Informazioni amministrative e dati statistici L esperienza in corso sulla nuova fonte Inail: Denuncia Nominativa Assicurati

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1 V Conferenza Nazionale di Statistica Innovazione tecnologica e informazione statistica Integrazione tra registri e rilevazioni statistiche Roma 15,16, 17 novembre 2000 Informazioni amministrative e dati statistici L esperienza in corso sulla nuova fonte Inail: Denuncia Nominativa Assicurati Manlio Calzaroni Dipartimento Statistiche Economiche

2 Versione provvisoria Tavole e grafici (download) 2

3 1. Introduzione 1 La crescente domanda di informazioni e la necessità di ridurre il carico che grava sui rispondenti alle rilevazioni statistiche, sono fattori che determinano un sempre più massiccio utilizzo di fonti amministrative a fini statistici. Questa nuova attività sta anche mutando il funzionamento e l organizzazione degli Istituti Nazionali di Statistica (INS). L utilizzo di dati di origine amministrativa comporta, infatti, la definizione di un modello di trattamento dei dati appropriato per questo tipo di informazioni. In questa sede si vogliono evidenziare alcune problematiche e le opportunità connesse all utilizzo di dati amministrativi, utilizzando l esperienza che l Istat e l Inail stanno maturando nel trattare le informazioni rese disponibili dalla nuova normativa sulla Denuncia Nominativa degli Assicurati (DNA), introdotta con il Decreto Lgs. n. 38/2000; che ha stabilito l obbligo, per il datore di lavoro, di comunicare istantaneamente il codice fiscale delle persone assunte e/o di quelle per cui cessa il rapporto di lavoro. Tale procedura è operativa dal 16 marzo u.s.. I dati raccolti appaiono di grande interesse allo scopo di fornire una valutazione di carattere statistico sull evoluzione dei flussi in ingresso ed in uscita dal mercato del lavoro. La fornitura all opinione pubblica di tale valutazione richiede l applicazione di appropriate tecniche statistiche, la cui definizione è oggetto della collaborazione tra i due Istituti. Si sottolinea che la definizione delle regole necessarie per utilizzare a fini statistici queste informazioni è in fase di definizione e che quindi quanto esposto ha un carattere esemplificativo e non descrive le soluzioni che saranno adottate nel trattate le informazioni rese disponibili dalla nuova normativa. 2. I presupposti per l utilizzo di dati amministrativi a fini statistici In generale, l utilizzo di dati di fonte amministrativa deve essere coerente con l architettura dell organizzazione dell istituto di statistica, così da individuare i riferimenti definitori e metodologici indispensabili per un loro corretto inserimento nel sistema informativo proprio di un INS. Tradizionalmente, gli istituti di statistica sono stati orientati alla raccolta dei dati seguendo una logica una esigenza informativa - una indagine. La fonte amministrativa, in genere, fornisce informazioni che soddisfano solo parzialmente le esigenze degli utenti. In altre parole, dato un insieme omogeneo di informazioni che normalmente sono inserite in un unico questionario, la fonte amministrativa può fornire informazioni per una parte di esse. Di conseguenza la logica prima menzionata è destinata a cambiare in una esigenza informativa più fonti 2, che comporta la definizione di uno specifico modello per il trattamento di tali informazioni. In sintesi, si è nella necessità di adeguare le informazioni rilevate ad un quadro concettuale di definizioni che è indipendente dalla singola fonte ma che costituisce lo schema teorico cui far confluire le diverse fonti che 1 Il lavoro è frutto della collaborazione con esperti Inail che si ringraziano. La redazione del testo è di responsabilità dell autore. 2 Cfr. Calzaroni, Giovannini e Sorce (2000). Il Sistema Informativo Statistico Sulle Imprese dell Istat: problemi e potenzialità, XXX riunione scientifica SIS, Firenze, xx-xx aprile

4 trattano singole parti dello stesso insieme omogeneo di informazioni, al fine di renderle coerenti tra loro e, ovviamente, coerenti con gli schemi definitori. Le direttive adottate dalle agenzie nazionali unitamente a quelle emanate da quelle internazionali (prime fra tutte ONU ed Eurostat) hanno costruito, nel corso del tempo, i fondamenti per l utilizzo congruo di fonti informative di origine più varia. Il complesso di tali regole tende a configurare un insieme organico di concetti, definizioni e classificazioni, che costituiscono lo schema teorico cui si accennava precedentemente e verso cui tutte le informazioni elaborate da un INS devono cercare di convergere. Più in dettaglio, la congruità rispetto a tale insieme di regole significa verificare la congruità della fonte amministrativa in base a più dimensioni, che possiamo cosi raggruppare: tecnica di rilevazione, definizione dell unità di rilevazione e di analisi, omogeneità delle definizioni e delle classificazioni, processo di produzione del dato. Dove per ognuna delle dimensioni deve essere definita una metodologia che cerchi di garantire la congruità prima descritta. In pratica, le imprese producono, sistematicamente, degli atti amministrativi nello svolgimento della loro attività: pagano tasse, assicurano lavoratori dipendenti, stipulano contratti, ecc.. Ognuna di queste attività determina la registrazione di informazioni utili anche dal punto di vista statistico. Ogni ente ha quindi la funzione di raccogliere e gestire informazioni, con regole coerenti alle proprie finalità istituzionali. Per ogni fonte è quindi determinato un insieme di definizioni, classificazioni e concetti. In generale, si definiscono delle regole di gestione delle informazioni di cui si entra in possesso. E evidente che tali regole non hanno, di per sè, una validità statistica. L utilizzo di queste informazioni a fini statistici impone di trattare con i problemi di una indagine statistica, quali l accuratezza, la completezza, la consistenza, ecc., ma da un diverso punto di partenza. In una indagine statistica, infatti, tali problemi sono valutati ex-ante, cioè a partire dalla fase di acquisizione del dato. L uso di dati amministrativi inpone di affrontarli ex-post, cioè senza possibilità di intervenire sul processo di acquisizione. Questo impone la necessità di definire delle corrispondenze tra le regole statistiche e quelle amministrative, in parte emanazione di atti legislativi e quindi non modificabili. In sintesi, il processo necessario per l uso corretto di queste informazioni può essere descritto dalle seguenti tre fasi 3 : 1. individuazione del quadro di riferimento concettuale relativo alle informazioni che stiamo trattando; 2. individuazione dell universo, delle unità di rilevazione e di analisi, dei caratteri, delle classificazioni, della tempistica e delle modalità di aggiornamento della fonte amministrativa; 3. identificazione delle regole di conversione del dato amministrativo in informazione statistica. 3 Per una trattazione più analitica degli argomenti trattati in questo paragrafo Cfr. Abbate e Garofalo (1997) Use of integrated administrative sources in order to improve the quality of business register statistics, Eurostat, proceedings of international workshop Use of administrative sources for statistical purposes, Luxemburg. 4

5 3. Caratteristiche generali della fonte Inail L Istat e l Inail hanno avviato un progetto congiunto allo scopo di valutare il potenziale informativo di carattere statistico che è possibile ricavare dalla nuova procedura per la Denuncia Nominativa degli Assicurati (DNA). L importanza di questa ulteriore collaborazione tra Istat e Inail è anche legata alle modalità con cui essa si è attivata. Nel paragrafo precedente si è sottolineato che uno dei problemi presenti nell uso di dati amministrativi è la necessità di valutare soltanto ex-post i problemi di carattere statistico che, in generale, determinano la qualità delle informazioni disponibili. In questo caso la collaborazione tra i due Enti è iniziata nel momento stesso in cui il nuovo strumento legislativo è diventato operante. Questo permette di definire, in modo congiunto, alcune delle regole con cui acquisire e trattare le informazioni richieste. In altre parole, e a parziale smentita di quanto detto precedentemente, questo modo di collaborare fa sì che alcuni dei problemi che normalmente sono trattati ex-post dall istituto di statistica, possono essere approcciati ex-ante, con indubbi vantaggi sul piano della qualità delle informazioni statistiche prodotte. Pur sottolineando che il lavoro di analisi è ancora in corso, è comunque possibile una prima descrizione della fonte DNA, effettuata seguendo le tre fasi prima elencate. Le principali analisi che dovrebbero essere implementate per disporre delle informazioni necessarie ad un utilizzo corretto e ottimale delle informazioni possono essere così riassunte: 1. analisi delle variabili rilevate: 2. individuazione dell universo di riferimento; 3. analisi dell unità di rilevazione e di analisi; 4. analisi delle regole di acquisizione, che determinano anche tempistica e modalità di aggiornamento; 5. analisi delle classificazioni adottate; 6. verifica sulla qualità dei dati trasmessi e individuazione delle possibili fonti di errore; 7. individuazione di informazioni indirette che è possibile ottenere. Variabili rilevate Le informazioni rilevanti dal punto di vista statistico che, in base al citato decreto legislativo, l impresa deve trasmettere entro 24 ore dall evento sotto osservazione (assunzione e/o cessazione di un rapporto di lavoro) sono: il codice identificativo (codice fiscale) dell impresa e quello del lavoratore; la data di assunzione o di cessazione, in caso di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato; la data di assunzione e di cessazione del rapporto nel caso di un rapporto a tempo determinato. Unità di rilevazione L unità di rilevazione è l impresa. La presenza del codice fiscale dell impresa consente l aggancio con le informazioni presenti nel registro sulle imprese ASIA e quindi la descrizione delle imprese coinvolte in tali eventi tramite le informazioni presenti negli archivi Istat. Sono in fase di realizzazione le procedure per l acquisizione anche di un codice territoriale che indica la localizzazione dell unità produttiva presso la quale l evento si è realizzato. Questo costituirà un ulteriore informazione, di carattere territoriale, sulle evoluzioni del numero di occupati. 5

6 Unità di analisi I dati sono relativi ai singoli rapporti di lavoro, in pratica questo significa che si tratta di posizioni lavorative e non di numero di persone occupate. E da sottolineare che ciò non rappresenta una limitazione ma un arricchimento del potenziale informativo disponibile. Essendo disponibile il CF del dipendente, è possibile elaborare tali dati sia in termini di posizioni sia in termini di occupati. Universo di riferimento E previsto l obbligo di denuncia entro le 24 ore per tutti i lavoratori dipendenti di imprese private, indipendentemente dal settore di attività economica. Sono comunque esclusi da tale obbligo: tutti i lavoratori della pubblica amministrazione centrale e locale, ad esclusione degli insegnanti delle scuole pubbliche gestite dagli enti locali; i lavoratori interinali, per i quali è prevista una normativa specifica. I lavoratori indipendenti sono esclusi dalla normativa in esame. Per quanto riguarda i parasubordinati, anche se è prevista una normativa specifica (art. 12 del testo unico) che consente di trasmettere le comunicazioni con una tempistica propria, è utilizzato lo stesso strumento informatico utilizzato per i lavoratori dipendenti. E in corso la verifica circa la possibilità di utilizzare questo strumento anche per acquisire tali informazioni, pur con tempi e procedure separate. Tecnica di rilevazione Le modalità con cui sono trasmesse le informazioni sono diverse e in evoluzione. Inizialmente era previsto l invio tramite tre diversi strumenti: call center, internet, fax. Da giugno si sono attivate ulteriori possibilità: invio tramite telegramma e utilizzo della rete telematica del Ministero delle Finanze, che collega commercialisti, consulenti del lavoro e associazioni di categoria. 4. Identificazione delle variabili statistiche ed analisi di qualità Individuate, anche se in via provvisoria, le informazioni relative ai punti 1. e 2. del par. 2, cioè il quadro di riferimento concettuale e l insieme definitorio che soggiace alle informazioni acquisite dalla fonte amministrativa, si deve passare alla definizione delle regole necessarie per passare dall informazione amministrative a quella statistica e procedere ad una analisi della qualità statistica delle informazioni, indipendentemente da valutazioni sulla loro validità amministrativa. La misura dei fenomeni può essere influenzata da aspetti di natura legislativa (dovendo le imprese assimilarne le modalità di funzionamento), di tipo tecnico (per la necessaria messa a regime dei diversi strumenti utilizzati per la ricezione delle informazioni) e statistico (per la messa a punto delle regole che consentono di passare dal dato amministrativo all informazione statistica). Innanzitutto, per identificare gli eventi rilevanti, cioè le assunzioni o le cessazioni di rapporti di lavoro, si utilizzano unicamente le informazioni fornite dall impresa. In particolare: 1. se è fornita la sola data di assunzione, il rapporto si definisce a tempo indeterminato; 2. se è fornita sia la data di assunzione, che quella di cessazione, il rapporto si definisce a tempo determinato; 6

7 3. se è fornita la sola data di cessazione si ha la chiusura di un rapporto a tempo indeterminato o quella di un rapporto a tempo determinato il cui inizio è antecedente alla data di inizio della nuova modalità di acquisizione dei dati (16 marzo 2000); 4. se una impresa fornisce, per un certo lavoratore, l informazione su una cessazione ed un altra ne fornisce successivamente una di assunzione, questo evento è classificato come cambio di impresa. L analisi delle informazioni attualmente disponibili ha evidenziato la presenza di informazioni non congrue (ad esempio lavoratori assunti a tempo indeterminato per i quali è stata comunicata separatamente la data di cessazione del rapporto); inoltre, è in corso una valutazione sulle possibili distorsioni dovute all utilizzo di strumenti diversi per l acquisizione (da internet al telegramma). Congruità delle informazioni Per quanto riguarda la definizione delle quattro variabili di base prima elencate, si sono individuate diverse incongruenze: a. Duplicazioni tra tipologie- dopo la selezione dei tre tipi di informazioni, assunti a tempo indeterminato (1), assunti a tempo determinato (2) e cessati (3), si è riscontrata la presenza di uno stesso CF assicurato tra la posizione (1) e la posizione (2) ed anche tra la posizione (3) e la posizione (2). Allo stato attuale dell analisi si è deciso di trattare tali posizioni come assunzioni a tempo determinato, eliminando quindi gli eventi, riguardanti lo stesso CF, presenti tra assunti e cessati a tempo indeterminato; b. Errata classificazione Accoppiando i due insiemi relativi alle assunzioni e cessazioni a tempo indeterminato si sono individuate delle posizioni (cioè dei CF) presenti in entrambi gli archivi (al netto di quelle presenti tra gli assunti a tempo determinato). Questo può essere originato da diverse situazioni: nel caso di data di assunzione antecedente a quella di cessazione del rapporto, dal comportamento dell impresa che non ha trattato la posizione in esame come a tempo determinato (per errore nella compilazione dei modelli, per assenza dell informazione al momento della acquisizione della nuova risorsa, per volontà di non fornire l informazione sul termine del rapporto). Tali casi sono stati considerati come ulteriori posizioni a tempo determinato; nel caso di data di assunzione posteriore a quella di cessazione si dovrebbe trattare di cambio di società se i CF dell impresa sono diversi (variabile 4. del precedente elenco) o di riassunzioni nel caso di CF uguale (casistica da approfondire) ; c. Doppioni Successivamente alle operazioni descritte si sono individuate ulteriori duplicazioni di CF tra gli assunti a tempo indeterminato e tra le posizioni cessate, concettualmente non giustificabili. In attesa di ulteriori analisi si è proceduto eliminando tali duplicazioni. Alla fine di tali operazioni si ottengono informazioni più coerenti con le definizioni derivanti dalla normativa e dalle regole di trasmissione emanate dall Inail. Dalla tavola 1. si possono valutare le differenze tra i dati che abbiamo definito grezzi e quelli corretti. L aggancio con gli archivi statistici (ASIA) consente di valutare in quali attività economiche e classi dimensionali si hanno le differenze maggiori tra dati grezzi e dati corretti (tav. 2 e fig. 1). Procedura di acquisizione 7

8 Si è già ricordato che i dati possono essere inviati all Inail utilizzando più strumenti e che questi sono stati attivati in tempi diversi. Considerando che l informazione deve essere fornita dall impresa praticamente in tempo reale, si è proceduto verificando se i tempi di trasmissione e disponibilità risultassero congrui con tali disposizioni. Ciò è possibile avendo a disposizione: il totale delle informazioni ricevute in istanti successivi; la data dell evento; la data di invio dell informazione. La verifica ha fornito due principali informazioni: la distanza tra la data dell evento e quella della sua comunicazione non è, praticamente, mai superiore ai due giorni, dimostrando come la tempistica stabilita per legge sia formalmente rispettata (non entriamo qui nella discussione sulla correttezza sostanziale del comportamento delle imprese, cioè comunicare l assunzione solo nel momento in cui si verifica un infortunio, con una data di assunzione coerente alla normativa, anche se per dipendenti assunti prima di tale data e non registrati); per quanto riguarda i tempi di disponibilità delle informazioni, visto quanto riscontrato al punto precedente, il lasso di tempo tra la data di trasmissione e quella di disponibilità dovrebbe risultare abbastanza breve. In realtà la molteplicità di strumenti attivati e i problemi di messa a regime di nuove procedure hanno causato degli slittamenti nei tempi di disponibilità di parte delle informazioni. Prendendo ad esempio le informazioni relative al periodo 16 marzo - 14 luglio disponibili al 14 luglio e quelle, relative allo stesso periodo, disponibili al 15 settembre, si evidenziano notevoli differenze. In pratica si è riscontrata la presenza di un elevato numero di eventi che, pur essendo anteriori al 14 luglio ed essendo stati trasmessi nei tempi previsti dalla normativa, non erano presenti nel set informativo disponibile il 14 luglio mentre lo erano in quello del 15 settembre. E evidente che questi problemi sono sempre presenti nella fase di avvio di una nuova procedura e sono destinati a diminuire di importanza con lo stabilizzarsi delle procedure di acquisizione. In ogni caso è importate monitorare tale fenomeno, per verificare i tempi e i modi di convergenza verso una comportamento ottimale (tale da consentire l utilizzo a fini statistici di tali dati) e da evidenziare eventuali mal funzionamenti della tecnica di rilevazione, che potrebbero impedire tale convergenza. Infine, per una valutazione più generale della qualità di queste informazioni è previsto il loro confronto con tutte le altre fonti (amministrative e/o statistiche) che forniscono informazioni analoghe a quelle ricavate da questa nuova fonte, così da procedere all elaborazione di stime pienamente coerenti con le definizioni e confrontabili con le altre variabili economiche e che costituisce il presupposto per realizzare quel sistema intermedio di informazioni che uno degli obiettivi dell integrazione di fonti amministrative nel sistema statistico di un INS. 5. Ulteriore Informazioni statistiche ricavabili Il pur limitato insieme di informazioni richieste (la semplificazione degli oneri amministrativi per le imprese è un fattore di per sé importante anche per determinare la qualità delle informazioni trasmesse) ha un notevole potere informativo. Infatti, integrando tali informazioni con quelle contenute nell Archivio Statistico delle Imprese Attive (ASIA) messo a punto dall Istat, si possono ricavare ulteriori informazioni statistiche rilevanti, sia quantitativamente sia qualitativamente, sull evoluzione dell occupazione. In sintesi, da tale insieme si possono ricavare dati, diretti o indiretti, su: 8

9 - il numero di persone assunte a tempo indeterminato; - il numero di rapporti di lavoro (posizioni), il numero di persone coinvolte e i relativi giorni lavorati per i rapporti a tempo determinato (tav. 3); - il numero di persone che hanno cessato il loro rapporto di lavoro; - alcune caratteristiche delle imprese che assumono a tempo indeterminato, a tempo determinato o di quelle che espellono mano d opera, analizzate secondo il settore di attività economica (tavv. 2 e 4), la localizzazione, la dimensione aziendale (tav. 5), la forma giuridica e tutte quelle informazioni che il legame con gli archivi Istat permette di attribuire ad ogni singola impresa; - le principali caratteristiche dei lavoratori coinvolti nei diversi eventi, quali l età, il sesso, la nazionalità di provenienza (tavv. 6 e 7); - indicatori sulla demografia di impresa. Questi dati, oltre ad una informazione di per sé, possono costituire un ulteriore strumento per l aggiornamento, in tempo reale, degli archivi statistici dell Istat; - l analisi delle denunce di infortuni in connessione a tutte le variabili descritte. Le quantificazioni presentate, pur non essendo ancora ultimato il percorso di analisi della nuova fonte e di verifica della sua qualità, beneficiano già di un attività di omogeneizzazione con alcune definizioni statistiche e dell integrazione dei dati elementari con quelli contenuti nel citato Archivio statistico ASIA. In particolare, oltre ad eliminare posizioni occupazionali derivanti da probabili errori di registrazione o di classificazione (descritte nel paragrafo precedente), i dati sono stati riclassificati in base alle informazioni presenti nell Archivio ASIA. Per quanto riguarda la misura, in questo caso indiretta, della demografia delle imprese, si sottolinea che circa imprese non sono presenti negli archivi aggiornati al Tale informazione, al netto di eventuali errori ancora non individuati, è da considerarsi una misura delle imprese nate nel corso del Un indicatore per individuare con maggiore certezza tali imprese è la data di assunzione: per molte di esse, infatti, si è riscontrata l assunzione di un elevato numero di persone nello stesso giorno (tav. 8). Inoltre, la presenza di un rilevante numero di assunzioni o cessazioni di rapporto, in un unico giorno, di imprese già presenti nell archivio ASIA può essere un indicatore di cessazioni di attività o di operazioni tipo scorpori e/o fusioni (tav. 9 e 10). E stata, infine, verificata la possibilità di costruire stime sull occupazione confrontabili con altre fonti (prima fra tutte l indagine sulle forza di lavoro), utilizzando le definizioni stabilite in ambito europeo, in base alle quali una persona deve essere considerata occupata se ha effettuato almeno un ora di lavoro in una specifica settimana di riferimento. Questo significa che, per misurare la variazione degli occupati intervenuta in un certo periodo con le informazioni raccolte dall Inail, è possibile definire due settimane di riferimento, misurare quanti risultavano occupati nella prima e quanti nella seconda e quindi calcolarne la differenza, che costituisce una misura corretta della variazione dell occupazione. Tale variazione, peraltro, può essere calcolata solo in valore assoluto, vista la mancanza di una coerente valutazione (basata sugli stessi dati amministrativi) dello stock di occupati esistenti all inizio del periodo di riferimento. La rilevante differenza tra le due fonti sottolinea, oltre che alle ovvie ed ineliminabili diversità dovute alle caratteristiche delle due fonti (soprattutto unità di rilevazione, universo di riferimento e tecnica di indagine) e dalla sicura assenza di lavoratori irregolari nella fonte amministrativa, anche alla provvisorietà della procedura di acquisizione delle DNA evidenziata soprattutto dalla già illustrata non stabilità dei risultati ottenuti in successive elaborazioni ma relative allo stesso periodo di riferimento. 9

10 Per tutte le variabili identificate sono disponibili delle quantificazioni sia in termini di posizioni lavorative (numero di rapporti avviati e/o conclusi), sia in termini di persone occupate (cioè numero di persone che hanno lavorato), indipendentemente dal numero di rapporti/contratti attivati nel periodo di riferimento. Poiché i dati elementari sono relativi ai singoli rapporti di lavoro attivati, cioè a posizioni lavorative, le posizioni lavorative relative alla stessa persona possono essere ricondotte ad unità, così da giungere ad una valutazione anche del numero di persone occupate. Peraltro, il calcolo descritto deve essere effettuato per i diversi sottoinsiemi omogenei di rapporti di lavoro identificabili sulla base dei dati disponibili. 6. Conclusioni L utilizzo dell approccio descritto per utilizzare a fini statistici informazione di origine amministrativa, porta indubbi guadagni in termini di qualità del dato. In generale, si può affermare che definire un modello di trattamento per ogni fonte amministrativa aumenta il contenuto informativo ottenibile dalla fonte stessa e consente di pervenire alla misura dell accuratezza dei dati non solo rispetto al valore "vero" relativo alla singola fonte, ma a quello che si riesce a determinare dal confronto sistematico con tutte le fonti disponibili (statistiche o amministrative), facendo, in questo modo, dei passi decisivi verso quel sistema intermedio d informazioni cui si è accennato precedentemente. L implementazione di tali modelli di trattamento richiede un investimento di natura culturale oltre che metodologica e deve essere visto come uno strumento che arricchisce la qualità del dato e rende trasparenti le manipolazioni cui le informazioni amministrative devono essere sottoposte per poterle correttamente utilizzare come un dato statistico. D altra parte, la straordinaria ricchezza delle fonti amministrative impone l adozione di tali tecniche, capaci di trattarle adeguatamente e di selezionare le informazioni rilevanti statisticamente. 10

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