Capitolo 6 IL SERVIZIO DI IGIENE URBANA. 6.1 Generalità e quadro normativo

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1 Capitolo 6 IL SERVIZIO DI IGIENE URBANA 6.1 Generalità e quadro normativo La normativa che disciplina il settore dei Servizi di Gestione Integrata dei Rifiuti è contenuta, a livello nazionale, nel D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (attuativo della Legge Delega 15 dicembre 2004, n. 308) recante Norme in materia ambientale (c.d. Codice dell ambiente) e nell art. 113 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali (c.d. T.U.E.L.). Il nuovo Codice dell ambiente, entrato in vigore il 26 aprile 2006 in abrogazione del precedente D.Lgs (c.d. Decreto Ronchi ), ha riscritto la normativa ambientale relativa alla gestione dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati, tutela di acque e suolo, danni ambientali, valutazione dell impatto ambientale ed emissioni in atmosfera. Esso fa riferimento al carattere integrato della gestione dei rifiuti in quanto disciplina l intero insieme delle attività ad esso afferenti, ovvero la raccolta, il trasporto, il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti, ivi compresa l attività di spazzamento delle strade, il controllo di queste operazioni nonché le attività di gestione e di realizzazione degli impianti. Il testo di legge prevede che la gestione del servizio venga organizzata sulla traccia di quanto disposto per i servizi idrici: individuazione di un Ambito Territoriale Ottimale (ATO) ed istituzione in ognuno di essi di un Agenzia d Ambito (AA), dotata di personalità giuridica. Essa è partecipata dagli enti locali di cui assume tutte le competenze in materia di rifiuti; determina gli obiettivi da raggiungere per garantire la gestione integrata del sevizio dei rifiuti in base a criteri di efficienza, efficacia ed economicità; pianifica la realizzazione degli impianti e organizza, nel rispetto della disciplina regionale, le forme e le modalità di cooperazione tra enti locali facenti parte dell ATO; determina la tariffa ed approva il Piano finanziario ( 1 ). Ai sensi dell art. 202 del Codice dell ambiente, l Agenzia d Ambito, al fine di incentivare la liberalizzazione del settore e porre termine alle gestioni in regime di privativa da parte dei comuni, aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani mediante gara ( 2 ), in conformità ai criteri di cui all art. ( 1 ) È il documento che il gestore presenta all Autorità (comune o AA) per l approvazione della tariffa relativa all anno entrante. Esso deve contenere: il programma degli interventi ed il piano finanziario degli investimenti; la ricognizione delle infrastrutture disponibili e l eventuale ricorso a servizi offerti da terzi; la descrizione del modello gestionale ed organizzativo per l espletamento del servizio; i livelli di qualità cui deve essere commisurata la tariffa; l indicazione motivata degli scostamenti rispetto al piano finanziario dell anno precedente. ( 2 ) Il settore dei rifiuti rientra nel campo di applicazione del Disegno di Legge delega n. 722 o DDL Lanzillotta, che prevede come regola generale l affidamento con gara e, in via eccezionale, l affidamento a società miste o quello in house. 215

2 113 del T.U.E.L. I rapporti tra l Autorità d Ambito ed i soggetti affidatari del servizio integrato sono regolati mediante contratti di servizio. Secondo quanto disposto dall art. 204 del Codice i soggetti che esercitano il servizio, anche in economia, alla data di entrata in vigore del Decreto, continuano a gestirlo fino all istituzione e organizzazione del Servizio di Gestione Integrata Rifiuti da parte dell Autorità d Ambito. Quest ultima dispone i nuovi affidamenti anche in relazione al termine di cui al comma 15-bis dell art. 113 del T.U.E.L che fissa al 31 dicembre 2006 la scadenza delle concessioni rilasciate senza procedure ad evidenza pubblica, nel caso in cui le disposizioni previste per i singoli settori non stabiliscono un congruo periodo transitorio. Tale previsione, tuttavia, contempla criteri di esclusione dalla cessazione in favore delle società miste con partner privato scelto a gara, oppure delle società affidatarie in house o ancora delle società originariamente a capitale interamente pubblico che, entro la stessa data, abbiano provveduto a collocare sul mercato quote di capitale attraverso procedure a evidenza pubblica. Sempre in tema di gare e modalità di accesso alle stesse, l art. 113, comma 6, del T.U.E.L. prevede che alla gara bandita per l affidamento dei servizi pubblici locali non possano prender parte le società che, in Italia o all estero, gestiscano a qualunque titolo tale tipo di servizi in virtù di un affidamento o di una procedura non ad evidenza pubblica, con l eccezione, tuttavia, dei casi in cui si tratti dell espletamento delle prime gare aventi ad oggetto i servizi forniti dalle società partecipanti alla gara stessa. La Tabella 6.1 riporta il quadro del grado di attuazione della suddetta normativa e delle caratteristiche degli Ambiti Territoriali in cui opera ciascuna società. Si può osservare che, in generale, lo stato di realizzazione della riforma risulta piuttosto basso. Solo quattro società, specificatamente AMA, AMIAT, AMIU e HERA, operano in territori in cui è avvenuta la costituzione di un ATO mentre, per quel che riguarda le modalità di affidamento del servizio, solo in un comune della provincia di Trieste per ACEGAS-APS e nel Comune di Cavallino- Treporti per VESTA, l affidamento è avvenuto mediante gara. In tutti gli altri casi, esclusa AMIU ancora senza affidamento, il servizio viene svolto sulla base di un affidamento diretto (in house), attraverso la creazione società a capitale interamente pubblico, riconducibile ad uno o più enti locali, che consente la gestione diretta del servizio. L ultima colonna della tabella riporta le diverse date di scadenza degli affidamenti. Il Decreto Ronchi (art. 49) ha istituito, in sostituzione della preesistente tassa per lo smaltimento (Ta.RSU), la tariffa per la gestione dei rifiuti urbani (Ta.Ri), anche se, a dieci anni dalla sua introduzione, il regime tariffario non è stato ancora pienamente realizzato. Il definitivo abbandono della Ta.RSU, introdotta dal D.Lgs n e la sua sostituzione con la tariffa è stato oggetto di continue proroghe introdotte dalle Leggi finanziarie succedutesi dal 2001 al Il Codice dell ambiente, non ancora operativo per mancanza dei decreti attuativi (cfr. infra), ha introdotto una nuova versione della tariffa abrogando quanto disposto dal Decreto Ronchi. La determinazione della nuova tariffa per il servizio di raccolta, 216

3 recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani è affidata direttamente all Autorità d Ambito e non più ai comuni, ed è demandata ad un regolamento, da emanare entro sei mesi dall entrata in vigore della riforma, per definire parametri che tengano conto delle fasce di utenza e territoriali. Il Codice dell ambiente ha previsto che, entro un anno dall entrata in vigore, regioni e province adeguino i rispettivi ordinamenti in materia di tutela dell ambiente e dell ecosistema alle disposizioni in esso contenute; tuttavia i provvedimenti attuativi del previgente Decreto Ronchi continuano ad applicasi sino all entrata in vigore dei nuovi. La materia ambientale, come definita dal D.Lgs e dai successivi decreti attuativi, è di fatto tuttora in corso di assestamento, anche in pendenza di numerosi ricorsi presentati dinanzi alla Corte Costituzionale da alcune Regioni per asserite violazioni in tema di riparto delle competenze Stato-Regioni. Nel luglio del 2006 sono stati dichiarati inefficaci tutti i decreti attuativi approvati dal precedente Esecutivo e pertanto è stata ripristinata l efficacia dei provvedimenti attuativi del D.Lgs. n (Decreto Ronchi). In data 31 agosto 2006 il Consiglio dei Ministri ha definitivamente approvato un primo decreto correttivo del Codice dell ambiente, che impegna il Governo a rivedere il D.Lgs. n Con D.Lgs. n sono state approvate le prime disposizioni correttive ed integrative del Codice. Si segnala, tra le altre, quella che prevede la ricostituzione dell Osservatorio Nazionale sui Rifiuti (ONR), inizialmente abolito dal Codice dell ambiente, previsto dal Decreto Ronchi allo scopo di garantire l attuazione delle norme, con particolare riferimento agli obiettivi di riduzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti, di efficacia, efficienza ed economicità della gestione e di tutela della salute pubblica e ambientale. L iter legislativo per l entrata in vigore delle correzioni è tuttora oggetto di dibattito parlamentare; ne è prevista la conclusione entro il 29 aprile 2008, pena la decadenza della delega alla correzione, limitata nel Codice stesso ad una durata di due anni dalla sua entrata in vigore. In tali more, la Legge Finanziaria 2007 (art. 1, comma 184) aveva di fatto congelato lo status quo, disponendo che il regime di prelievo relativo al servizio di smaltimento e raccolta dei rifiuti adottato in ciascun comune per l anno 2006 restasse invariato anche per l anno Questa norma è stata riproposta anche dalla Finanziaria 2008 che, imponendo ai comuni di mantenere la stessa tipologia di entrata del 2006, ha introdotto un ulteriore regime transitorio, impedendo agli enti di programmare una corretta pianificazione del passaggio a tariffa. 6.2 La struttura delle imprese In questo settore operano sia aziende che gestiscono solo il servizio di igiene ambientale (c.d. monoservizio), sia società interessate anche ad altri settori (c.d. multiutility). 217

4 ACEGAS-APS, nata dall aggregazione di ACEGAS e di APS, a seguito della scissione di quest ultima a favore della prima con effetto dal 19 dicembre 2003, gestisce una serie complessa di attività dislocate principalmente sui territori delle province di Trieste e Padova. Nell ambito della gestione dei servizi ambientali, la società smaltisce i rifiuti prodotti nel Comune di Trieste e in quelli di Muggia (Ts) e Duino Aurisina (Ts); inoltre gestisce la raccolta dei rifiuti prodotti a Padova e in sette comuni dell hinterland e smaltisce i rifiuti dei venti comuni del Bacino Padova Due. ACEGAS-APS dispone di due termovalorizzatori, l impianto di Errera a Trieste, suddiviso in tre linee di recupero energetico, e l impianto di San Lazzaro, a Padova, attualmente costituito da due linee, ma per il quale nel mese di dicembre sono stati avviati i lavori per la costruzione di una terza linea. A Padova inoltre per lo smaltimento la società gestisce anche, la discarica di Ponte San Nicolò. I servizi ambientali nei territori serviti si completano con una serie di attività, tra cui la pulizia del suolo pubblico, raccolta del fogliame, interventi in caso di neve, ecc. AMA, Azienda Municipale Ambiente si è costituita in forma di società per azioni nel settembre del 2000 ed è integralmente controllata dal Comune di Roma. La società gestisce i servizi di igiene urbana su tutto il territorio del Comune di Roma, curando sia i servizi tradizionali (raccolta dei rifiuti e pulizia delle strade), sia i servizi accessori di igiene urbana (trattamenti di disinfestazione, disinfezione e derattizzazione, trattamenti antiparassitari del verde), direttamente o tramite società del Gruppo. Gestisce inoltre i servizi funebri e cimiteriali per il Comune e la Provincia di Roma (dodici cimiteri complessivamente). AMA dispone di impianti per il trattamento dei rifiuti, tra cui: un centro di trasferenza che funge da deposito intermedio dei rifiuti in attesa del trasporto alla discarica di Malagrotta, un impianto di compostaggio a Maccarese (Rm), con una capacità di circa tonnellate annue di rifiuti organici, per lo più provenienti dai mercati e che ormai funziona a pieno regime, l'impianto di termovalorizzazione di Ponte Malnome per rifiuti speciali non pericolosi e due impianti di selezione per la raccolta differenziata, a Rocca Cencia e a Latina. Lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani viene, invece, effettuato per la quasi totalità presso la discarica di Malagrotta, gestita da privati. Si ricorda che Roma è stata la prima grande città italiana a passare alla Ta.Ri, riscossa direttamente da AMA: alcuni servizi non strettamente connessi con la gestione del ciclo dei rifiuti urbani non sono coperti da tariffa e possono essere affidati ad AMA dal Comune di Roma o dai singoli municipi tramite specifiche convenzioni, o richiesti da soggetti privati. Sul territorio romano è presente anche la Roma Multiservizi, che offre servizi integrati di pulizia per la città (igiene, manutenzione e agibilità delle scuole comunali e statali, delle aree monumentali archeologiche, delle spiagge del litorale romano e degli edifici che il Comune di Roma destina ad uso pubblico). AMIAT di Torino, azienda speciale del comune dal 1997, è diventata S.p.A. nel Cura la raccolta dei rifiuti solidi urbani, compresa la raccolta dei rifiuti nei mercati, la raccolta dei rifiuti ingombranti e la raccolta differenziata. Quest ultima ha per oggetto sia materiali recuperabili, sia rifiuti urbani pericolosi, 218

5 per esempio pile esaurite, medicinali scaduti e siringhe usate. Per facilitare la raccolta differenziata a Torino attualmente esistono quattro ecocentri dove i cittadini possono portare i rifiuti pericolosi ed ingombranti. AMIAT svolge numerosi servizi per la pulizia cittadina: spazzamento manuale e meccanizzato con lavaggio, svuotamento dei cestini e di altri contenitori, raccolta delle foglie, pulizia di fontane, marciapiedi, dei ponti, ecc. Tra gli impianti della società, si ricorda il sito "Basse di Stura, la maggiore discarica italiana gestita da un ente pubblico, che ospita quattro diverse strutture: una discarica per lo stoccaggio e lo smaltimento di rifiuti urbani non pericolosi e rifiuti speciali assimilabili agli urbani, un impianto di recupero e valorizzazione di rifiuti inerti, una piattaforma di deposito preliminare dei rifiuti urbani da raccolta differenziata e un area di raccolta dei rifiuti urbani abbandonati su suolo pubblico. Nella discarica Basse di Stura vengono smaltiti quasi tutti i rifiuti di Torino ed aree limitrofe e la capienza in eccesso è offerta a pagamento ad altri comuni. L impianto gode di una certificazione di qualità ecologica. Altre strutture importanti sono i due impianti di compostaggio di Borgaro Torinese - To (chiuso dal Novembre 2005 per ristrutturazione e che nel 2006 ha funzionato come piattaforma di trasferimento di rifiuto organico ad impianti terzi) e l impianto di Strambino - To, di cui nell aprile 2006 AMIAT ha avviato la gestione per conto terzi. AMIU, Azienda Municipalizzata Igiene Urbana, che opera nel Comune di Genova ed in altri della provincia, è nata nel Nel 2002 è avvenuta la trasformazione in S.p.A. Serve un utenza di circa residenti (oltre a Genova opera, tra l altro, a Rapallo e Recco), con una flotta di circa automezzi. I servizi svolti da AMIU riguardano la raccolta di rifiuti urbani, ingombranti e pericolosi, l igiene del suolo, i rifiuti ospedalieri e altri servizi quali la consulenza ambientale, i servizi per i comuni e il noleggio attrezzature. AMIU ha due discariche per la città di Genova e le aree limitrofe (la discarica di Scarpino, sopra Sestri Ponente, che nel 2006 ha conseguito la certificazione ambientale ISO 14001, e la discarica di Birra, vicino a Busalla - Ge) oltre a un impianto di compostaggio, in grado di trattare i rifiuti organici prelevati direttamente dai mercati ortofrutticoli, ramaglie e scarti di potature provenienti dalla pulizia dei torrenti e dei parchi cittadini, e un impianto riciclo inerti, entrambi situati in val Varenna. La capacità delle discariche è sufficiente per offrire servizi di smaltimento anche a terzi. AMSA ( 3 ), Azienda Milanese Servizi Ambientali di Milano, è nata nel 1985 ed è stata trasformata in S.p.A. nel marzo del Opera a Milano e, attraverso la controllata Amsatre, anche in alcuni comuni dell hinterland. I servizi svolti da AMSA in regime di affidamento diretto e definiti nel contratto di servizio, che regola i rapporti tra AMSA e il Comune di Milano, sono quelli di raccolta dei rifiuti, di pulizia delle strade e di smaltimento dei rifiuti, cui si aggiungono attività accessorie. Il processo di raccolta dei rifiuti si conclude in impianti di proprietà di AMSA, tra i quali: il termovalorizzatore Silla2, costituito da 3 linee e attivo dal ( 3 ) Nel dicembre 2007 è stato stipulato l atto di fusione di AMSA in AEM poi fusa con ASM Brescia per generare il Gruppo A2A. 219

6 2003, per il trattamento dei rifiuti non recuperabili e non riciclabili, utilizzati come combustibile per la produzione di energia elettrica e calore; l impianto di valorizzazione del vetro di Muggiano, per la selezione del vetro da raccolta differenziata, isolandolo da ferro, lattine e frazioni estranee, e quello, sempre a Muggiano (Mi), per il trattamento delle lampade fluorescenti; l impianto di depurazione di Olgettina, per il trattamento dei reflui da lavaggio delle strade; gli impianti per il recupero ambientale dell area della ex discarica di Gerenzano e l impianto di selezione e compattazione Maserati Light, entrato in funzione nel 2004, utilizzato per separare automaticamente i rifiuti umidi (da avviare a compostaggio) da quelli secchi (utilizzabili nel termovalorizzatore). A Milano esiste un sistema di raccolta differenziata porta a porta che ha permesso di eliminare quasi completamente le campane per la raccolta differenziata (oltre ai cassonetti stradali per la raccolta indifferenziata), generando effetti positivi in termini di igiene e di salvaguardia del paesaggio urbano. ASIA, Azienda Servizi Igiene Ambientale di Napoli, è operativa dal giugno del 2000 ed è stata trasformata in S.p.A. nel dicembre del Effettua gran parte dei servizi di igiene ambientale all interno del Comune di Napoli e serve una popolazione di circa unità con una flotta di 717 mezzi. I servizi erogati dalla società comprendono la raccolta differenziata e il trasporto agli impianti di selezione e valorizzazione, la raccolta indifferenziata e il trasporto agli impianti di trasformazione del rifiuto in CDR, lo spazzamento e il lavaggio delle strade, lo svuotamento e gestione di circa 1000 cestini gettacarte, la pulizia esterna dei mercati rionali su strada, il diserbo stradale ed altri servizi aggiuntivi. Per rendere più efficace la raccolta differenziata, ASIA ha introdotto nel 2004 il servizio NaPulita, che permette ai cittadini di conferire i materiali da destinare al riciclo in ogni momento della giornata. L ASIA non ha alcun impianto per lo smaltimento né alcuna discarica; i rifiuti indifferenziati vengono conferiti agli impianti di produzione di CDR della Fibe e della Fibe Campania, o presso impianti diversi, su indicazione del Commissariato di Governo. La società multiutility ASM Brescia ( 4 ) opera anche nel settore dei servizi di igiene ambientale occupandosi della gestione dei rifiuti urbani e speciali e offrendo servizi di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento dei rifiuti, in una zona ampia che comprende le province di Brescia, Bergamo (dopo la fusione con la BAS) e Mantova. Il gruppo ASM eroga i propri servizi direttamente tramite il Servizio Ambiente della capogruppo e mediante le controllate Aprica, Valgas, ASVT ed Ecofert. Dispone di due impianti per il recupero energetico dei rifiuti, il termovalorizzatore di Brescia e quello di Bergamo che utilizza CDR, di quattro discariche (di cui una, quella di Montichiari, attiva), e di una piattaforma di valorizzazione delle frazioni recuperabili. HERA svolge direttamente l intero ciclo della gestione dei rifiuti in sette ATO, nelle province di Bologna, Ferrara, Ravenna, Forlì-Cesena, Rimini, Pesaro e Modena. I servizi svolti comprendono la raccolta (indifferenziata e differenziata) di ( 4 ) Fusa con AEM dal 1º gennaio

7 rifiuti urbani e speciali, la pulizia e il lavaggio del suolo e delle strade, la bonifica delle aree degradate e il servizio neve. Per il trattamento delle varie tipologie di rifiuti, HERA si avvale di 72 impianti che eseguono la separazione meccanica, il trattamento di termovalorizzazione, la biostabilizzazione ed il compostaggio. Nel 2006 la società ha beneficiato del funzionamento a pieno regime di alcuni impianti, in particolare il termovalorizzatore di Bologna e gli impianti del centro ecologico di Ravenna, che godono delle agevolazioni (CIP6) sul prezzo dell energia elettrica prodotta. Inoltre, nel luglio del 2006, HERA ha acquisito un ulteriore partecipazione (ora pari al 48,79%) in Aspes Multiservizi, società che si occupa di servizi energetici e ambientali nel territorio della Provincia di Pesaro-Urbino. VESTA, Venezia Servizi Territoriali e Ambientali, è stata costituita nel 2001 e si occupa dell intero ciclo di gestione dei rifiuti in un territorio che comprende i Comuni di Venezia, Cavallino-Treporti, Marcon, Quarto d Altino e Meolo. VESTA gestisce un polo per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti, costituito dalla raccolta, trasporto e trattamento negli impianti di termovalorizzazione, produzione di CDR e compost. VESTA svolge anche altri servizi nell ambito del risanamento ambientale del territorio, come la stesura di progetti di bonifica e caratterizzazione di siti contaminati, inertizzazione di rifiuti speciali anche pericolosi, trattamento dei fanghi di dragaggio, bonifiche ambientali, progettazione e manutenzione ordinaria e straordinaria del verde pubblico, servizi cimiteriali ed altri servizi accessori. Dal febbraio del 2006 è stato introdotto un nuovo modello di raccolta differenziata, attuata mediante il metodo porta a porta, in alcune zone del centro storico e si prevede che possa essere esteso a tutto il centro storico entro il A partire dall 1 luglio 2007, attraverso la fusione di VESTA, ACM (Azienda Consorzio del Mirese), ASP (Azienda Servizi Pubblici) e SPIM (Servizi Pubblici Integrati Mogliano) ha avuto origine una nuova società denominata VERITAS. 6.3 Produzione dei servizi Il servizio di igiene urbana costituisce un attività di pubblico interesse e presenta alcune peculiarità: in primo luogo deve essere fornito in modo continuativo, al fine di tutelare l'igiene e la salute pubblica, indipendentemente dalla volontà di fruirne dei singoli cittadini. Da tale principio ne discendono altri quali l'accessibilità, la disponibilità e l'universalità: è necessario garantire che il servizio sia disponibile ed accessibile a tutti i cittadini nella stessa misura, senza interruzione, nemmeno in caso di inadempienza del cliente (ad esempio, a seguito del mancato pagamento della tassa o della tariffa). Il ciclo integrato dei rifiuti ha inizio con la raccolta: a cassonetti, ossia contenitori per il deposito dei rifiuti da parte degli utenti, poi svuotati periodicamente dal gestore, e a sacchetti o porta a porta, attraverso il ritiro dei rifiuti di casa in casa con una frequenza prestabilita. La modalità scelta è rilevante sia in termini di servizio erogato che di costi: il sistema di raccolta a sacchetti è più 221

8 comodo per l utente che non deve recarsi presso i punti di raccolta (cassonetti), ma solo depositare i rifiuti sotto casa a giorni ed orari prestabiliti; al tempo stesso è più costoso, perché prevede una raccolta più capillare e quindi un maggiore impiego di personale e mezzi. Va da sé che la raccolta a cassonetti non è praticabile laddove la tipologia delle strade (ad esempio, i vicoli dei centri storici o la zona lagunare di Venezia) impedisce il transito dei mezzi per il prelevamento e lo svuotamento dei cassonetti. Per le società analizzate il sistema di raccolta più frequente è quello a cassonetti (Tabella 6.2), presente in tutte le città. La raccolta a sacchetti di Milano prevede che tutto il rifiuto indifferenziato e la quasi totalità del rifiuto differenziato sia stoccato in spazi privati e conferito a piano strada nei giorni e negli orari comunicati da AMSA a ciascuno stabile. HERA a Bologna raccoglie a cassonetti, ma utilizza il sistema a sacchetti in alcuni comuni di minori dimensioni, mentre VESTA, che utilizza prevalentemente il sistema a cassonetti nella città di Venezia terraferma e in altri comuni, raccoglie porta a porta solo nel centro storico, così come AMA di Roma. Analogamente, ASIA a Napoli effettua la raccolta a piè di palazzo esclusivamente nelle strade strette e AMIAT di Torino svolge anche un servizio domiciliare con cassonetti. La successiva fase di smaltimento dei rifiuti è piuttosto eterogenea. Gli indirizzi dell'unione Europea, recepiti in Italia dal Decreto Ronchi, affrontano la questione individuando azioni volte alla gestione integrata del servizio. Si richiama la necessità di minimizzare la produzione e la pericolosità dei rifiuti e procedere al loro riutilizzo nelle varie forme possibili, dal recupero (riciclo) alla produzione energetica (termovalorizzazione). Il Decreto stabilisce che, ai fini di una corretta gestione, tutti i soggetti debbano collaborare per favorire la riduzione del conferimento dei rifiuti in discarica. Quest ultima, come è evidente, non risolve il problema dello smaltimento, ma lo rimanda al futuro, poiché i residui dei rifiuti restano attivi per molti anni e, attraverso i naturali processi di decomposizione anaerobica, producono biogas e liquami. Nonostante rappresenti ancora la modalità di smaltimento prevalente in Italia (54,4% sul totale nel 2005) lo smaltimento in discarica ha conosciuto negli ultimi anni un progressivo ridimensionamento (era pari al 77% del totale nel 1999). L incenerimento è invece fermo a quote attorno al 10% del totale ( 5 ). Per contenere la contaminazione dell ambiente le discariche moderne sono realizzate secondo standard igienici e di sicurezza e sono dotate di dispositivi per riutilizzare i biogas, che si liberano nei processi di fermentazione, come combustibile per la generazione di energia. Ad analoga funzione assolvono i termovalorizzatori, detti anche inceneritori con recupero energetico, ossia impianti che utilizzano rifiuti come combustibile. Essi possono essere alimentati attraverso CDR (combustibile da rifiuti) che è prodotto da impianti che trattano i rifiuti indifferenziati selezionandone la componente secca ad alto potere calorifico. Merita infine menzione il compostaggio che tratta la frazione organica risultante dalla raccolta differenziata dei rifiuti urbani con produzione del c.d. compost ( 5 ) Federambiente-Utilitatis, Greenbook 2007 (Dicembre 2007). 222

9 utilizzato come fertilizzante. Si tratta della digestione aerobica delle frazioni organiche biodegradabili dei rifiuti attraverso il quale viene accelerato il processo che si realizza spontaneamente in natura. Esso tuttavia interessa poco meno del 10% dei rifiuti complessivi. In Italia, la produzione di energia elettrica tramite incenerimento dei rifiuti è stata assimilata a fonte rinnovabile, alla stregua di quella idroelettrica, solare, eolica e geotermica, e quindi ha goduto di incentivi (tariffe c.d. CIP6) fino all entrata in vigore della Legge Finanziaria 2008 ( 6 ); come detto tuttavia tale modalità di trattamento resta marginale, riguardando il 10% circa dei rifiuti complessivi. AMSA ed ASM Brescia cedono al GRTN quote rilevanti di energia derivata da termovalorizzazione. È infine da valutare il grado di autonomia delle aziende rispetto allo smaltimento (Tabella 6.6). Alcune società, integrate verticalmente in tutte le fasi del ciclo, possiedono impianti sufficienti a garantire il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti raccolti, altre non hanno impianti adatti e quindi devono ricorrere all esterno, pagando il servizio prestato da terzi; infine, ve ne sono alcune che possiedono una capacità di smaltimento superiore alle proprie esigenze e pertanto possono offrirla al mercato traendone ricavi e profitti. Un primo dato rilevante per valutare le dimensioni aziendali è quello relativo al numero di abitanti nelle aree servite (Tabella 6.3), indicatore della domanda che le imprese sono chiamate a fronteggiare. L azienda con il bacino di utenza più esteso è AMA (oltre tre milioni nel 2006) che serve tutta l area romana, seguita da HERA che copre un territorio piuttosto vasto nel perimetro romagnolo (poco più di due milioni e trecentomila abitanti); seguono AMSA e ASIA, quest ultima con un valore, per il 2006, di poco superiore al milione di abitanti. La dimensione demografica del territorio servito è rappresentativa della produzione di rifiuti urbani da utenze domestiche, ma andrebbe integrata da stime relative ai pendolari e al flusso turistico; questi dati tuttavia non sono disponibili. Rapportando i dati sulla raccolta totale di rifiuti solidi urbani al numero di abitanti si ottiene un primo indice che misura la quantità di rifiuti prodotti pro capite nell area. Il valore più elevato si riscontra a Venezia (767 kg/ab.), dove l afflusso turistico è particolarmente elevato in rapporto ai residenti, che ha anche sperimentato il più alto tasso di crescita (+12%) rispetto al 2003, seguita dai comuni serviti da HERA (686 kg/ab.). Gli indici sono in crescita nella maggior parte delle restanti città, ad eccezione di AMIU e AMSA che mostrano riduzioni rispettivamente del 6% e del 4% circa. La media nazionale per l anno 2005 era di 545 kg per abitante. I rifiuti solidi urbani (RSU) raccolti forniscono un indicazione della quantità di servizio erogato dalle società di igiene ambientale (Tabella 6.4). La raccolta totale ( 6 ) La Legge Finanziaria 2007 (Legge 27 dicembre 2006, n. 296, comma 1117) riservava gli incentivi ai soli impianti già autorizzati e di cui sia stata avviata concretamente la realizzazione. L art. 30, comma 1 della Legge Finanziaria 2008 stabilisce che gli incentivi di cui alla precedente Legge Finanziaria siano limitati ai soli impianti realizzati ed operativi. 223

10 di AMA Roma, si colloca al primo posto (1,8 milioni di tonnellate), seguita da HERA (1,6 milioni). In termini di rifiuti raccolti Roma è più del doppio di Milano. I valori più bassi si riferiscono ai RSU raccolti nei comuni serviti da ASM Brescia e da VESTA. Poiché il dato della raccolta totale di RSU è strettamente connesso alla dimensione territoriale e alla popolazione della zona servita, è più significativo effettuare un confronto temporale dei dati all interno della stessa area piuttosto che porre in relazione tra loro valori appartenenti a città diverse. A tal proposito, si osserva che l area servita da HERA (+44,3%) ha segnato un progresso marcatamente superiore a quello delle altre società che registrano aumenti compresi tra l 1% di AMIU e il 12% di VESTA. Nessuna società tra il 2003 e il 2006 presenta una flessione del quantitativo di RSU totale raccolta. Analoga classifica può essere fatta prendendo in considerazione la variazione, nei quattro anni considerati, della raccolta di RSU differenziati. Anche in questo caso, HERA, oltre a presentare nel 2006 il maggiore quantitativo in termini assoluti, pari a poco meno di 500mila tonnellate, mostra la maggiore crescita (+65,4 %), seguita da AMA di Roma (+60,7%) e da AMIAT (+38,6%). Al contrario, la società che ha registrato il valore più basso è AMIU, con aumento della raccolta di RSU differenziati pari al 3,2%. In generale vi è stato un considerevole aumento della raccolta differenziata; in parte divergente l andamento della raccolta di RSU indifferenziata, i cui valori sono aumentati in maniera rilevante solo per HERA (+36,7%), e al contrario sono diminuiti soprattutto per AMSA (-12,4%), AMIAT (-3,9%) e ACEGAS-APS (-0,8%). Infine, se si osserva la percentuale di raccolta differenziata rispetto alla raccolta totale di RSU, calcolata come semplice rapporto tra RSU differenziati e RSU totali (si veda la Tabella 6.15), le incidenze, nel 2006, oscillano tra il 10,2% di ASIA e il 45,7% di ACEGAS-APS (territorio di Padova). La Tabella 6.5 si focalizza esclusivamente sull analisi dei RSU differenziati per ciascuna società, riportando il dettaglio delle singole componenti: carta e cartone, vetro e lattine, plastica, ramaglie, scarti verdi e mercatale, legno e tessili, rifiuti ingombranti- ossia i rifiuti delle economie domestiche che, a causa della forma e delle dimensioni, non possono essere introdotti nei sacchi- rifiuti pericolosi, come per esempio pile, batterie, farmaci, vernici, ecc., rifiuti organici e altri materiali. Le singole componenti assumono un peso molto diversificato per ciascuna società e nel corso del tempo. Tralasciando la categoria residuale altro, carta e cartone, che vengono reinseriti nel sistema di consumo sottoforma di carta da pacchi, cartapesta, giornali e cartone da imballaggio, rappresentano in media la porzione più rilevante. Per la maggior parte delle società i valori della categoria carta e cartone rispetto al totale dei RSU differenziati si sono mantenuti piuttosto stabili nel tempo, una crescita rilevante (dal 3,2% del 2003 al 26,3% del 2006) è stata registrata da ASIA, sebbene la società presenti ancora valori di RSU totale differenziata molto bassi. Le altre due componenti dei RSU differenziati con un peso rilevante sul totale sono i rifiuti organici e vetro e lattine, da cui è possibile ottenere bottiglie, barattoli per uso alimentare e vetri per finestre. Al contrario, la plastica, anche se presenta percentuali in leggera crescita, ha valori 224

11 ancora molti bassi rispetto al totale. Aggregando i dati raccolti, per il sistema delle imprese comunali qui selezionate si ottiene la seguente stima della composizione per tipologia di rifiuto, in percentuale rispetto al totale della raccolta differenziata: carta e cartone (32,5%), organici (16,2%), vetro (12,6%), ramaglie e verde (10%), legno e tessili (7%), plastica (4,3%), altro, pericolosi ed ingombranti a saldo (17,4%). Tali evidenze possono essere confrontate con quelle nazionali del 2006, relative a 111 comuni capoluoghi di provincia censiti dall ISTAT ( 7 ). La carta si conferma a livello nazionale come il materiale più raccolto nel servizio differenziato (37,9% della differenziata), seguita dai rifiuti organici, verdi e legno (29,7%), dal vetro (9,4%), dalla raccolta multimateriale ( 8 ) (5,8%) e dalle materie plastiche (3,7%); la voce altro rappresenta il saldo (13,5%). La fase successiva alla raccolta dei RSU è quella dello smaltimento, illustrata nella Tabella 6.6: vi figurano le quantità di rifiuti smaltiti presso strutture di proprietà, suddivise per destinazione. Alcune aziende, come ad esempio AMIU e AMSA, smaltiscono su impianti di proprietà sia i RSU raccolti sia i rifiuti conferiti da terzi, disponendo di capacità esuberante presso i propri impianti; altre aziende non gestiscono l intero ciclo integrato dei rifiuti e pertanto lo smaltimento avviene ricorrendo al mercato, ossia acquistando il servizio da terzi. Ricadono in questa seconda tipologia AMA di Roma, che nel 2006 ha conferito la propria raccolta nella discarica di Malagrotta gestita da privati, e ASIA di Napoli, la cui quasi totalità di rifiuti è stata smaltita presso impianti di CDR della FIBE e della FIBE Campania. Per le altre società emerge un quadro eterogeneo: AMIU smaltisce interamente i propri rifiuti in discarica ed anche AMIAT vi fa ricorso per quote superiori al 90% della propria raccolta (la società gestisce la discarica di Basse di Stura). Entrambe le società accolgono poi presso i propri impianti RSU conferiti da terzi operatori. Nessuno dei restanti operatori si avvale di discariche per quote superiori al 40% della propria raccolta, e tale percentuale è invariabilmente in calo nel quadriennio. ACEGAS-APS ed ASM Brescia fanno ampio ricorso alla termovalorizzazione, incenerendo quote rispettivamente pari a circa al 79% ed al 69% del proprio smaltito complessivo. Cospicua in questo senso anche l attività di AMSA che supera il 52%. È da notare che in A2A confluiscono i due maggiori produttori italiani di energia elettrica da rifiuti, biomassa e biogas, ASM Brescia ed AMSA, con quote di mercato pari rispettivamente all 11% ed al 6,2% a fine 2006 (ENEL, terzo produttore nazionale, ha una quota dell 1,4%, Edison, quarto, dello 0,7%). ASM Brescia ed AMSA nel 2005 hanno inoltre rappresentato una quota pari a al 9,4% dell energia da fonti rinnovabile ex CIP6 ritirata dal GRTN (pari complessivamente a GWh). Il compostaggio risulta nel complesso poco praticato (interessa AMIAT, AMSA, HERA e VESTA) e pari a quote marginali dello smaltito (mai sopra il 10%, ad eccezione di VESTA che supera il 20%); minore ancora il ricorso al CDR, eccezion fatta per VESTA che smaltisce con ( 7 ) ISTAT, Indicatori ambientali urbani, Anno 2006 (Agosto 2007). ( 8 ) Le principali tipologie di materiale che rientrano nella raccolta multimateriale sono il vetro, la plastica e l alluminio, anche se non c è omogeneità nei vari comuni. 225

12 questo processo metà del proprio volume di rifiuti ed ASIA che dichiara una quota superiore all 80% presso impianti di terzi La Tabella 6.7 mostra due indici di investimento. Per il calcolo di entrambi, relativamente alle società che operano solo nel settore di igiene ambientale, si è tenuto conto (ove disponibile) anche delle migliorie sui beni d uso, ovvero quei beni non di proprietà delle società (appartenenti, ad esempio, al comune), ma che sono strumentali all erogazione del servizio. Il primo indice è calcolato come rapporto tra gli investimenti realizzati nel corso dell esercizio e le tonnellate di RSU raccolte nell anno. I valori più elevati per il 2006 sono quelli di AMIU (52,8 per tonnellata di RSU), HERA (52 ), che include i valori relativi alla ASPES Pesaro acquisita a metà del 2006, AMIAT (47,7 ) e ACEGAS-APS (47,5 ); l indice più basso è quello di VESTA (11,1 ), seguito da ASM Brescia (13,2 ). Il secondo indice di investimento è stato ottenuto rapportando il cumulo degli investimenti tecnici nel quadriennio allo stock delle immobilizzazioni tecniche lorde a fine L indice più alto è quello di AMA (69%), quasi doppio rispetto alla media, seguita da VESTA (56%) e ASIA (50%); i valori più bassi sono quelli di ACEGAS-APS (25%), peraltro riferito al gruppo nel suo insieme, e AMSA (27%). 6.4 Le tariffe Il D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507 che fissa le modalità di applicazione della Tassa Rifiuti Solidi Urbani (Ta.RSU), all art. 61 comma 1 sancisce che il gettito complessivo della tassa non può superare il costo di esercizio del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani (...). Questo implica che i costi di gestione del servizio possono anche non essere coperti totalmente dal gettito tributario specifico, consentendo il concorso di risorse provenienti dalla fiscalità ordinaria, generalmente dall ICI ( 9 ). La Ta.RSU si configura come un tributo commisurato alla superficie abitativa, ed è dunque un imposta di tipo patrimoniale, sostanzialmente svincolata dall effettiva produzione dei rifiuti, dai costi di smaltimento e dallo standard del servizio reso. L art. 49 del Decreto Ronchi ha abolito la Ta.RSU, istituendo la Tariffa Rifiuti (Ta.Ri) le cui modalità di calcolo sono stabilite nel DPR A differenza della Ta.RSU, la tariffa introdotta dal Decreto Ronchi deve finanziare completamente la gestione dei rifiuti urbani, cioè il servizio di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento, l attività di spazzamento e pulizia stradale, le campagne di sensibilizzazione e altre attività complementari. Il DPR prevede l applicazione del metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e della tariffa destinata alla loro copertura. La tariffa di riferimento è calcolata in base ai seguenti fattori: ( 9 ) Fonte: Agenzia per la protezione dell ambiente e per i servizi tecnici (APAT), Osservatorio Nazionale sui Rifiuti (ONR), Rapporto Rifiuti

13 ST t = (CG+CC) t-1 (1+IP t -X t )+CK t dove: ST t = totale delle entrate tariffarie di riferimento; CG t-1 = costi di gestione del ciclo dei servizi attinenti i rifiuti solidi urbani dell anno precedente; CC t-1 = costi comuni imputabili alle attività relative ai rifiuti urbani dell anno precedente; IP t = inflazione programmata per l anno di riferimento; X t = recupero di produttività per l anno di riferimento; CK t = costi d uso del capitale relativi all anno di riferimento. Il fattore X assolve alla doppia funzione di vincolare le imprese alla ricerca di maggiori efficienze e di garantire, al contempo, che una quota dei recuperi di efficienza si traduca in una riduzione tariffaria a beneficio dell utenza e non solo in maggiori margini per l impresa. La tariffa si compone di una quota fissa, che si riferisce al complesso dei costi necessari per predisporre e gestire le infrastrutture ed i mezzi dedicati al servizio ed è indipendente dalla quantità dei rifiuti raccolti, ed una quota variabile, che dipende dalla quantità di rifiuti raccolti e si riferisce soprattutto ai costi legati al processo di smaltimento, di trattamento o di recupero. Gli enti locali possono poi concedere agevolazioni sia per le utenze domestiche, attraverso l abbattimento della parte variabile per una quota proporzionale ai risultati raggiunti relativamente alla raccolta differenziata, sia per le utenze non domestiche, attraverso un coefficiente di riduzione proporzionale alla quantità di rifiuti assimilati che il produttore avesse dimostrato di aver avviato a recupero. Il passaggio alla Ta.Ri implica modifiche nella gestione dei ricavi. La Ta.RSU è incassata dal comune che poi, attraverso lo strumento del contratto di servizio, affida la gestione ad una società alla quale paga un corrispettivo che generalmente supera il gettito della tassa rifiuti. La Ta.Ri, invece, può essere incassata dal comune, da un soggetto terzo designato, oppure dalla stessa società che gestisce il servizio. In tale ipotesi la società che gestisce il servizio diventa autonoma finanziariamente ed il contratto di servizio serve solo a determinare i livelli qualitativi e quantitativi della fornitura. Il DPR 158 indica un periodo transitorio di due anni, durante il quale erano previste verifiche da parte dell ONR (Osservatorio Nazionale sui Rifiuti) al fine di apportare eventuali affinamenti al metodo normalizzato, ma l originaria entrata in vigore della tariffa, prevista per il 1 gennaio 1999, è stata più volte prorogata ( 10 ). In tale contesto sono infine intervenuti il Codice dell Ambiente, che ha abrogato la Ta.Ri, e la Legge Finanziaria 2008 che ha rinnovato un analogo provvedimento della Finanziaria ( 10 ) Alla base di tali rinvii vi erano difficoltà legate all applicazione della tariffa (ad esempio la quantificazione dei rifiuti conferiti per la stima della parte variabile della tariffa) ed un elevato numero di adempimenti amministrativi. Tra questi, la predisposizione del Regolamento comunale per la gestione della tariffa e del Piano Finanziario. 227

14 2007 cristallizzando per tutto il 2008 le scelte tariffarie già effettuate dai comuni, in attesa che vengano fissati i termini della nuova tariffa. Secondo uno studio dell APAT ( 11 ) riferito all anno 2006, il numero dei comuni italiani che applicano il sistema tariffario è cresciuto di anno in anno in maniera costante, nonostante le difficoltà accennate, con un incremento tra il 2005 e il 2006 del 10,6%, ovvero del 9,8% in termini di popolazione residente. La Tabella 6.8 descrive le modalità di gestione del servizio di igiene ambientale per il 2006 in alcuni dei comuni in cui operano le società oggetto di indagine. ACEGAS- APS serve con la Ta.RSU tre comuni appartenenti alla provincia di Trieste e con tariffa i cinque comuni in cui opera nella provincia di Padova. HERA gestisce il servizio di igiene ambientale in 140 comuni, 69 dei quali con Ta.RSU e 71 con Ta.Ri; alla fine del 2004 tutti i capoluoghi delle province gestite, ad eccezione di Bologna, erano già passati alla tariffa. Nel Comune di Modena, il cui servizio di igiene ambientale è gestito da HERA dopo l incorporazione di Meta, la tariffa è stata adottata a partire dal 1 gennaio ASM Brescia gestisce il servizio di igiene ambientale in 61 comuni con Ta.RSU e in 13 comuni con Ta.Ri, tra questi ultimi Brescia e Bergamo. Tra le amministrazioni di maggiori dimensioni, la Ta.Ri è applicata a Roma, Venezia e Genova, quest ultima l ha adottata a partire dal primo gennaio 2006, Roma è passata alla tariffa già nel 2003 e dal 2004 il sistema di fatturazione ed incasso è a pieno regime. A Venezia, invece, la Ta.Ri viene applicata dal 1999 e i valori sono definiti per ciascun anno con decorrenza dal 1 gennaio. In tutti i comuni in cui è stata adottata, come mostra la tabella 6.8, la tariffa è riscossa direttamente dalle singole società fatta eccezione per due comuni serviti da ASM Brescia. La Tabella 6.9 riporta a titolo esemplificativo i tributi per il servizio di igiene ambientale relativi all anno Mentre, come richiamato, la Ta.RSU è riferita solo alla superficie abitativa, la Ta.Ri. comprende, oltre ad una quota fissa, una quota variabile, proporzionale al numero di occupanti: la più o meno forte incidenza di questa seconda componente genera scostamenti via via maggiori rispetto al regime della tassa che agevola i nuclei familiari numerosi. Sono stati ipotizzati quattro casi: i primi due mantengono costante la superficie, pari a 80 mq, con due o tre abitanti; nel terzo caso ci sono due abitanti su una superficie maggiore (120 mq); infine nel quarto caso è stato previsto un unico abitante per una superficie di 130 mq. Per le società ACEGAS-APS e ASM Brescia sono stati riportati i dati dei due principali comuni, rispettivamente Padova, in cui è applicata la tariffa e Trieste, dove vige la tassa; per ASM Brescia si tratta di Bergamo e Brescia, entrambi a tariffa; per HERA, invece, è stato riportato il costo per l utente di Bologna dove vige la tassa, e il costo di Modena, che nel 2006 ha introdotto la tariffa; per VESTA è considerato il dato della Ta.Ri per il solo Comune di Venezia. In tutti i casi presentati il costo complessivo (inclusa IVA e tributi provinciali) più basso è quello a carico del cittadino di Brescia, quello più alto grava sul cittadino di Napoli, seguito da quello di Milano (entrambe queste due città sono a tassa); lo ( 11 ) APAT, Rapporto Rifiuti,

15 scarto tra i due estremi, a parità di soluzione abitativa considerata, non è mai inferiore al 100% e nel caso dell unico occupante in 130 mq il divario è superiore al 300% (in virtù del diverso regime tariffario dei due comuni). In generale, una media semplice (sempre a parità di superficie ed abitanti) delle tariffe rivela che l applicazione della tassa porta maggiori costi a carico dell utente in misura variabile, a seconda del mix tra superficie e occupanti qui considerate, tra il 10% (3 abitanti in 80 mq) ed il 90% (un solo abitante in 130 mq): è evidente che la tassa diventa meno onerosa in presenza di nuclei familiari numerosi su superfici ridotte, mentre tende a penalizzare le ampie superfici con pochi occupanti. In generale su piccole superfici e nuclei più numerosi, le differenze tra tassa e tariffa tendono a ridursi: basti qui considerare che il costo pro capite, in caso di tre abitanti in 80 mq, è sostanzialmente simile a Roma con la tariffa (67,4 ) ed a Milano con la tassa (69,9 ) e non troppo distante neanche da Napoli (75,5 a tassa), salvo diventare, nel caso di un unico abitante in 130 mq, pari a 232,8 a Roma, 340,9 a Milano ed addirittura 367,9 a Napoli. È ragionevole pensare che anche considerazioni redistributive di questa natura siano alla base della decisione di taluni comuni di permanere nella tassa. 6.5 Ricavi e costi unitari La struttura dei ricavi è così articolata: se il servizio di igiene urbana è coperto da Ta.RSU, una parte del fatturato proviene dal contratto di servizio con il comune; nel caso in cui invece sia vigente la tariffa, i ricavi derivano dal suo introito (in ipotesi di incasso diretto) o da trasferimenti del comune (quando esso incassa direttamente la tariffa), al netto dei costi di riscossione. A latere delle prestazioni regolate nel contratto con il comune, spesso le aziende erogano altri servizi, fuori contratto e a pagamento, per i privati o per il comune medesimo. Inoltre vi sono sovente ricavi legati alla valorizzazione dei rifiuti da raccolta differenziata e ulteriori proventi legati ai servizi di smaltimento resi a terzi. Le società che hanno termovalorizzatori presentano una quota, talora rilevante, di ricavi da vendita di energia elettrica. La Tabella 6.10 mostra la struttura dei ricavi per ciascuna società (per le multiutilities essi si riferiscono esclusivamente ai servizi di igiene ambientale). AMA presenta una quota dei ricavi da tariffa pari nel 2006 al 76% del totale; la parte residua del fatturato deriva in buona misura da servizi a pagamento resi al comune o a terzi. Nel corso del periodo considerato, i ricavi complessivi di AMA sono aumentati del 32%, la quota non tariffaria è cresciuta del 68%, quella legata all attività core del 24%. AMIAT nel 2006 presenta una percentuale di ricavi da contratto di servizio pari al 62%, in incremento del 18% rispetto al Gran parte degli altri ricavi proviene da corrispettivi pagati da terzi per lo smaltimento dei rifiuti, in particolare nella discarica Basse di Stura. Nel complesso i ricavi sono aumentati del 32% nel 229

16 quadriennio considerato, mentre la componente non da contratto è cresciuta del 64%. AMIU di Genova presenta fino al 2005 due tipi di ricavi: quelli da contratto di servizio, che sono preponderanti e pari a circa il 74% del totale, e gli altri che derivano dalla vendita a terzi di servizi di smaltimento in discarica. Nel 2006 è avvenuto il passaggio del Comune di Genova alla tariffa, con conseguente azzeramento dei ricavi da contratto. In totale, nel quadriennio , i ricavi hanno registrato un aumento del 24%, quelli da attività di raccolta rifiuti del 19% (scontando tuttavia il passaggio da tassa a tariffa), i restanti di circa il 37%. Per AMSA il 56% dei ricavi nel 2006 proviene dal contratto di servizio (era pari al 75% nel 2003), con una riduzione del corrispettivo rispetto al 2003 dell 11%, anche grazie alla nuova autorizzazione per l esercizio dell inceneritore Silla2 (che ha consentito una riduzione degli oneri a carico del Comune di Milano), delle maggiori quantità termovalorizzate e della maggiore quantità di energia elettrica prodotta e venduta. La componente degli altri ricavi è cresciuta di quasi il 114% tra il 2003 e il 2006; e nella stessa misura sono cresciuti gli introiti per cessione di energia a terzi. ASIA realizza la quasi totalità dei ricavi dal contratto di servizio con il Comune di Napoli (quasi il 98%). Tale valore nel quadriennio è aumentato in termini assoluti del 40% (così come i ricavi totali). Rispetto al 2003, i ricavi totali di ASM Brescia sono cresciuti del 27%. Il fatturato di ASM Brescia proviene sia da ricavi da contratto di servizio (in rapida riduzione) originati dai comuni in cui è presente la Ta.RSU, pari nel 2006 al 7% del totale, sia da ricavi da tariffa che, invece, sono il 33% del totale, e si sono sviluppati dal 2003 al 2006 del 116%. L opposta dinamica delle due componenti deriva dal progressivo passaggio di molti comuni dell area servita alla tariffa. Gli altri ricavi derivano per lo più dallo smaltimento di rifiuti di terzi; nel quadriennio essi sono cresciuti del 15%, sostanzialmente per l incremento delle quantità e dei prezzi dei rifiuti conferiti da terzi al termoutilizzatore e della crescita dei ricavi da raccolta differenziata. HERA deriva quasi il 60% dei ricavi del business ambientale da tassa e tariffa: le due componenti nel 2006 sono pari rispettivamente al 22,8% ed al 36,1% dei ricavi complessivi. L incremento dei ricavi totali dell area Ambiente è stato del 90% nel quadriennio, dovuto non solo all incremento dei volumi originato dall integrazione della ASPES operante nell area pesarese, ma anche ai maggiori volumi smaltiti. Inoltre, il 2006 ha beneficiato del funzionamento a pieno regime di alcuni impianti che godono delle agevolazioni CIP6, in particolare del termovalorizzatore di Bologna e gli impianti del centro ecologico di Ravenna. Molto più dinamico il comparto delle attività non prettamente ambientali: la crescita del quadriennio è del 145%. VESTA, infine, ha ottenuto un aumento dei ricavi totali dell 11% dal Quasi il 60% del totale è rappresentato dai ricavi da tariffa che hanno subito un incremento del 15%. I dati relativi ai ricavi da contratto di servizio hanno per lo più come oggetto servizi istituzionali diversi e si riferiscono all ammontare di fondi 230

17 integrativi che la società riceve dal comune in ragione dell elevato flusso turistico che caratterizza la città di Venezia (diversamente i turisti inciderebbero sulla quantità di rifiuti prodotti senza un corrispettivo diretto in termini di ricavi). In sintesi, il grado di dipendenza delle società dai ricavi dell attività di igiene urbana stricto sensu è massimo per ASIA, che non dispone di fonti alternative di ricavo (il 98% del fatturato viene da contratto di servizio con il comune), minimo per HERA ed AMSA (rispettivamente 59% e 56% del turnover complessivo). Rapportando i ricavi da tariffa e da contratto di servizio al numero di residenti si ottiene una stima del costo medio che grava su ogni residente per il servizio di igiene urbana (Tabella 6.11). La media nazionale nel 2005 era, in base alle evidenze di Federambiente, pari a 120,5 euro/ab (115,7 euro nel 2004). In media, il costo che grava su ogni residente per il servizio di igiene urbana è aumentato, nel corso del quadriennio in esame, del 13%. Nel 2006 il valore più elevato si riferisce a VESTA, calcolato prendendo in considerazione i soli ricavi da tariffa; il valore minimo invece si riferisce alla ASM Brescia (nelle città di Brescia e Bergamo), che peraltro ha anche la tariffa pro capite inferiore (cfr. Tabella 6.9). Il maggiore aumento di ricavi tariffari è di ASIA che nel quadriennio ha visto lievitare del 35% l introito medio pro capite. Per contro, tra 2003 al 2006 c è stata una sola flessione a Milano (-15,4%). La Tabella 6.12 riporta il rapporto tra i ricavi da contratto di servizio e da tariffa e la raccolta di rifiuti solidi urbani (RSU), fornendo un indicazione del costo del servizio istituzionale per tonnellata di RSU raccolti. L indice dei ricavi per tonnellata tiene conto anche delle politiche gestionali volte a meglio organizzare lo sfruttamento del ciclo dei rifiuti. Dal 2003 al 2006, in media l indice è aumentato del 6,3%, in particolare a Genova (+18%), in seguito all adozione della Ta.Ri, e soprattutto a Napoli (+32%). In base a questo parametro l unica riduzione ha avuto luogo sempre a Milano (-12%), anche se AMSA, in virtù delle attività collaterali, ha comunque sviluppato i ricavi complessivi unitari del 18%. Nel confrontare i costi del servizio (Tabella 6.13) occorre considerare una serie di variabili e fattori che influenzano la struttura operativa. I più rilevanti sono: la densità abitativa e la struttura urbanistica, lo stato delle strade (maggiori costi di raccolta in presenza di centri storici con strade strette o in condizioni di viabilità particolarmente difficili), le modalità tecniche di raccolta ( a cassonetti o a sacchetti ), la frequenza di raccolta e spazzamento, il processo industriale di smaltimento dei rifiuti (recupero, discarica o termovalorizzatore), il grado di integrazione verticale della società (smaltimento interno o ricorso al mercato), la percentuale di raccolta differenziata (che implica maggiori costi), i fattori culturali (grado di collaborazione del cittadino), le dimensioni del flusso turistico, la densità industriale, il clima. Come già evidenziato le società qui considerate sono eterogenee e pertanto il loro confronto richiede molta cautela: i costi infatti non sono ragionevolmente riferibili nella loro interezza alla sola attività di raccolta, ma derivano anche dallo svolgimento di attività laterali (che si è visto essere consistenti). Valgono inoltre i caveat usuali circa l adozione dei principi IAS/IFRS. 231

18 Gli indici di costo sono calcolati in rapporto alle tonnellate di rifiuti solidi urbani raccolti. I dati di Tabella 6.13 indicano un mutamento nella struttura dei costi tra il 2003 ed il 2006; regredisce l incidenza dei costi del personale su costi complessivi (dal 48,4% al 45,5%) a fronte di una crescita di quella dei costi operativi (dal 44,3% al 47%). Vi è inoltre una minore incidenza dei costi del lavoro nelle società che fanno uso da tempo di termovalorizzatori (ASM Brescia, HERA, VESTA e ACEGAS- APS), mentre incidono maggiormente gli altri costi operativi. Salvo il dato della VESTA, che sconta la particolarità territoriale del luogo e quindi presenta il valore più elevato, e quello di AMSA (che solo recentemente ha fatto pieno utilizzo del termovalorizzatore), nel 2006 i costi unitari totali risultano compresi in un range che va dai 228 euro di HERA ai 337 euro di AMIU. Il costo medio totale delle società qui esaminate è aumentato in media del 9,6% tra 2003 e 2006: AMIU presenta il maggiore incremento (+35%), mentre sono in riduzione i costi unitari di ASM Brescia (-0,2%) e VESTA (-7%). L incidenza dei costi sul totale dei ricavi scende in media dal 97,3% del 2003 all 88,7% del 2006; nell ultimo anno permane deficitario il profilo di AMIU, ma è ASIA a presentare la situazione reddituale più precaria. L indice di produttività, calcolato come rapporto tra le tonnellate di RSU raccolte e il numero medio di dipendenti (Tabella 6.14), pone ai primi posti, con notevole distacco dalle altre, ASM Brescia e HERA. Esse, come evidenziato in precedenza, segnano anche gli indici di costo più bassi, soprattutto per quanto riguarda il costo del lavoro. L azienda con la minore produttività è AMSA di Milano (che tuttavia impiega una quota di personale in attività collaterali come si evince dalla struttura dei ricavi); AMSA e AMIAT sono le uniche società ad aver segnato flessioni di produttività. In media, comunque, l indice migliora dell 8,4% tra il 2003 ed il È da segnalare che il numero di dipendenti delle multiutility (in particolare ASM ed HERA) non comprende il personale delle strutture di staff del gruppo. Una sua attribuzione pro-quota comporterebbe un aumento dei dipendenti stimabile nell ordine del 10/20%, con conseguente riduzione degli indici di produttività. 6.6 Indicatori di efficienza e qualità Il Codice dell ambiente ha posticipato al 31 dicembre 2006 la scadenza per il conseguimento dell obiettivo del 35% di raccolta differenziata, originariamente previsto per il 2003 (D.Lgs. n ), e ha introdotto due nuovi obiettivi: il 45% entro il 2008 e il 65% entro il Qualora tali obiettivi non vengano raggiunti, è prevista l applicazione di un addizionale del 20% alla tariffa di conferimento dei rifiuti in discarica a carico dell Autorità d Ambito, il cui gettito è poi ripartito tra i comuni interessati in proporzione inversa rispetto alle quote di raccolta differenziata (al fine di incentivarne il ricorso). Sulla stessa materia la Legge Finanziaria 2007 (art. 1, comma 1108) ha introdotto obiettivi intermedi: 40% 232

19 entro il 2007, 50% entro il 2009, 60% entro il 2011, prevedendo che le regioni provvedano alla nomina di un commissario ad acta da insediare negli ATO all interno dei quali non si siano raggiunte le soglie. Nonostante ci sia stato un incremento continuo nel corso degli anni, i dati più recenti di cui si dispone ( 12 ), relativi a 111 capoluoghi di provincia, fissano al 23,7% la percentuale media di raccolta differenziata, così articolata geograficamente: 33,6% al Nord, 23% al Centro, 10,1% al Sud. Nel 2006 sono 34 i comuni capoluogo di provincia ad avere raggiunto l obiettivo del 35% di raccolta differenziata (26 al Nord, cinque al Centro e tre al Sud). Le aziende qui analizzate rispecchiano sostanzialmente la situazione a livello nazionale (Tabella 6.15). I valori percentuali riportati nella prima parte della tabella sono stati ottenuti rapportando, per ogni società, la quantità di raccolta differenziata al totale di RSU raccolti. Per il 2006, le percentuali più basse sono quelle di ASIA a Napoli e AMA a Roma (rispettivamente 10,2% e 18,6%), mentre ACEGAS-APS ha fatto registrare un valore piuttosto basso per i comuni serviti nel territorio di Trieste (19%) ed il valore più alto all interno dell intero campione per i comuni appartenenti al territorio di Padova (45,7%). In generale, comunque, le percentuali più elevate si riscontrano nel Nord Italia: AMIAT di Torino (37,5%), AMSA di Milano (39,9%), uniche società che nel 2006 superano l obiettivo di legge, e ASM Brescia (34,4%). Fanno eccezione rispetto all area geografica di appartenenza VESTA (26,9%) e AMIU (22,1%) con valori inferiori alla media dell area. La seconda parte della Tabella 6.15 riporta, per alcune società, le percentuali di raccolta differenziata derivanti dall applicazione di formule particolari, stabilite da norme locali, le quali tengono conto di frazioni di raccolta non differenziabili (es. quella da spazzamento delle strade); i nuovi valori non mutano il quadro appena tratteggiato. Vi sono due istituzioni che sovrintendono al sistema dell igiene ambientale: l APAT (Agenzia per la Protezione dell Ambiente e per i servizi Tecnici) e l ONR (Osservatorio Nazionale sui Rifiuti). L APAT, istituita dall'art. 38 del D.Lgs. n , assolve attività tecnico-scientifiche di interesse nazionale per la protezione dell'ambiente, per la tutela delle risorse idriche e della difesa del suolo; l ONR, istituito presso il Ministero dell Ambiente dal D.Lgs. n , ha lo scopo di favorire il contenimento della produzione di rifiuti e l efficacia, l efficienza e l economicità della loro gestione. Al fine di realizzare un modello a rete per l'osservatorio Nazionale e costituire sedi per il supporto alle funzioni di monitoraggio, programmazione e controllo, le province devono istituire osservatori locali. Sulla base dei dati raccolti a livello provinciale l Osservatorio redige il c.d. Rapporto Rifiuti, un documento statistico che si propone di fornire un quadro conoscitivo generale sul ciclo di gestione dei rifiuti a livello nazionale. Il D.Lgs ha trasformato l ONR nella sezione rifiuti dell Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti anche se, come già precisato, il D.Lgs. n ( 12 ) ISTAT, Indicatori ambientali urbani, Anno 2006 (Agosto 2007). 233

20 2006, con il quale sono state approvate le prime disposizioni correttive del Testo Unico Ambientale, ne ha previsto la ricostituzione. Nel 2001 l APAT (allora ANPA), in collaborazione con l ONR, ha pubblicato un manuale per la definizione di standard tecnici di igiene urbana. Esso individua standard economici e tecnici con l obiettivo di fornire un riferimento alle aziende del settore. Gli standard economici sono stati elaborati con la finalità di creare un quadro generale all interno del quale fosse più agevole per i gestori il calcolo della tariffa. Gli standard tecnici invece servono a colmare il vuoto lasciato dalla normativa nazionale che indica i principi ispiratori, ma non determina i livelli di servizio che risultano quindi disomogenei sul territorio nazionale. Tali standard dovrebbero incentivare un miglioramento del servizio offerto. Si prescrive in primo luogo l adozione di sistemi di qualità (ISO, EMAS e OHSAS) per standardizzare le caratteristiche generali delle aziende ed elevare complessivamente la qualità del comparto. Un secondo aspetto riguarda la realizzazione di un sistema di contabilità analitica e di controllo di gestione. A livello tecnico è stato elaborato anche un set di indicatori relativi all estensione, alla continuità ed alla frequenza del servizio minimo da erogare, differenziato in base alla tipologia del territorio e ad altri parametri rilevanti (estate/inverno, presenza turistica, ecc.). Al momento non vi sono applicazioni pratiche e, soprattutto, non è stata mai realizzata alcuna forma di controllo né alcun meccanismo di premio-sanzione per il rispetto della qualità. È infine prevista la predisposizione e la divulgazione da parte dei gestori della carta dei servizi. I dati generalmente riportati all interno di questi documenti fanno riferimento alla frequenza delle attività di spazzamento e raccolta. Per le società dove la raccolta avviene per cassonetti, assume rilevanza la frequenza del loro svuotamento, mentre per quelle, come l AMSA di Milano, che raccolgono porta a porta, il parametro chiave è la frequenza di raccolta. La carta dei servizi non appare comunque particolarmente utile, sia perché i dati sono di norma qualitativi, generici e raramente a consuntivo, sia perché mancano alcune informazioni fondamentali come, ad esempio, le modalità di smaltimento dei rifiuti. Dai questionari è stato possibile raccogliere i dati relativi alla frequenza di pulizia delle strade e al grado di completamento del servizio di raccolta rifiuti nel turno per il 2006 (Tabella 6.16). Relativamente al secondo indicatore, considerando che non sono disponibili i valori di AMA e ASIA, il valore più basso è quello fornito da AMIAT (con un indicatore comunque al di sopra del 96%); solo ASM Brescia e ACEGAS-APS dichiarano un grado di completamento del servizio raccolta rifiuti nel turno pari al 100%. Il dato sulla frequenza settimanale della pulizia delle strade è il meno utile. In tutti i casi la frequenza settimanale è compresa tra una e sette volte a settimana, in relazione alla specifica area cittadina a cui il servizio si riferisce; tendenzialmente, nelle zone centrali la frequenza è più alta. Alcune società (come AMIU, AMSA e HERA) hanno fornito un indicazione generica, altre hanno comunicato più propriamente un dato medio, oppure un valore che esprime la percentuale maggiore di interventi. In alcuni casi, inoltre, i siti delle singole società forniscono, come servizio ai cittadini, una mappa 234