Le Sezioni Riunite in sede di controllo III Collegio nell'adunanza dello marzo 2001

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1 N.15/2001-C.L. 'tj[-p.ji;(o" \- c.-c 2 -I c Le Sezioni Riunite in sede di controllo III Collegio nell'adunanza dello marzo 2001 Visto l'art.51, comma 4 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n.29, nel testo sostituito dall'art.4 del d.lgs. 4 novembre 1997, n.396, che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di certificare l'attendibilità dei costi dei contratti collettivi nazionali di lavoro, dall'agenzia per la rappresentanza negoziai e delle Pubbliche quantificati amministrazioni e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio. Vista l'ipotesi di accordo relativa al C.C.N.L. per l'istituzione del fondo nazionale pensione complementare per i lavoratori della scuola, pervenuta alla Corte in data 15 febbraio Tenuto conto delle valutazioni espresse dal Nucleo tecnico; Sentiti gli esperti nell'audizione del l; Uditi il rejatore Cons.Giovanni Coppola ed il correlatore Primo Referendario Vincenzo Palomba; >' s deliberano ai sensi e per gli effetti di cui all'art.51, commi 4,5 e 7 del d.lgs.29/1993 e successive modificazioni ed integrazioni, la certificazione dell'attendibilità dei costi quantificati, concernenti l"'ipotesi di accordo relativa al C.C.N.L per l'istituzione del fondo nazionale pensione complementare per i lavoratori della scuola" e la sua compatibilità

2 J -] - -.., t; \ ;:.o Ii 9 -.-'. " O ""-! ;;,,'i"\- \ con gli strumenti di programmazione e di bilancio, con le osservazio all'allegato rapporto. dispongono la trasmissione della presente delibera all'aran, all'organismo di coordinamento dei Comitati di settore, al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica ed al Ministro per la funzione pubblica. Il 4:1 orrelatore PU #,/ IlPresidente 1iII' r Il Dirigente "..Qo...v- 2

3 Rapporto, 8}j/) O"'1(;; t "" \O,.. o ti ' "'w-'...(;) { )-04 Z "f. l C'.(J/ I I di certificazione \ '@; -j i Ipotesi di accordo per l'istituzione del "Fondo Nazionale pensi complementare per i lavoratori della scuola", sottoscritto in data dall'a.r.a.n. e dalle organizzazioni sindacali di categoria, nonché dalle confederazioni sindacali CGIL-CISL-UIL-CONFSAL e CIDA e pervenuta alla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 51, comma 4, del d.lgs.n.29/93, come modificato dal d.lgs.n.396/97, in data 15 febbraio In data 24 gennaio 200 l, l' A.R.A.N., le organizzazioni sindacali di categoria e le confederazioni sindacali hanno sottoscritto l'ipotesi di accordo per l'istituzione del "Pondo Nazionale pensione complementare per lavoratori della scuola", pervenuta alla Corte dei conti, ai sensi dell'art.51, comma 4, del d.lgs.n.29/93, come modificato dal d.lgs.n.396/97, in data 15 febbraio 2001, unitamente alla relazione illustrativa e ai prospetti riepilogativi concernenti la quantificazione dei costi. Sulla predetta ipotesi di accordo il Consiglio dei ministri, in data 7 febbraio 2001, ha autorizzato il Ministro della funzione pubblica ad esprimere parere favorevole, ai sensi dell'art.51, comma 3 del d.lgs.29/93. Il contratto in esame si differenzia dagli altri contratti collettivi nazional in quanto non concerne la disciplina giuridica od economica di una particolare area di dipendenti pubblici appartenenti ad uno specifico comparto di contrattazione, ma costituisce il primo contratto collettivo con il quale viene istituito un Fondo-pensione per il settore pubblico, per una categoria ed un comparto di tale rilevanza come quelli della Scuola e riguarda, dunque,una materia di grande rilevanza ed attualità che attiene allo strumento tipico della previdenza complementare Il sistema è molto complesso e, sul piano norrnativo, la sua disciplina fondamentale è stata disegnata dal d.lgs. 21 aprile 1993, n.124 (disciplina delle forme pensionistiche complementari) e dalla legge 8 agosto 1995, n.335 (riforma del sistema pensionistico obbligatorio complementare). Successivamente altri provvedimenti legislativi hanno completato quello che è l'attuale assetto, sia della materia sia della Colrunissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP): le leggi 27 dicembre 1997, ll. 449 (misure per la stabilizzazione della finanza pubblica); 23 dicembre 1998, n.448 (finanziaria 1999); 17 maggio 1999, n. 144 (il c.d. "collegato ordinamentale lavoro"), il d.p.c.m.20 dicembre 1999 fa

4 (trattamento difine rapporto ed istituzione deifondi pensione dei pubblici il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 47 (riforma della disciplina previdenza complementare), il decreto legge 24 novembre 2000, n. 346 urgenti in materia di ammortizzatori sociali, di previdenza, di lavori socialmente utili e di formazione continua), la legge 23 dicembre 2000 n.388 (finanziaria 2001). La Corte ha già, nella sede del controllo sulla gestione, deliberato in Sezione del controllo l'approvazione di due relazioni (l'ultima con la Del.4/2000) che, avendo per oggetto l'attività della COVIP, hanno preso in esame sia gli istituti sia l'evoluzione del sistema, ed è prossima al deferimento la terza relazione, in attuazione dell'art. 13 della legge 8 agosto 1995, n.335 e dei programmi di controllo sulla gestione. Il quadro nel quale va ad inserirsi il c.c.n.l. oggetto del presente rapporto è quello deifondi negozia/i, definiti anche fondi chiusi. Tale denominazione è legata alla natura dei "Fondi " che si distinguono in "aperti" e "negoziali": i primi sono quelli che, ai sensi dell'art.9 del d.lgs. n.124 del 1993, sono, appunto, "aperti" all'adesione volontaria e sono costituiti da soggetti autorizzati, con lo scopo esclusivo di erogare agli iscritti trattamenti pensionistici complementari del sistema obbligatorio; i second nascono da una specifica previsione contrattuale che riguarda la categoria e possono riguardare sia lavoratori dipendenti sia lavoratori autonomi, sia liberi professionisti e tutti questi Fondi sono caratterizzati da un regime a contribuzione definita. Accanto a queste due tipologie di "Fondi", va poi considerata quella dei c.d. "Fondi preesistenti",.quali non possono, correttamente, ricondursi alle prime due, in quanto i medesimi, costituiti in epoca precedente al d.lgs.124/93, e per i quali si è rivelata complessa l'opera di ricognizione da parte della Commissione di vigilanza, hanno forme giuridiche e strutture differenziate, oltre ad operare investimenti che non sono più ammissibili per i fondi di nuova istituzione. La caratteristica di Fondo negoziate induce la Corte ad esprimere le sue riserve in ordine alla previsione contenuta nell'art.2 dell'ipotesi di contratto, punto 2, lettere a) e b) per l'estensione delle prestazioni del Fondo, nell'ipotesi sub a), ai dipendenti di 2

5 scuole private e di enti od istituti di formazione professionale (ferma restando la condizione che vengano stipulati appositi accordi, nei rispettivi ambiti contrattuali, per disciplinare l'adesione degli aderenti alla categoria), e, nell'ipotesi sub b), ai dipendenti di Organizzazioni sindacali legate al mondo della scuola (fenno restando che gli oneri contrattuali competono a dette Organizzazioni). Mentre il riferimento ai dipendenti delle Scuole private, sia pure in senso lato, non supera i limiti della categoria generale di lavoratori, non altrettanto può dirsi sia per il personale di enti ed istituti di formazione professionale sia per i dipendenti delle Organizzazioni sindacai i, In sostanza, si ritiene che con tale previsione siano stati superati i limiti della categoria che dovrebbe costituire la sola platea dei destinatari del Fondo "Scuola", Tale aspetto oltre a coinvolgere profili di legittimità, sotto il profilo finanziario, ed anche economico in considerazione dell'aspettativa in ordine alla redditività del Fondo, pone il problema della fruizione da parte di questi soggetti dei benefici connessi con i contributi specificamente destinati a fronteggiare i costi di avvio del Fondo e le spese per la sua gestione (artt.16 e 17 dell'ipotesi di accordo). La questione merita di essere sottolineata proprio perché trattasi del primo contratto in materia, la cui disciplina può costituire un termine di riferimento per i futuri accordi del genere. datore di lavoro pubblico) ed essendo individuale la posizione di ogni aderente al Fondo e, come tale, caratterizzata dalla capitalizzazione dei contributi versati dal medesimo e dal suo datore di lavoro(art.ll dell'ipotesi di Accordo), tanto è vero che l'iscritto ha facoltà di effettuare versail1enti aggiuntivi che, come tali, non possono che differenziare ulteriormente la sua posizione (art. 15). L'ipotesi di accordo, nell'istituire il fondo nazionale pensione complementare

6 -* gestione del fondo e ad indicare molto sinteticamente le modalità di impiego delle risorse conferite (art. 9 dell' ipotesi di accordo). In ordine agli oneri derivanti dall'ipotesi di accordo in esame si evidenziano le seguenti clausole contrattuali sulle quali si è soffermata la relazione tecnica inviata dall' ARAN : -L'art. Il comma 2 in base al quale la contribuzione destinata al Fondo dalle ain111inistrazioni dello Stato è pari all' l % della posizione stipendiale, l'indennità integrativa speciale e la tredicesima mensilità, rinviando alla sede dei rinnovi çontrattuali individuazione di voci retributive ulteriori utili al fine del TFR. 12 che prevede una maggiorazione del contributo a carico del datore di lavoro pari al 1% per coloro che si iscrivono nel primo anno dall'entrata in esercizio del fondo e allo 0,50% per coloro chlviscrivono nel secondo anno, in entrambi:r,casi solo per 12 mesi. -L'art. 16 che, per fronteggiare i costi di avvio del fondo, prevede una quota a -- J. carico dell'inpdap pari 5000 "pro capite" riferita al numero dei dipendenti del comparto cui far fronte con la quota parte delle risorse previste nel D.L. n. 346/00 relativa al comparto scuola. -L'art. 17 che pone a carico sempre delle risorse di cui al citato D.L. n. 346/00 gli oneri di gestione relativi ai primi 12 mesi di esercizio, In effetti, un profilo d'ordine generale che va considerato è che per il contratto - In esame non SI pongono compatibilità economico- finanziaria. consueti parametri idonei a determinarne o meno la Trattandosi di un' ipotesi di accordo diretto all'istituzione' di un fondo pensionistico, particolare attenzione deve essere rivolta alla coerenza metodologica seguita nella quantificazione degli oneri posti a carico del bilancio statale in relazione all'ammontare delle risorse destinate al finanziamento e alla gestione dei fondi di previdenza complementare Con riferimento all' attendibilità della quantificazione dei costi contrattuali occorre distinguere tra gli oneri posti a carico dell'amministrazione associata al fondo in qualità di datore di lavoro (art. Il e 12 dell'ipotesi di accordo) e gli oneri derivanti,,"\ite IQ _'#OTE òd'-1",'." \ 4!;J CI!o

7 dalle spese destinate a fronteggiare costi di avvio del fondo e gestione amministrativa (art. 16 e 17 dell'ipotesi di accordo) costi provenienti dalla trattamento retributivo composto dalla posizione stipendiale, l'indennità integrativa speciale e la tredicesima mensilità (art. Il comma 2), cui si aggiunge, al fine di incentivare l'avvio del fondo, la maggiorazione di una quota aggiuntiva pari all' 1 % per coloro che si iscrivono nel primo anno e del 0,50% per coloro che si iscrivono al secondo anno. Ne consegue pertanto che, a fronte di risorse certe stanziate nelle leggi finanziarie, un couetta quantificazione degli oneri dipende da una coerente e attendibile stima delle adesioni previste al fondo. La scheda redatta dall' ARAN, a cui è stata allegato l'aggiornamento statistico sui fondi pensione di nuova istituzione alla data del 30 settembre 2000 redatto dalla COVIP, espone una stima delle adesioni non superiore al 45% dei lavoratori interessati. Tale stima presenta, a detta dell' ARAN I ampi margini di sicurezza anche rispetto alle esperienze dei fondi costituiti nei settori privati (nei quali la percentuale delle adesioni risulta nettamente inferiore). Tuttavia la stima delle adesioni (corrispondente ai contributi finanziabili con la disponibilità di cassa prevista in bilancio, come riconosciuto dalla stessa ARAN) non risulta supportata da qualsiasi indagine statistica specifica del settore pubblico le cui dinamiche non risultano sempre in linea con quelle del settore priyato. La realtà dei fondi pensione privati, monitorati dalla COVIP, è molto composita e presenta una spiccata variabili'tà di adesione. Lo stesso fondo Cometa (metalmeccanici) che si avvicina quanto a soggetti potenzialmente interessati agli appartenenti al comparto scuola determina da solo un forte abbattimento della percentuale che negli altri fondi è molto più consistente Trattandosi in ogni caso del primo fondo pensione del personale pubblico appena avviato e destinato ad essere concretamente attuato nel corso del 2001, la stima delle adesioni (45%), pur se rispondente a criteri non larghi, in considerazione anche 5..- "',; (\ ""I O \1!z C "il I"f 01 ", :#, / '"" I\ ()'\

8 degli inèentivi previsti dall' art. 12 dell'ipotesi. di accordo, per i primi dodici mesi, presenta comunque ragionevoli margini di sicurezza. In ogni caso l'accordo prevede una clausola di salvaguardia (art. Il comma 6) in base alla quale "in relazione ai tassi di effettiva crescita degli assicurati, le parti istitutive si incontreranno per verificare la congruità delle disponibilità finanziarie e le conseguenti modifiche e assumere le conseguenti determinazioni atte ad assicurare l'equilibrio finanziario". espone t Preso atto della ragionevolezza della stima, la scheda redatta dall' ARAN e sistematicità. costi connessi all'effettivo finanziamento del fondo con sufficiente chiarezza Circa la coerenza dei criteri utilizzati per il calcolo dei contributi pubblici con le indicazioni contenute nella normativa relativa, si osserva che la scheda predisposta dall' ARAN assume una retribuzione media commisurate sulle voci delle sola retribuzione fissa e una consistenza del personale interessato comprensiva del personale dirigente e del restante personale. La scelta di prendere in considerazione il trattamento retributivo medio dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche convenzionalmente calcolato sulle componenti fisse della retribuzione risulta senz'altro coerente con le dinamiche salariali del comparto scuola -ove la percentuale di incidenza della parte fissa della retribuzione supera il 96% -ma potrebbe generare oneri ulteriori se riferita ad altri compartii (ed in particolare alle aree dirigenziali) nei quali assume un diverso peso la componete accessoria. D'altra parte la stessa ipotesi di accordo stabilisce (art. Il comma 2) che "eventuali voci ulteriori, utili ai fini di trattamento di fine rapporto, saranno definite tra le parti, in sede di rinnovi contrattuali nell'ambito delle disponibilità finanziarie destinate al fondo". La decisione, invece, con la quale è stata considerata la consistenza complessiva del personale al 31 dicembre 2000 (compresi i dirigenti), pur determinando necessariamente una spiccata lievitazione della retribuzione media (e quindi un aumento del relativo contributo) è stata valutata positivamente dal Consiglio dei ministri nella seduta del 7 febbraio 200 l. 6

9 La medesima, tuttavia, anticipa una ripartizione dei fondi demandata dall'art.74, comma 2 della legge 388/2000 (Finanziaria 2001) ad un DPCM, non ancora emanato, determinando un' alterazione del corretto rapporto tra fonte normativa di regolazione e quella negoziale. Per quanto attiene alla quantificazione degli oneri derivanti dalle spese destinate a fronteggiare i costi di avvio del fondo e i costi provenienti dalla gestione amministrativa (art. 16 e 17 dell'ipotesi di accordo) la medesima appare congrua. Con riferimento a questi ultimi, limitati ai primi 12 mesi di esercizio del fondo, la relazione predisposta dall' ARAN ha ritenuto opportuno rinviare ai dati fatti registrare nei primi 12 mesi di esercizio dal fondo Cometa, che si avvicina, quanto a popolazione interessata, a quella della scuola riproporzionando le voci di spesa agli iscritti stimati per la scuola nell' arco del primo anno. Passando ora a quantificare, sulla base dei sopracitati criteri di riferimento, gli oneri scaturenti dall'ipotesi di accordo in esame, si rileva una stima complessiva di 299,69 miliardi suddivisa tra le seguenti voci di spesa: l) Contributi da parte del datore di lavoro pari all' 1 % della retribuzione fissa (art. Il, comma 2) pari a 203,7 miliardi; 2) Quota aggiuntiva destinata ad incentivare l'avvio del fondo (art. 12) pari a 67,9 miliardi per il 2001 e 22,6 miliardi nel 2002; 3) Quota da versare al fondo per fronteggiame i costi di avvio commisurata alla somma di 5000 lire pro capite riferite al numero dei dipendenti del comparto (art 16) pari a 5,49 miliardi; 4) Costi di gestione (art. 17) pari a 1,777 miliardi. Con riferimento alla compatibilità finanziaria la Corte rileva che gli oneri contrattuali previsti nell' ipotesi di accordo all'esame dovrebbero trovare copertura negli specifici stanziamenti disposti dalla legge finanziaria 1999 (art. Art. 26, COl11ffia 18 della legge n. 448/98) pari a 200 miliardi per il 1999 e 200 miliardi per il 2000, negli stanziamenti disposti dalla legge finanziaria per il 200 l (art. 74, comma 2 della legge n. 388) pari a 300 miliardi a decorrere dal 2001, ò,... (" 7 j

10 stanziate nel D.L. 346/00 i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 78, comma 33 della citata legge n. 388/00 pari a 100 miliardi. Per gli anni successivi al 2003, alla deteffilinazione delle predette risorse si provvede ai sensi dell'art.11, comma 3, lettera d) della legge n.468/78 e successive modificazioni, Come risulta dalla ricognizione delle risorse operata dal Nucleo Tecnico di questa Corte, il relativo capitolo di bilancio evidenzia uno stanziamento di competenza pari a 300 miliardi cui corrisponde una previsione di cassa di pari importo, mentre vengono riportati in conto residui 500 miliardi dei quali 400 provengono dalle risorse stanziate nella finanziaria 1999 e 100 miliardi dal citato D.L. 346/00. Sulla base della relazione tecnica trasmessa dall' ARAN, e dei chi arim enti forniti dagli esperti nominati ai sensi dell'art. 51, comma 4, del d.lgs n. 29/93 nonché del rapporto prodotto dal Nucleo tecnico in data 27 febbraio 2001, gli oneri finanziari connessi ai costi previsti nell'ipotesi di accordo all'esame trovano copertura nelle risorse poste a disposizione nelle leggi citate. Più in particolare gli oneri connessi alle contribuzioni ordinarie (art. 12 comma 2) e "straordinarie" (art. 12) pari, nel complesso a 292,43 miliardi trovano copertura nelle risorse stanziate sul capitolo 2800 (300 miliardi) mentre le risorse necessarie per fronteggiare i costi di avvio del fondo, pari a 5,49 miliardi; e gli oneri derivanti dalla gestione amministrativa, pari al, 777 miliardi J trovano copertura nell' ambito della quota del comparto scuolaidella somma di 100 miliardi trasferita all'inpdap, ai sensi dell'art. 3 del D.L. 346/00 (pari a 68,09 miliardi). Si osserva, al riguardo, che la stima complessiva dei costi contrattuali, pari a 299,69 miliardi (anche depurata dei costi di avvio e di funzionamento) raggiunge un importo pari all'autorizzazione di cassa prevista nel bilancio 2001 che certamente è immediatamente disponibile in favore dei fondi pensione istituiti ai sensi dell'art. 2 comma 3 del DPCM 20 dicembre 1999, ma, in pratica, assorbe anche le quote destinate a far fronte agli oneri derivanti dalla istituzione dei fondi pensione relativi anche agli altri comparti di contrattazione (ministeri, aziende, forze di polizia). Se da un lato, quindi, essendo questo all'esame il primo contratto del genere, non si ha un problema di risorse finanziarie, dall'altro lato, va tenuto 8

11 nell' ipotesi in cui intervengano nel corso del presente esercizio ulteriori analoghi accordi, occorrerà provvedere alla liberazione in tennini di cassa di risorse finanziarie, provenienti dalla massa-residui formatasi negli anni precedenti. In considerazione della particolare delicatezza della fase di avvio dei fondipensione pubblici, si rende necessario un attento monitoraggio, anche da parte della COVIP -Commissione di vigilanza sui fondi pensione, nonché la predisposizione di proiezioni circa l'evoluzione delle prestazioni che il fondo si impegna ad erogare. In conclusione, con le osservazioni formulate, si ritiene il contratto in esame in linea con gli indicati parametri economico-finanziari Nei sensi suddetti è la valutazione positiva della Corte. a