La politica fiscale e la sostenibilità del debito pubblico

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1 La politica fiscale e la sostenibilità del debito pubblico

2 Dibattito politica fiscale nel medio/lungo periodo Gli effetti di una politica fiscale espansiva con aumento della spesa pubblica dipendono da come essa viene finanziata: Con imposte, con moneta o con titoli. Breve periodo: finanziamento con titoli una facile alternativa al finanziamento con imposte. Beneficio immediato (spesa pubblica) non corrisponde un costo immediato (imposte) Inoltre se la spesa pubblica è produttiva come nel caso degli investimenti pubblici implica possibilità di finanziamento in futuro

3 Dibattito politica fiscale nel medio/lungo periodo Lungo periodo: effetti ricchezza sulla domanda di moneta potrebbero rafforzare attraverso aumenti del tasso di interesse l effetto spiazzamento. Vincolo di bilancio dell operatore pubblico: sorge il problema delle condizioni che garantiscono la sostenibilità del debito pubblico e delle politiche di «rientro» da adottare nel caso in cui il debito pubblico rischi di diventare esplosivo.

4 Le modalità di finanziamento ed il pareggio di bilancio Vediamo le modalità di finanziamento della spesa pubblica e il vincolo di bilancio dell operatore pubblico: D = G T = ΔM + ΔB In cui il (D) Disavanzo pubblico è dato da spesa pubblica (G inclusi i trasferimenti) meno tassazione (T) uguale al suo finanziamento tra nuova moneta ΔM o emissione di nuovi titoli ΔB. Il disavanzo può essere finanziato secondo le seguenti modalità alternative o attraverso una loro combinazione: 1) mediante i proventi della tassazione: in questo caso non si crea nemmeno il deficit poiché G=T 2) con moneta (ΔM =D) 3) con titoli (ΔB=D).

5 Vediamo come queste modalità alternative sono state analizzate nel dibattito keynesiani monetaristi sull efficacia della politica fiscale. Iniziamo dal punto (1) Keynesiani e monetaristi concordano comunque che nel lungo periodo il bilancio deve tornare in pareggio (G=T). Infatti anche in condizioni di pareggio di bilancio il moltiplicatore fiscale del bilancio esplica a somma zero i suoi effetti in quanto ΔY=ΔG. Inoltre una tassazione proporzionale sul reddito (T=τY) funge da stabilizzatore in quanto D= ΔG -τδy. Analogamente anche l analisi disaggregata delle entrate può rilevare effetti diversi sul reddito e sul livello dei prezzi.

6 Premesso tutto questo, i keynesiani considerano la spesa pubblica in disavanzo (G>T per cui D>0) ossia il deficit spending come politica economica anticiclica e Temporanea: i keynesiani non sono favorevoli a disavanzi pubblici permanenti nel tempo. Inoltre la spesa pubblica dovrebbe essere pienamente flessibile in entrambe le direzioni, verso l alto ma anche verso il basso, contrariamente all esperienza storica di alcuni sistemi economici, caratterizzati da una notevole rigidità di un tale aggregato, soprattutto verso il basso.

7 Finanziamento del debito con imposte Monetaristi Al contrario i monetaristi sono favorevoli ad un bilancio pubblico tendenzialmente in pareggio, o per essere più precisi non riconoscono l efficacia dei disavanzi di bilancio a fini anticiclici. Una manovra di aumento di spesa pubblica deve essere finanziata con un pari aumento di imposte. Il problema, inoltre, per i monetaristi non consiste tanto sull esistenza di un disavanzo (il saldo tra G e T), quanto piuttosto sul livello di G e T e quindi sul peso del settore pubblico nel sistema economico (il peso del settore pubblico G/Y e il peso della tassazione T/Y).

8 Finanziamento del debito con imposte Monetaristi Il peso deve essere mantenuto entro limiti il più possibili contenuti (ad esempio la fornitura di beni pubblici in senso stretto). In definitiva, non è l equilibrio di bilancio che costituisce il maggiore problema; anzi limitati disavanzo sono accettabili se essi derivano da riduzione delle imposte in quanto generano un maggior volume di risparmio privato (senza indurre spiazzamento). Al contrario si ritiene che un elevato livello di tassazione e continui aumenti delle imposte per mantenere il saldo in pareggio è altamente disincentivante nei confronti degli operatori economici.

9 Finanziamento del debito con moneta: D=ΔM Breve periodo: keynesiani e monetaristi, concordano che tale finanziamento risulta essere il più espansivo di tutti, in quanto, pur non essendo una politica fiscale pura, finisce per sposare sia la IS che la LM con un effetto maggiore sul reddito. Lungo periodo: probabili conseguenze del finanziamento tramite moneta sono le spinte inflazionistiche con una perdita del potere di acquisto dello stock di moneta (imposta da inflazione) posseduto dagli agenti economici. In questo senso il rischio inflazionistico del finanziamento del disavanzo con moneta ha convinto gli economisti di diversa estrazione dell adozione di regole e vincoli, oppure di regimi istituzionali che comportino una elevata autonomia per l autorità monetaria rispetto a quella fiscale, tali da proibirne l utilizzo.

10 Finanziamento del debito con titoli: D=ΔB Il finanziamento tramite titoli dipende invece dall orizzonte temporale di: 1. breve (si limita all analisi dei flussi effetto spiazzamento), 2. medio (si considerano le variazioni di stock attività finanziarie effetto ricchezza), 3. lungo (quando di impone il rispetto del vincolo di bilancio sostenibilità del debito).

11 Effetti spiazzamento ed effetti ricchezza Esaminiamo gli effetti di un finanziamento del disavanzo attraverso titoli D=ΔB Nel breve periodo il disavanzo pubblico provoca uno spostamento della IS verso destra IS con un aumento dei tassi di interesse da i a i 1 e del reddito da Y o a Y 1. Si verifica un effetto spiazzamento in quanto l aumento del tasso di interesse riduce l effetto sul reddito. Nel medio periodo bisogna introdurre anche l effetto ricchezza. Secondo i monetaristi il finanziamento attraverso titoli provoca un aumento della ricchezza aggregata e percepita dagli agenti economici con cambiamento nel comportamento. Un incremento dei titoli in portafoglio dei risparmiatori provoca un aumento della ricchezza posseduta e quindi(a parità di reddito) un aumento della domanda delle attività liquide e quindi della domanda di moneta con uno spostamento verso l alto della LM con conseguente ulteriore aumento del tasso di interesse. Tutto ciò provocherà una ulteriore riduzione dell effetto sul reddito che si aggiungerà all effetto spiazzamento. A volte tale spostamento della LM potrebbe essere tale da annullare la politica fiscale con effetti negativi sul reddito.

12 Effetti spiazzamento ed effetti ricchezza nel medio periodo

13 Effetti spiazzamento ed effetti ricchezza I keynesiani in un primo momento hanno confutato la stessa esistenza dell effetto ricchezza sulla domanda di moneta in quanto secondo i keynesiani moneta e titoli possono essere considerati abbastanza simili. Un aumento dei titoli in portafoglio non provoca un aumento della domanda di moneta. Comunque anche ammettendo che la LM si sposti a sinistra, tale effetto è improbabile che sia tale da provocare un effetto negativo. Infine secondo i keynesiani bisogna considerare anche l effetto ricchezza positivo sui consumi con un ulteriore spostamento della IS verso destra (non riportato in figura), che compensa almeno in parte l effetto ricchezza negativo. In ogni caso rimane l entità degli effetti rimane un problema empirico da verificare

14 Tipi di disavanzo Consideriamo le seguenti definizioni alternative di disavanzo in funzione delle voci del bilancio pubblico che vengono o meno prese in considerazione: Disavanzo totale: l indebitamento netto che risulta dalla contabilità nazionale D T = G T T T ; Disavanzo corrente: uscite ed entrate delle spese correnti al netto di quelle in conto capitale D c = G c T c ; Disavanzo primario: la spesa pubblica è solo quella primaria e cioè al netto delle spese per il pagamento degli interessi sul debito (G P = G P ib), il saldo primario sarà: D P =G P -T T ; Disavanzo di pieno impiego: calcolato sulla base di un reddito di pieno impiego Ds=D(Y*) un concetto analogo è quello disavanzo strutturale;, riferito al prodotto potenziale Disavanzo reale (o corretto per l inflazione): include tra le spese solo i pagamenti per gli interessi secondo il tasso reale ovvero al netto della perdita di valore del debito dovute all inflazione Dπ = D π B.

15 Spesso il disavanzo aumenta o decresce a secondo di due elementi: (a) variazioni spontanee delle voci di spesa del debito dovute al ciclo economico; (b) variazioni dovute a decisioni dei policy makers. Nel primo caso agiscono gli stabilizzatori automatici che si attivano autonomamente al variare del reddito (sussidi di disoccupazione, imposte proporzionali).

16 Tipi di disavanzo e stabilizzatori automatici Gli stabilizzatori automatici agiscono come segue: Se l economia entra in recessione diminuisce il reddito e quindi le imposte e si riduce il gettito fiscale ( T), inoltre la riduzione del reddito provoca l aumento della disoccupazione e quindi l aumento dei sussidi di disoccupazione (aumenta il disavanzo). Se l economia è in fase espansiva si verificano variazioni di segno opposto. In questo senso il disavanzo pubblico varia in maniera anticiclica e per questo è uno stabilizzatore automatico.

17 Politica fiscale attiva Concentrando l attenzione sul sistema impositivo se le imposte sono proporzionali al reddito T=τY (dove τ è l aliquota di imposta) il gettito di imposta può variare: 1. Perché oscilla ciclicamente il reddito Y 2. Viene modificata l aliquota: solo in questo caso si parla di politica fiscale discrezionale attiva. Poiché non solo i proventi della tassazione, ma anche molte spese pubbliche dipendono spesso dalla fase ciclica D(Y) il disavanzo dipende negativamente dal reddito- per definire una misura della componente attiva o discrezionale della politica di bilancio ci si riferisce anche al concetto di avanzo pubblico di piena occupazione. Un concetto simile introdotto di recente è quello di dis(avanzo) strutturale, il quale è riferito anziché al prodotto potenziale, al livello normale o tendenziale del prodotto

18 Politica fiscale attiva Per eliminare l effetto ciclico del disavanzo basta stimare il valore delle voci di bilancio e quindi del disavanzo totale- in un sistema ipotetico in cui il prodotto coincide con il prodotto normale ottenendo il disavanzo teorico D s. I dati dei disavanzi pubblici, una volta stimato il disavanzo teorico possono essere meglio interpretati; è evidente che:

19 Politica fiscale attiva In recessione D T > D s a causa degli stabilizzatori automatici, mentre nelle fasi espansive D T < D s Una presenza di D T > 0 in singoli anni non ha necessariamente conseguenze negative sul debito pubblico; è invece auspicabile che D s =0 e che in recessione D T >0 compensati in una fase espansiva D T <0. Una situazione differente si verifica quando a volte nelle recessioni D s >0, ossia quando la politica fiscale è molto attiva (che si aggiunge all azione degli stabilizzatori automatici, ad esempio quando il governo riduce l aliquota fiscale oppure aggiunge nuove spese pubbliche)

20 Regole sui bilanci pubblici L influenza della scuola monetarista e della NMC, favorevoli alle regole di politica economica e la crescita in molti paesi dei debiti pubblici a partire dagli anni 80, con seri rischi per la loro sostenibilità, hanno motivato la necessità di regole anche per il bilancio pubblico in un trade-off tra credibilità e flessibilità. Domande: 1. Tali regole sono sempre opportune? 2. Sono efficaci, anche alla luce degli esperimenti che sono stati fatti? 3. Come possono essere formulate e specificate?

21 Regole sui bilanci pubblici Sul primo punto molti economisti (soprattutto keynesiani), sostengono che così come per la politica monetaria si poneva un trade-off tra credibilità e flessibilità anche per la politica fiscale occorre realizzare un compromesso tra la necessità di imporre regole per evitare comportamenti opportunistici dei governi e l esigenza di flessibilità nella conduzione della politica fiscale per far fronte agli shock. Inoltre vi sono altri due motivi perché un disavanzo pubblico può essere visto positivamente : 1. presenza di stabilizzatori automatici

22 Regole sui bilanci pubblici 2. approccio tax-smoothing quando cioè il costo di eventi eccezionali viene distribuito nel tempo. Per esempio il costo di eventi bellici o naturali (alluvioni, terremoti, ecc.), comporterebbero se si volesse rispettare costantemente il vincolo del bilancio in pareggio un drastico innalzamento delle imposte presenti, causando così non solo un innalzamento della domanda aggregata, ma distorsioni nello svolgimento delle attività economiche e nell allocazione delle risorse. Pertanto in tali situazioni la spesa in disavanzo è efficiente. Con un debito da rimborsare gradualmente negli anni futuri, un indebitamento temporaneo da parte del governo, consentirebbe di redistribuire l onere tra tutte le generazioni presenti e future. Quindi in tale caso la spesa in deficit risulta anche equa.

23 Regole sui bilanci pubblici Al di fuori di questi due casi, sono state suggerite regole sul disavanzo pubblico soprattutto per evitare l utilizzo discrezionale ed opportunistico della politica fiscale da parte dei governi. Gli approcci politico-istituzionali, come quello proposto dalla scuola di public choise ritengono che elevati disavanzi pubblici sono il risultato di fenomeni di «illusione fiscale», tale per cui gli elettori sovrastimano i benefici delle spese correnti e sottostimano i costi delle imposte future Nonché l uso asimmetrico delle politiche di stabilizzazione(con elevata frequenza dei disavanzi in periodi di recessione e assenza di avanzi durante le riprese)

24 Regole sui bilanci pubblici Secondo tale scuola conflitti inter-o intra-generazionali possono sorgere quando il governo in carica voglia predeterminare l allocazione della spesa pubblica o la ripartizione del carico fiscale, creando dei vincoli per i governi futuri: indebitamento strategico. Spesso ciò è provocato da una elevata instabilità politica. La regola di bilancio in assoluto è il pareggio di bilancio pubblico preferibilmente inserito anche in Costituzione. Tuttavia situazioni di D T =0 diventano troppo rigide ed eliminano la possibilità di una politica fiscale.

25 Regole sui bilanci pubblici Un approccio innovativo è quello del Patto di Stabilità e Crescita PSC dell UE che impone un vincolo sovra-nazionale per le politiche fiscali lasciando agli Stati membri le modalità per raggiungerlo. Due obiettivi: 1) Un tetto rapporto deficit/pil pari al 3% (al di sopra scattano sanzioni e una procedura concordata con la Commissione UE di rientro); 2) Il pareggio del bilancio pubblico nel medio periodo D T =0 Tuttavia l esperienza mostra come risulta difficile il rispetto di queste regole anche alla luce dell ultima modifica ai regolamenti di attuazione (fiscal compact)..

26 Regole sui bilanci pubblici Il fiscal compact, noto anche come patto di bilancio, è il trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance dell'unione economica e monetaria che è stato firmato nel marzo 2012 da 25 Stati dell'ue. I principali punti contenuti nei 16 articoli del trattato sono: - L'impegno ad avere un deficit strutturale che non deve superare lo 0,5% del Pil e, per i Paesi il cui debito è inferiore al 60% del Pil, l'1%; - ogni Stato deve garantire le correzioni automatiche quando non raggiunga gli obiettivi di bilancio concordati ed è obbligato ad agire con scadenze determinate; - il deficit pubblico, come previsto dal Patto di stabilità e crescita, dovrà essere mantenuto sempre al di sotto del 3% del Pil; in caso contrario scatteranno sanzioni semi-automatiche.

27 Disavanzi, debito e premi al rischio Partendo dalla precedente relazione sul disavanzo pubblico riportiamo la seguente relazione scorporando alla spesa pubblica la spesa per il pagamento degli interessi sul debito (i gli interessi e B lo stock di debito) mentre G la spesa al netto del costo degli interessi G =G-iB e quindi G -T il disavanzo primario. D t = G t + ib t T t = ΔB t + ΔM t Due tipi di interdipendenze: - (a) Il nesso tra politica monetaria e fiscale e -(b) l interdipendenza temporale tra decisioni di politica economica in tempi diversi.

28 Disavanzi, debito e premi al rischio Riguardo alla relazione di interdipendenza ci si riferisce al legame tra disavanzo e debito. Nel caso in cui il disavanzo D è interamente finanziato con titoli B (il caso dell Unione Europea) il debito nell anno t rappresenta lo stock di titoli emessi negli anni precedenti per finanziare i disavanzi accumulati negli anni precedenti. Si parla di componente endogena di formazione del disavanzo o di processo di autoalimentazione del debito con riferimento al pagamento degli interessi dovuti sul debito pregresso. Questo circolo vizioso tra disavanzo (D) e debito (B) può essere così rappresentato: - D > B > (i x B) t+1 > D t+1 - Tale situazione può peggiorare quando il tasso di interesse è endogeno e dipende dal livello del debito i=f(b) e quindi incorpora il premio per il rischio default fallimento nonché dalle aspettative dei mercati.

29 Disavanzi, debito e premi al rischio I premi di rischio incorporano due componenti aggiuntive: 1) Il rischio di svalutazione nel caso in cui il governo decidesse di monetarizzare il debito creando inflazione e svalutazione; 2) Il rischio ripudio nel senso di fallimento. E ovvio che il premio per il rischio aumenta all aumentare del debito il quale fa ridurre la credibilità delle politiche di rientro e peggiora le aspettative. Tali componenti aumentano al modificarsi della fiducia su quel governo e sulla credibilità relativamente alle politiche di rientro. Per evitare tale rischio vi sono due strade percorribili: il governo può procedere con 1. una disciplina di bilancio 2. o con una disciplina di mercato che agisce attraverso l aumento dei tassi di interesse e il conseguente disincentivo per i governi a creare disavanzi.

30 Anche una politica monetaria restrittiva senza un governo credibile rischia di accrescere il rischio instabilità e condurre al tracollo il debitore. In questo senso molti keynesiani auspicano una politica monetaria accomodante di riduzione dei tassi di interesse e quindi di ricondurre il disavanzo entro un circolo virtuoso piuttosto che vizioso. Inoltre sono auspicabili politiche coordinate sia sul piano monetario che fiscale anche in funzione dell interdipendenza temporale.

31 Disavanzi, debito e premi al rischio Infine molte scelte di coordinamento sono dettate dalla considerazione che il finanziamento del debito con titoli significa un onere per le generazioni future. E quindi necessario porre un vincolo intertemporale di bilancio imponendo la riduzione di disavanzi futuri e la possibilità di disavanzi presenti se motivati da eventi eccezionali o investimenti pubblici. Modelli di sostenibilità tengono conto di questi elementi e si riferiscono alla sostenibilità economica (rapporto Debito/PIL) e la sostenibilità finanziaria secondo cui vi è un limite alla vendita di titoli anche ricercando compratori all estero con flussi aggiuntivi di nuovo risparmio. Ciò anche al fine di un equilibrio tra titoli privati/titoli pubblici o tra debito pubblico/ricchezza finanziaria.

32 Sostenibilità del debito Tre soluzioni: 1) Ripudio del debito con perdita di reputazione, redistribuzione della ricchezze, instabilità finanziaria e fallimento di banche; 2) Monetarizzazione del debito con la creazione di inflazione, la perdita di valore del debito e la c.d. imposta da inflazione; 3) Rimborso del debito. Per fare ciò bisogna stabilizzare il rapporto debito/pil e procedere all annullamento del disavanzo primario (G - T). Gli avanzi primari concorreranno a rendere solvibile il debito riducendo il servizio del debito e rendendolo rimborsabile nel tempo. Tra le ipotesi di sostenibilità il modello dell economista Domar (1944) sembra il più significativo.

33 Le politiche di rientro del debito (a) Accrescere il finanziamento monetario avendo cura di verificare il rischio inflazione; (b) Agire sulla crescita del reddito che possa ridurre il rapporto debito/pil; (c) Intervenire sul tasso di interesse anche se spesso in una economia aperta è una variabile esogena e comunque dipende dal volume del debito stesso; (d) Agire sul saldo primario di bilancio sia sul fronte della spesa pubblica (riduzione e/o razionalizzazione) sia sul fronte delle entrate tributaria ed extra-tributarie (aumento delle imposte con effetti redistributivi). Tuttavia qualsiasi intervento deve tenere conto della gradualità al fine di non compromettere il tasso di crescita dell economia e la stabilizzazione del rapporto debito/pil.

34 Le politiche di gestione del debito Al fine di minimizzare il servizio del debito il Tesoro prova a manovrare i tassi di interesse mediante una politica di gestione del debito anche attraverso la diversificazione degli strumenti finanziari. In via esemplificativa campi di intervento sono: - La tipologia dei titoli, scadenza e vita media de debito; - Struttura dei tassi di interesse; - Indicizzazioni reali, finanziarie e valutarie dei titoli; - Modalità di collocazione (meccanismi d asta e fissazione prezzo-base); - Rapporti mercato primario e secondario; - Collocamento all estero dei titoli pubblici. - In caso di crisi di fiducia le autorità statali possono intervenire emettendo debito a lunga maturità e distribuito nelle stesse scadenze così da essere ripagato gradualmente accrescendo le possibilità di rimborso. - Per ridurre l intervento dei governi (futuri) spesso si prevede l emissione di titoli indicizzati per evitare che i governi futuri possano essere incentivati a ricorrere all imposta di inflazione. La gestione del debito è efficace tuttavia quando è all interno di un processo di rientro e riduzione anche attraverso la riduzione dei tassi di interesse.