Deliberazione n. SCCLEG/6/2011/PREV

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1 Deliberazione n. SCCLEG/6/2011/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni Pubbliche Presieduta dal Presidente della Corte dei Conti, Luigi GIAMPAOLINO; Presidente a latere, Pietro DE FRANCISCIS; formata dai Magistrati: Roberto TABBITA, Giovanni DATTOLA, Alberto GIACOMINI, Silvano DI SALVO, Maria Elena RASO, Antonello COLOSIMO, Riccardo VENTRE, Laura d AMBROSIO (relatore) nell adunanza del 1 marzo 2011 * * * * Visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni e integrazioni; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229/CP/2008 del 19 giugno 1

2 2008 (G.U. n. 153 del 2 luglio 2008); visto il decreto del Presidente della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione in data 22 ottobre 2010, concernente l affidamento di un incarico di ricerca al prof. Ihumaru KAZOU; visto il decreto del Presidente della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione in data 26 ottobre 2010, concernente l affidamento di un incarico ricerca al dott. Umberto FRIGELLI; visto il decreto del Presidente della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione in data 30 settembre 2010, concernente l affidamento di un incarico di ricerca all architetto Massimo DE CRISTOFARO; vista la nota prot. n.170 del 9 febbraio 2011, con la quale il Consigliere delegato al controllo di legittimità sugli atti dei Ministeri istituzionali ha chiesto il deferimento alla sede collegiale degli atti sopra citati, sulla base della relazione predisposta dal Magistrato istruttore; vista l ordinanza in data 10 febbraio 2011, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato per il giorno 1 marzo 2011 il Collegio della Sezione centrale del controllo di legittimità per l esame dei provvedimenti in questione; vista la nota prot. n.64/2011 in data 11 febbraio 2011 della Segreteria della Sezione, con la quale la predetta ordinanza è stata comunicata alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, al Dipartimento della funzione pubblica, all Ufficio bilancio e ragioneria della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Ministero dell economia e delle finanze ; 2

3 udito il relatore, 1 Referendario Laura d AMBROSIO; intervenuti, in rappresentanza dell Amministrazione, il dott. Giovanni TRIA, Presidente della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione e il prof. Avv. Alberto ZITO, Docente stabile della Scuola medesima; non rappresentati il Ministero dell economia e delle finanze, il Dipartimento della funzione pubblica e l Ufficio di ragioneria della Presidenza del Consiglio dei Ministri; con l assistenza del dott. Costantino DE SANTIS; in qualità di Segretario verbalizzante. Ritenuto in F A T T O In data 31 dicembre 2010 sono pervenuti all Ufficio di controllo sui Ministeri istituzionali i tre atti in esame, riguardanti il conferimento di un incarico di ricerca al prof. Kazou e al dott. Frigelli, per il rispettivo importo di euro, e all architetto De Cristofaro per l importo di euro. Con rilievo istruttorio n. 5 del 24 gennaio 2011 l Ufficio ha eccepito che per la scelta dei ricercatori non vi era stata selezione pubblica come previsto, tra l altro, dalla Direttiva n. 2/2010 del Dipartimento della funzione pubblica e ha osservato che i compiti affidati ai tre consulenti rientravano tra quelli propri della Scuola e, pertanto, avrebbero dovuto essere svolti da personale interno. In data 27 gennaio 2011 è pervenuta la risposta che si riassume di seguito. L Amministrazione ritiene di non essere tenuta 3

4 all espletamento della procedura pubblica, in quanto l incarico di ricerca non dà luogo alla costituzione di un rapporto di lavoro a tempo determinato. L incaricato di una ricerca, infatti, svolge la propria attività in modo autonomo, senza l inserimento neanche temporaneo nell organico dell amministrazione ed è tenuto alla consegna di un elaborato come risultato finale della ricerca: la prestazione riveste quindi carattere episodico e saltuario. Inoltre, il contenuto specialistico della prestazione rende necessaria una scelta intuitu personae per consentire l ottimale esecuzione della ricerca. La scelta personale è stata elemento cardine che la Scuola ha sempre ritenuto essenziale per il proficuo svolgimento della propria attività. Infine, l Amministrazione ha sottolineato che ai sensi della circolare della Funzione Pubblica n. 2/2008 sono escluse dalle procedure comparative le prestazioni occasionali che si esauriscono in una sola azione o prestazione. La risposta al rilievo ha consentito di superare l eccezione riguardante la necessità di utilizzare personale interno per lo svolgimento dell attività di ricerca, poichè l Amministrazione ha chiarito che l attività di ricerca viene sempre svolta da personale esterno in quanto la scuola non ha ricercatori stabili. Tuttavia, l Ufficio di controllo ha ritenuto che non fosse possibile superare l osservazione riguardante il mancato espletamento della procedura comparativa ed ha, perciò, deferito la questione alla Sezione. In data 25 febbraio 2011 l Amministrazione ha depositato una 4

5 memoria nella quale, dopo aver riepilogato tutti gli elementi di fatto, ha chiarito come l attività di ricerca nell ambito della Scuola non abbia un rilievo autonomo ma sia strettamente finalizzata alla formazione, rispetto alla quale risulta servente. Pertanto, anche la scelta dei ricercatori deve essere indirizzata all individuazione di persone particolarmente dotate per l attività di docenza ed in grado di far refluire i risultati della ricerca nella formazione. Il trattamento giuridico degli incarichi di ricerca, dunque, deve essere analogo a quello degli incarichi di docenza che, com è noto, non vengono sottoposti al controllo preventivo di legittimità. Le medesime argomentazioni sono state poi ribadite in sede di adunanza con gli interventi orali del dottor Tria e del prof. Zito. Considerato in DIRITTO Le argomentazioni proposte dall Amministrazione non appaiono convincenti. Preliminarmente si ricorda che il richiamo alla circolare del Dipartimento della funzione pubblica n.2/2008 non è congruente con la fattispecie in esame. Infatti, l esclusione dalla procedura comparativa secondo le previsioni della predetta circolare è riferita a prestazioni che si esauriscano in una sola azione e che siano accompagnate da un compenso assimilabile al rimborso spese: espressamente si citano le traduzioni, la partecipazione a convegni e seminari, la singola docenza. Nei casi in esame, invece, si tratta del conferimento di incarichi di ricerca della durata di alcuni mesi (due incarichi sono conferiti per sei mesi, mentre uno è di carattere annuale), comportanti attività di ricerca di 5

6 ampio respiro e certamente non esauribile in una sola azione o prestazione. Secondo l Amministrazione, inoltre, l incarico di ricerca non comporta la costituzione di un rapporto di collaborazione a tempo determinato, stante la particolare autonomia di cui è dotato il ricercatore. Tuttavia, non si comprende quale altra potrebbe essere la natura dell incarico, né per quale ragione l accordo verrebbe sottoposto al controllo preventivo che, ai sensi della legge n. 20/1994, art. 3, comma 1, lett. f-ter), riguarda atti e contratti concernenti studi e consulenze. Del resto, la particolare autonomia di cui godono i ricercatori è insita in tutte queste tipologie di rapporti e non appare sufficiente a modificare la natura del contratto. Tra l altro, il contratto di collaborazione è, per espressa previsione della legge che lo regola (da ultimo d.lgs. n.276/03), un contratto nel quale il lavoratore in autonomia decide tempi e modalità della propria collaborazione, pur avvalendosi dei mezzi dell azione per la quale lavora e coordinandosi con la struttura organizzativa della stessa, elementi questi che lo distinguono dalla prestazione di lavoro autonomo. Non si condivide, inoltre, l affermazione che la scelta intuitu personae rappresenti un elemento cardine per la Scuola e che la procedura comparativa potrebbe non consentire di individuare professionalità adeguate. Al contrario, principio cardine per l Amministrazione dovrebbe essere, come previsto dalla Costituzione all art. 97 e ribadito da numerosi interventi legislativi anche recenti (tra gli altri d.lgs. n.150/2009), il concorso pubblico che garantisce parità di accesso e ampia possibilità di valutare le competenze. 6

7 Certamente il bando di selezione dovrà indicare con precisione tutte le caratteristiche richieste al candidato, comprese la comprovata esperienza, la conoscenza specialistica della materia, la capacità di coordinare gruppi di ricerca e quella di trasferire nell attività di docenza i risultati della ricerca condotta. Cionondimeno, è necessario che alla selezione dei ricercatori sia data adeguata pubblicità e sia svolta la comparazione tra i possibili candidati, non potendo ammettersi che l unica via di selezione sia la scelta intuitu personae. Occorre anche notare che i contratti inviati alla Corte non riflettono una peculiarità specifica della prestazione, dal momento che riportano clausole identiche per 2 di essi e perfettamente sovrapponibili, mentre se si trattasse di una collaborazione peculiare, non individuabile diversamente che sulla base di una scelta personale, tali caratteristiche dovrebbero riflettersi nell articolato contrattuale. In occasione dell adunanza e con la presentazione di una memoria l Amministrazione radicalmente modificando la propria linea interpretativa ha affermato che l attività di ricerca è servente al core business della Scuola e il risultato della ricerca confluisce nell attività di docenza. Pertanto, come risulta esclusa dal controllo preventivo di legittimità l attività di docenza (Sez. contr.prev.leg. n. 20/2009 e n.24/2009) così deve essere esclusa l attività di ricerca connessa alla successiva docenza. In merito occorre preliminarmente ricordare che i contratti in esame sono stati sottoposti al controllo della Corte, mentre se si accedesse all interpretazione indicata, gli stessi non avrebbero dovuto 7

8 essere inviati al controllo, essendo lo stesso escluso per l attività di docenza. Tuttavia, nei casi di specie - ad avviso del Collegio - questa connessione non emerge in modo chiaro. Infatti, il prof. Kazou e il dott. Frigelli dovrebbero svolgere attività connesse all analisi delle competenze e assesment della SSPA e tale incarico si dovrebbe concludere con la produzione di una relazione; l architetto De Cristofaro, invece - che è stato un dipendente della SSPA fino all avvenuto pensionamento dovrebbe collaborare alla redazione di un rapporto sulle esigenze formative delle Pubbliche Amministrazioni. In tutti i casi non si rinviene lo stretto collegamento con l attività di docenza, poiché le prestazioni fornite, di natura strumentale, risultano indirizzate piuttosto alla struttura organizzativa della Scuola. Certamente è individuabile un legame indiretto con l attività principale della Scuola che è la formazione, ma ciò non è sufficiente ad attrarre tali rapporti nell ambito della docenza. Del resto, in sede di adunanza l Amministrazione ha riconosciuto che il collegamento con la docenza non è sempre presente e non è detto che le collaborazioni in esame sfocino poi in una docenza. Ciò stante, il Collegio ritiene che si possa prescindere in questa sede dalla questione se un attività di ricerca strettamente finalizzata alla docenza possa o meno essere esclusa dal controllo preventivo in ragione di tale connessione, poiché i contratti in esame non sono direttamente finalizzati alla docenza, ma piuttosto prevedono la realizzazione di attività strumentali alla gestione organizzativa della Scuola e - in quanto 8

9 tali non appaiono conformi a legge. P. Q. M. La Sezione ricusa il visto e la conseguente registrazione ai decreti del Presidente della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione - rispettivamente - in data 22 ottobre 2010, concernente l incarico di ricerca al prof. Ihumaru Kazou; in data 26 ottobre 2010, concernente l incarico di ricerca al dott. Umberto Frigelli e in data 30 settembre 2010, concernente l incarico di ricerca all architetto Massimo De Cristofaro. Il Presidente (Luigi GIAMPAOLINO) L Estensore (Laura d AMBROSIO) Depositata in Segreteria il 29 marzo 2011 Il Dirigente Dott.ssa Paola Lo Giudice 9