come la normativa dei licenziamenti si trasformi in un costo per l'impresa. Non esistono misure del costo medio di un licenziamento in diversi paesi. Gli economisti interessati alle comparazioni internazionali dei RPI utilizzano il metodo delle gerarchie delle gerarchie'. Questo consiste nell'assegnare un numero (ad esempio da a ) a ciascun paese relativamente ai singoli aspetti dei regimi di protezione. Numeri più elevati corrispondono a regimi più rigidi. Facendo la media delle varie componenti, si ottiene una misura sintetica della rigidità dei RPI. La Tabella riporta l'indicatore sintetico dei RPI per paesi. Per ottenere l'indicatore globale della rigidità di un paese, è necessario considerare simultaneamente la rigidità del licenziamento di un individuo assunto con contratti individuale a tempo indeterminato e a tempo determinato, e la rigidità dei licenziamenti collettivi. La media di queste tre grandezze rappresenta l'indicatore globale. Ovviamente, ciascuna delle tre componenti è ottenuta, a sua volta, attraverso una media di ulteriori grandezze. Se consideriamo l'indicatore legato al licenziamento di un lavoratore assunto con contratto a tempo indeterminato, il numero in Tabella è ottenuto come media di indicatori: le difficoltà procedurali, la lunghezza del periodo di notifica, l entità della buonuscita ed un indice della difficoltà di licenziare, quest'ultimo legato alla giurisprudenza sulle controversie di lavoro nei vari paesi. Chiaramente, per costruire la Tabella, è necessario considerare un numero di variabili molto elevato

4 Table.. Summary indicators of the strictness of employment protection legislation a Regular employment b Late 98s Late 99s Temporary employment c Late 98s Late 99s Collective dismissals d Late 99s Overall EPL Version e Late Late 99s 98s Version f Late 99s Central and Western Europe ().7 () (). () ().9 () ().7 (7) Ireland (). () (). () Switzerland (). (7) (). () Southern Europe (). () (). () ().8 () (). () Turkey (). () Nordic countries (7). (8) (). () (7).7 () ().8 (8) Transition economies Czech Republic (). () Hungary (9).9 () Poland (9). (9) North America Canada (). () Mexico ().7 () Asia and Oceania Australia (). () (8). () Korea ().8 (9) New Zealand (8). () a) Figures in brackets show country rankings. All rankings increase with the strictness of employment protection. b) From Table.. c) From Table.. d) From Table.. e) Average of indicators for regular contracts and temporary contracts. f) Weighted average of indicators for regular contracts, temporary contracts and collective dismissals. See Annex.B for explanation of the weighting scheme. La tabella riporta anche la posizione relativa di ciascun paese. E' possibile vedere come gli Stati Uniti, il Canada e l'australia, i paesi anglosassoni, corrispondono sono i paesi più flessibili, mentre l'italia, la Spagna e la Germania hanno i mercati del lavoro più rigidi. La Tabella riporta anche il valore dell indice negli anni 8, e permette di osservare il cambiamento intervenuto nel corso del tempo nel costo dei licenziamenti. La Tabella mostra come, relativamente ai contratti di lavoro permanenti (regolari), il grado di protezione dell impiego sia rimasto praticamente invariato.

5 Questi indicatori sono indubbiamente utili per l'analisi economica, e vengono spesso usati, per valutare empiricamente le previsioni dei modelli economici. Tuttavia, è anche importante sottolineare che questi indicatori non sono perfetti. Innanzitutto, è molto difficile avere a disposizione gli indicatori per un numero elevato di anni. Nella Tabella sono riportate due osservazioni per ciascun paese (una relativa agli anni ottanta ed una relativa agli anni novanta) ma non esistono osservazioni relative agli anni sessanta e settanta. Inoltre, il metodo della gerarchie delle gerarchie ' assegna lo steso peso alle diverse componenti dei RPI. Un ulteriore problema di questi indicatori è il fatto che sono limitati ad aspetti dei RPI che sono simili tra paesi, e tendono ad ignorare le specificità proprie di ciascun paese. Infine, è difficilissimo avere misure sul grado di applicazione delle varie normative. E' possibile che alcuni paesi abbiano normative molto rigide che non vengano mai applicate, mentre altri paesi possono avere normative apparentemente flessibili, ma applicate in maniera rigidissima.. Cosa ci dice la teoria economica. Effetti dei RPI con salari flessibili E utile partire dal caso estremo in cui i regimi di protezione dell impiego non hanno alcun effetto sul mercato del lavoro. Si ha neutralità perché i regimi di protezione dell impiego comportano solo un cambiamento nella struttura salariale tale da mantenere il valore globale del salario inalterato e preservare i livelli occupazionali. Le condizioni necessarie per ottenere questo risultato di neutralità sono le seguenti: i) il mercato del lavoro deve essere concorrenziale (non esistono i sindacati), ii) i salari devono essere perfettamente flessibili (non c è un salario minimo), iii) gli individui devono essere neutrali rispetto al rischio (gli individui guardano solo al valore medio dei salari nel tempo, e non si preoccupano se la struttura salariale diventa più o meno ripida); iv) i regimi di protezione dell'impiego consistono unicamente in un trasferimento tra l'impresa ed il lavoratore, non comportano pagamenti a terzi o tasse. Quando tali condizioni sono soddisfatte, i regimi di protezione dell'impiego non hanno conseguenze allocative, nel senso che non alterano l'equilibrio nel mercato del lavoro in termini di salario e di occupazione. Il significato di questo risultato è il seguente: un contratto di lavoro ben congegnato ' tra lavoratore e impresa è sempre in grado di annullare gli effetti occupazionali di un trasferimento imposto per legge, in quanto la libera contrattazione tra impresa e lavoratore è in grado di rendere nulli gli effetti del pagamento di buonuscita. Facciamo un esempio. Se prima dell'introduzione del risarcimento obbligatorio, il salario era costante durante tutta la durata del rapporto di lavoro, con l'introduzione del buonuscita la struttura salariale cambia nel corso tempo. All inizio del rapporto di lavoro, il lavoratore percepirà uno stipendio inferiore a quello concorrenziale, mentre riceverà un salario superiore nella parte finale del rapporto di lavoro. Quando il rapporto di lavoro cesserà, il lavoratore riceverà il buonuscita richiesto per legge. In sostanza non cambia nulla nel rapporto di lavoro, in quanto l impresa dovrà sostenere esattamente lo stesso costo in cui sarebbe incorsa in assenza dei RPI e il lavoratore percepirà lo stesso salario globale nel corso del tempo. Dunque non cambiano le decisioni di dare e offrire lavoro. Conseguentemente, ogni effetto dell introduzione del risarcimento obbligatorio viene annullato dal nuovo contratto di lavoro.

6 . Effetti dei RPI con salari rigidi Una delle ipotesi più restrittive dell'analisi precedente risiede nella presenza di una struttura salariale completamente flessibile. In realtà esistono i sindacati, ed i salari sono spesso rigidi verso il basso''. Per simmetria con la sezione precedente, ed in modo altrettanto estremo, è utile chiedersi cosa succede quando i salari sono fissi. Per semplificare l'analisi, immaginiamo anche che la protezione sia estrema e che licenziare sia talmente oneroso per l impresa da diventare praticamente impossibile. In sostanza, ragioniamo sotto le seguenti ipotesi : i) vi sono due paesi, un paese flessibile, (F), in cui si può licenziare sempre, ed un paese rigido, (R), in cui licenziare è impossibile; ii) esiste un impresa per paese, iii) i sistemi economici sono soggetti a fluttuazioni nel livello della produttività; vi sono periodi in cui la produttività è elevata (fasi di espansione) e periodi in cui la produttività è bassa (fasi recessive). iv) i salari in entrambi i paesi sono fissi e pari a W. Consideriamo prima il paese flessibile. Le imprese sceglieranno il numero di posti di lavoro dopo aver osservato il livello della produttività. La teoria economica ci insegna che per massimizzare i profitti un impresa deve uguagliare il livello della produttività dell ultimo lavoratore assunto al salario. In effetti, se la produttività marginale è maggiore del salario, l impresa avrà incentivi ad assumere, mentre se la produttività marginale è più bassa del salario l impresa avrà incentivi a licenziare. Dal momento che il salario è fisso e costante in momenti di boom e di recessione, il paese flessibile licenzierà (assumerà) ogni qual volta l' economia transita da un periodo di alta (bassa) produttività ad un periodo di bassa (alta) produttività. Prendiamo ora in considerazione il paese rigido. In questo paese è presente un regime di protezione dell impiego molto stringente, per cui non è possibile modificare l'occupazione in seguito a shock sulla produttività. La cosa migliore che può fare l'impresa sarà dunque scegliere un livello di occupazione intermedio fra quelli prevalente nel paese flessibile in fasi di alta e di bassa produttività. Dal momento che l'impresa non può licenziare, l'economia R non registrerà alcuna fluttuazione nei livelli dell occupazione a seguito di variazioni nel livello della produttività. Di qui tre importanti implicazioni teoriche circa l'effetto dei regimi di protezione dell impiego.. L'occupazione media nel lungo periodo è la stessa nel paese rigido che nel paese flessibile.. La variabilità dell'occupazione è più elevata nel paese flessibile.. L'economia flessibile è più efficiente. L'implicazione è intuitiva, in quanto l'occupazione media dell'economia flessibile è identica all'occupazione fissa dell'economia R. Anche l'implicazione è di facile comprensione. Per definizione nell'economia R non ci sono variazioni di occupazione, mentre l'economia F licenzia (assume) ogni volta che varia la produttività del lavoro. L'implicazione è spiegabile nel seguente modo. Basta realizzare che la quantità di lavoro allocata dall'impresa F in ciascun periodo è l'unica quantità di lavoro che massimizza i profitti in ciascun periodo. Di conseguenza, i profitti in ciascun periodo sono più alti nell'economia F. Con un medesimo livello di occupazione (dunque lo stesso monte salari dato che i salari sono fissi), l'economia F è in grado di generare, in media, profitti più elevati. In altre parole, l'economia F è più efficiente

7 . Regimi di protezione dell impiego e performance del mercato del lavoro La teoria economica è perciò in grado di raggiungere risultati che possono essere sottoposti a verifica empirica. Soprattutto le implicazioni e, che si riferiscono a stock e flussi di occupazione, sono testabili utilizzando le misure quantitative introdotte nella prima sezione. Affinchè l'implicazione sia confermata dall evidenza empirica, dovremmo osservare una relazione ambigua tra occupazione media e rigidità dei regimi di protezione. In effetti, guardando alla figura, l'implicazione sembra trovare comferma empirica. La figura suggerisce che non esiste un chiaro legame tra disoccupazione media in un paese e rigidità dei RPI. La figura riporta, oltre ad un insieme di punti che corrispondono ai diversi paesi dell'ocse, la retta di regressione tra le due variabili. Come si evince dalla figura, la retta di regressione che interpola i diversi punti è orizzontale, il che significa che la disoccupazione totale media è indipendente dai regimi di protezione dell impiego. Ciò non significa che i RPI non modifichino, per dati livelli, la distribuzione della disoccupazione fra lavoratori di età diverse. Gli altri diagrammi riportati nella Figura mostrano infatti una relazione negativa tra disoccupazione in età adulta e grado di protezione dell impiego. Viceversa, sembra che i giovani lavoratori dei paesi protetti siano più esposti al rischio della disoccupazione, come si può vedere dalla relazione positiva tra disoccupazione giovanile e rigidità della protezione. Queste due ultime relazioni sono interessanti, ma richiedono modelli più complicati di quelli discussi nella sezione precedente, dove si è ipotizzato che tutti gli individui impiegati dall'azienda fossero identici. Tuttavia, queste osservazioni sono coerenti con gli effetti dei RPI considerati dai modelli di politica economica, i cui risultati verranno discussi nella seconda parte del saggio. 7

8 Chart.. Overall EPL strictness a, employment and unemployment Panel A: Unemployment rates, averages over Percentages 8 Canada Ireland New Zealand UR = 8. +.*EPL Australia Poland R =. Hungary Turkey Czech Republic Switzerland Korea Overall EPL strictness, late 99s 8 8 Canada Ireland New Zealand UR Y = *EPL Poland Czech Republic R =. Hungary Korea Turkey Overall EPL strictness, late 99s UR M = *EPL Poland Czech Republic R =. Hungary Korea Turkey Overall EPL strictness, late 99s 8 UR W =. +.*EPL Czech Republic R =. Poland Hungary Korea Turkey Overall EPL strictness, late 99s 8

9 La seconda implicazione della teoria economica riguarda la relazione tra regimi di protezione dell impiego e variabilità della disoccupazione. Un modo per misurare la variabilità dell'occupazione è quello di guardare ai flussi da e verso la disoccupazione in diversi paesi. In effetti, dalle inchieste delle forze lavoro è possibile ottenere stime del numero di persone che in un dato periodo di tempo lasciano il lavoro per entrare nella disoccupazione e viceversa. Usando tali statistiche, si può ottenere una relazione tra flussi e RPI. La figura è molto eloquente: i paesi con mercati del lavoro più rigidi hanno flussi di entrata nella disoccupazione più bassi dei paesi con mercati flessibili. Lo stesso vale per i flussi in uscita dalla disoccupazione. Conseguentemente, è facile intuire che nei paesi con elevati regimi di protezione, la probabilità di diventare disoccupati è bassa, mentre è molto difficile uscire dallo stato di disoccupato. Ciò significa che la durata della disoccupazione è molto più elevata in paesi rigidi. La Figura riporta anche la relazione tra grado di protezione dell impiego e quota di disoccupati di lunga durata (senza lavoro da più di un anno). La relazione è, come si vede, positiva. Questi due grafici suggeriscono che l'evidenza empirica è coerente con le implicazioni e della teoria dei regimi di protezione dell'impiego. Questo significa che, in relazione ai due approcci teorici descritti nelle precedenti sezioni, i dati sembrano più coerenti alle implicazioni economiche dei modelli che ipotizzano salari fissi e non generano neutralità. Alternativamente, si può pensare che i RPI siano neutrali, ma solo con riferimento al trasferimento presente nei RPI. Relativamente alla componente tassa, non esiste meccanismo di contrattazione in grado di annullarne gli effetti, e ci aspettiamo un comportamento delle economie rigide e flessibili simile a quanto ipotizzato dai modelli che assumono salari fissi. 9

10 Chart..(cont.) Overall EPL strictness a and labour market dynamics Panel C: Unemployment flows and durations..... UI =. -.*EPL R =.7 Canada New Zealand Australia Korea Ireland Poland Switzerland Czech Republic Hungary Overall EPL strictness, late 99s Turkey Australia Canada New Zealand UO =.7 -.*EPL R =. Korea Switzerland Czech Republic Ireland Poland Hungary Overall EPL strictness, late 99s Turkey 8 9 Ireland UD =.8 +.*EPL Poland R =. Hungary Czech Republic Australia New Zealand Switzerland Canada Overall EPL strictness, late 99s U = *EPL R =. Ireland Turkey Hungary Poland Australia Czech Republic Switzerland New Zealand Canada Korea Overall EPL strictness, late 99s a) Overall EPL strictness, version. Sources: See Table. and Annex.D.

11 . Perchè esistono allora i regimi di protezione dell impiego? La sezione precedente ha mostrato che due fondamentali implicazioni empiriche dell'analisi economica dei RPI appaiono coerenti con il comportamento macroeconomico di economie rigide e flessibili. In effetti, non esiste una relazione negativa tra stock del mercato del lavoro e rigidità della protezione, mentre esiste una forte relazione negativa tra flussi e grado di protezione dell impiego. Supponendo che sia vera anche la terza implicazione teorica (la relazione negativa tra efficienza economica e rigidità della protezione dell'impiego), abbiamo perciò che i regimi di protezione dell impiego sono inutili (quando i salari sono flessibili) oppure inefficienti (quando i salari sono rigidi). Di qui le domande: perché esistono i regimi di protezione? perché i regimi di protezione variano tanto da paese a paese? La teoria economica non ha ancora offerto una risposta esaustiva a tali quesiti. Due i filoni di ricerca intrapresi dalla letteratura più recente nel cercare di rispondere a queste domande. Il primo filone si chiede sotto quali condizioni sia possibile sostenere che l'introduzione dei RPI aumenta il benessere di tutti gli individui in un sistema economico. Il secondo filone di ricerca rinuncia a rispondere alla domanda precedente, e affronta il problema dei regimi di protezione dell'impiego in termini di politica economica. Secondo quest'ultimo approccio, l'introduzione dei regimi di protezione dell'impiego produce dei vincitori e dei perdenti e per comprendere l'esistenza di tali regimi occorre considerare i rapporti di forza tra questi due gruppi e la misura in cui i primi rappresentano un maggioranza che riesce a imporre i regimi di protezione agli altri.. I regimi di protezione dell'impiego come assicurazione Per spiegare la presenza dei RPI come istituzioni che beneficiano la collettività, occorre considerare di operare in un sistema economico imperfetto. Affinché i regimi di protezione dell impiego determinino un miglioramento del benessere della collettività, è necessario immaginare un'economia in cui i) gli individui siano avversi al rischio; ii) i mercati assicurativi non siano in grado di offrire adeguata copertura contro il rischio di licenziamento; iii) i mercati dei capitali siano imperfetti e i disoccupati siano soggetti a vincoli di liquidità. Cerchiamo di analizzare il significato e la ragionevolezza di queste tre condizioni. L'ipotesi sull'avversione al rischio del lavoratore è decisamente ragionevole. Tutta la teoria del consumatore è costruita sotto l'ipotesi che gli individui siano avversi al rischio, e, che a parità di reddito medio vitale, preferiscano un profilo di reddito costante rispetto ad un profilo di reddito soggetto ad ampie fluttuazioni intorno al valore medio. In un mondo con individui avversi al rischio, la possibilità che venga posto fine al rapporto di lavoro introduce un importante elemento di incertezza, legato al livello del reddito. Per questo esistono mercati assicurativi che permettono agli individui di coprirsi dal rischio di disoccupazione e da indesiderabili fluttuazioni nel livello di reddito. Tuttavia non è pensabile che possa esistere un mercato assicurativo che annulli del tutto il rischio di licenziamento. Esistono, infatti, troppi problemi di asimmetria informativa tra lavoratori e potenziali imprese assicuratrici. Innanzitutto soltanto gli individui che hanno un elevato rischio di essere licenziati utilizzerebbero tale assicurazioni; inoltre, una volta assicurati, gli individui sarebbero meno preoccupati dal rischio di perdere il posto di lavoro e finirebbero per cambiare la loro attitudine nei confronti del lavoro e della ricerca di un posto di lavoro. E' quindi ragionevole ipotizzare che il settore privato non sia in grado di fornire tale tipo di assicurazione I sussidi di disoccupazione vengono, non a caso, offerti dallo stato proprio per coprire gli individui contro il rischio di perdita

12 del lavoro. Analogamente, i RPI -- considerati come trasferimento tra impresa e lavoratore -- rappresentano una forma assicurazione integrativa. Tuttavia, affinché il trasferimento imposto per legge rappresenti uno strumento che aumenta il benessere della collettività, è necessario ipotizzare che gli individui siano soggetti ad importanti vincoli liquidità, e che abbiano limitate possibilità di accedere al mercato del credito. Altrimenti, i lavoratori potrebbero assicurarsi contro il rischio di fluttuazioni nei loro livelli di reddito attraverso la gestione della loro ricchezza finanziaria. Se ciò non può avvenire, è possibile immaginare che per i lavoratori i RPI possano svolgere un funzione suppletiva alle imperfezioni nei mercati assicurativi e nei mercati del credito. Questa discussione ha però ignorato il punto di vista delle imprese. Come abbiamo visto nella sezione, un contratto di lavoro con buonuscita tende a essere neutralizzato dalla contrattazione attraverso un cambiamento del profilo salariale. Mentre la possibilità di abbassare il salario all'inizio del rapporto di lavoro permette alle imprese di annullare gli effetti del trasferimento obbligatorio, un simile cambiamento nella dinamica salariale introduce un'ulteriore cambiamento nel profilo del reddito individuale. Inoltre, quest'ultimo effetto tende ad aumentare la variabilità nel profilo del reddito, e a ridurre il benessere di consumatori-lavoratori avversi al rischio. Conseguentemente, affinché il benessere degli individui aumenti con l'introduzione dei RPI è necessario che il consumatore sia in grado di ridurre la volatilità del proprio reddito-livello di consumo quando i) esiste un trasferimento al termine del rapporto di lavoro e ii) il profilo temporale del salario tende ad aumentare. Queste condizioni non sono necessariamente valide, in quanto i due effetti (il trasferimento al momento del licenziamento e i bassi salari all'inizio del rapporto di lavoro) producono effetti sul consumatore in direzioni opposte. L'effetto complessivo dipenderà da specifiche ipotesi sul grado di avversione al rischio del consumatore, l'importanza dei vincoli di liquidità, e la dimensione del trasferimento. In ogni caso, questo tipo di considerazione si applica soltanto alla componente trasferimento dei RPI, e non alla componente tassa.. Insiders, outsiders e regimi di protezione dell'impiego Un percorso alternativo per razionalizzare l'esistenza di restrizioni ai licenziamenti consiste nel considerare i RPI come il risultato di una decisione politica, frutto di un processo democratico in cui diversi individui votano per ottenere il livello di protezione desiderato. Il ragionamento alla base di questa spiegazione è semplice. Immaginiamo che l'utilità di un lavoratore occupato dipenda negativamente dalla probabilità di essere licenziato, mentre l'utilità di un lavoratore disoccupato dipenda positivamente dalla probabilità di trovare lavoro. La teoria economica e l'evidenza empirica indicano, come si è visto, che l'introduzione dei regimi di protezione dell'impiego diminuiscono sia la probabilità di perdere lavoro sia la probabilità di uscire dalla disoccupazione. Conseguentemente, i regimi di protezione dell'impiego saranno graditi ai lavoratori già occupati e saranno invece guardati sfavorevolmente dai lavoratori disoccupati. Tuttavia, se immaginiamo che si debba votare per l'introduzione dei regimi di protezione, i lavoratori occupati voteranno a favore mentre i lavoratori disoccupati voteranno contro. Dal momento che gli occupati rappresentano più del % dei lavoratori, è ragionevole pensare che gli occupati (o gli insiders) saranno in grado di imporre i regimi di protezione ad una minoranza di disoccupati outsiders. Questa semplice intuizione è alla base della teoria politica dei regimi di protezione dell'impiego. Mentre questo modo di pensare aiuta a individuare il conflitto politico tra insiders e outsiders e tra occupati e disoccupati, non permette di capire come mai i regimi di protezione variano tanto tra paese e paese. Su questo punto la teoria economica non offre ancora risposte soddisfacenti, ma i più recenti contributi suggeriscono che uno degli elementi da considerare per capire le differenze tra

13 paesi nei regimi di protezione è legato al grado di partecipazione dei singoli lavoratori al mercato dei titoli azionari. In un mondo in cui i lavoratori detengono un elevata quantità di azioni, il supporto per i regimi di protezione è indubbiamente minore. Il motivo di questo legame è il fatto che le imprese sono spesso contrarie all'inserimento dei regimi di protezione. In equilibrio generale, il capitale delle imprese viene posseduto dai consumatori lavoratori, e la distribuzione di tale capitale è importante al fine della desiderabilità dei RPI. Inoltre, è evidente che le istituzioni del mercato del lavoro sono correlate, e i paesi con rigidi RPI sono anche i paesi con struttura salariale rigida e sindacati forti. Solo attraverso una simultanea considerazione di tutte queste istituzioni è possibile comprendere la variazione nelle istituzione del mercato del lavoro. Una trattazione di tali interazioni, tuttavia, trascende ampiamente gli obiettivi di questo saggio. La teoria politica dei regimi di protezione dell'impiego aiuta anche a comprendere alcune delle proprietà empiriche evidenziate nelle sezioni precedenti. Mentre appare evidente che non vi è legame tra disoccupazione complessiva e rigidità dei RPI, la figura ha mostrato come la composizione della disoccupazione dipende dal grado di rigidità dei RPI. Paesi come l'italia, la Francia e la Spagna sono caratterizzati da alta disoccupazione giovanile e relativamente bassa disoccupazione per gli individui in età matura, dai ai anni. In sostanza, se consideriamo questi ultimi come gli insiders e i primi come gli outsiders, è evidente che i RPI proteggono i primi alle spese dei secondi, dando vita a un conflitto intergenerazionale. Tuttavia, è anche vero che i giovani disoccupati sono spesso mantenuti dalle loro famiglie, e, in qualche modo, beneficiano delle protezioni garantite ai loro genitori. Queste osservazioni aiutano a capire l'equilibrio sociale dei sistemi dell'europa meridionale, basati sulla protezione del capofamiglia.. La riforma dei regimi di protezione e le economie duali Mentre non vi è ancora piena chiarezza sui motivi per cui i regimi di protezione esistono e variano tra paese e paese, la letteratura tende ad essere concorde sul fatto che i RPI, una volta posti in essere, diventano difficili da rimuovere. La ragione della persistenza dei RPI è semplice: i lavoratori protetti tenderanno ad opporsi ad ogni tipo di riforme. Dal momento che tali lavoratori rappresentano la maggioranza dell'elettorato, riforme del mercato del lavoro che tendano a ridurre l'importanza dei regimi di protezione dell'impiego sono difficili da mettere in atto. Tuttavia, nella seconda parte degli anni novanta, con la disoccupazione europea sopra l' percento, si è osservata una tendenza a riformare il mercato del lavoro e a ridurre la rigidità dei RPI. Osservando questi cambiamenti si intuisce immediatamente come tutte queste riforme abbiano un importante denominatore comune: rappresentano riforme che introducono la flessibilità al margine. Questo significa che le riforme tendono a lasciare inalterato il grado di protezione dei lavoratori insiders, mentre rendono molto più flessibile il mercato di lavoro dei lavoratori outsiders. Queste tendenze sono facilmente verificabili con l'aiuto delle figure e, che riportano i valori degli indicatori quantitative dei RPI relativamente agli anni ottanta e agli anni novanta. In ciascun grafico vengono mostrate sull'asse delle ascisse il grado di protezione dell impiego negli anni ottanta, e sull'asse delle ordinate il grado di protezione dell impiego negli anni novanta. Se un paese si posiziona sotto la diagonale, vi è una tendenza alla riduzione del grado di rigidità della protezione. Viceversa, se un paese si posiziona sulla diagonale, il grafico suggerisce che non vi è stato alcuna modifica sostanziale. Osservando i due grafici la conclusione è ovvia: mentre i contratti regolari sono rimasti pressochè invariati, vi è stata una notevole riduzione del grado di rigidità dei contratti temporanei.

14 Come si spiega questa tendenza a rendere il mercato del lavoro più flessibile al margine? Semplicemente come un metodo per ridurre i RPI senza intaccare i diritti degli insiders. Politicamente, infatti, è ragionevole immaginare che questo tipo di riforme avrà il consenso di tutti i lavoratori. Gli insiders, assunti con contratti di lavoro regolare, non vedranno alcun cambiamento nel grado di protezione del loro contratto. Gli outsiders (i giovani e i disoccupati), viceversa, avranno ora una maggior probabilità di essere assunti, anche se il loro contratto di lavoro sarà temporaneo e in condizioni di maggior precarietà. Il risultato macroeconomico di queste riforme è l'emergenza di economie duali, in cui ad un ampia fascia di lavoratori protetti dal contratto regolare, corrisponde una crescente fascia di lavoratori assunti con contratti temporanei. Ciò implica che nelle economie europee vi è una crescente quota di lavoratori assunti con contratti di lavoro temporaneo. In questa direzione il caso della Spagna è emblematico, in quanto la quota di lavoratori coperti da contratto temporaneo ha, in pochi anni, raggiunto quote del percento. Anche in Italia, tuttavia, si osserva un fenomeno simile, con una quota di lavoratori temporanei che ha raggiunto il percento del lavoro dipendente. L'effetto combinato di queste riforme sul tasso di disoccupazione rimane comunque ambiguo. Da un lato, l'esistenza di contratti temporanei flessibili aumenta le assunzioni di lavoratori outsiders. Dall altro lato, è molto probabile che vi saranno importanti effetti di sostituzione tra lavoratori permanenti e lavoratori temporanei., con effetti ambigui sulla disoccupazione totale. Recenti ricerche sembrano identificare effetti indesiderabili di questo crescente dualismo dei mercati del lavoro europei. Il fatto è che la flessibilità al margine è eccessiva, come tutte le reazioni agli eccessi. Avere un segmento crescente di lavoratori, sottoposti ad un turnover esasperato ha dei costi. Significa, fare poca formazione sul lavoro e incontrare maggiori opposizioni/conflitti all'introduzione di nuove tecnologie da parte di chi teme per il proprio posto di lavoro. Un costo ulteriore della flessibilità al margine risiede nelle esternalità fiscali che produce. Questa scarica, infatti, interamente sulla collettività i costi degli esuberi: i datori di lavoro possono ridurre gli organici a costo zero, semplicemente non rinnovando i contratti a tempo determinato in scadenza. Ma il contribuente deve poi pagare i sussidi di disoccupazione (o l assistenza sociale) al lavoratore il cui contratto non è stato rinnovato, magari senza il minimo preavviso. Un ulteriore costo legato alla diffusione del lavoro temporaneo risiede nel cuscinetto protettivo che la flessibilità al margine offre agli insiders. Ci riferiamo alla possibilità offerta a chi ha un contratto permanente di richiedere aumenti salariali senza paura di perdere il posto di lavoro. Il ragionamento è semplice: se il mio datore di lavoro per aumentare i salari deve ridurre gli organici si rifarà sui lavoratori a termine non certo su di me. Come si vede, molti sono i quesiti sollevati dall esistenza dei regimi di protezione dell impiego e dall ampia casistica internazionale di normative, leggi e procedure. A non pochi di tali quesiti è possibile dare spiegazioni. Ad altri speriamo molto presto.

15 Riferimenti Bibliografici Gli argomenti discussi in questo saggio sono maggiormente approfonditi in I Regimi di Portezione dell Impiego di Pietro Garibaldi, in Economia del Lavoro, di Brucchi Luchino, Il Mulino (). La letteratura sui regimi di protezione dell'impiego è stata molto viva in tutti gli anni novanta. I due contributi più significativi sono quelli di Lazear (99), dove viene evidenziata la neutralità dei RPI, e quello di Bentolila Bertola (99), dove è stato sviluppato il modello di domanda di lavoro con incertezza e salari fissi, e si è mostrato come l'esistenza dei RDI avesse effetti ambigui sull'occupazione aggregata. Le misure quantitative dei RPI sono state derivate inizialmente da Bertola (99), ma sono poi state decisamente ampliata e arricchite da Grubb e Wells (99) e più recentemente dall'ocse (999). La teoria politica dei regimi di protezione è legata principalmente al nome di Saint-Paul (99), mentre uno studio recente sugli effetti dei RPI in un' economia di second best sono derivati in Bertola (999). Altri filoni della letteratura enfatizzano il ruolo dell'enforcment dei regimi di protezione dell'impiego (Boeri, 999) e gli effetti dei regimi di protezione sui flussi di creazione e distruzione posti di lavoro (Garibaldi, 998 e Bertola Rogerson, 998). Una trattazione divulgativa degli effetti delle riforme al margine è offerta in Boeri (). Bentolila, S. e Bertola, G., (99) Firing Costs and Labor Demand: How Bad is Eurosclerosis?, Review of Economic Studies 7, 8-. Bertola, G. (99) Job Security Employment and Wages, European Economic Review, 8-8. Bertola, G. and Rogerson, R. (997) Institutions and Labor Reallocation, European Economic Review, 7-7. Bertola, Giuseppe (999) A Pure Theory of Job Security Provisions, Manuscritto non pubblicato. Bertola, G., Boeri, T. e Cazes, S. () Employment Protection in Industrialized Countries: The Case for New Indicators, International Labour Review, Vol. 9, Nr., pp Boeri, T. () Uno stato asociale, Giuseppe Laterza e Figli. Garibaldi, P. (998) Job Flow Dynamics and Firing Restrictions, European Economic Review, -7. Lazear, E.P. (99) Job Security Provisions and Employment The Quarterly Journal of Economics, pp OECD, Employment Outlook, Paris, 999. Saint-Paul, G. (99) On the Political Economy of Labor Market Flexibility, NBER Macroeconomics Annual.

16 Chart.. Evolution of the EPL summary indicators, from the late 98s to the late 99s Panel A: Employment protection for regular employment Regular procedural inconveniences Notice and severance pay for no-fault dismissals Turkey Ireland New Zealand Switzerland Australia Ireland Australia Switzerland Canada Late 98s Late 98s Difficulty of dismissal Overall strictness for regular employment Ireland Ireland Switzerland Switzerland Late 98s Late 98s