Progetto Caltanisetta e Caserta sicure e moderne La conservazione elettronica dei documenti amministrativi

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1 Progetto Caltanisetta e Caserta sicure e moderne La conservazione elettronica dei documenti amministrativi DOTT. MASSIMO BONETTI ASSOCIATO BUSINESS VALUE Caserta 23 Settembre 2015

2 LA CONSERVAZIONE ELETTRONICA DEI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI 1. Premessa 1. I principali riferimenti normativi 2. I vantaggi della conservazione elettronica 3. I principali requisiti della conservazione elettronica 4. Alcuni aspetti essenziali delle regole tecniche 4.1 Il Sistema di Conservazione 4.2. Il Manuale di Conservazione 4.3 Gli oggetti del Sistema di Conservazione 4.4 I ruoli e le responsabilità 4.5 Il Piano della sicurezza 5. Come procedere 6. Un esempio di architettura logica del sistema 7. I principali processi operativi della conservazione digitale 8. Alcune Case Histories 2

3 PREMESSA Prima di cominciare è opportuno precisare che la normativa in materia distingue la Conservazione dalla Archiviazione Digitale. La Conservazione è il processo che trasferisce i documenti su un supporto idoneo alla conservazione e che garantisce la corrispondenza di tali documenti agli originali. E finalizzata a rendere un documento sempre leggibile e non modificabile e quindi disponibile nel tempo in tutta la sua integrità ed autenticità, ai sensi dell art. 44 del D.Lgs. N.82/2005. L Archiviazione è il processo in cui vengono progressivamente memorizzati ed identificati i singoli documenti e non prevede particolari modalità operative. Ha lo scopo di permettere un facile e razionale reperimento del documento. 3

4 I PRINCIPALI RIFERIMENTI NORMATIVI 1/3 Qui di seguito sono richiamati i principali riferimenti normativi: Codice Civile [Libro Quinto del Lavoro, Titolo II Del lavoro nell Impresa, Capo III Delle imprese commerciali e delle altre imprese soggette a registrazione, Sezione III Disposizioni particolari per le imprese commerciali, Paragrafo 2 Delle scritture contabili],art bis Documentazione informatica; Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi; Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e s.m.i. Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa; Decreto Legislativo 30 giugno 2003, n. 196 Codice in materia di protezione dei dati personali; 4

5 I PRINCIPALI RIFERIMENTI NORMATIVI 2/3 Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e s.m.i. Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio; Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n Codice dell'amministrazione digitale (CAD) e s.m.i.; Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 febbraio 2013,Regole tecniche in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche avanzate,qualificate e digitali ai sensi degli articoli 20, comma 3, 24, comma 4, 28, comma 3, 32, comma 3, lettera b), 35, comma 2, 36, comma 2, e 71; Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013, Regole tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli articoli 20, commi 3 e 5- bis, 23- ter, comma 4, 43, commi 1 e 3, 44, 44 bis e 71, comma 1, del Codice dell amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n.82 del 2005; 5

6 I PRINCIPALI RIFERIMENTI NORMATIVI 3/3 Circolare AGID 10 aprile 2014, n. 65 Modalità per l accreditamento e la vigilanza sui soggetti pubblici e privati che svolgono attività di conservazione dei documenti informatici di cui all art.44-bis, comma 1, del D.lgs. 7 marzo 2005, n. 82. D.M. 17 Giugno Modalità di assolvimento degli obblighi fiscali relativi ai documenti informatici ed alla loro riproduzione su diversi tipi di supporto articolo 21, comma 5, del decreto legislativo n.82/2005; Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 novembre 2014, Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia,duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché' di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41, e 71, comma 1,del Codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del

7 I VANTAGGI DELLA CONSERVAZIONE ELETTRONICA 1/2 In termini del tutto generali si può affermare che la conservazione elettronica consente: maggiore rapidità nel reperimento dei documenti e delle informazioni in essi contenute e risposte più rapide ai clienti, ai partner ed ai fornitori; recupero di spazio utilizzato per la tenuta dei documenti su carta; recupero di personale da poter assegnare ad attività produttive; riduzione dei costi di produzione, di duplicazione e di invio ripetuto dei documenti; maggiore efficienza organizzativa; miglioramento dell'immagine aziendale: efficienza, modernità, rapidità; maggiore competitività 7

8 I VANTAGGI DELLA CONSERVAZIONE ELETTRONICA 2/2 ed occorre inoltre considerare che: il futuro va verso la totale digitalizzazione quindi occorre prepararsi a conservare i nuovi documenti secondo regole certe, sicure, adeguate e in linea con la normativa c è il rischio concreto che il documento informatico prodotto a proprio favore non venga riconosciuto valido in un procedimento giudiziale nei casi in cui risulti formato e/o conservato non correttamente secondo la normativa che è finalizzata a garantire La paternità L integrità La trasmissibilità informatica la corretta gestione La memorizzazione digitale nel tempo 8

9 I PRINCIPALI REQUISITI DELLA CONSERVAZIONE ELETTRONICA 1/2 1) la definizione del processo di conservazione in funzione della tipologia dei documenti da conservare e in conformità alla normativa vigente; 2) la redazione del Manuale di Conservazione e l aggiornamento periodico in presenza di cambiamenti normativi, organizzativi, procedurali o tecnologici rilevanti; 3) la gestione del processo di conservazione così come definito nel punto 1, con la generazione e sottoscrizione del pacchetto di archiviazione; 4) la predisposizione della presenza di un pubblico ufficiale, nei casi in cui sia richiesto il suo intervento, garantendo allo stesso l assistenza e le risorse necessarie per l espletamento delle attività al medesimo attribuite; 5) il monitoraggio della corretta funzionalità del sistema di conservazione; 6) la verifica periodica, con cadenza non superiore ai cinque anni, dell integrità degli archivi e della leggibilità degli 9 stessi;

10 I PRINCIPALI REQUISITI DELLA CONSERVAZIONE ELETTRONICA 2/2 7) l esecuzione di duplicazioni o copie dei documenti informatici in relazione all evolversi del contesto tecnologico; 8) l adozione delle misure necessarie per la sicurezza fisica e logica del sistema di conservazione; 9) l assicurazione, agli organismi competenti previsti dalle norme vigenti, dell assistenza e delle risorse necessarie per l espletamento delle attività di verifica e di vigilanza; 10)l esibizione agli organismi competenti dei documenti informatici conservati; 11)la predisposizione e la comunicazione della modulistica necessaria da presentare agli Organismi competenti. La conservazione può essere realizzata dal Responsabile della Conservazione all interno della struttura organizzativa del produttore oppure affidata ad un soggetto esterno mediante contratto o convenzione di servizio. (per la PA la conservazione può essere affidata esclusivamente a Conservatori accreditati ). 10

11 ALCUNI ASPETTI ESSENZIALI DELLE REGOLE TECNICHE 1/2 Superamento della distinzione fra conservazione di documenti informatici e conservazione sostitutiva di documenti analogici (in entrambi i casi si tratta di documenti informatici da conservare in un idoneo sistema di conservazione). Definizione del Sistema di conservazione come il sistema che (dalla presa in carico, fino all eventuale scarto) deve assicurare la conservazione dei documenti e dei fascicoli informatici con i metadati a essi associati, tramite l adozione di regole, procedure e tecnologie idonee a garantirne le caratteristiche di autenticità, integrità, affidabilità, leggibilità e reperibilità. Obbligatorietà adozione Manuale della Conservazione che dovrà illustrare dettagliatamente tutte le modalità di gestione della conservazione Focalizzazione del Sistema di Conservazione sui seguenti oggetti : pacchetti informativi di versamento, pacchetti informativi di archiviazione e pacchetti informativi di distribuzione 11

12 ALCUNI ASPETTI ESSENZIALI DELLE REGOLE TECNICHE 2/2 Definizione del modello organizzativo relativo al Sistema di Conservazione (esplicitamente definito nel Manuale e tenuto logicamente distinto dall eventuale Sistema di gestione documentale) Definizione Ruoli e Responsabilità Responsabile Conservazione (figura professionale obbligatoria per Enti Privati e PA che formano documenti informatici) Responsabile per il trattamento dei dati personali Responsabile della Sicurezza Responsabile del protocollo, dei flussi documentali e degli archivi Definizione Piano di Sicurezza previsto all'art. 12 del decreto: questo documento, infatti, dovrà essere predisposto dal Responsabile della conservazione, di concerto con il Responsabile della sicurezza, nell'ambito del Piano generale della sicurezza, nel rispetto delle misure previste dagli articoli da 31 a 36 del D.Lgs. n. 196/2003 (Codice privacy) e dal disciplinare tecnico di cui all'allegato B dello stesso Codice, nonché coerentemente a quanto previsto dagli artt. 50-bis e 51 del CAD. 12

13 IL SISTEMA DI CONSERVAZIONE Il sistema di conservazione dei documenti informatici deve garantire: a) l identificazione certa del soggetto che ha formato il documento e dell amministrazione o dell area organizzativa omogenea di riferimento di cui all articolo 50, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445; b) l integrità del documento; c) la leggibilità e l agevole reperibilità dei documenti e delle informazioni identificative, inclusi i dati di registrazione e di classificazione originari; d) il rispetto delle misure di sicurezza previste dagli articoli da 31 a 36 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dal disciplinare tecnico pubblicato in Allegato B a tale decreto. 13

14 IL MANUALE DI CONSERVAZIONE Il Manuale di Conservazione è un documento informatico che deve illustrare: a) I ruoli, le responsabilità, gli obblighi e le eventuali deleghe dei soggetti coinvolti; b) Le tipologie dei documenti conservati; c) Il modello di funzionamento ed il processo di conservazione e di trattamento dei pacchetti di archiviazione (con particolare riferimento alle modalità di presa in carico dei pacchetti di versamento e della predisposizione del rapporto di versamento che viene reso obbligatorio e per il quale è prevista la necessaria apposizione di un riferimento temporale); d) Le procedure per la produzione di duplicati o copie; e) Le normative in vigore nei luoghi dove sono conservati i documenti; f) Le infrastrutture utilizzate e le misure di sicurezza adottate. 14

15 GLI OGGETTI DEL SISTEMA DI CONSERVAZIONE Pacchetti informativi di versamento inviati dal "produttore" - figura che nelle pubbliche amministrazioni dovrà identificarsi nel Responsabile della gestione documentale - al sistema di conservazione, secondo un formato predefinito in un accordo di versamento ; Pacchetti di archiviazione composti dalla trasformazione di uno o più pacchetti di versamento secondo le specifiche contenute nell'allegato IV del decreto e secondo le modalità riportate nel manuale di conservazione Pacchetti di distribuzione inviati dal sistema di conservazione all'utente in risposta a una sua richiesta, o in caso di esibizione all'autorità richiedente. Proprio i pacchetti informativi citati (almeno concettualmente differenti tra loro anche se potranno risultare esattamente coincidenti) diventano i principali oggetti della conservazione, permettendo di distinguere i tre momenti principali della conservazione: 15 versamento, conservazione ed esibizione.

16 RUOLI E RESPONSABILITA Responsabile Conservazione (figura obbligatoria per enti privati e PA che formano documenti informatici),ovvero il soggetto, interno all'ente che per legge ha l'obbligo di conservazione di un determinato documento, che definisce e attua le politiche del sistema di conservazione e ne governa la gestione con piena responsabilità e autonomia. Nello svolgere queste attività il Responsabile potrà, sotto la propria responsabilità, delegare lo svolgimento del processo di conservazione - o parte di esso - a uno o più soggetti di specifica competenza ed esperienza in relazione alle attività ad essi delegate; il Responsabile del protocollo, dei flussi documentali e degli archivi (gestione documentale) che deve presidiare la componente archivistica di qualsiasi sistema di conservazione dei documenti informatici ed è responsabile della produzione del pacchetto di versamento e del trasferimento del suo contenuto nel sistema di conservazione; il Responsabile per il trattamento dei dati personali che ha la responsabilità della protezione del dato nei database e negli 16 archivi digitali;

17 IL PIANO DI SICUREZZA Nello specifico, le misure di sicurezza minime riguardano alcuni aspetti irrinunciabili per garantire la gestione corretta del sistema, nonché la tutela della riservatezza delle informazioni conservate, ossia: Il sistema di autenticazione; Il sistema di autorizzazione; Elenchi aggiornati di addetti alla manutenzione e gli altri operatori del sistema; Dotazione di software anti intrusione; Aggiornamenti periodici dei software di sistema per abbattere il rischio di vulnerabilità; Processi periodici di backup dei dati. Il piano deve essere predisposto dal Responsabile della Conservazione, di concerto con il Responsabile della Sicurezza, nell ambito del piano generale della sicurezza, nel rispetto delle misure previste dagli articoli da 31 a 36 del D. Lgs. N. 196/2003 Codice Privacy e dal disciplinare tecnico di cui all allegato B dello stesso Codice, nonché coerentemente a quanto previsto dagli artt.50-bis e 51 del CAD. 17

18 COME PROCEDERE Sviluppo di un sistema informatico Analisi organizzativa Change Mangement Sicurezza informatica Privacy Analisi dei processi di gestione dei flussi documentali -Mappatura processi - Rilevazione ruoli e responsabilità Reingegnerizzazione di tutti i procedimenti - Ridefinizioni ruoli e responsabilità -Analisi costi/benefici Formazione Comunicazione

19 UN ESEMPIO DI ARCHITETTURA LOGICA DEL SISTEMA 1/4 19

20 UN ESEMPIO DI ARCHITETTURA LOGICA DEL SISTEMA 2/4 Presentation Layer È lo strato responsabile della visualizzazione della Graphical User Interface (GUI) con la quale l Utente può effettuare le sue richieste e ricevere il risultato delle stesse. Le modalità di interazione più attuali sono quelle web based in base alle quali l utente può interagire con il sistema attraverso l utilizzo di un qualsiasi browser web. Web Services Per consentire l interoperabilità con sistemi esterni. 20

21 UN ESEMPIO DI ARCHITETTURA LOGICA DEL SISTEMA 3/4 Application Layer Lo strato applicativo si compone dei moduli che consentono l esecuzione delle funzionalità core del sistema. Esso comprende: il Document Engine che è un modulo di gestione delle funzionalità documentali quali ad esempio: gestione tipologie documentali, definizione e gestione schemi di metadati, ricerca, fascicolazione, etc; il modulo Workflow Engine che consente la definizione, l esecuzione e la gestione dei processi di business in esso codificati; i Business Object ovvero i componenti software di back-end che implementano la logica di funzionamento del sistema. Common Services È lo strato che racchiude un insieme di servizi, sincroni ed asincroni, di supporto alle componenti dell Application Layer. In particolare può contenere : un modulo per l indicizzazione del contenuto dei documenti presenti all interno del sistema ai fini di una ricercafull-text; un modulo a cui è delegato l invio/ricezione dei messaggi di posta elettronica ordinaria e certificata; un modulo che si occupa, nel caso di utilizzo di firma automatica, di firmare digitalmente ed apporre la marca temporale ai documenti, interfacciandosi con i dispositivi remoti di firma e con i servizi esterni di marca temporale. 21

22 UN ESEMPIO DI ARCHITETTURA LOGICA DEL SISTEMA 4/4 Content repository management È l insieme di moduli e sottosistemi che garantiscono la persistenza delle informazioni in tutte le loro forme. Si compone essenzialmente di due moduli: il DataManager ed il FileRepositoryManager. Il Data Manager (DM) consente la persistenza, la ricerca ed il recupero, su database relazionali, dei dati descrittivi degli oggetti archiviati e di tutte le informazioni utili al funzionamento del sistema di conservazione. Il File Repository Manager (FRM) è il modulo che espone servizi specifici per la memorizzazione e la gestione dei file. Esso ha lo scopo di rendere trasparente allo strato applicativo problematiche riguardanti la gestione di copie di sicurezza dei file e di fornire uno risorsa di storage affidabile e scalabile. Il FRM gestisce, dunque, le problematiche riguardanti la replica di sicurezza dei file su più nodi di memorizzazione geograficamente distribuiti, e la scalabilità. 22

23 I PRINCIPALI PROCESSI OPERATIVI DELLA CONSERVAZIONE DIGITALE 1/2 Il Servizio di Conservazione Digitale può essere suddiviso nei seguenti processi operativi: Start-up del Servizio; Versamento dei documenti; Conservazione Digitale dei documenti; Mantenimento dell Archivio Informatico; Esibizione dei documenti; Scarto o esportazione dell Archivio Informatico.. 23

24 I PRINCIPALI PROCESSI OPERATIVI DELLA CONSERVAZIONE DIGITALE 2/2 Nella figura di seguito riportata si rappresenta il Servizio con i processi che lo compongono ed il dettaglio sintetico delle attività. Start up del Servizio Versamento dei documenti Conservazione dei documenti Mantenimento Archivio informatico Esibizione dei documenti Scarto e esportazione Definizione del processo di conservazione Redazione del Manuale di Conservazione Avvio delle attività Configurazione dei sistemi di Front End e Back Office Ricezione del PdV Controllo del PdV Generazione del RdV Avvio alla conservazione Formazione del PdA Generazione del ipda Sottoscrizione del PdA Memorizzazione del PdA Registrazione del processo di Conservazione Controllo scadenza validità PdA Controllo obsolescenza tecnologica Esecuzione di Duplicazioni o Copie Esibizione telematica tramite portale Esibizione tramite supporti rimovibili Generazione proposta di scarto Distribuzione con produzione di un attestato di avvenuto scarto Esportazione dei PdA 24

25 PRESA IN CARICO VERSAMENTO: UN ESEMPIO DEL FLUSSO PROCEDURALE 25

26 PREPARAZIONE ED ARCHIVIAZIONE PDA:UN ESEMPIO DEL FLUSSO PROCEDURALE 26

27 PREPARAZIONE E GESTIONE PACCHETTO DI DISTRIBUZIONE: UN ESEMPIO DEL FLUSSO PROCEDURALE 27

28 ALCUNE CASE HISTORIES 1/3 Tipologia Cliente: Studio di commercialisti. Esigenza: In uno studio commercialista, è di prassi mantenere in formato cartaceo i documenti legati all invio telematico, quali ad esempio: l Autorizzazione all inoltro firmata dal cliente; le Dichiarazioni dei redditi; la Ricevuta rilasciate dell Agenzia delle Entrate. L esigenza era quella di mantenere in digitale questi documenti, applicando agli stessi il processo di conservazione sostitutiva. Soluzione: Lo studio produce i documenti nel corso dell anno e li appoggia in una cartella delle rete (LAN) locale. I file sono inviati ad un portale che esegue un controllo, per verificare che i documenti di uno stesso fascicolo (o pratica) siano tutti presenti, rispetto a una checklist predefinita. Vengono estratti i metadati dai documenti, tramite lettura OCR (i dati estratti sono, ad esempio Cognome Nome, Nr. protocollo Agenzia delle Entrate, ecc.) Una volta all anno viene eseguita la conservazione sostitutiva dei fascicoli. Le evidenze dei lotti conservati, assieme ai documenti, sono pubblicati sul portale, a disposizione per la ricerca da parte dei dipendenti dello Studio. Benefici: Eliminazione graduale dell archivio cartaceo. Documenti facilmente accessibili. Diminuzione di costi di stampa e conservazione della documentazione. 28

29 ALCUNE CASE HISTORIES 2/3 Tipologia Cliente: Multinazionale nel settore energia. Esigenza: uno dei maggiori gruppi mondiali nel settore dell energia, ha affidato ad un outsourcer il servizio di Conservazione a Norma del Libro Giornale, dei Registri IVA e di altri Registri fiscali. Il servizio, in base alla normativa MEF/Cnipa (oggi DigitPA), è realizzato completamente in outsourcing con la nomina del fornitore quale Responsabile della Conservazione.. Soluzione: L Outsourcer garantendo la valenza fiscale e probatoria del documento conservato in via sostitutiva, ha fornito alle Aziende del gruppo la possibilità di distruggere gli archivi cartacei, consentendo enormi risparmi e molti vantaggi (si pensi ad esempio al calcolo dell imposta di bollo sui libri contabili). Benefici: è stato possibile raggiungere l obiettivo di ridurre sensibilmente i costi dell Imposta di Bollo ed eliminare altre spese relative alla gestione dei documenti cartacei, quali l acquisto di carta, la stampa e la conservazione degli originali per 10 anni, con ritorni d immagine per l Azienda in merito alla salvaguardia dell ambiente. 29

30 ALCUNE CASE HISTORIES 3/3 Tipologia Cliente: Vendita al dettaglio di mobili ed oggettistica per la casa. Esigenza: uno dei maggiori gruppi mondiali nel settore della vendita al dettaglio di mobili ed oggettistica per la casa ha deciso di ottimizzare il suo processo di gestione del ciclo passivo. Soluzione: ritiro delle fatture presso una casella postale apposita apertura delle buste e normalizzazione dei documenti, con apposizione di un barcode progressivo scansione ed invio delle immagini al Sistema di Conservazione sostitutiva riconoscimento automatico con OCR dei campi da contabilizzare validazione/correzione manuale degli scarti confronto con file/tabelle del Cliente trasferimento al Cliente dei dati elaborati, che provvederà a contabilizzare ed a assegnare il protocollo IVA Invio dei dati elaborati per completare il processo con la Conservazione a Norma, Disponibilità delle immagini sul portale per l esibizione. Benefici: è stato possibile raggiungere l obiettivo di ridurre sensibilmente i costi di gestione ed i tempi di risposta dell intero ciclo passivo. 30

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