La riforma della disciplina degli appalti e delle concessioni pubbliche.

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1 CORSO UNIVERSITARIO DI FORMAZIONE PROFESSIONALE IN La riforma della disciplina degli appalti e delle concessioni pubbliche. Le Direttive UE n. 23, 24 e 25/2014 e il superamento del Codice dei Contratti Pubblici TEMATICA GENERALE DEL CORSO: CONTRATTI PUBBLICI E PROCEDURE DI GARA Como - Varese, 28 settembre

2 DESCRIZIONE DELLA PROPOSTA DI CORSO Obiettivi formativi e destinatari della proposta L uso corretto ed efficiente, da parte delle pubbliche amministrazioni, delle risorse necessarie al compimento di attività fondamentali per la collettività, quali l approvigionamento e la produzione di beni e servizi, è una necessità avvertita da tempo, ma è soprattutto durante periodi di crisi e di significativi tagli alla spesa pubblica, come quelli odierni, che essa diviene un importante priorità. Per far fronte ai loro compiti istituzionali, d altra parte, le pubbliche amministrazioni devono poter contare su operatori esperti, in grado di inquadrare, gestire e risolvere problemi giuridici complessi. In questo quadro, il corso proposto si rivolge alla formazione di funzionari che quotidianamente nell ambito dei contratti pubblici affrontano i temi legati alle procedure ad evidenza pubblica, agli affidamenti e all esecuzione degli appalti e delle concessioni, anche nel delicato settore dei servizi pubblici, nonché agli operatori che, più semplicemente, necessitino di opportuna formazione su queste tematiche. Il quadro normativo in materia è composito ed in continua evoluzione. A questa frammentarietà normativa si accompagnano difficoltà applicative e dubbi interpretativi che interessano pressochè ogni fase della contrattazione pubblica: da quella iniziale, di scelta del contraente, a quella di esecuzione del rapporto contrattuale. Obiettivo del corso, allora, è anzitutto quello di offrire un quadro esaustivo e aggiornato delle regole europee e nazionali nel settore degli appalti e delle concessioni pubbliche, con il punto sulle interpretazioni consolidatesi in dottrina e in giurisprudenza. Ma il corso proposto ambisce, altresì, a fornire ai funzionari le informazioni necessarie per sviluppare una capacità di valutazione (e, conseguentemente, di scelta) delle diverse modalità di gestione e di affidamento dei contratti pubblici concepite dall ordinamento. Contenuto della proposta Sul piano dei contenuti, speciale attenzione sarà riservata alle più recenti novità normative e, in particolare, alle nuove direttive in materia di contratti pubblici (2014/23/UE sulle concessioni, 2

3 2014/24/UE sugli appalti, 2014/25/UE sui settori speciali), che dovranno essere recepite entro l aprile 2016, e che contengono una innovativa disciplina di dettaglio riferita non solo all'affidamento dei contratti di concessione, ma anche al tema dell'esecuzione dei rapporti contrattuali. Ulteriore oggetto di approfondimento che si colloca sulla frontiera del dibattito in materia di contratti pubblici sarà poi costituito dalle nuove e importanti funzioni di controllo nel settore dei contratti pubblici che il decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge 11 agosto 2014 n. 114, ha affidato all Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), a compimento di un percorso di interventi avviato dal legislatore alla fine del 2012 (con la legge 6 novembre 2012, n. 190), per fronteggiare la situazione di grave allarme sociale determinatasi all indomani dei casi giudiziari che hanno visto coinvolti importanti appalti legati alla realizzazione dell Esposizione Universale di Milano e del Modulo sperimentale elettromeccanico della laguna di Venezia, proseguita con le successive inchieste del filone c.d. Mafia Capitale (fonte: Relazione Annuale 2014, Autorità Nazionale Anticorruzione, Roma, Camera dei Deputati, 2 luglio 2015). Metodologia La materia sarà trattata abbinando all'analisi degli istituti e della più recente disciplina di riferimento l'approfondimento, condotto con l'ausilio delle categorie suggerite dalla riflessione economica, delle ragioni teoriche dell'intervento dei pubblici poteri nel mercato dei servizi pubblici, nonché delle dinamiche che governano le procedure di affidamento e l'esecuzione dei contratti pubblici. Le lezioni saranno costruite attraverso l'analisi e la discussione in aula di casi pratici affrontati dalla giurisprudenza, al fine di stimolare la riflessione del pubblico dei partecipanti e l'utilità complessiva dell'insegnamento. Programma dettagliato del Corso Il programma è passibile di integrazioni e variazioni, sia nei contenuti che nell ordine dei singoli argomenti, che si rendessero necessarie per adeguare il percorso formativo alle esigenze dei partecipanti. I Modulo: introduzione - L intervento dello Stato nel mercato e le logiche dell evidenza pubblica nell acquisto e nella produzione di beni e servizi. - La sistematica generale delle nuove direttive sui contratti pubblici. - Il disegno di legge delega per il recepimento delle nuove direttive. II Modulo: l ambito soggettivo e oggettivo di applicazione delle norme sui contratti pubblici Modulo IIa: ambito di applicazione e peculiarità dei settori speciali nell attuale quadro normativo - L ambito di applicazione soggettivo: la nozione di amministrazione aggiudicatrice e di ente aggiudicatore; organismi di diritto pubblico e imprese pubbliche. 3

4 - I diritti speciali o esclusivi: le nuove indicazioni della Direttiva 2014/25/UE. - I settori interessati. - L ambito di applicazione oggettivo: appalti strumentali e non; appalti misti: norme attuali e disposizioni della Direttiva 2014/25/UE. - Le principali peculiarità dei settori speciali: procedure utilizzabili, sistema di qualificazone, eccezioni. Modulo IIb: le concessioni. - L unificazione della disciplina delle concessioni di lavori e servizi. - Nozione. Il rischio operativo. - Procedure utilizzabili per l affidamento delle concessioni (cenni e rinvio). Modulo IIc: le fattispecie contrattuali e concessorie cui non si applicano le norme sui contratti pubblici (in house e altri modelli di autorganizzazione). - I casi si esclusione previsti dalle Direttive. - Il caso particolare dell in house: nozione UE e sviluppo giurisprudenzale; l evoluzione della nozione con le nuove Direttive. III Modulo: procedimento di affidamento dei contratti pubblici - Schema generale. - Il responsabile del procedimento; la determinazione a contrarre; capitolati, bando e lettera d invito. - Il bando tipo dell Anac. IV Modulo: le procedure di scelta del contraente - Le novità delle nuove Direttive sugli appalti: la procedura competitiva con negoziazione; i partenariati per l innovazione. L aggregazione della domanda: la centralizzazione delle committenze, appalti congiunti, appalti transfrontalieri. - La nuova Direttiva sulle concessioni - V Modulo: i requisiti di partecipazione e i motivi di esclusione - I requisiti di carattere generale e le modalità di attestazione dei requisiti - I requisiti generali dopo le ultime modifiche all art. 38 del Codice. - Le novità delle nuove Direttive in tema di requisiti di partecipazione e di esclusioni (art. 57 D. 24). VI Modulo: selezioni dei partecipanti e aggiudicazione dei contratti. - I criteri di aggiudicazione nel Codice dei Contratti e la giurisprudenza sulle formule di aggiudicazione. - I criteri di aggiudicazione nelle nuove Direttive sugli appalti. La riformulazione del criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa: il miglior rapporto qualità/prezzo (artt. 67 D. 24 e 82 D. 25); la nozione di costo del ciclo di vita (artt. 68 D. 24 e 83 D. 25); la previsione della qualità dell offerente tra i criteri di aggiudicazione (art. 67, par. 2, lett. b) D. 24); l ordine di esame dei criteri (artt. 56, par. 2 D. 24 e art. 76 D. 25). - I criteri di aggiudicazione nella nuova Direttiva sulle concessioni VII Modulo: l esecuzione dei contratti - La disciplina sulla fase di esecuzione nel Codice dei Contratti. - Il subappalto - I profili innovativi nelle nuove direttive. VIII Modulo : appalti e concessioni nei settori dell energia elettrica, del gas e nel settore idrico IX Modulo: tutele e contenzioso. - La tutela giurisdizionale. 4

5 - L accordo bonario e l arbitrato. - L azione per l efficienza della pubblica amministrazione. - Il sindacato della Corte dei conti. X Modulo: La nuova Autorità Nazionale Anticorruzione - Compiti e funzioni dopo la soppressione dell AVCP. - L attività di vigilanza e il caso particolare della vigilanza collaborativa. - L attività consultiva: il precontenzioso. - Le misure straordinarie per la gestione dei contratti pubblici. ATTORI COINVOLTI Soggetto Proponente Università degli Studi dell Insubria, Como e Varese. Know how del soggetto proponente Dal 2009 sono in corso cicli annuali di incontri organizzati dalla Facoltà di Giurisprudenza (ora Dipartimento di Diritto, Economia e Culture) dell Università degli Studi dell Insubria, in collaborazione con la Provincia di Como, il Comune di Como, la Camera Amministrativa di Como, l Ance Como, nonché con l associazione Aequa (Associazione per l Efficienza e la Qualità dell Amministrazione) rivolti ad operatori e studiosi del diritto, funzionari della pubblica amministrazione e imprese, sui temi legati alle procedure ad evidenza pubblica, agli affidamenti ed all esecuzione degli appalti, anche nel delicato settore dei servizi pubblici (vd. Nell'A.A. 2012/2013 (nel periodo da gennaio a maggio 2013), presso la sede di Como, si è tenuto il Corso universitario di aggiornamento professionale in materia di contratti di appalto pubblici e concessioni amministrative, finanziato dall'inps gestione ex INPDAP e organizzato dal Dipartimento di Diritto, Economia e Culture. Il corso, della durata di 60 ore, ha potuto contare su un vasto numero di partecipanti (46 candidati iniziali), tutti in servizio presso le seguenti pubbliche amministrazioni: Comune di Como (ente partner), Provincia di Como (partner), Comune di Varese (partner), Comune di Cantù (partner), Comune di Cavallasca, Comune di Erba, Comune di Grandola e Uniti, Comune di Cernobbio, Comune di Mariano Comense, Comune di Brenna, Comune di Monza, Agenzia delle Dogane, Università degli Studi dell'insubria, Ferrovie dello Stato. Nell'A.A. 2013/2014 (nel periodo da maggio a luglio 2014), presso la sede di Varese, si è tenuto il Corso universitario di aggiornamento professionale in materia di servizi pubblici, sempre finanziato dall'inps e organizzato dal Dipartimento di Diritto, Economia e Culture. Al corso, della durata di 40 ore, hanno partecipato 17 funzionari pubblici, in servizio presso le seguenti pubbliche amministrazioni: Comune di Legnano, Comune di Como, Comune di Castiglione Olona, Comune di Sumirago, Comune di Varese, Comune di Laveno Mombello, Comune di Cadegliano Viconago, Provincia di Varese, Comune di Cuasso al Monte, ISPRA. 5

6 Direttore e Coordinatore Didattico-Scientifico del Progetto Prof. Maurizio Michele Cafagno, Professore ordinario di diritto amministrativo nella Facoltà di Giurisprudenza dell'università degli Studi dell'insubria Faculty interna (ai sensi dell art. 8 dell Avviso di accreditamento) Docenti appartenenti alla struttura del soggetto proponente da almeno un anno, con esperienza nella didattica oggetto del percorso formativo di almeno 2 anni e/o con almeno 3 anni di esperienza professionale nella materia oggetto della didattica: Prof. Emanuele Boscolo, Professore Associato presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria. Prof. Maurizio Cafagno, Professore Ordinario presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria. Prof. Federico Gaffuri, Ricercatore presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria. Prof. Marco Sica, Professore Ordinario presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria. Prof. Matteo Accardi, Docente a contratto presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria, Avvocato e Dirigente della Provincia di Como. Prof. Matteo Barbera, Docente a contratto presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria, Avvocato in Milano. Prof. Mariano Fazio, Docente a contratto presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria, Avvocato in Milano. Prof. Davide Galimberti, Docente a contratto presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria, Avvocato in Milano. Prof. Vincenzo Latorraca, Docente a contratto presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria, Avvocato in Como. Sarà cura dei Docenti predisporre i materiali didattici, svolgere le lezioni frontali, proporre temi di approfondimento, suggerire spunti per la didattica a distanza mediante la piattaforma e-learning di Ateneo. Docenti, tutor e corsisti potranno relazionarsi, oltre che durante la didattica frontale, per via telematica. Collaborazione con soggetti privati (ai sensi dell articolo 2, comma 2 dell Avviso di accreditamento) 6

7 L Università si avvarrà della collaborazione dell Associazione Culturale AEQUA - Associazione per l Efficienza e la Qualità nell Amministrazione. Scopo dell Associazione è lo studio e l approfondimento - con approccio interdisciplinare e con finalità sia teoriche sia applicative - dei processi di scelta pubblica e dei processi di interazione tra apparati amministrativi ed operatori privati, in funzione della loro razionalizzazione e riqualificazione, nell interesse delle istituzioni e/o dei privati. Tra i settori di indagine privilegiati dell Associazione sono compresi l attività contrattuale e convenzionale delle pubbliche amministrazioni, appalti pubblici e concessioni, rapporti di partenariato pubblico privato, lo sviluppo e la politica delle infrastrutture, la salvaguardia ambientale in tutte le sue forme, l uso razionale dei beni comuni, il settore energetico e le fonti rinnovabili, il governo del territorio, i servizi pubblici, la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali, il turismo. Relatori Ospiti Il corso potrà altresì contare sulla collaborazione e partecipazione, in veste in relatori ospiti, dei seguenti esperti nella materia oggetto della didattica (in ordine alfabetico) Prof. Gabriele Bottino, Professore Associato presso il Dipartimento di Scienze Sociali e Politiche dell'università degli Studi di Milano Prof. Giovanni Cocco, Professore Ordinario presso il Dipartimento di Scienze Economico Aziendali e Diritto per l'economia dell'università degli Studi di Milano-Bicocca Avv. Gianfrancesco Fidone, Avvocato in Roma. Prof. Adolfo Francia, già Professore Ordinario in Criminologia presso il Dipartimento di Diritto, Economia e Culture dell'università degli Studi dell'insubria Avv. Alberto Linguiti, Avvocato in Roma. Dottor Francesco Mariuzzo, Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sede di Milano Prof.ssa Vera Parisio, Professore Ordinario presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell'università degli Studi di Brescia Dottoressa Elena Quadri, Consigliere del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sede di Milano Supervisore organizzativo del Corso Prof. Fabio Conti, Docente del corso di Laurea in Ingegneria per la Sicurezza del lavoro e dell Ambiente presso il Dipartimento di Sciente Teoriche e Applicate dell'università degli Studi dell'insubria. 7

8 Tutor Il Tutor (da individuarsi in seguito, da parte dell Ateneo, mediante procedura di selezione pubblica) avrà compiti di assistenza e collegamento tra la direzione del corso, i Docenti e i corsisti. Curerà la compilazione dei registri e la distribuzione del materiale didattico. Farà da riferimento permanente per ogni problema logistico in collaborazione con il personale tecnico dell Università. Servizi Amministrativi Sono rappresentati dal personale dell'ateneo e cureranno tutti gli aspetti amministrativi ed economici dell'iniziativa CUSTOMER SATISFATION L Ateneo già da tempo utilizza per ogni singolo insegnamento impartito un sistema di rilevazione della congruità dei contenuti dei corsi e della qualità della didattica percepiti dagli studenti. I dati saranno messi a disposizione dell I.N.P.S. Gestione Dipendenti Pubblici ATTIVITA DIDATTICHE PREVISTE e DURATA DEL CORSO Attività didattiche previste: Lezioni frontali ed esercitazioni guidate. Tempi necessari per la fruizione del corso: 50 ore di didattica frontale. La percentuale di frequenza della didattica frontale necessaria per il conseguimento del titolo è del 70%. NUMERO DI AMMESSI AL CORSO L Ateneo immagina una classe formata da 25 corsisti. Se il numero di potenziali partecipanti risultasse superiore, l Ateneo si rende sin d ora diponibile a garantire l attivazione del corso per un numero maggiore di unità, fino al numero massimo di partecipanti indicato dall avviso di accreditamento (50 unità), potendo contare sulla presenza di docenti e di spazi (aule adeguate per superficie, qualità strutturali e dotazioni di attrezzature didattiche, etc...) idonee allo scopo. STRUTTURE - SEDE DEL CORSO L Univeristà degli Studi dell Insubria ha sede a Como e a Varese. Ciascuna sede è dotata di molte aule con supporti multimediali, aule informatiche con postazioni di lavoro collegate al web, spazi per la lettura e lo studio, strutture di ristoro e risponde alle varie normative vigenti in materia di sicurezza. 8

9 La sede di svolgimento del Corso potrà essere individuata da INPS tra quelle a disposizione dell Ateneo, in base al numero di partecipanti aderenti all iniziativa formativa. TEMPI Da definire in seguito alla pubblicazione dei corsi da attivare, ai sensi dell art. 4 dell Avviso di accreditamento (in via indicativa, lezioni da gennaio-febbraio 2016 a maggio 2016). 9