DELIBERAZIONE n.122/2012/prse. Repubblica Italiana. Corte dei Conti. Sezione regionale di controllo per il Molise. nell adunanza del 4 luglio 2012

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1 DELIBERAZIONE n.122/2012/prse Repubblica Italiana la Corte dei Conti Sezione regionale di controllo per il Molise nell adunanza del 4 luglio 2012 *********** composta dai magistrati: dott. Giorgio Putti dott. Silvio Di Virgilio dott. Luigi Di Marco Presidente Consigliere, relatore Referendario, relatore *********** VISTO l art.100, co.2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei Conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n.1214 e successive modificazioni ed integrazioni; VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n.20 recante disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei Conti; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, approvato con Deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti n.14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni ed integrazioni; VISTA la Legge 5 giugno 2003, n.131 recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3; VISTO il Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n.267 (T.U. delle leggi

2 sull ordinamento degli enti locali); VISTO l art.1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n.266 (Legge finanziaria per il 2006); VISTO il Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n.170 recante ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n.131; VISTA la Deliberazione SEZAUT/2/2011/INPR depositata in data 9 giugno 2011 della Sezione delle Autonomie che, relativamente ai bilanci consuntivi relativi all esercizio 2010, ai sensi dell art.1, co. 167, della Legge n.266/2005 ha approvato le linee guida corredate da questionario, da utilizzarsi dagli Organi di revisione degli Enti locali per la redazione della relazione prevista nel precedente comma 166; RICHIAMATA la deliberazione n.20/2012 relativa al rendiconto 2010 della Provincia di Campobasso con la quale questa Sezione si riservava di acquisire ulteriori elementi di valutazione e di verifica in ordine alla rinegoziazione dei mutui avvenuta nel corso dell esercizio 2010 con precipuo riferimento alla effettiva riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico dell Ente a seguito dell operazione; VISTA la relazione contenuta nella nota depositata il 19 giugno 2012, con la quale i Magistrati istruttori, a conclusione dell espletato supplemento di istruttoria, hanno deferito la questione all esame della Sezione per la decisione collegiale; VISTA l ordinanza del Presidente della Sezione Regionale di Controllo n.10/pres/2012 del 25 giugno 2012 di convocazione della Sezione per 2

3 la data odierna, al fine di valutare l eventuale adozione di pronuncia, anche specifica prevista dall art.1, co. 168, della richiamata L.23/12/2005, n.266; VISTA la nota di controdeduzioni prodotta dall Amministrazione Provinciale di Campobasso n del 3 luglio 2012 acquisita in pari data al protocollo della Sezione al n.1206; UDITI i Magistrati relatori; E presente all Adunanza in rappresentanza dell Amministrazione Provinciale di Campobasso il Dirigente del Settore Finanziario Sig, Angelo Fratangelo. FATTO Con Deliberazione n.02/aut/2011/inpr del 9 giugno 2011 la Sezione delle Autonomie ha approvato le linee guida corredate da questionario, da utilizzarsi dagli Organi di revisione degli Enti locali per la redazione della relazione sul rendiconto dell esercizio Con nota n /07/2011-sc_mol-t79-p l Ufficio istruttorio ha inoltrato agli Enti Locali la delibera della Sezione Autonomie, in uno con le linee guida e il questionario per essere restituito debitamente compilato e redatto. Con deliberazione n.20/2012 relativa al rendiconto 2010 della Provincia di Campobasso, la Sezione si riservava di acquisire ulteriori elementi di valutazione e di verifica in ordine all operazione di rinegoziazione dei mutui avvenuta nel corso dell esercizio 2010 e anche in ordine alla effettiva riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico dell Ente a seguito della rinegoziazione. 3

4 L Ente, nel corso del 2010, ha proceduto, infatti, alla rinegoziazione di n.29 mutui in ammortamento per un capitale complessivo pari ad ,37. Tale rinegoziazione, se da un lato comporta una immediata riduzione della rata annuale di ammortamento, dall altro determina un incremento degli interessi complessivi sui finanziamenti pari al 68,5%. DIRITTO La verifica della correttezza dell operazione posta in essere dall Amministrazione presuppone un sintetico richiamo alla normativa che disciplina la rinegoziazione dei mutui. Il Legislatore è intervenuto direttamente nella materia de qua già dal 1997 quando con l art.49, comma 15 della legge 449/97, si consentì la possibilità di rinegoziazione con la Cassa Depositi e Prestiti per i mutui contratti prima del Successivamente, con l art.41, comma 2 della Legge 448/2001 (nel testo modificato prima dal comma 70 dell'art.1, L. 30 dicembre 2004, n.311 e poi dal comma 10 dell'art.62 del D.L. 25 giugno 2008, n.112, come sostituito dall'art.3 della L. 22 dicembre 2008, n.203) tale possibilità fu estesa per i mutui contratti successivamente del 31 dicembre 1996, autorizzando gli enti locali a procedere anche alla rinegoziazione dei mutui anche con altri istituti purché fosse garantita la riduzione del valore finanziario delle passività a carico degli enti stessi. L art.1 comma 71 della Legge n.311/2004 (finanziaria per il 2005) poi, con riferimento ai mutui con oneri di ammortamento anche parzialmente a carico dello Stato, ha previsto che gli enti locali sono 4

5 tenuti a provvedere, se consentito dalle clausole contrattuali, alla conversione in titoli obbligazionari di nuova emissione o alla rinegoziazione, anche con altri istituti, dei mutui stessi, in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali. La legge 266/2005 nell introdurre il comma 71 bis nel testo dell art.1 della predetta legge n.311/2004 è poi intervenuta nuovamente sulla materia prevedendo come ulteriore elemento di verifica per la fattibilità dell operazione di rinegoziazione che l'incremento del valore nominale delle nuove passività non superi di 5 punti percentuali il valore nominale di quella preesistente. In carenza di tale ulteriore condizione, il rifinanziamento non deve essere effettuato.. omissis. Tale comma introduce un principio cardine in base al quale la rinegoziazione debba avvenire solo in presenza di condizioni di mercato che rendano tali operazioni vantaggiose, con l obiettivo principale di ridurre la spesa per interessi a carico della finanza pubblica. (Sez. Toscana del. n.27/2011). Deve inoltre aggiungersi che la circolare del MEF del 28 giugno 2005, esplicativa delle disposizioni di cui all art.1, commi da 71 a 77, dell art.1 della legge n.311/2004, fornisce una definizione del concetto di passività totali identificandole come l insieme delle passività (quote capitale e quote interesse), in quel caso con oneri a carico dello Stato, e specifica che la riduzione in predicato deve realizzarsi in relazione alla singola posizione di mutuo. Nella circolare, poi, si specifica che la riduzione richiesta si considera conseguita se, all atto 5

6 dell operazione, il valore finanziario, cioè la somma dei valori attuali dei flussi della nuova passività (ciascun flusso costituito dalle quote capitale e quote interesse alle relative scadenze) nonché delle commissioni, penali e accessori dovuti per l estinzione del vecchio mutuo e delle commissioni per l accensione del nuovo prestito, risulti inferiore alla somma dei valori attuali dei flussi della passività preesistenti che si vuole convertire/rinegoziare. I suddetti <<costi aggiuntivi>> derivanti dall estinzione della precedente passività, pertanto, dovranno essere computati nella nuova per effettuare la corretta valutazione della riduzione del valore finanziario e verranno distribuiti sul nuovo piano di ammortamento (Corte conti Sez. Basilicata n.7/2009). Alla luce di quanto esposto, risulta pertanto necessario accertare se quanto disposto dall art.41, comma 2, della legge n.448/2001, e confermato dall art.1, comma 71, della legge n.311/2004, sia stato rispettato, e cioè se si sia verificata l effettiva riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico dell ente. Espletata la nuova istruttoria, con richiesta di chiarire anche il metodo di calcolo seguito per verificare la convenienza finanziaria dell operazione sopra descritta, L Amministrazione Provinciale e l organo di revisione rassegnavano le proprie conclusioni prima con nota del 7 marzo 2012, a cui veniva allegata copia del verbale del Consiglio provinciale n.48/2010 relativo alla deliberazione di adesione alla proposta di rinegoziazione formulata dalla CDP con propria circolare n.1278/2010 e poi la nota n del 3 luglio 2012 richiamata in premessa. 6

7 Orbene, dai predetti documenti non si rileva la dimostrazione della effettiva riduzione del valore finanziario della nuova passività rispetto alle passività estinte. Come precisato nello stesso verbale, la CDP assicura che l operazione di rinegoziazione sia senza valenza economica non essendovi una estinzione anticipata del vecchio finanziamento che comporterebbe il pagamento di una penale, e sia altresì caratterizzata da equivalenza finanziaria tra vecchio e nuovo mutuo. Posto che un'operazione finanziaria è equa se l'insieme delle prestazioni, valutate ad un tempo t, uguaglia l'insieme delle controprestazioni, valutate anch'esse al tempo t, nulla viene riferito circa la sussistenza di una convenienza economica nella rinegoziazione dei mutui in oggetto. Il che contrasta con l impostazione della Giurisprudenza contabile secondo cui sussiste la necessità che ogni operazione di rinegoziazione risponda ad un principio di convenienza economica, di talché il vantaggio da considerare, ai fini della scelta in merito all opportunità di effettuare una rinegoziazione, non può essere solo quello meramente finanziario dato dalla differenza fra l attualizzazione dei flussi dei pagamenti della passività originaria e quelli della nuova passività, ma deve consistere in una valutazione finanziaria ed economica della complessiva situazione dell ente, non solo in relazione ai dati finanziari attualizzati dell operazione, ma anche ai rischi che l ente locale assume con la nuova operazione di indebitamento, nonché all eventuale allungamento del periodo del debito che vincola l attività futura dell Amministrazione, il che porta ad evidenziare che la diminuzione 7

8 delle rate di ammortamento, non può essere considerato un risparmio in conseguenza del quale procedere automaticamente ad incrementare la spesa corrente, ma va altresì valutata la conseguenza principale di una rinegoziazione: l indebitamento vincola i bilanci futuri dell ente, oltre alle possibili ed eventuali elusioni del precetto costituzionale di cui all art.119 della Costituzione che possano nascondersi in un operazione del tipo di cui trattasi (cfr. Corte Conti Sezione di controllo Toscana Deliberazione n.27/2011, Corte Conti Sezione di controllo Lombardia Deliberazione n.1027/2010, Corte Conti Sezione di controllo Liguria Deliberazione n.77/2008). In ogni caso, ciò che nella fattispecie più rileva è che, diversamente da quanto apoditticamente sostenuto dall Amministrazione procedente circa la non necessarietà dell attestazione della riduzione delle passività finanziarie, l operazione di rinegoziazione prospettata dall ente non comporta alcuna riduzione del valore finanziario delle passività, che, giova ribadirlo, in base ad un interpretazione letterale della normativa sopra richiamata, costituisce il presupposto per la legittima assunzione dell operazione. In effetti, l operazione, se nell immediato provoca minori oneri, d altra parte prolunga il periodo di ammortamento del prestito, ponendo di fatto a carico delle generazioni future oneri per opere in conto capitale che potrebbero aver già esaurito il beneficio derivante dagli interventi d investimento realizzati. Proprio in riferimento all utilizzazione delle entrate correnti liberate dalla rinegoziazione dei mutui con la cassa depositi e prestiti, l Osservatorio sulla Finanza e contabilità degli enti 8

9 locali ebbe a suo tempo a precisare che esiste un orientamento generale di leggi di settore tendenti a contenere, per finalità di politica economica generale, l aumento delle spese correnti dello Stato e di tutti gli altri enti pubblici. Nell equilibrio economico finanziario complessivo degli enti locali l operazione di rinegoziazione espone l ente locale ad un debito prolungato nel tempo che ha come risultato pratico la liberazione di risorse in una parte del periodo di ammortamento del debito originario (parere approvato nella seduta del 6 novembre 2003). Non poteva pertanto l Amministrazione limitarsi alla verifica della neutralità finanziaria dell operazione. A fronte della immediata riduzione delle spese correnti derivante dal nuovo piano di ammortamento e del conseguente rischio di aumento delle spese della stessa natura, il Legislatore ha richiesto espressamente non già la mera neutralità finanziaria dell operazione di rinegoziazione quanto piuttosto una effettiva riduzione del valore finanziario della nuova passività. In definitiva, la Sezione ritiene l operazione all esame non conforme all attuale quadro normativo di riferimento, sulla cui interpretazione nei termini sopra esposti non possono residuare ragionevoli dubbi. La prova del vantaggio finanziario sperato avrebbe quindi dovuto essere congruamente e tempestivamente fornita all organo consiliare quale fondamentale elemento istruttorio per la verifica stessa della fattibilità dell intera operazione, con la conseguenza che l eventuale incremento della spesa corrente finanziato con le economie derivanti dalla rinegoziazione del debito, costituirebbe un comportamento non 9

10 avveduto da parte degli amministratori. In ogni caso, ciò su cui in questa sede preme maggiormente richiamare l attenzione dell Amministrazione anche con riferimento ai futuri esercizi finanziari, è la considerazione secondo cui la diminuzione delle rate di ammortamento, non può essere considerata un risparmio in conseguenza del quale procedere automaticamente ad incrementare la spesa corrente (cfr. Corte conti Sez. Lombardia n.1027/2010/par, Sez. Liguria 77/2008/PAR). Ciò anche al fine di evitare potenziali violazioni e/o elusioni del precetto costituzionale di cui all art.119 della Costituzione. Fermo restando quanto sopra, occorre poi considerare che in base al paragrafo n.23 del principio contabile n.2 per gli enti locali (gestione nel sistema di bilancio), ai fini del mantenimento dell equilibrio patrimoniale è opportuno commisurare il periodo di ammortamento dell indebitamento con il presumibile periodo nel quale gli investimenti correlati potranno produrre la loro utilità. La maggiore estensione del periodo di ammortamento è quindi compatibile con i principi di sana gestione se, a fronte di maggiori vincoli sul futuro dell ente, il beneficio che deriva dall operazione di rinegoziazione determini un pari incremento del patrimonio a disposizione della comunità amministrata attraverso il finanziamento di spese di investimento onde evitare, diversamente, di porre di fatto a carico delle generazioni future oneri per opere in conto capitale che potrebbero aver già esaurito la loro utilità economica. La Sezione 10

11 P.Q.M. In esito all'istruttoria eseguita relativa al rendiconto del 2010, dell Amministrazione provinciale di Campobasso, nei termini e con le considerazioni esplicitate nella parte motiva o di diritto ed ai sensi dell art.1, comma 168 della legge 23 dicembre 2005, n.266, segnala al Consiglio provinciale le irregolarità ed i comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria rilevati, per le valutazioni di competenza e le idonee misure correttive da adottare negli esercizi finanziari successivi, le quali saranno comunicate a questa Sezione per l esercizio del poteredovere di vigilanza, ai sensi del successivo comma 172 del medesimo articolo. Dispone che copia della presente pronuncia sia trasmessa, a cura della segreteria della Sezione, al Presidente del Consiglio provinciale ed al Presidente dell Amministrazione provinciale di Campobasso oltreché all'organo di revisione dell'ente, affinché ne diano comunicazione al predetto Consiglio Comunale. Così deliberato in Campobasso, nella Camera di Consiglio del 4 luglio I Magistrati, relatori f.to (cons. Silvio Di Virgilio) Il Presidente f.to (dott. Giorgio Putti) f.to (ref. Luigi Di Marco) DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 3 settembre 2012 Il Direttore Amministrativo f.to (dott. Davide Sabato) 11