Disegno di legge, n Modifica dell art. 17 della Legge n. 108/1996.

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1 Disegno di legge, n Modifica dell art. 17 della Legge n. 108/1996. Audizione dell Associazione bancaria italiana Senato della Repubblica - Commissione Giustizia Roma, 3 maggio 2007 DOCUMENTI

2 1. Il DDL n. 217 di modifica all art. 17 della legge n. 108/ Gli aspetti critici della legge n. 108/ Segue: la fissazione in via amministrativa dei tassi bancari 4. L esperienza francese 5. Altri aspetti della legge n. 108/1996: i fondi antiusura 6. Conclusioni Pagina 2 di 13

3 1. Il DDL n. 217 di modifica all art. 17 della legge n. 108/1996 L art. 17 della legge n. 108/1996 consente al debitore protestato, che abbia adempiuto all obbligazione per la quale il protesto è stato levato e non abbia subito ulteriore protesto, di ottenere la riabilitazione, trascorso un anno dalla levata del protesto. Per effetto della riabilitazione il protesto si considera, a tutti gli effetti, come mai avvenuto. Il procedimento per ottenere la cancellazione dei protesti non appare del tutto agevole. Come rilevato nella relazione parlamentare che accompagna il disegno di legge, chi intenda avvalersi del beneficio della riabilitazione ed ha subito più protesti, deve richiedere la cancellazione del protesto più recente ed, una volta ottenuta tale cancellazione, procedere a ritroso nel tempo, presentando una domanda di cancellazione di protesto per ciascun protesto subito, fino ad ottenere la cancellazione del primo protesto levato nei suoi confronti. Su questa situazione, dovuta ad un interpretazione formale della norma che non si pone nell ottica di agevolare il procedimento di cancellazione dei protesti, intende intervenire il disegno di legge n. 217, consentendo a chi non ha subito un nuovo protesto, trascorso un anno dall ultimo, la presentazione di un unica istanza di riabilitazione anche con riferimento a più protesti, purchè compresi nell arco di un triennio. Nell ottica di agevolare la riabilitazione dei soggetti protestati, mediante una riduzione dei tempi e dei costi del relativo procedimento, questa iniziativa di modifica va condivisa, perché diretta a facilitare l accesso al credito dei soggetti meritevoli che, seppure in passato abbiano subito protesti, dimostrino di aver superato la propria situazione di crisi economica. Pagina 3 di 13

4 La proposta di modifica offre inoltre lo spunto per soffermare l attenzione, ad oltre dieci anni dall emanazione della legge n. 108/1996, sull efficacia di tale normativa a costituire un concreto deterrente per il ricorso al credito illegale. L art. 644 del codice penale sul reato di usura, come modificato dalle disposizioni introdotte dalla legge n. 108/1996, ha previsto che il limite (cd tasso soglia) oltre il quale gli interessi sono sempre usurari (art. 1, comma 3) venga stabilito con legge e che il Ministero dell Economia, sentita la Banca d Italia e l UIC, rileva trimestralmente il tasso effettivo globale medio, comprensivo di commissioni e di remunerazioni a qualsiasi titolo percepite (cfr. art. 2, comma 1) Gli aspetti critici della legge n. 108/1996 All indomani dell emanazione della legge n. 108/1996 si sono peraltro poste rilevanti difficoltà interpretative in merito al momento consumativo del reato, culminate nell orientamento della giurisprudenza della Cassazione, che ha ritenuto rilevante a tali fini quello del pagamento. Sul punto è stato necessario l intervento del legislatore che con legge n. 24/2001 di interpretazione autentica della legge n. 108/ ha dichiarato che si intendono usurari gli interessi che superano il limite stabilito dalla legge nel momento in cui sono promessi o comunque convenuti, a qualunque titolo, indipendentemente dal momento del loro pagamento (art. 1, comma 1). E stato così definitivamente sancito sebbene solo dopo cinque anni dalla legge n. 108/ che unico momento rilevante è quello della pattuizione degli interessi, allineando la nostra normativa a quella francese. 1 Il limite oltre il quale gli interessi sono sempre usurari è stabilito nel tasso medio risultante dall ultima rilevazione del predetto Ministero, relativamente alla categoria delle operazioni stabilite, aumentato della metà (art. 2, comma 4). Pagina 4 di 13

5 E inoltre da tenere presente che se il finanziamento è regolato ad un tasso superiore a quello soglia si configura automaticamente il reato di usura 2. La determinazione del cd tasso soglia per il contrasto dell usura avviene sulla base delle rilevazioni dei tassi praticati dalle banche e dagli intermediari finanziari di cui agli artt. 106 e 107 Testo unico bancario. La fissazione del tasso soglia si traduce quindi in un limite ai tassi di interesse praticabili dalle banche e dagli intermediari finanziari. Questa normativa ha di fatto comportato effetti restrittivi sul credito legale, provocando distorsioni sulla clientela marginale, preclusa agli intermediari legali a vantaggio di quelli illegali. In un periodo di bassi livelli medi dei tassi e di conseguenza di ridotti tassi soglia gli effetti distorsivi sulla clientela si sono amplificati. Il tasso medio sui prestiti si è ridotto drasticamente nell ultima decade, passando da oltre il 12% osservato intorno alla metà degli anni 90 al un tasso di circa il 5% degli ultimi periodi. La riduzione dei tassi d interesse ha determinato una restrizione delle soglie sull usura: prendendo a riferimento i prestiti in conto corrente per importi superiori ai 5 mila euro ed i mutui a tasso variabile si riscontra che dal 97 ad oggi le soglie applicate su queste tipologie di finanziamento si sono ridotte, rispettivamente, di quasi 2 e 3 punti percentuali. La riduzione delle soglie determina inevitabilmente il restringimento della platea di soggetti che il sistema creditizio legale è in grado di finanziare, provocando proprio l esclusione di quei prenditori con merito creditizio più basso e che quindi hanno una maggiore probabilità di cadere nelle maglie dell usura. 2 I Decreti ministeriali trimestralmente emanati in materia rilevano anche il tasso effettivo globale medio per gli interessi moratori (attualmente ragguagliato a 2,1 punti percentuali in più del tasso medio per gli interessi corrispettivi). Il tasso medio, così determinato, va aumentato del 50% per determinare il tasso soglia degli interessi moratori (da ultimo, l art. 3 del DM 20 marzo 2007). Questa rilevazione si collega all importante chiarimento normativo sempre contenuto nella legge n. 24/2001 per cui si intendono usurari gli interessi, a qualunque titolo pattuiti (e quindi sia corrispettivi sia moratori), che superano la soglia vigente per legge nel momento in cui sono promessi o comunque convenuti. Pagina 5 di 13

6 Ciò dimostra come la legge n. 108/1996 non sia stata in grado di raggiungere l obiettivo prefisso ma anzi abbia prodotto effetti indesiderati. 3. Segue: la fissazione in via amministrativa dei tassi bancari Alcuni aspetti distorsivi originati dalle modalità di rilevazione dei tassi effettivi globali medi sono stati superati con interventi in via amministrativa. Nel 2004 si è infatti intervenuti sulle modalità di periodica rilevazione dei tassi con riferimento ai mutui, al fine di distinguere tra tassi per le operazioni di mutuo a tasso fisso e quelle a tasso variabile. Tale intervento si è reso necessario considerato che fino al 2003 per i mutui è stato rilevato un unico tasso, nel senso che per tale categoria di operazioni il parametro di riferimento è stato calcolato come media ponderata dei tassi relativi sia per i mutui a tasso fisso sia per quelli a tasso variabile. Ciò ha determinato una forte e rapida riduzione del tasso soglia per la presenza di tassi di interesse in discesa e l aumento delle operazioni a tasso variabile, ma soprattutto una contrazione dell offerta di mutui a tasso fisso. 4. L esperienza francese La regolamentazione dell usura in Francia, che ha ispirato la legge n. 108/1996, ha adottato la metodologia di definizione dei tassi soglia oltre i quali un prestito è da considerarsi usurario. Con due successivi interventi normativi (2003 e 2005) il legislatore francese ha però escluso dal campo di regolamentazione dell usura la quasi totalità Pagina 6 di 13

7 dei crediti alle imprese, nonchè alle persone fisiche esercenti un attività commerciale, con l eccezione degli scoperti di conto corrente, oltre che delle operazioni alle famiglie. Con la legge del 2005 è stata inoltre incaricata la Banca Centrale Francese di valutare gli effetti della riforma sulle modalità di finanziamento alle piccole e medie imprese. Nello studio della predetta Banca Centrale, finalizzato nel dicembre , si afferma che la normativa sull usura del 1989 ha effettivamente giocato un ruolo di contrazione significativa sull offerta del credito alle imprese individuali in quanto: tendeva ad escludere le imprese che presentavano un rischio elevato per i finanziatori rispetto alla media della clientela; spingeva spesso banche e PMI a cercare soluzioni operative (quali, ad esempio il rilascio di ulteriori garanzie, ecc.) che si rilevavano onerose e quanto meno non adatte alle esigenze della clientela. In secondo luogo, l analisi della predetta deregolamentazione dell usura ha indicato che la stessa deregolamentazione ha prodotto effetti positivi, poichè: ha facilitato l accesso al credito delle PMI e più in particolare delle numerose piccole imprese e di quelle di recente creazione: ciò testimonia l incremento del numero di finanziamenti ed anche del loro importo; ha provocato l abbandono da parte delle banche e delle PMI delle sopra richiamate soluzioni operative. Il Rapporto della Banca Centrale Francese evidenzia inoltre come nei Paesi più sviluppati in Europa si sia verificato negli ultimi trenta anni un 3 Banque de France, Rapport au Parlement Les incidences de la réforme de l usure sur les modalités de financement des petites et moyennes entreprises, décembre Pagina 7 di 13

8 processo di deregolamentazione della legislazione sull usura per i finanziamenti alle imprese, che si inserisce nel contesto generale di liberalizzazione dell economia e globalizzazione dei mercati. In particolare, è emerso che in quei Paesi della zona euro in cui è stata mantenuta una regolamentazione dell usura, attraverso la definizione di tassi soglia questa si applica esclusivamente al credito alle famiglie. Solo in Francia (peraltro con le innovazioni normative dapprima segnalate) ed Italia è prevista una regolamentazione dell usura attraverso una soglia, con valenza penale 4. Solo in Italia la regolamentazione, in via generale, interessa sia le imprese sia le famiglie. Il rapporto evidenzia, altresì, gli effetti che la previgente disciplina sull usura ha prodotto sulla concorrenz a nel settore bancario: essa infatti, ha limitato la competitività restringendo la gamma dei tassi debitori e quindi la differenziazione dei prodotti e delle offerte alla clientela. L eliminazione di questa limitazione ha avuto per effetto di stimolare la concorrenza tra le banche quanto meno nel settore dei finanziamenti alle imprese a più elevato rischio. 5. Altri aspetti della legge n. 108/1996: i fondi antiusura La normativa sull usura ha previsto anche l istituzione di due fondi antiusura, disciplinati rispettivamente dagli artt. 14 e 15 della legge n. 108/ Da tale studio emerge che nel Regno Unito, ove non c è alcuna normativa sull usura, la federazione delle PMI ha rilevato che solo il 9% delle richieste di finanziamento è stata rigettata nel biennio , mentre in Francia - prima della riforma del 2003 e del 2005 quasi il 40% delle PMI del settore manifatturiero ed industriale hanno subito un razionamento del credito. Pagina 8 di 13

9 Il Fondo di solidarietà per le vittime dell usura (art. 14) 5 - istituito presso l Ufficio del Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura - provvede all erogazione di mutui senza interesse di durata non superiore a 10 anni a favore di soggetti che esercitano attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica, ovvero una libera arte o professione, i quali dichiarino di essere vittime del delitto di usura e risultino parti offese nel relativo procedimento penale 6. Per contribuire alla concreta attuazione di questo Fondo, le banche hanno sottoscritto una Convenzione che contiene l impegno ad eseguire i pagamenti disposti dal Commissario straordinario effettuando il servizio a titolo gratuito. La possibilità di accedere al Fondo in parola dovrebbe essere allargata ai quei soggetti sino ad ora esclusi (persone fisiche anche non esercenti arti o professioni e famiglie), assicurando ad essi una parità di trattamento e quindi incoraggiandoli a presentare la relativa denuncia. Il Fondo per la prevenzione del fenomeno dell usura (art. 15) 7 - istituito presso l allora Ministero del tesoro - può essere utilizzato per l erogazione di contributi a favore di appositi fondi speciali costituiti dai Confidi (per il 70%) ed a favore delle fondazioni ed associazioni per la prevenzione del fenomeno dell usura (per il restante 30%). 5 Il Fondo è alimentato con un contributo annuo dello Stato e con i contributi provenienti dall aliquota d imposta sui premi assicurativi, nonché con i proventi ricavati dalla confisca di somme di denaro o vendita di beni ai sensi della legge n. 575/1965 (Disposizioni contro la mafia). 6 L art. 18 bis della legge n. 44/1999 (Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive) ha unificato il Fondo ex art. 14 legge n. 108/1996 al Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive (di cui all art. 18 della predetta legge n. 44/1999). 7 Per l alimentazione del Fondo di prevenzione ex art. 15 legge n. 108/1996, la legge n. 49/2006 ha disposto che le somme del Fondo unificato ex art. 51 legge n. 48/2001 (cioè, dei Fondi vittime di estorsione e vittime di usura) potevano esser annualmente destinate, con decreto del Ministro dell interno di concerto con il Ministro economia e finanze, per il finanziamento del Fondo di prevenzione dell usura. Il Ministro dell interno ha di recente - su richiesta del Commissario straordinario Prefetto Lauro firmato un decreto per la destinazione di 70 milioni di euro al Fondo di prevenzione dell usura, da prelevare dal Fondo unificato di solidarietà, che a luglio 2006 aveva una consistenza di circa 200 milioni di euro. Pagina 9 di 13

10 I contributi possono essere concessi ai Confidi a condizione che questi ultimi costituiscano speciali fondi antiusura (destinati a garantire fino all 80% le banche che concedono finanziamenti a medio termine e all incremento di linee di credito a breve termine a favore delle piccole e medie imprese ad elevato rischio finanziario) e che i contributi siano cumulabili con eventuali contributi concessi dalle Camere di Commercio. Le fondazioni e le associazioni per la prevenzione del fenomeno dell usura (riconosciute ed iscritte in apposito elenco tenuto dal Ministro dell economia e finanze) prestano garanzie alle banche ed agli intermediari finanziari al fine di favorire l erogazione di finanziamenti a soggetti che, pur essendo meritevoli in base ai criteri fissati nei relativi statuti, incontrano difficoltà di accesso al credito. Pertanto, i Confidi e le Associazioni e Fondazioni forniscono garanzie alle banche per l erogazione di finanziamenti, i primi agli operatori economici e le seconde alle persone fisiche ed alle famiglie. Sulla base dei dati del Ministero dell economia e delle finanze, per quanto riguarda: i Confidi (operanti nelle 20 Regioni), l ammontare del Fondo antiusura al 31 dicembre 2005 è pari a ,76 euro, il totale dei contributi assegnati nel periodo è di ,62 euro. L importo delle garanzie concesse dai predetti Confidi, nel periodo , è stato di ,49 euro, per un totale di pratiche; le 42 Associazioni e Fondazioni antiusura, il totale dei contributi assegnati, nel periodo , è stato di ,34 euro, con finanziamenti erogati per ,01 euro relativamente a pratiche. Pagina 10 di 13

11 Sul fronte della prevenzione dei fenomeni dell usura e del racket, va anche segnalato che l ABI ha promosso e sottoscritto, in collaborazione con le Istituzioni, numerosi Protocolli d Intesa con le Prefetture, sottoscritti dalle banche a livello territoriale. Nel 2003 è stato siglato - presso il Ministero dell Interno - un Protocollo volto, tra l altro, a creare un Osservatorio nazionale per il monitoraggio delle iniziative antiusura e antiracket. A livello locale, sono stati sottoscritti protocolli con il Comune di Roma e con 34 Prefetture, tra le quali quelle di Napoli, Messina, Bari, Reggio Calabria e Torino. Il Protocollo del 2003 è oggetto attualmente di attenzione da parte del Sottosegretario di Stato al Ministero dell interno On. Ettore Rosato e del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura, Prefetto Raffaele Lauro. L ABI, insieme alle altre parti sociali, ha partecipato ad apposite riunioni presso il Ministero dell interno in occasione delle quali, è stata rilevata la necessità di aggiornare la composizione e le funzioni dell Osservatorio Permanente per i fenomeni del racket e dell usura 8, in modo che tale organismo funga da cabina di regia di costante monitoraggio a latere del Commissario Straordinario. L ABI intende inoltre istituire un Tavolo di dialogo permanente con i Confidi, le Associazioni e le Fondazioni con l obiettivo di un miglioramento graduale della gestione dei problemi che possono interessare, di volta in volta, nuove e vecchie convenzioni antiusura, con un monitoraggio in forma aggregata del volume dei prestiti o fidi erogati e le sofferenze che si ingenerano. Ulteriori iniziative possono riguardare la promozione presso le banche della possibilità di ribancarizzare soggetti protestati, magari iniziando con una 8 L Osservatorio Permanente dei fenomeni dell estorsione e dell usura fu istituito presso la Direzione Centrale per la Documentazione del Ministero dell interno con Decreto dell allora Ministro napoletano del 2 giugno L Osservatorio provvede ad una elaborazione integrata delle informazioni provenienti dalle singole amministrazioni ed enti e dispone la trasmissione dei dati raccolti al Commissario Straordinario del Governo per l attività di monitoraggio ritenuta necessaria per la conoscenza dei fenomeni e per la verifica a livello locale (art. 2 del DM). Pagina 11 di 13

12 sperimentazione legata alla casistica filtrata, monitorata e gestita dai soggetti partecipanti al predetto Tavolo di dialogo, che sono già garanti dei protestati avendo attivato nell interesse di tali soggetti la garanzia del fondo di prevenzione usura. Infine, l ABI intende promuovere iniziative di informazione con seminari a livello sia nazionale sia locale sui sistemi messi in atto dalla legge n. 108/1996 per la prevenzione dell usura e del racket, al fine di illustrare capillarmente alle banche le attività dei Confidi, Fondazioni ed Associazioni antiusura, per rafforzare la relazione tra sistema bancario e tali enti. In questo quadro va rammentata anche la collaborazione attiva del sistema bancario attraverso la segnalazione di operazioni sospette ai fini della normativa antiriciclaggio. Tra le tipologie di comportamenti illegali esaminate dall UIC nel periodo , lo stesso Ufficio ha analizzato segnalazioni di operazioni sospette riconducibili al reato di usura e 497 segnalazioni riguardanti ipotesi di abusivo esercizio di attività finanziaria. Nel solo 2006, il valore di tali operazioni ammonta a oltre 18 milioni di euro. 6. Conclusioni La legge n. 108/1996 ha avuto il merito di introdurre strumenti utili in sede di prevenzione e di contrasto del fenomeno dell usura, istituendo i fondi antiusura di cui agli artt. 14 e 15. Peraltro la fissazione in via amministrativa di tassi soglia non solo ha mostrato nel tempo la sua inadeguatezza a contrastare con efficacia il ricorso al credito illegale, ma si è tradotta in uno strumento che ha frenato lo sviluppo del mercato del credito legale al settore delle imprese. A distanza di oltre dieci anni dall emanazione della legge n. 108/1996 è ormai necessario introdurre idonei correttivi a queste disfunzioni. E, quindi, Pagina 12 di 13

13 opportuno condividendo l orientamento espresso anche dalla Banca d Italia riesaminare l utilità di mantenere limiti ai tassi di interesse applicati dagli intermediari legali, in considerazione degli effetti indesiderati di restrizione del credito alle fasce di clientela maggiormente a rischio che ne possono derivare, allineando così il nostro ordinamento a quello degli altri Paesi della zona euro ed in particolare alla Francia, che ha costantemente rappresentato il modello cui si è ispirato in materia il nostro legislatore. Pagina 13 di 13