Luiss. Autore Massimo Bello* Coordinamento Mirta Musolino. giugno *Consulente Bain & Company Italy e collaboratore Ceradi

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1 Luiss Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli CERADI Centro di ricerca per il diritto d impresa Le imprese italiane e gli obiettivi di sviluppo eco-sostenibile promossi dall adozione del Protocollo di Kyoto: implicazioni economiche e legislative Autore Massimo Bello* Coordinamento Mirta Musolino giugno 2005 *Consulente Bain & Company Italy e collaboratore Ceradi

2 INDICE DEI CONTENUTI PREMESSA Obiettivi del Protocollo di Kyoto Obiettivi generali Obiettivi e normativa comunitaria L implementazione in Europa Obiettivo nazionale ed iniziative previste Confronto piani d azione dei principali paesi Europei Meccanismi e strumenti del Protocollo di Kyoto Emission trading e meccanismi flessibili Monitoraggio delle emissioni Incentivazione fonti rinnovabili ed efficienza energetica Carbon Fund Implicazioni del Protocollo di Kyoto Costi nazionali per il rispetto degli obiettivi Impatto sui settori interessati dall Emission Trading Conclusioni: prepararsi a gestire lo Sviluppo Eco-Sostenibile...64 BIBLIOGRAFIA

3 PREMESSA Da quest anno è in vigore il Protocollo di Kyoto: l accordo internazionale che definisce obiettivi per i paesi firmatari per la riduzione delle emissioni di anidride carbonica in atmosfera, responsabili del surriscaldamento della temperatura terrestre. Storicamente tematiche ambientali di questo tipo sono state affrontate dai governi introducendo vincoli, modalità di monitoraggio, meccanismi di controllo ed ispezione sulle emissioni in atmosfera degli impianti o siti inquinanti. E in genere prevalso un approccio di tipo command and control: si fissavano regole per la riduzione dell inquinamento, destinate a settori d attività e/o tipologie di emissioni ben specifiche, per poi strutturare le procedure per il controllo ed infine l applicazione di sanzioni agli operatori non in regola. La novità principale introdotta dal Protocollo di Kyoto è l approccio differente, in parte premiante. Gli operatori sono tenuti a conseguire livelli di emissione predefiniti (rappresentati da quote assegnate). Gli operatori più virtuosi, che saranno in grado di ridurre le emissioni al di sotto del livello predefinito, avranno la possibilità di cedere sul mercato le quote corrispondenti a riduzioni di emissioni al di sotto dei livelli di emissione predefiniti. Pertanto, il meccanismo, definito cap and trade, si presenta più flessibile rispetto all approccio command and control e rimette alle imprese una serie di scelte operative su: quanto emettere; come ridurre le emissioni; se operare attivamente sul nascente mercato delle quote di emissioni. In sostanza tali differenti opzioni avranno un impatto sulle scelte strategiche e sulla competitività delle imprese. Nel seguito sono analizzate le regole introdotte ed in vigore, le diverse scelte adottate dai paesi aderenti al Protocollo per rispettare gli impegni, le possibili ricadute sulle economie nazionali, le implicazioni organizzative ed operative per le imprese soggette ai nuovi vincoli con particolare riferimento al caso italiano. 3

4 1. Obiettivi del Protocollo di Kyoto 1.1. Obiettivi generali Il percorso che ha condotto all adozione del Protocollo di Kyoto inizia formalmente nel 1992, all Earth Summit delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro. In quell occasione 154 paesi firmarono la Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici delle Nazioni Unite (United Nation Framework Climate Change-UNFCC), che raccomandava l adozione di misure e programmi volti alla riduzione della concentrazione dei gas serra nell atmosfera. I gas serra (o Greenhouse Gases GHG) concorrono al fenomeno del surriscaldamento della temperatura terrestre ed includono: l anidride carbonica (CO 2 ), che rappresenta il 60% circa delle emissioni di gas serra ed è divenuta unità di misura anche per gli altri gas (le cui emissioni sono espresse in tonnellate di CO 2 equivalenti); il metano (CH 4 ) che rappresenta il 20% ca. delle emissioni; il protossito di azoto (N 2 O) che rappresenta un altro 10% ca. delle emissioni e altri gas serra per l ulteriore 10% ca. (gli idrofluorocarburi HFC, i perfluorocarburi PFC e l esafluoruro di zolfo SF 6 ). L obiettivo fondamentale alla base della Convenzione Quadro era far fronte ai prevedibili impatti che i gas serra potranno avere in futuro sulle condizioni climatiche mondiali. A tale riguardo il Gruppo Intergovernativo sui Cambiamenti Climatici (IPCC), organismo internazionale nell ambito delle Nazioni Unite che riunisce i maggiori esperti mondiali in questo settore, stima che tra il 1990 e il 2100 la temperatura media mondiale alla superficie aumenterà tra 1,4 e 5,8 C, se la situazione rimane invariata, mentre il livello del mare dovrebbe innalzarsi tra 9 e 88 cm. Si prevede che in assenza di misure correttive si registreranno conseguenze rilevanti per l ecosistema e per l economia (estinzione di alcune specie, riduzione delle risorse idriche in alcune regioni, aumento delle frequenza di eventi metereologici estremi, siccità, desertificazione,...). L UNFCC, entrata in vigore dal 1994, imponeva a tutti i firmatari di definire programmi nazionali per la riduzione delle emissioni di gas serra, presentando relazioni periodiche sull avanzamento, ed esortava i paesi firmatari industrializzati, 4

5 diversamente dai paesi in via di sviluppo, a stabilizzare entro il 2000 le rispettive emissioni di gas serra ai livelli del 1990 (l obiettivo non era tuttavia vincolante). La Convenzione suddivideva i paesi in due gruppi principali: i paesi elencati nell allegato I (Annex I, prevalentemente i paesi industrializzati) e i paesi non inclusi nell allegato (sostanzialmente i paesi in via di sviluppo). I paesi inclusi nell allegato I sono circa 40 paesi e comprendono oltre ai 15 stati membri originari dell UE 24 paesi già membri dell OCSE e 11 paesi con economie in transizione verso un economia di mercato, tra cui la Russia. La convenzione adotta la distinzione tra paesi industrializzati e in via di sviluppo in quanto riconosce che i primi sono responsabili di gran parte delle emissioni globali di gas serra e hanno capacità finanziaria ed istituzionale per assumere impegni volti alla riduzione delle emissioni. Le parti della convenzione hanno deciso di riunirsi ogni anno per verificare i progressi compiuti nel contenimento delle emissioni di gas serra e la possibilità di introdurre ulteriori misure e strumenti d implementazione. Da allora le Nazioni Unite si sono periodicamente confrontate nelle Conferenze delle Parti (o COP) per dare attuazione agli intenti definiti dalla Convenzione Quadro. Fin da subito è emerso che gli impegni iniziali fissati dalla Convenzione non sarebbero stati sufficienti a contenere l incremento delle emissioni su scala globale. In particolare, la Terza Conferenza delle Parti (o COP3), svoltasi a Kyoto (Giappone) nel 1997, ha approvato un protocollo alla Convenzione Quadro (il Protocollo di Kyoto) formalizzando, in seguito ad un complesso negoziato, limiti giuridicamente vincolanti per le emissioni di gas serra nei paesi industrializzati. Ai sensi del Protocollo di Kyoto i paesi Industrializzati (cosiddetti dell Annex I) dovranno ridurre nel periodo le emissioni di gas serra del 5,2% rispetto ai livelli registrati nel Per i paesi in via di sviluppo non sono stati definiti obiettivi di riduzione per il primo periodo di adempimento ( ). 1 Il Protocollo prevede la riduzione rispetto al 1990 dei livelli di emissione di anidride carbonica, metano e ossido di azoto, mentre per i gas fluorurati si lascia al paese la possibilità di scegliere il 1990 oppure il 1995 come anno base. Si è optato per un periodo di adempimento quinquennale (media del periodo ), piuttosto che fissare un anno ben preciso, per livellare le fluttuazioni annuali nelle emissioni (es. legate a fattori metereologici). 5

6 Già quest anno sono state avviate le prime trattative a livello internazionale per definire gli obiettivi legati al secondo periodo di adempimento (successivo al 2012). Le prime ipotesi avanzate a livello europeo parlano di sensibile intensificazione degli sforzi per i paesi industrializzati al fine di conseguire riduzioni delle emissioni del 15-30% entro il 2020 e del 60-80% entro il 2050 (sempre rispetto ai livelli del 1990) 2. Gli obiettivi stabiliti per ogni paese variano dalla stabilizzazione, come nel caso della Russia, a percentuali di riduzione fra il 6 per cento del Giappone e l 8 per cento dell Unione Europea (obiettivo rimasto invariato con l allargamento a 25 membri), l obiettivo per l Italia è la riduzione del 6,5 per cento 3. Fig 1: Obiettivi primo periodo di adempimento FONTE: GreenStream Network (2004) Per molti stati industrializzati la scelta di ratificare il Protocollo è dipesa non solo dagli obiettivi quantitativi, già fissati a Kyoto, ma anche dal dibattito su sistema di regole e strumenti che sarebbero stati previsti per raggiungere tali obiettivi (descritti nel seguito). Gli strumenti e le regole sono stati perfezionati nelle COP successive ed, una volta definiti, i singoli paesi hanno avuto la possibilità di 2 Vedi Il Sole 24 Ore, Gli obiettivi declinati sui singoli paesi sono stati definiti durante un processo negoziale di confronto a livello europeo in cui è stata presa in considerazione la reale possibilità di conseguire riduzioni di emissioni. Ad es. per la Germania (che ha un obiettivo individuale del 21% rispetto al 1990) è stato tenuto in conto che, con l'unificazione, si è verificata la demolizione dell'industria pesante ereditata dall'economia pianificata e ciò a determinato un calo nelle emissioni di CO 2. Per il Regno Unito invece (obiettivo 12,5%) è stato considerato il programma di sostituzione di gran parte delle vecchie e poco efficienti centrali elettriche a carbone con moderne centrali ad alto rendimento (per effetto della liberalizzazione elettrica). Viceversa per la Spagna (che può incrementare rispetto al 1990 del 15% le proprie emissioni) è stata considerata la crescita economica fatta registrare dal 90 ad oggi (con la conseguente crescita delle emissioni in atmosfera da attività industriali). 6

7 quantificare i costi associati al rispetto degli obiettivi di riduzione fissati da Kyoto e la relativa convenienza o meno ad aderire. Il Protocollo di Kyoto ha introdotto una profonda innovazione nelle politiche ambientali: la possibilità di adempiere agli obblighi di riduzione delle emissioni sia attraverso misure interne al paese di riferimento sia attraverso meccanismi di mercato o meccanismi flessibili (Emission Trading, Joint Implementation e Clean Development Mechanism) 4. In estrema sintesi, i paesi firmatari oltre a ridurre le emissioni interne (ad esempio sostituendo i combustibili utilizzati con combustibili caratterizzati da livelli di emissione più contenuti) potranno conseguire la riduzione delle emissioni al di fuori dei confini nazionali. Tale scelta si fonda su alcuni presupposti: l obiettivo di Kyoto è quello favorire la riduzione delle emissioni a livello globale, attribuendo nella prima fase l onere della riduzione ai paesi industrializzati, senza che tale onere debba necessariamente avere un vincolo di localizzazione; prevedendo la possibilità di ridurre le emissioni al di fuori dei confini nazionali, i paesi industrializzati potranno contenere i costi dell adempimento agli obblighi di Kyoto, localizzando gli interventi di riduzione delle emissioni ove questi risultano meno onerosi; i meccanismi flessibili favoriranno in sostanza il ricorso ad iniziative localizzate nei paesi in via di sviluppo; questo è un modo per coinvolgere nel conseguimento degli obiettivi di Kyoto anche quei paesi che inizialmente sono esclusi da impegni vincolanti ed anche per consentire un primo trasferimento di know-how tra paesi industrializzati e non. 4 Per una descrizione più dettagliata si veda nel seguito il capitolo

8 Le principali Conferenze delle Parti svoltesi dal 2000: la Conferenza dell Aja del novembre 2000 (COP6) ha visto la contrapposizione fra la posizione europea (ricorso a misure interne per realizzare almeno il 50% della riduzione delle emissioni) e quella statunitense (massima liberalizzazione nell uso dei meccanismi di flessibilità). Nei mesi successivi gli USA hanno maturato la decisione di non aderire al Protocollo di Kyoto ritenendolo troppo oneroso e di adottare un piano alternativo su base volontaria per contenere le emissioni; nella COP6 bis, straordinaria, di Bonn nel giugno 2001 sono stati in primis riconfermati gli obiettivi quantitativi ed i limiti per la ratifica del protocollo di Kyoto; nella COP7 di Marrakesh del novembre 2001 è stato liberalizzato il ricorso agli strumenti flessibili e sono stati definiti aspetti cruciali per il funzionamento del protocollo stesso (organi decisionali sull impiego degli strumenti flessibili, sistemi di monitoraggio delle emissioni, meccanismi di controllo della conformità); nella COP8 di Nuova Delhi si è di fatto avviata l attuazione operativa del protocollo di Kyoto. Infatti è stato formalizzato l avvio dei progetti CDM (Clean Development Mechanism), riguardanti investimenti dei paesi industrializzati nei paesi in via di sviluppo (PVS) volti alla riduzione delle emissioni. Le riduzioni di emissioni così generate (o crediti di carbonio) potranno essere contabilizzati in futuro dai paesi firmatari per raggiungere i propri obiettivi di riduzione delle emissioni; nella COP9 tenutasi a Milano sono state perfezionate le seguenti decisioni: aumento del 6% del bilancio della Convenzione sul clima, linee guida per avviare i progetti in campo forestale, programma per il trasferimento delle tecnologie, metodologie per gli inventari delle emissioni dei gas serra, via libera al fondo speciale sui cambiamenti climatici. 8

9 L approvazione del Protocollo di Kyoto richiedeva la ratifica da parte del 55% dei paesi industrializzati (in numero), che rappresentassero anche il 55% delle emissioni di gas serra. Ai paesi dell Annex I che avevano ratificato già entro il 2003 il Protocollo, cioè UE, Giappone, Nuova Zelanda e Canada (in rappresentanza del 44% circa delle emissioni dei paesi dell Annex I, di cui l EU rappresenta il 24% ca.) si è aggiunta nel 2004 la ratifica della Russia, che con il 17% ca. delle emissioni ha di fatto consentito l entrata in vigore del Protocollo di Kyoto dal 16 febbraio Con l uscita degli USA (che rappresentano il 36% delle emissioni) senza la ratifica della Russia il Protocollo di Kyoto non sarebbe potuto entrare in vigore. La mancata adesione degli USA ha ridimensionato la portata del Protocollo di Kyoto (la riduzione delle emissioni dei paesi industrializzati interessati dal Protocollo è passata dal 5,2% al 3,8%), ma ha favorito in un certo senso la conclusione del negoziato riducendo le divergenze sulle modalità di attuazione. Si ritiene che rispetto all obiettivo assegnato di stabilizzare le proprie emissioni, la Russia sarà in grado di generare ulteriori riduzioni a basso costo e quindi cedere ad altri paesi i propri crediti di emissione, per introiti complessivi pari a circa 10 Mld dollari/anno. Ciò spiega i motivi della ratifica russa. Dunque, il Protocollo di Kyoto entra formalmente in vigore per i paesi che hanno provveduto alla ratifica. L Unione Europea ha scelto di giocare un ruolo da protagonista nelle politiche ambientali e si è accollata, come visto, l onere di riduzione delle emissioni di maggior rilievo tra i paesi industrializzati. A questo punto va fatta però un osservazione fondamentale: gli obiettivi del Protocollo di Kyoto per il periodo non sono in grado di assicurare gli obiettivi di fondo che ne hanno motivato l adozione: quelli di contenere le emissioni di anidride carbonica a livello mondiale. La tabella seguente riporta le previsioni di emissioni di anidride cabonica nell ipotesi BAU (Business As Usual), cioè senza l adozione di misure specifiche volte alla riduzione delle emissioni. Nello scenario BAU le emissioni mondiali dal 1990 al 2010 aumenterebbero da 20,1 miliardi di tonnellate a 27,5 Mld tons (aumento del 36%). Nel 1990 i paesi dell Annex I sono responsabili di emissioni pari a circa 14,8 miliardi di tonnellate di CO 2 (3,9 Europa, 5,3 America, 5,6 Altri) pari al 74% del totale. 9

10 Supponendo anche che al 2010 tali paesi conseguano la riduzione del 3,8% prevista dal Protocollo di Kyoto, le emissioni dei paesi dell Annex I diverrebbero pari a circa 14,2 miliardi di tollennate (Mld tons). Se a queste si sommano le emissioni previste per i PVS (paesi in via di sviluppo) al 2010 da tabella pari a 10,6 Mld tons si arriverebbe comunque ad emissioni complessive di CO 2 al 2010 pari a 24,8 Mld tons (che possiamo definire scenario Kyoto in contrapposizione allo scenario BAU). Dunque si registrerebbe al 2010 comunque un aumento complessivo delle emissioni rispetto alle 20,1 Mld tons del 1990 pari al 23%. Ciò è legato al raddoppio delle emissioni nei PVS al 2010 rispetto al I PVS addirittura farebbero registrare entro il 2030 un incremento pari al 239%. L incremento nei PVS è legato alla crescita industriale (specialmente India e Cina) e alla diffusione dei mezzi di trasporto, in assenza di un adeguata considerazione delle tematiche ambientali. Fig 2: Previsione emissioni di CO 2 in assenza di interventi (milioni di tonnellate) (scenario BAU-Business as Usual) Pertanto, il primo periodo d implementazione del Protocollo di Kyoto deve essere inteso come un periodo intermedio di rodaggio e di prova, volto a sperimentare ed avviare misure idonee alla riduzione delle emissioni. Tuttavia, fin da subito l obiettivo internazionale dovrebbe essere quello di individuare meccanismi e strumenti per coinvolgere negli sforzi di riduzione delle emissioni anche i PVS, piuttosto che implementare misure costose che non hanno impatto sul vero target ambientale, che è quello della riduzione globale e non locale delle emissioni di gas serra. 10

11 1.2. Obiettivi e normativa comunitaria Nell ambito degli obiettivi generali del Protocollo di Kyoto, l UE si è impegnata a ridurre le proprie emissioni di gas serra dell 8% nel primo periodo di adempimento compreso tra il 2008 ed il Tale obiettivo è stato ripartito tra gli stati membri nell ambito di un accordo di condivisione degli oneri (Burden Sharing Agreement), che ha fissato obiettivi specifici per i singoli paesi dell Unione 5. Dunque già dal 2002 l UE ha ratificato al suo interno l obiettivo di riduzione delle emissioni nocive, ancor prima che il Protocollo di Kyoto entrasse in vigore. In tal modo l UE ha intrapreso una scelta ben delineata di promotrice e capofila a livello internazionale nelle tematiche ambientali di sviluppo eco-sostenibile. La figura mostra l articolazione dell obiettivo tra i paesi dell UE (l obiettivo di riduzione dell 8% non è modificato in seguito all allargamento dell Unione a 25 paesi). Fig 3: Dettaglio obiettivi paesi Unione Europea 6 Lussemburgo Danimarca Germania Austria Gran Bretagna Belgio Italia Olanda Finlandia Francia Svezia Irlanda Spagna Grecia Portogallo -28,0% -21,0% -21,0% -13,0% -12,5% -7,5% -6,5% -6,0% 0,0% 0,0% 4,0% 13,0% 15,0% Obiettivo UE 8% 25,0% 27,0% % FONTE: EU Climate Con la Direttiva 2003/87/CE (cosiddetta Direttiva Emission Trading o Emission Trading Scheme) l Unione Europea ha successivamente regolato le modalità 5 Decisione 2002/358/CE del Consiglio del 25 aprile Vedi nota 3 sulla differenziazione degli obiettivi tra i paesi. 11

12 e gli strumenti per conseguire l obiettivo di riduzione delle emissioni. Gli stati membri a loro volta hanno ratificato e reso vincolante al loro interno la Direttiva Comunitaria. La Direttiva 2003/87/CE introduce lo strumento dell Emission Trading (ET) comunitario (ulteriormente approfondito nel seguito), che prevede i seguenti meccanismi: si prevede una prima fase di implementazione che va dal 2005 al 2007 ed una seconda fase che coincide con il primo periodo di adempimento di Kyoto ( ); ogni stato membro deve predisporre per ciascuna fase un Piano di Allocazione Nazionale (PAN) che definisca dei tetti alle emissioni per i principali settori dell economia. Sostanzialmente, Kyoto fissa gli obiettivi a livello di paese e successivamente con il PAN i governi traducono il loro obiettivo in sotto-obiettivi per i settori interessati, fino al livello di singola impresa ed impianto. E proprio le imprese saranno i soggetti che in prevalenza scambieranno permessi di emissione attraverso l Emission Trading (da sottolineare che comunque anche altri soggetti, privati, Stati e NGOs potranno acquistare i certificati della carbon finance); nella prima fase dell Emission Trading sono inclusi i settori elencati nell allegato I della direttiva (attività di combustione energetica, produzione e trasformazione dei metalli ferrosi, lavorazione prodotti minerari, produzione di pasta per carta e cartoni), settori caratterizzati da elevati livelli di emissione per unità di prodotto. Inoltre, nella prima fase sono soggette alla direttiva le sole emissioni di anidride carbonica, con l esclusione degli altri gas serra; la direttiva prevede innanzitutto l obbligo per gli impianti che rientrano nei settori inclusi nell Emission Trading di possedere all 1/1/2005 un permesso ad emettere gas serra, che gli stati membri dovranno rilasciare previa verifica dei livelli di emissione dei singoli impianti; dopodiché, i Piani di Allocazione Nazionale (PAN) devono definire le quantità specifiche di anidride carbonica consentite per i singoli impianti 12

13 nei settori soggetti alla direttiva. Tali quantità devono essere definite annualmente per la prima fase ( ); gli impianti ricevono all inizio di ciascun anno (nel mese di febbraio) le quote rappresentative delle emissioni cui sono autorizzati per l anno in corso e devono restituire l anno dopo (nel mese di marzo) un numero di quote equivalente ai quantitativi di anidride carbonica realmente emessi. Nella prima fase d implementazione almeno il 95% delle quote per ciascun impianto è allocata su base gratuita; una volta rilasciate ai singoli impianti, le quote possono essere negoziate e vendute. Pertanto gli operatori meno virtuosi, che emetteranno più anidride carbonica rispetto alle quote loro allocate, potranno acquistare delle quote di CO 2 dagli operatori più virtuosi (sia da imprese italiane che da altre imprese comunitarie). Tralasciando i meccanismi di funzionamento dell Emission Trading (che verranno descritti nel capitolo 2), è utile descrivere le logiche alla base dei Piani di Allocazione Nazionale. La Direttiva, all allegato III, elenca i criteri che gli stati membri devono rispettare nella redazione del Piano di Allocazione Nazionale. Successiva mente, la Commissione con una comunicazione ha fornito orientamenti destinati a d assistere gli stati membri nell elaborazione dei PAN 7. Questi in sintesi gli 11 criteri applicabili ai piani d allocazione nazionali: 1) La quantità totale delle quote da assegnare è coerente con l obbligo di riduzione delle emissioni previsto sulla base del Protocollo di Kyoto: l obiettivo di Kyoto è rivolto al paese e riguarda l insieme delle emissioni (da settori industriali e da altri settori, es. traffico veicolare, caldaie private, etc.); la direttiva ET riguarda una parte delle emissioni di gas serra di ciascuno stato membro (i settori interessati). I PAN devono illustrare in che modo le quote assegnate ai settori interessati sono coerenti con l obiettivo-paese complessivo di riduzione delle emissioni (es. per l Italia il 6,5% rispetto al 1990). Gli stati membri devono dunque enunciare anche le iniziative che intendono attivare per gli altri settori dell economia, indipendentemente dalla loro inclusione nell Emission Trading. Una forte 7 COM (2003) 830, del

14 riduzione in altri settori non inclusi nell ET (es. trasporti) potrebbe rendere coerente un PAN che preveda una crescita delle quote di emissione assegnate ai settori soggetti all ET. Infine i PAN possono garantire la coerenza con l obiettivo- anche prevedendo il ricorso a iniziative di riduzione all estero paese complessivo attraverso i meccanismi flessibili; 2) La quantità totale delle quote è coerente con i progressi già realizzati: occorre garantire coerenza rispetto ai dati pubblicamente disponibili relativi al monitoraggio delle emissioni nella Comunità 8 e non allocare una quantità eccessiva di quote agli impianti nei vari settori; 3) La quantità delle quote da assegnare è coerente con il potenziale di riduzione delle emissioni delle attività soggette all ET: in sostanza occorre dimostrare che nel definire le allocazioni per settore è stato preso in considerazione il gap dei vari settori rispetto alle migliori tecniche disponibili (o BAT, Best Available Technologies); 4) Il piano è coerente con altri strumenti legislativi e politici della Comunità: in sostanza occorre conteggiare nel Piano gli incrementi e le riduzioni di emissioni derivanti da altri strumenti normativi in vigore; 5) Il piano non opera discriminazioni tra imprese o settori: occorre non ricadere nella fattispecie degli aiuti di stato; seguire i criteri del potenziale e dei progressi già realizzati nei vari settori dà al piano un carattere di relativa oggettività che dovrebbe far escludere la discriminazione tra settori; 6) Il piano contiene informazioni sulle modalità di adesione dei nuovi entranti al sistema comunitario di scambio delle quote di emissione: occorre tener conto nella definizione dei piani delle previste realizzazioni di impianti nuovi o rifacimenti e ampliamenti d impianti (nuovi entranti) ed indicare in che modo verranno inclusi nel sistema (tali ampliamenti e realizzazioni causeranno a tendere incremento di emissioni). Gli stati possono prevedere che i nuovi entranti acquisteranno le quote per emettere CO 2 in maniera onerosa sul mercato oppure possono allocare le quote previste per i nuovi entranti in una riserva dedicata (le quote della riserva potranno essere poi distribuite attraverso aste periodiche o gratuitamente); 7) Il piano può tener conto delle azioni intraprese in fasi precoci: si tratta di un criterio analogo al criterio 2 ma declinato a livello di impianto; cioè gli impianti 8 Cfr. Decisione 93/389/CEE. 14

15 che hanno già fatto registrare progressi importanti potranno avere obiettivi meno stringenti di riduzione delle emissioni; 8) Il piano contiene informazioni su come si tiene conto delle tecnologie pulite e ad alto rendimento energetico (con focus particolare sulla cogenerazione di energia elettrica e termica); 9) Il piano prevede disposizioni riguardanti le osservazioni che il pubblico può presentare e contiene informazioni sulle modalità con le quali si terrà conto di suddette informazioni: si prevede dunque la necessità di introdurre momenti di consultazione prima della stesura definitiva del piano; 10) Il piano include un elenco degli impianti disciplinati con il numero prospettico di quote che saranno assegnate a ciascuno: si tratta del criterio della trasparenza, secondo cui il numero di quote assegnate deve essere noto e comunicato all inizio del periodo di riferimento (es. ad oggi sono note le quote assegnate ai vari impianti soggetti all ET per il periodo ), per consentire agli operatori di individuare le scelte operative e tecniche più opportune per contenere i livelli di emissione entro le quote assegnate; 11) Il piano può contenere informazioni su come tener conto dell esistenza di concorrenza da parte di paesi/entità esterne all Unione. 15

16 1.3. L implementazione in Europa I Piani di Allocazione Nazionale devono essere approvati dalla Commissione Europea. Ad oggi, la Commissione ha valutato 22 piani di allocazione, 15 dei quali son o stati accettati 9 e 7 per i quali è stato richiesto di apportare modifiche. La Commissione sta portando a termine la valutazione degli ultimi 3 piani. In tutti i casi in cui sono state richieste modifiche (accettazione con riserva) la Commissione ha indicato le misure che gli stati membri devono adottare per rendere il piano conforme. Apportate le modifiche proposte, gli stati membri i cui piani sono stati parzialmente respinti non dovranno ripresentare i piani alla Commissione ma potranno direttamente procedere ad assegnare le quote d emissione ai settori interessati. In generale, i problemi evidenziati dalla Commissione sui Piani non accettati sono i seguenti: l assegnazione decisa per i settori interessati dalla Direttiva mette a rischio il raggiungimento dell obiettivo di Kyoto o non è coerente con quest ultimo per un eccessiva attribuzione di quote (che quindi consente livelli di emissione elevati agli impianti) o per la mancata previsione di interventi compensativi nei settori non inclusi nella Direttiva Emission Trading; la previsione di meccanismi di correzione a posteriori, cioè quando lo stato membro ha previsto la possibilità di rivedere le quote assegnate agli impianti durante il periodo di validità del PAN ( ), alla luce di risultati a consuntivo per impianto molto diversi rispetto alle emissioni previsionali ipotizzate. Ciò contrasta con la necessità di trasparenza del PAN: se un impresa può vedersi ridurre le quote dopo aver implementato iniziative per il contenimento delle emissioni, esiterà ad attivare iniziative di riduzione Sino ad ora l UE ha rispettato l impegno preso nell ambito della Convenzione Quadro di stabilizzare, entro il 2000, le proprie emissioni di gas serra ai livelli del 1990, abbattendole del 3,3% tra il 1990 ed il Ciò rappresenta un ottimo dato 9 Danimarca, Irlanda, Paesi Bassi, Slovenia, Svezia, Belgio, Estonia, Lettonia, Lussemburgo, Repubblica Slovacca, Portogallo, Cipro, Ungheria, Lituania e Malta. 10 Austria, Germania, Regno Unito, Finlandia, Francia, Spagna, Polonia. 11 Repubblica Ceca, Grecia e Italia. 16

17 tendenziale in vista del raggiungimento dell obiettivo do Kyoto (-8%). Tuttavia già nel 2001 si è registrata una controtendenza (emissioni inferiori del 2,3% rispetto al 1990 con aumento dell 1% rispetto al 2000). A livello di singoli paesi la situazione è illustrata nella figura seguente che mostra la situazione al 2002 rispetto all obiettivo di Kyoto. Fig 4: Distanza dei singoli paesi dall obiettivo di Kyoto 12 (l obiettivo Kyoto di ciascun paese è rappresentato dallo 0; la bar chart rappresenta lo scostamento in % al 2002 rispetto all obiettivo Kyoto) FONTE: Kyoto Club Come si evince dal grafico, per 8 paesi dell UE (quelli con short-fall superiore al 10% ) si registra una situazione di profonda distanza dall obiettivo di Kyoto, con il rischio di vedere aggravare il gap nei prossimi anni. Per l EU-15 nel suo complesso la distanza dall obiettivo Kyoto è dell ordine del 3% circa. Tuttavia, ciò è legato ai 12 Per la Spagna si evince che rispetto al target di incremento del 15% rispetto al 1990 ha attualmente incrementato le emissioni del 40% circa. Gli è consentito di incrementare (invece di ridurre) le emissioni per il forte sviluppo industriale fatto registrare negli anni 90 che rende le emissioni al 1990 non significative. 17

18 progressi iniziali registrati nel decennio passato in Germania per la ristrutturazione economica dell ex Germania orientale (con la riconversione di complessi industriali altamente inquinanti), nel Regno Unito (per il passaggio dal carbone al gas nella generazione di elettricità) e nel Lussemburgo (per la ristrutturazione dell industria siderurgica). Gli altri paesi dovranno individuare misure efficaci che richiederanno sforzi di rilievo per il raggiungimento dell obiettivo assegnato. Lo stesso conseguimento dell obiettivo è a rischio se non si avviano per tempo le azioni necessarie (Italia inclusa). Anche un analisi per settori merita alcune considerazioni. Nel complesso, i settori inclusi nella direttiva Emission Trading (attività di combustione energetica, produzione e trasformazione dei metalli ferrosi, lavorazione prodotti minerari, produzione di pasta per carta e cartoni) rappresentano il 44% delle emissioni europee, le quali rappresentano il 24% delle emissioni globali. Pertanto l Emission Trading europeo riguarda l 11% delle emissioni globali. Da sottolineare che i settori interessati dalla Direttiva hanno già fatto registrare una sensibile riduzione delle emissioni dal 1990, mentre al contrario il settore dei trasporti, che pesa per oltre il 20% delle emissioni europee, ha fatto registrare un aumento del 20% delle emissioni rispetto al Ciò significa che si sta mettendo in piedi in Europa un complesso, articolato e burocratico sistema per il controllo dell 11% delle emissioni su scala globale, peraltro relativamente a settori che non presentano i tassi di crescita delle emissioni più preoccupanti. Ciò risponde all esigenza di avviare il percorso virtuoso in settori industriali che più prontamente rispondo alle normative (rispetto ad esempio al settore civile) e che favoriscono anche un agevole controllo dei risultati. In futuro l ampliamento dei vincoli anche ad altri settori dell economia appare però inevitabile per conseguire realmente effetti benefici sulle condizioni climatiche globali. 18

19 Fig 5: Percentuale emissioni ET su totale La direttiva ETS copre un totale di Mil tons di CO2, per un totale di impianti Il totale delle emissioni (EU a 25) ammonta a Mil tons di CO 2 FONTE: FIN.OPI Tuttavia, le recenti stime 13 ci confortano in quanto si prevede che la spesa annua a regime per l adempimento dell UE sarà pari all incirca allo 0,06% del PIL, dunque contenuta entro limiti sicuramente accettabili. Più in generale si pone il problema della rilevanza dell ET rispetto all obiettivo globale di riduzione dei gas serra e valgono le stesse considerazioni già avanzate in tema di obiettivi del Protocollo di Kyoto. La direttiva ET, soprattutto per la prima fase, deve essere intesa come un periodo di rodaggio preliminare e lo sforzo dei paesi deve essere volto a ricercare soluzioni durature che garantiscano risultati soddisfacenti nel lungo periodo, coinvolgendo i PVS e prevedendo misure efficaci e coerenti nei settori ad oggi non coperti dalla direttiva. 13 Cfr. memo della Commissione Europea 03/

20 1.4. Obiettivo nazionale ed iniziative previste L Italia ha provveduto con legge n 120 del 1 giugno 2002 alla ratifica nazionale del protocollo di Kyoto. L obiettivo nazionale è di ridurre del 6,5% le emissioni di gas serra nel periodo rispetto all anno base Per rispettare tale impegno già nel dicembre 2002 il CIPE ha elaborato il Piano d azione Nazionale per la Riduzione dei gas ad effetto serra. Tale elaborato includeva già gran parte dei contenuti prescritti per il Piano d Allocazione Nazionale: una previsione delle emissioni di gas serra al 2010 per tutti i settori dell economia, quindi sia per i settori rientranti nella direttiva ET che per i restanti; una stima dell impatto su tali previsioni delle iniziative già note poste in essere dal governo, proponendo quindi una proiezione delle emissioni aggiornata sulla base delle innovazioni tecnologiche e delle scelte di politica ambientale avviate o delineate; un primo elenco di ulteriori iniziative possibili per centrare l obiettivo di Kyoto. Dunque, già nel 2002 si sottolineava che alla luce delle scelte di politica industriale, energetica ed ambientale l Italia non avrebbe potuto centrare il proprio obiettivo se non introducendo ed avviando ulteriori iniziative (in parte anche ricorso ai meccanismi flessibili del protocollo di Kyoto, attività di incremento suoli forestali, etc. 14 ). Nel 2003, un nuovo comitato interministeriale, il Comitato tecnico emissioni gas serra (CTE) ha avviato la revisione del Piano CIPE, aggiornandone le previsioni al fine di predisporre la base di riferimento per il Piano di Allocazione Nazionale Italiano, definito nel maggio del Al 2002 dal Piano CIPE emergeva che la distanza dell Italia dall obiettivo di Kyoto 15 era pari a 53 Mil tons CO 2 equivalenti (era necessaria un ulteriore riduzione del 10% circa delle emissioni). Sulla base delle misure interne avviate si prevedevano 14 Cfr. CIPE, Piano Nazionale per la riduzione delle emissioni di gas responsabili dell effetto serra: , delibera 123 del dicembre Si prevedeva un target di 487 Mil tons di CO 2 da intendersi come media annua del periodo La dicitura CO 2 equivalente rappresenta la misurazione in termini di CO 2 delle emissioni relative a tutti i gas serra. 20

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