Comune di Tortolì. Provincia dell Ogliastra PIANO URBANISTICO COMUNALE

Transcript

1 Comune di Tortolì Provincia dell Ogliastra PIANO URBANISTICO COMUNALE Università degli Studi di Cagliari Dipartimento di Ingegneria del Territorio Sezione di Urbanistica COORDINAMENTO SCIENTIFICO PROF. GIANCARLO DEPLANO ING. ALESSIA FIGUS ING. YURI IANNUZZI ING. MATTEO SIMBULA DOTT. FOR. GIAM BATTISTA MULAS DOTT. GEOL. MARCO MARCATO Assetto Insediativo e VAS Analisi della struttura insediativa e GIS Analisi della struttura insediativa e GIS Assetto agro-silvo-ambientale Assetto geoambientale COORDINAMENTO OPERATIVO UFFICIO DEL PIANO ING. MAURO CERINA GEOM. PATRIZIA PISTIS ARCH. MIRIAM LOI ING. SIMONE CORDA DOTT. ARCHEOL. M. GIUSEPPINA CABRAS DOTT. FOR. LUCIANO MURGIA DOTT. GEOL. ROBERTO CATIGNANI GEOM. BENEDETTO CANTELMI Dirigente UTC e coordinatore Ufficio del Piano Collaboratore interno Ufficio del Piano Consulente assetto storico culturale architettonico Consulente assetto insediativo Consulente assetto storico culturale archeologico Consulente assetto agro-silvo-ambientale Consulente assetto geoambientale Rilievi VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA 27 Gennaio 2010

2 INDICE 1 LA VALUTAZIONE AMBIENTALE E I PROCESSI DI PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO4 2 ASPETTI GIURIDICO NORMATIVI LA VAS E LA NORMATIVA COMUNITARIA LA VAS E LA NORMATIVA NAZIONALE LA VAS E LA NORMATIVA REGIONALE LA VAS: TEORIA E PRATICA VIA E VAS: ASPETTI DI INTERFACCIA METODOLOGICA LA VAS: ASPETTI SALIENTI IL RAPPORTO AMBIENTALE LA PARTECIPAZIONE PUBBLICA ALLE DECISIONI IL MONITORAGGIO IL PIANO URBANISTICO E LA VAS: APPROCCIO METODOLOGICO IL DOCUMENTO DI PRESCOPING IL DOCUMENTO DI SCOPING OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ AMBIENTALI IL RAPPORTO AMBIENTALE PER LA VAS DEL PUC DI TORTOLÌ ILLUSTRAZIONE DEI CONTENUTI, DEGLI OBIETTIVI PRINCIPALI DEL PUC CONFORMITÀ CON I VIGENTI PIANI E PROGRAMMI TERRITORIALI ED AMBIENTALI SOVRAORDINATI COERENZA CON IL PIANO PAESAGGISTICO REGIONALE COERENZA CON IL PIANO DI ASSETTO IDROGEOLOGICO COERENZA CON IL PIANO FORESTALE AMBIENTALE REGIONALE COERENZA CON IL PIANO ENERGETICO AMBIENTALE REGIONALE COERENZA CON IL PIANO REGIONALE DI SVILUPPO TURISTICO SOSTENIBILE COERENZA CON IL PIANO REGIONALE DI GESTIONE DEI RIFIUTI COERENZA CON IL PIANO DI GESTIONE DELL AREA SIC LIDO DI ORRÌ COERENZA CON IL PIANO DI TUTELA DELLE ACQUE CONFORMITÀ CON I VIGENTI PIANI E PROGRAMMI TERRITORIALI ED AMBIENTALI SOTTORDINATI COERENZA CON IL PIANO DI ZONIZZAZIONE ACUSTICA COERENZA CON IL PIANO PARTICOLAREGGIATO DEL CENTRO STORICO COERENZA CON IL PIANO URBANISTICO DEL TRAFFICO COERENZA CON IL PIANO DEI LITORALI COERENZA CON IL PIANO DEL COMMERCIO STATO ATTUALE DELL AMBIENTE E SUA PROBABILE EVOLUZIONE SENZA ATTUAZIONE DI PIANO CARATTERIZZAZZIONE TERRITORIALE ASSETTO AMBIENTALE...70

3 5.4.3 ASSETTO STORICO CULTURALE ASSETTO INSEDIATIVO SIC E PUC POSSIBILI IMPATTI MISURE PER IMPEDIRE, RIDURRE O MITIGARE IMPATTI MONITORAGGIO INDIVIDUAZIONE DEL MODELLO DI RIFERIMENTO INDICATORI PER IL MONITORAGGIO INDICATORI PER IL MONITORAGGIO DELL ASSETTO AMBIENTALE INDICATORI PER IL MONITORAGGIO DELL ASSETTO STORICO-CULTURALE INDICATORI PER IL MONITORAGGIO DELL ASSETTO INSEDIATIVO INDICATORI PER IL MONITORAGGIO DELL ASSETTO SOCIOECONOMICO RACCOLTA DEI DATI ELABORAZIONE PERIODICA REPORT DI MONITORAGGIO ALLEGATI AL RAPPORTO AMBIENTALE RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI...105

4 1 LA VALUTAZIONE AMBIENTALE E I PROCESSI DI PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO Lo sviluppo della teoria della valutazione ambientale è una conseguenza diretta dell evoluzione delle teorie di pianificazione e delle influenze che tali mutamenti hanno apportato sia al concetto stesso di valutazione, sia al ruolo che la valutazione ricopre nei nuovi processi di pianificazione e governo del territorio. La teoria della valutazione ambientale di piani, programmi e progetti trova radici profonde nell evoluzione delle teorie nei diversi approcci alla pianificazione. Si possono, infatti, notare strette analogie con la pianificazione razionale, nelle caratteristiche di logicità, sistematicità e coerenza, ma anche analogie con l insieme delle teorie di pianificazione nate nel contesto più ampio dell Idealismo Socio- Ecologico. Proprio l influenza di queste teorie ha favorito l integrazione nel processo valutativo, sia del rapporto dell uomo con l ambiente antropico e con quello naturale, sia dell etica con i valori ambientali. Il concetto cardine sul quale si focalizza l evoluzione della valutazione ambientale è rappresentato dall interazione tra le politiche di tutela ambientale e decisioni di piano con l obbiettivo di prevenire effetti negativi attraverso il riconoscimento della sensibilità dei valori depositati nello specifico contesto in base alla conoscenza dei quali si rendono possibili gli interventi di uso e trasformazione del territorio. Questo approccio rappresenta l obbiettivo della maggior parte delle politiche europee in campo ambientale ed in particolare delle procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di valutazione ambientale strategica (VAS) che la Comunità Europea ha studiato proprio allo scopo di indirizzare le pratiche della pianificazione verso uno sviluppo sostenibile e compatibile con il territorio. 2 ASPETTI GIURIDICO NORMATIVI Le procedure valutative, in Europa, sono state introdotte a partire dal 1985, con l emanazione della Direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione di impatto ambientale di talune categorie di opere progettuali. L applicazione delle indicazioni suggerite dalla direttiva hanno messo in evidenza la necessità di estendere le 4

5 pratiche valutative anche per determinare gli effetti delle scelte di piano sul territorio. La comunità Europea nel 2001 ha provveduto a tal proposito, ad emanare la Direttiva 42 che fornisce gli indirizzi per la valutazione dei piani e dei programmi. In Italia, pur con un certo ritardo, si è provveduto al recepimento delle due direttive ed attualmente, da un punto di vista normativo, si è in sincronia con le indicazioni europee. 2.1 LA VAS E LA NORMATIVA COMUNITARIA La Direttiva 2001/42/CE che introduce la valutazione ambientale strategica (V.A.S.) in Europa si propone di valutare la coerenza degli obbiettivi connessi con le scelte di piano, con quelli più generali che hanno una finalità più ampia di garantire la sostenibilità dello sviluppo. La VIA, strumento introdotto a livello europeo nel 1985, prevede la valutazione ambientale degli effetti indotti sul territorio dalla realizzazione di determinati progetti pubblici e privati. Tale strumento si è dimostrato non sufficiente per la valutazione preventiva degli effetti conseguenti le scelte strategiche di governo del territorio. La direttiva sulla VAS, quindi, si pone l obbiettivo generale di garantire un elevato livello di protezione dell ambiente, di contribuire all integrazione di considerazioni ambientali all atto di elaborazione e dell adozione di piani e programmi, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che [ ] venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avare effetti significativi sull ambiente (Direttiva 2001/42/CE, art.1). In analogia alla Direttiva 85/337/CEE, che ha introdotto la VIA in ambito comunitario, anche la direttiva che istituisce la VAS fornisce agli stati membri indicazioni procedurali per la sua corretta applicazione. I piani e i programmi interessati dalle indicazioni fornite dalla direttiva sono quelli elaborati e/o adottati da un autorità a livello nazionale, regionale, o locale, oppure predisposti da un autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative (Direttiva 2001/42/CE, art.2). 5

6 Non viene data una definizione precisa di cosa si intende per piano o programma perché tali termini assumono dei significati differenti nei vari Stati membri; è quindi compito di ciascuno Stato far rientrare all interno di tale ampia definizione le proprie scelte di assetto del territorio. L articolo 3 della direttiva indica quali piani e programmi devono essere sottoposti a valutazione preventiva obbligatoria, e quali, invece, hanno necessità di una preliminare fase di screening, da parte degli stati membri, per decidere circa l opportunità di sottoporre tali piani e programmi alla valutazione ambientale strategica. La valutazione deve essere effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione (Direttiva 2001/42/CE, art.4, comma1). e necessita dell elaborazione di un rapporto ambientale che ha la finalità di individuare, descrivere e valutare gli effetti significativi che l attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull ambiente, nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obbiettivi e dell ambito territoriale del piano o del programma (Direttiva 2001/42/CE, art.5, comma 1). La Direttiva, nell art. 6 comma 1, prevede che la proposta di piano o di programma ed il rapporto ambientale siano messe a disposizione delle autorità e del pubblico, rendendo la VAS un processo di pianificazione valutazione partecipativo. La Direttiva (art. 10, comma1) indica nelle azioni di monitoraggio il mezzo affinché gli Stati Membri controllino gli effetti ambientali significativi dell attuazione di piani e programmi al fine, tra l altro, di individuare gli effetti negativi imprevisti ed essere in grado di adottare le misure correttive che ritengono opportune. (art.10, comma1). 2.2 LA VAS E LA NORMATIVA NAZIONALE La scadenza per il recepimento della Direttiva 2001/42/CE era stato fissato per il 21 luglio del In Italia, le disposizioni per il recepimento della suddetta direttiva sono state inserite nel Disegno di Legge S.1753-B 1, approvato dalla Camera il 24 1 Legge Delega 308/2004_ Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione 6

7 novembre 2004 e nella Legge Comunitaria , approvata dalla Camera il 2 dicembre Il 18 novembre 2005 il Consiglio dei ministri ha approvato il decreto legislativo di attuazione della legge delega 308/2004 in materia di ambiente con le nuove disposizioni su VIA e VAS, IPPC previste precedentemente nella bozza di schema di decreto legislativo del 4 ottobre del Tali disposizioni sono riportate nel Titolo II dello Schema legislativo, nel quale viene precisato, tra l altro, l ambito di applicazione della VAS e le disposizioni specifiche per la VAS in sede statale, regionale e provinciale. Come già previsto dalla Direttiva 2001/42/CE, nell articolo 7 il Testo Unico indica la tipologia di piani e i programmi che devono essere sottoposti a valutazione ambientale strategica: si tratta, cioè di quei piani o programmi concernenti i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli. [ ] e quei piani che contengano la definizione del quadro di riferimento per l approvazione, l autorizzazione, la localizzazione o comunque la realizzazione di opere ed interventi i cui progetti sono sottoposti a valutazione di impatto ambientale in base alla normativa vigente (art.7, Testo Unico Ambiente) Si intravede, quindi, la volontà del legislatore di integrare la valutazione dei progetti (VIA) con quella più complessa, per il tipo di informazioni da analizzare, della valutazione dei piani (VAS). Una buona integrazione delle due procedure si rifletterebbe positivamente sulla qualità della progettazione e ridurrebbe gli oneri da parte dei committenti e dei progettisti. Lo stesso articolo 7 dello Schema legislativo, inoltre, prevede la VAS anche per quei piani che interessano aree di tutela ai sensi della Direttiva 92/43/CE per la protezione di habitat naturali e della flora e fauna selvatica, e della Direttiva 79/409/CEE per la conservazione degli uccelli selvatici. Anche in questo caso si evince la volontà di integrazione delle diverse disposizioni normative in campo ambientale. Tale integrazione porterebbe alla semplificazione delle procedure di valutazione e quindi di quelle di pianificazione portando alla definizione di strategie 2 Disegno di legge C

8 di piano ambientalmente sostenibili. Per tutti i piani e i programmi sottoposti a valutazione ambientale strategica deve, infatti, essere redatto un rapporto ambientale nel quale debbono essere individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull ambiente e sul patrimonio culturale.[..] (art.9, comma 2, Testo Unico Ambiente) Il 3 aprile del 2006, è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il D.lgs n.152, Norme in materia ambientale, che detta le regole per la VIA e per la VAS a livello nazionale, regionale, provinciale e comunale. Tali disposizioni avrebbero costituito un atto formale di recepimento della direttiva se non fosse stato repentinamente congelato in attesa di riconsiderazione da parte del Governo d intesa con le Regioni. Il 13 luglio del 2006, la legge 228/2006 di conversione del Decreto legge 173/2006, ha spostato l entrata in vigore della disciplina sulla VIA e VAS prevista dal Dlgs 152/2006 al 31 gennaio del Il 28 dicembre 2006, con il Decreto legge 300/2006 si è disposto ulteriore slittamento dell entrata in vigore della disciplina VIA e VAS al 31 luglio del In questo periodo non ci sono stati dei cambiamenti effettivi al testo del decreto legge e non si è provveduto ad altra proroga. E dal 1 agosto del 2007, infatti, che le norme sulla valutazione di impatto ambientale e sulla valutazione ambientale strategica recate nella parte seconda del D.lgs 152/2006 sono entrate in vigore. In particolare, è ribadita la imprescindibilità della VAS nel procedimento ordinario di approvazione e adozione del piano affermando che i provvedimenti di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono nulli (art. 4, comma 3). 2.3 LA VAS E LA NORMATIVA REGIONALE In Sardegna non esisteancora uno specifico quadro normativo di riferimento in materia di V.I.A e di V.A.S. L assenza di strumenti legislativi specifici ha creato condizioni di forte ritardo nell applicazione delle direttive europee e della normativa nazionale di riferimento. 8

9 Il D.P.R. 12 aprile 1996 ha attributo alle Regioni la responsabilità della procedura di VIA per le categorie progettuali elencate nell allegato II della direttiva 85/337/CEE. In Sardegna l attuazione del suddetto D.P.R. trova il primo riferimento normativo nella Legge Regionale 1/99 recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione. L articolo 31 di questa legge3 stabilisce che sono assoggettati alla procedura di valutazione di impatto ambientale i progetti di cui all'allegato A del predetto4 decreto presidenziale e i progetti di cui all'allegato B che ricadono, anche parzialmente, all'interno di aree naturali protette, come definite dalla Legge 6 dicembre 1991, n. 394, e come delimitate, anche provvisoriamente, dalla legge regionale 7 giugno 1989, n. 31. Si individua 5 nella Regione l autorità competente in materia di VIA e nell Assessorato della Difesa dell Ambiente l organo tecnico competente all istruttoria che, oltre ad avvalersi della collaborazione degli uffici dell amministrazione regionale, competenti nelle materie oggetto dello studio di impatto ambientale, provvede per le opere incidenti su aree sottoposte a vincolo di tutela culturale o paesaggistica di concerto con l Assessorato della Pubblica Istruzione. L articolo 31 è stato reso operativo dalla Deliberazione della Giunta Regionale (D.G.R) n. 36/39 del 2 agosto 1999 che ha provveduto ad individuare sia le procedure amministrative, sia le strutture regionali di riferimento ai fini dell istruttoria delle pratiche relative alla valutazione di impatto ambientale, poi modificato ed integrato dalla D.G.R. 5/11 del 15 febbraio modificata dalla D.G.R. 38/32 del 2 agosto del 2005 che, inoltre, ha attribuito al Servizio di Sostenibilità Ambientale e Valutazione Impatti (SAVI) dell Assessorato della Difesa dell Ambiente le funzioni di coordinamento per la valutazione ambientale strategica di piani e programmi. Il Servizio ha assunto le funzioni di Ufficio delle valutazioni ambientali e al suo interno si è costituito uno specifico settore VAS. 3 Norma transitoria in materia di valutazione di impatto ambientale 4 D.P.R. 12 aprile L.R. 1/99, art. 31 9

10 La legge regionale 12 giugno 2006 n. 9, concernente il Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali, ha introdotto, tra gli altri, un dispositivo normativo che prevede l attribuzione alle province della competenza ad espletare le procedure di valutazione di impatto ambientale relativamente ad alcune categorie di interventi, il cui elenco deve essere definito con apposite disposizioni organizzative. La legge, inoltre, ha introdotto una importante modifica procedurale, in quanto all art. 48, comma 3, viene stabilito che tutti i procedimenti regolamentati dall art. 31 della legge regionale n. 1/1999 devono concludersi con una deliberazione della Giunta regionale. La Deliberazione della Giunta Regionale n. 24/23 del 23/4/2008 recante Direttive per lo svolgimento delle procedure di valutazione di impatto ambientale e di valutazione ambientale strategica ha di fatto sostituito la deliberazione 5/11 del 15 febbraio 2005 al fine di coordinare le procedure di VIA e di VAS regionali con le indicazioni a livello nazionale. A tal fine gli allegati A e B della deliberazione n. 5/11 del 15 febbraio 2005 sono sostituiti interamente dagli allegati A e B della deliberazione 24/23 del 23 aprile Inoltre, nell allegato C, si introducono precise disposizioni per l attivazione delle procedure di valutazione ambientale strategica di competenza regionale. 3 LA VAS: TEORIA E PRATICA Lo sviluppo della teoria della valutazione ambientale è una conseguenza diretta dell evoluzione delle teorie di pianificazione e delle influenze che tali mutamenti hanno apportato sia al concetto stesso di valutazione, sia al ruolo che la valutazione ricopre nei nuovi processi di pianificazione e governo del territorio. L evoluzione della valutazione ambientale applicata ai piani ha portato alla trasformazione del processo di VAS in relazione all oggetto della valutazione e al livello di integrazione delle questioni ambientali nel processo decisionale. La VAS è un processo partecipativo di condivisione degli obiettivi e delle scelte di piano orientato alla definizione dei problemi e delle loro radici, all analisi delle possibili alternative, all individuazione delle misure di mitigazione e di monitoraggio degli effetti che l implementazione delle scelte può comportare sul territorio. 10

11 La VAS è applicazione della sostenibilità ambientale perché valuta gli effetti ambientali e definisce misure specifiche per la salvaguardia delle risorse critiche e degli ecosistemi. La VAS, ancora, è ricerca della sostenibilità economica e sociale. Tutti gli aspetti ambientali, economici, sociali, culturali, sono attentamente vagliati per arrivare ad un equilibrio che garantisca la sostenibilità dello sviluppo. Lo sviluppo della VAS come valutazione ambientale applicata ai piani, alle politiche e ai programmi, ha affrontato tre momenti decisivi nell evoluzione delle sue teorie. Le prime applicazioni di valutazione ambientale non solo ai progetti, ma anche ai piani, alle politiche, ai programmi e alla legislazione sono state previste dalla NEPA negli Stati Uniti d America a partire già dalla prima metà degli anni Settanta. La NEPA, come pratica di valutazione ambientale di piani, programmi e politiche rappresenta una singolarità fino alla metà degli anni Ottanta. Nel 1985 la Comunità Europea emana la Direttiva inerente la valutazione ambientale dei progetti, che inizialmente pareva indirizzata anche alla valutazione dei piani. A partire dal 1989 si assiste alla seconda fase dell applicazione della VAS, caratterizzata da una non omogeneità di strumenti con conseguenze inerenti la differente definizione delle previsioni, delle finalità e delle metodologie di applicazione. In Europa la stagione della valutazione dei piani ha inizio ufficialmente nel 2001 con la Direttiva 42 che fornisce agli Stati Membri un forte input per la valutazione ambientale di piani e programmi. La VAS, introdotta in Europa dalla Direttiva 2001/42/CE, prevede che: tutti i piani e i programmi preparati per vari settori e che definiscono il quadro di riferimento per l autorizzazione di progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, e tutti i piani e programmi per i quali è stata prescritta la valutazione ai sensi della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, potrebbero avere effetti significativi sull ambiente e dovrebbero di norma essere oggetto di una valutazione ambientale sistematica (Direttiva 2001/42/CE). I contenuti della Direttiva 2001/42/CE inseriscono la VAS europea nell approccio fondato sull integrazione delle questioni ambientali nel processo di pianificazione che è orientato uno sviluppo sostenibile. 11

12 Con il processo di VAS, infatti, gli obietti e le finalità si vuole raggiungere sono di tre tipi: strumentali, per l identificazione degli effetti ambientali significativi delle iniziative politiche, in supporto del processo decisionale, per l integrazione nelle politiche, delle considerazioni ambientali riguardo tutti i settori rilevanti; trasformativi, per migliorare la qualità e il processo normativo e decisionale, per facilitare il processo decisionale che deve equilibrare le questioni ambientali, economiche e gli obbiettivi sociali; sostanziali, per minimizzare i potenziali effetti ambientali avversi delle proposte della politica, per provvedere ad un alto livello della protezione dell ambiente, per conservare le risorse potenziali e quelle di supporto alla vita quali aria, acqua, suoli ed ecosistemi I principali tipi di approccio alla VAS delle politiche sono caratterizzati da una particolare combinazione di elementi e di fasi procedurali. Se applicato sistematicamente, il processo di VAS stabilisce le basi per una buona pratica della pianificazione, in armonia con le proposte e le specifiche previsioni. La VAS può essere considerata come un analisi approfondita, dello stato dell ambiente, delle strategie di investimento in infrastrutture ambientali, nonché nella definizione di criteri di sostenibilità per i diversi settori di sviluppo. E, infatti, evidente che la maggior parte delle iniziative di sviluppo programmate eserciterà un impatto diretto o indiretto sull ambiente e sulle risorse naturali dell ambito di riferimento. La VAS prevede, quindi, che il processo di valutazione accompagni l iter della programmazione e della pianificazione verificandone la coerenza degli obbiettivi, i criteri e le azioni definite dalle strategie di sostenibilità ambientale a tutti i livelli; tutto ciò per garantire che i risultati e le informazioni ottenuti vadano a vantaggio dei livelli di pianificazione successivi, riducendo così i continui conflitti tra obiettivi economici e quelli di ordine ambientale. La direttiva europea negli articoli 4, 5, 6 e 10, illustra gli aspetti peculiari e innovativi del processo di valutazione ambientale strategica. Poiché la valutazione ambientale di piani e programmi adotta il "principio della prevenzione", che ha come obiettivo la predizione degli effetti di qualsiasi decisione 12

13 di uso e trasformazione del territorio, si rende necessario redigere rapporti ambientali che analizzino tutte le possibili ricadute conseguenti alle azioni pianificate che inducono trasformazioni sulle componenti ambientali, naturali, socio culturali ed economiche. In questo nuovo approccio un ruolo rilevante viene assegnato alle azioni di monitoraggio di ciascuna fase del processo decisionale. Il monitoraggio si configura pertanto nel piano come una procedura strumentale di continua verifica delle condizioni dello stato dell'ambiente che si confrontano con le trasformazioni pianificate per i differenti scenari di assetto. Il processo valutativo diviene in tal modo una costante che prosegue successivamente all'adozione del piano con un'intensa e continua azione di monitoraggio in merito ai fattori di successo di tutte le azioni strategiche previste e messe in essere attraverso la normativa. In questo contesto risulta essere fondamentale la partecipazione pubblica alla decisione. La comunità locale, con i propri saperi e le proprie aspettative di sviluppo del territorio rappresenta, infatti, l elemento di forza che può dare sostanza al processo decisionale. 3.1 VIA E VAS: ASPETTI DI INTERFACCIA METODOLOGICA In termini temporali la VAS arriva con sedici anni di ritardo rispetto alla VIA, invece, in termini decisionali la VAS si colloca, rispetto ad essa in una posizione preordinata. La VIA è una procedura volta a considerare gli effetti che possono manifestarsi nell ambiente in seguito a determinate iniziative di intervento e trasformazione del territorio, e consiste nella raccolta di informazioni relative agli impatti dell intervento proposto sull ambiente naturale, sociale, ed economico e nelle valutazione di ogni aspetto per la formulazione di un parere sulla compatibilità ambientale dell opera. E un processo, quindi, in cui l ambiente è considerato solo in termini di valutazione finale per effetto di determinati interventi o opere. Nel tentativo di integrare maggiormente le questioni ambientali nel processo di pianificazione delle trasformazioni territoriali, si è cercato di estendere anche ai 13

14 piani ed ai programmi i criteri della sostenibilità ambientale tramite l applicazione delle metodologie della VAS. La VAS non si può sostituire alla VIA, si occupa, però, di questioni relative ad altri tipi di impatto, tipici della grande scala, che non possono essere trattate a livello di progetto: la VAS costituisce la procedura di valutazione che, in una teorica sequenza decisionale, si colloca al livello superiore rispetto al progetto, a cui si applica la VIA (Bianchi, 2002). Questa sequenzialità fra le due procedure permette, da un lato l integrazione delle considerazioni ambientali nel processo decisionale, e dall altro la delimitazione dell ambito delle alternative e delle mitigazioni oggetto della procedura di VIA. La VIA e la VAS sono da intendersi come processi autonomi, diversi per oggetto e livello delle analisi, obiettivo finale, metodologia e approccio seguito nella valutazione. La VIA prevede la valutazione della compatibilità ambientale delle opere in uno specifico contesto territoriale, attraverso un analisi puntuale e circoscritta delle azioni volta all individuazione, descrizione e giustificazione degli effetti, diretti ed indiretti, che un progetto specifico determinerà sull ambiente di quel particolare contesto. La valutazione deve garantire che, alla luce delle possibili alternative, quel determinato progetto in quel momento presente e prevedibile non produca danni inaccettabili per l ambiente e che rappresenti la soluzione progettuale migliore che realmente minimizza gli impatti residui. Ma la VIA non è strutturalmente in grado di tener conto delle variazioni del contesto sotto la spinte dell insieme delle trasformazioni, grandi e piccole, che interessano un dato territorio in un arco di tempo medio lungo. Soprattutto la VIA si applica alle trasformazioni fisiche, alle opere e non alla mutazione delle attività nel tempo, che hanno spesso effetti di maggiore rilevanza. Né è in grado, se non per considerazioni parziali nell economia della valutazione, di tener conto degli effetti sovralocali o globali. Benché quell opera sia in se ambientalmente compatibile rapportata al contesto locale e al momento della sua realizzazione non vi è quindi garanzia di compatibilità dell insieme delle trasformazioni né a livello macro ne all orizzonte temporale medio lungo (Vittadini, 2003, pag. 22). Il processo di VAS, invece prevede la valutazione di piani o programmi, quindi di azioni strategiche attraverso analisi riguardanti problemi su ampia scala geografica che richiedono che le questioni ambientali e quelle legate allo sviluppo sostenibile siano vagliate fin dal primo stadio della programmazione. L obiettivo 14

15 della valutazione in questo non è più voler garantire la compatibilità ambientale di uno specifico progetto rispetto ad un determinato contesto territoriale ma si vuole arrivare alla sostenibilità ambientale delle azioni di piano attraverso l analisi e la definizione degli impatti locali e globali e dei loro effetti cumulati in un tempo medio lungo (Vittadini, 2003). La differenza di oggetto e di obiettivo finale delle analisi implica differenti tecniche e metodologie e di analisi e di giudizio, caratterizzate anche da un diverso grado di incertezza. La VAS, sicuramente, presenta un grado di incertezza maggiore rispetto alla VIA per la minore definizione delle azioni di progetto, per i tempi lunghi delle previsioni, per la possibilità che la realizzazione delle azioni o delle politiche non avvenga oppure avvenga in un tempo differente da quello previsto. La VIA, invece, da questo punto di vista risulta essere un processo più sicuro perché la valutazione si limita al contesto in un preciso momento e ad azioni di progetto ben specifiche. La difficoltà consiste solo nel tradurre queste analisi in giudizi di compatibilità tramite la comparazione fra azioni di progetto e componenti ambientali. Il procedimento di stima degli impatti per questo risulta molto tecnico, l emissione del decreto di compatibilità spetta all autorità politica preposta a questo, ciò significa terzietà del valutatore, ma il giudizio avviene sempre sulla base di un istruttoria tecnica. La VAS, invece, a causa della natura dell oggetto delle analisi risulta essere un processo politico. Il Piano o il programma rappresentano proprio la sede delle scelte politiche e la valutazione della sostenibilità rappresenta proprio responsabilità politica del soggetto pianificatore. La valutazione, in questo senso, risulta essere internalizzata dal proponente nel processo di piano per cui le tecniche di analisi e valutazione devono essere il più possibile trasparenti e ripercorribili anche per garantire la partecipazione pubblica alle decisioni. La VAS assume il prevalente significato di coinvolgimento delle collettività interessate nella decisione e nella valutazione, strumento di ausilio alle decisioni in vista del conseguimento di obiettivi di sostenibilità estesa a tutte le dimensioni del concetto: dalla sostenibilità ambientale a quella economica e sociale (Vittadini, 2003, pag. 24). Il processo di partecipazione, la sua strutturazione e il suo svolgimento rappresentano elemento sostantivo per la VAS ed elemento di differenza rispetto alla VIA che prevede la partecipazione pubblica solo nella fase delle osservazioni 15

16 finali con tutti i problemi che nascono sia per il poco tempo a disposizione per le osservazioni, sia per le difficili modalità di informazione e di accesso alle documentazioni progettuali. Ulteriore differenza fra le due pratiche è rappresentata dal ruolo del monitoraggio nella VIA e nella VAS. Se per la VIA il monitoraggio assume un ruolo passivo di solo controllo, nella VAS il monitoraggio assume un ruolo strategico da cui trarre indicazione per il reorientamento delle politiche e dei contenuti di piano verso quegli obiettivi di sostenibilità stabiliti con la partecipazione e la condivisione della collettività interessata. 3.2 LA VAS: ASPETTI SALIENTI IL RAPPORTO AMBIENTALE La Direttiva 2001/42/CE, nell articolo 2, prevede che la valutazione dei piani e dei programmi venga effettuata tramite la redazione del rapporto ambientale che costituisce uno strumento di fondamentale importanza per l integrazione delle questioni ambientali nell elaborazione e nell adozione del piano o del programma. La Direttiva, nell articolo 5, spiega che nel rapporto ambientale devono essere individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull ambiente, nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell ambito territoriale del piano e del programma. Nell allegato I della Direttiva sono riportate ulteriori disposizioni circa le informazioni che devono essere descritte in relazione ai possibili effetti del piano sull ambiente. L elaborazione del rapporto ambientale deve iniziare nel momento stesso in cui inizia l iter di formazione del piano e si conclude quando il rapporto è messo a disposizione del pubblico (art. 6, comma 1). Le informazioni riportate nel rapporto ambientale sono quelle che possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione attuali, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano e del programma, e per evitare duplicazioni della valutazione, della fase in cui si trova nell iter decisionale e della misura in cui taluni aspetti sono più adeguatamente valutati in altre fasi di detto iter (art. 5, comma 2). 16

17 La modalità di redazione del documento, in relazione all approfondimento delle informazioni riportate può, cioè, variare a seconda della tipologia di piano o di programma che deve essere valutato: più il piano è di dettaglio e maggiore sarà il grado di approfondimento delle analisi che dovranno essere effettuate. L articolo 5, inoltre, prevede che per evitare possibili duplicazioni nelle valutazioni, nel rapporto ambientale possano essere riportati dati e analisi già esistenti, evitando così oneri per i progettisti che altrimenti avrebbero dovuto replicare analisi già fatte anche se per fini differenti rispetto la redazione del rapporto ambientale. Per decidere circa la portata e il dettaglio delle informazioni da riportare nel documento devono essere consultate le autorità ambientali, così come previsto nell art. 6, paragrafo 3, e così come previsto nella fase di scoping della valutazione ambientale. L allegato I della Direttiva descrive, in dieci paragrafi, la tipologia di informazioni che devono essere analizzate. Poiché un piano o un programma possono essere molto ampi e trattare di questioni molto diverse e particolari è necessario che nel rapporto ambientale siano trattate solo quelle questioni significanti per la determinazione degli effetti significativi che si potrebbero avere sull ambiente a seguito della loro attuazione. Il rapporto ambientale, rappresenta, quindi la parte centrale e sostanziale della valutazione ambientale strategica del piano o programma perché per deve riportare l illustrazione degli obiettivi principali del piano e del suo rapporto con altri piani vigenti o in via di attuazione. Il piano in esame, infatti, potrebbe essere collegato ad altri piani che gerarchicamente sono preordinati per cui la coerenza fra i piani è necessaria per la definizione di eventuali modifiche nelle condizioni ambientali di un determinato territorio. Infatti, l ambiente ante operam deve essere analizzato in tutte le sue forme e l analisi deve portare sia a definire l immagine delle sua evoluzione in assenza di attuazione del piano o programma previsto nell analisi, sia a individuare le caratteristiche delle aree che potrebbero essere interessate significativamente dall attuazione del piano. La base di conoscenze dalla quale si parte per la valutazione risulta essere di importanza fondamentale per il proseguimento delle analisi e dell iter di formazione del piano. Più dettagliato è il quadro di conoscenze costruito, e maggiore sarà la 17

18 precisione con cui si comprenderanno i valori del territorio, la sua capacità di carico e la possibilità che le trasformazioni ipotizzate possano determinare effetti significativi sul territorio, siano essi positivi o negativi. Per una valutazione degli effetti che l attuazione del piano potrebbe determinare sul territorio risulta importante la previsione di quali potrebbero essere le condizioni dell ambiente in assenza del piano, perché questa situazione costituirebbe quadro di riferimento per le valutazioni. I possibili effetti, diretti ed indiretti, cumulativi, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, positivi e negativi, potrebbero interessare aspetti quali la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la flora, la fauna, il suolo, l acqua, l aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, architettonico e archeologico, il paesaggio e le interrelazioni fra i suddetti fattori. Nell elenco precedente sono introdotti gli aspetti della biodiversità, della salute umana e del patrimonio culturale che non erano menzionati nella precedente Direttiva sulla VIA dei progetti. Se gli effetti dovessero essere negativi, nel rapporto ambientale è necessario descrivere le misure previste per impedire, ridurre e compensare nel modo più completo possibile gli eventuali effetti negativi significativi sull ambiente dell attuazione del piano o programma (Allegato I, lettera g). Naturalmente potrebbe sussistere il problema legato agli effetti delle misure di mitigazione sull ambiente. Tali effetti potrebbero essere essi stessi negativi, per cui è necessario che gli effetti significativi sull ambiente siano continuamente monitorati e il rapporto ambientale deve contenere una descrizione di come si è previsto implementare il monitoraggio. Naturalmente potrebbe capitare che le azioni previste, nonostante le misure di mitigazione siano incompatibili, per cui sarà necessario un riallineamento delle azioni verso gli obiettivi seguiti dal piano. E necessario, per questo, anche la descrizione del motivo per il quale si è scelto quel particolare modo di operare e quindi l analisi delle alternative analizzate e le ragioni per cui si sono fatte quelle specifiche scelte. Le informazioni concernenti la scelta delle alternative risultano necessarie perché la loro valutazione consente di verificare quale è il loro rapporto con il piano o il programma. L analisi dei metodi di 18

19 valutazione può aiutare a definire la qualità delle informazioni e il grado di affidabilità dei giudizi ai quali si è pervenuti. Uno dei problemi dell analisi dei contenuti del rapporto ambientale è proprio la qualità delle informazioni raccolte. La stessa direttiva, nell articolo 12, comma 2, si preoccupa che le informazioni prodotte siano di qualità sufficiente e questo anche in seguito a problemi sorti dall applicazione della VIA che a volte si è dimostrata abbastanza carente nella qualità delle informazioni prodotte durante la valutazione LA PARTECIPAZIONE PUBBLICA ALLE DECISIONI La partecipazione obbligatoria del pubblico alle decisioni, rappresenta uno degli elementi di innovazione del procedimento di valutazione ambientale strategica, in coerenza anche con le nuove disposizioni europee sull accesso all informazione, la partecipazione pubblica nei processi decisionali e l accesso alla giustizia sulle questioni ambientali (Convenzione di Århus, 25 giugno 1998). Nella Direttiva 2001/42/CE è esplicita l imprescindibilità della partecipazione pubblica nella valutazione ambientale: per valutazione ambientale si intende l elaborazione di un rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del rapporto ambientale e dei risultati delle consultazioni nell iter decisionale e la messa a disposizione delle informazioni sulla decisione (art. 2, lettera b). Lo strumento delle consultazioni garantisce alle autorità pubbliche e al pubblico la possibilità di esprimere le proprie opinioni sul rapporto ambientale e sulla proposta di piano o programma. Di tali considerazioni si dovrà tenere debitamente conto in fase decisionale. Le motivazioni dell importanza assegnata alla partecipazione pubblica nel processo di valutazione ambientale sono legate sia alla necessità di una condivisione delle scelte, sia alla possibilità di acquisire nuove informazioni che potrebbero indurre cambiamenti sostanziali sul piano o programma e quindi ripercussioni sull ambiente non considerate in precedenza. Partecipazione è dunque un processo, non facile, di scambio bi-direzionale di formazione e informazione, in vista della selezione di obiettivi e di linee d azione socialmente condivise. Solo tale condivisione a priori può garantire l orientamento del piano alla sostenibilità sotto il profilo della sostenibilità sociale (Vittadini, 2005, pag. 30). 19

20 Il processo partecipativo, infatti, dovrebbe portare a decisioni migliori grazie sia all apporto di conoscenza diretta da parte di coloro che vivono i problemi e che possono valutare soluzioni ed eventuali proposte di intervento, sia perché si potrebbero creare conflitti che, affrontati nelle prime fasi del processo, possono essere gestiti così da evitare eventuali problemi non più risolvibili in fasi più avanzate del processo (Laniado, Cellina, 2005). Altro elemento di forza è rappresentato dall effetto di responsabilizzazione degli attori che partecipano al processo: attraverso il processo partecipativo e la condivisione delle scelte si creano i know-how, capacità progettuali e programmatorie (capacity building) tali da mettere ciascuno in grado di svolgere il proprio ruolo all interno della società (Laniado, Cellina, 2005, pag. 33). Il pubblico a cui si fa riferimento è rappresentato da una o più persone fisiche o giuridiche, secondo la normativa o la prassi nazionale, e le loro associazioni, organizzazioni o gruppi ( Direttiva 2001/42/CE art. 2, lettera d). ossia è quello che si può considerare come pubblico interessato, ossia il pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo; ai fini della presente definizione si considerano titolari di tali interessi le organizzazioni non governative che promuovono la tutela dell'ambiente e che soddisfano i requisiti prescritti dal diritto nazionale ( Århus, art. 2, comma 4). Le autorità 6 ambientali nazionali e regionali, tenute a partecipare al processo di valutazione ambientale strategica, hanno ruoli diversi rispetto a quello svolto nel processo di valutazione d Impatto ambientale. Infatti ogni livello di governo svolge un ruolo definito e diverso in relazione al proprio campo disciplinare e al proprio potere : il Ministero dell Ambiente potrà fornire assistenza al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti per il processo di VAS sui piani di attuazione. Parimenti l Assessorato all Urbanistica potrà avvalersi delle competenze dell Assessorato all Ambiente per la VAS di un Piano regolatore generale. Le autorità ambientali potranno attivamente collaborare alla costruzione delle politiche di piano, alla definizione dei criteri di misurazione e valutazione alla garanzia della ripercorribilità dei giudizi 6 Ministero dell Ambiente, Assessorati regionali e degli Enti Locali, sistema delle Agenzie ambientali, Università e centri di ricerca 20

21 sottesi alla adozione e alla approvazione del Piano o Programma. Diverso è il ruolo del sistema delle Agenzie ambientali, responsabili del monitoraggio e della fornitura di attendibili e sistematiche informazioni sullo stato dell ambiente (Vittadini, 2003, pag. 27). La partecipazione delle autorità e del pubblico è prevista durante tutto l iter del processo valutativo: nella fase di screening per decidere circa la necessità di sottoporre il piano o programma a VAS (art. 3), nella fase di scoping (art. 5) per la definizione della portata e del livello di dettaglio delle informazioni da produrre, nella redazione del rapporto ambientale e della proposta di piano o programma (art. 6) per una descrizione precisa e reale delle condizioni dello stato dell ambiente, durante l elaborazione e la successiva adozione del piano o programma (art.8 e art. 9) per pervenire a scelte condivise e nella fase di implementazione del sistema di monitoraggio (art. 9) per individuare quali misure adoperare. Ciascuna Parte stabilisce le disposizioni pratiche e/o le altre disposizioni atte a consentire al pubblico di partecipare all'elaborazione di piani e programmi in materia ambientale in un quadro trasparente ed equo, dopo avergli fornito le informazioni necessarie.[ ] Nella misura opportuna, ciascuna Parte si adopera per consentire al pubblico di partecipare all'elaborazione delle politiche in materia ambientale (Convenzione di Århus, art. 7). Le modalità specifiche per la partecipazione del pubblico alle decisioni e i tempi a loro disposizione non sono indicate. La Convenzione di Århus, e la successiva Direttiva sulla VAS lasciano agli Stati Membri discrezionalità nell impostazione delle azioni specifiche che dovranno essere necessariamente indicate nelle legislazioni nazionali. Non sono quindi indicate sia le modalità di partecipazione del pubblico alle decisioni, sia i luoghi in cui tali consultazioni devono avvenire, sia i tempi a disposizione per tali operazioni. Ciò significa, che rispetto alla Direttiva sulla VIA che nell art.6 suggerisce le modalità e i luoghi per la partecipazione del pubblico, in questo caso si lascia libertà di azione, per cui gli Stati Membri hanno l opportunità di organizzare il processo di partecipazione con l opportunità anche di sperimentare innovative modalità e tecnologie per la consultazione (Internet, webgis ). Il Dlgs 152/2006, in materia di partecipazione pubblica alle decisioni, segue gli orientamenti della direttiva europea sulla VAS. La parte centrale della valutazione ambientale del piano o programma consiste nella elaborazione della proposta di piano e nella redazione del rapporto ambientale 21

22 che devono essere messi subito a disposizione del pubblico e delle autorità competenti. Certamente, la libertà di azione lasciata agli Stati Membri, circa l approccio da seguire per l organizzazione delle consultazioni presenta sia elementi di criticità, sia elementi di forte interesse disciplinare. La criticità di questo passaggio è dovuta alla mancata strutturazione del processo di partecipazione che determina incertezza di comportamenti sia nei pianificatori sia nel pubblico che interpreta queste difficoltà come un modo per non vedere riconosciuto in modo efficace il proprio contributo IL MONITORAGGIO La Direttiva 2001/42/CE, nell articolo 10 prevede l obbligo per gli Stati membri di controllare gli effetti significativi sull ambiente dell attuazione dei piani e programmi. Gli Stati Membri controllano gli effetti ambientali significativi dell attuazione dei piani e dei programmi al fine, tra l altro, di individuare tempestivamente gli effetti negativi imprevisti ed essere in grado di adottare le misure correttive che ritengono opportune (art. 10, comma 1). Il controllo assume un ruolo importante nel processo di VAS in quanto attività di osservazione dello sviluppo dei parametri di interesse per quanto attiene all entità al tempo e allo spazio (CE, 2003, pag. 45). Il monitoraggio, a tal fine deve essere accuratamente progettato e i suoi risultati devono essere elaborati in modo da fornire un quadro completo delle relazioni causa effetto che stanno alla base dell evoluzione del territorio. Si dovrà, in tal senso, verificare il grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati, e del peso delle singole azioni. In pratica si tratterà di applicare metodologie che possono essere replicabili per affrontare problemi analoghi in altri contesti urbani. L articolo 10 della direttiva non contiene nessuna disposizione in merito alle tecniche ed agli strumenti da utilizzare per il monitoraggio. I metodi scelti non devono essere inventati in sede di VAS, ma si utilizzano metodi già esistenti che meglio verificano se le ipotesi presentate in sede di rapporto ambientale corrispondono agli effetti ambientali, siano essi positivi o negativi, che ne derivano sul territorio in cui si attua il piano o il programma. Il monitoraggio, come nel caso del rapporto 22

23 ambientale, avrà un dettaglio delle informazioni ambientali in relazione al carattere e al livello di dettaglio del piano o del programma valutato e degli effetti ambientali previsti. In relazione a tali finalità si rende necessaria, in via preliminare, la definizione del sistema degli indicatori per il monitoraggio procedendo all individuazione di tutti gli elementi significativi per la descrizione del contesto. In tal senso la descrizione dello stato dell ambiente e delle risorse storico culturali ed economiche del territorio consentiranno, attraverso la raccolta e l organizzazione delle informazioni esistenti, la costruzione di un quadro sufficientemente rappresentativo della situazione reale. In questo quadro sintetico e descrittivo diviene possibile individuare le relazioni che intercorrono fra lo stato delle risorse, le attività umane e i fattori di pressione. Si tratta di un operazione sicuramente complessa e delicata, che richiede l utilizzo di una serie di indicatori in grado di fornire una rappresentazione sintetica dei fenomeni indagati, traducendo in dati facilmente comprensibili, solitamente espressi in forma numerica, informazioni di tipo quantitativo e di tipo qualitativo che consentano di costruire un quadro sinottico descrittivo, così permettere una valutazione attendibile dello stato di fatto e valutare i possibili scenari evolutivi. Lo scopo principale dell attività di monitoraggio è quello di individuare gli effetti negativi imprevisti, che potrebbero essere dovuti sia a cambiamenti improvvisi della situazione che hanno portato ad inficiare determinate ipotesi della valutazione, sia a carenti informazioni prodotte in sede di analisi nel rapporto ambientale. Se il monitoraggio dovesse individuare effetti negativi non considerati in sede di valutazione è fatto obbligo agli Stati membri considerare azioni correttive per riorientare le scelte di piano verso gli obiettivi di sostenibilità e compatibilità seguiti dal piano. Naturalmente può accadere che i cambiamenti nelle azioni necessitino di ulteriore valutazione, per cui uno dei fattori rilevanti per comprendere la significatività degli effetti è capire in quale misura sarà migliorata, da questo mutamento, l efficacia del piano o del programma. Il monitoraggio, risulta utile per il controllo della qualità delle valutazioni, infatti, se si rivela che un determinato effetto viene sistematicamente trascurato o sottovalutato, il monitoraggio può contribuire a migliorare la qualità dei rapporti ambientali futuri (art. 12, comma2). 23