Liberalizzazione del commercio: forse ci siamo? Luca Pellegrini

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1 Libralizzazion dl commrcio: fors ci siamo? Luca Pllgrini Pr la gran part dlla attività commrciali la libralizzazion è finalmnt arrivata. Ma rsta ancora qualch ara di protzion ingiustificata in alcuni comparti - farmaci, stazioni di srvizio d dicol - dov l norm manat dal Govrno Monti riducono, ma non liminano, i vincoli ch ostacolano chi è in grado di innovar crar maggior fficinza. I du Dcrti dl Govrno Monti, ormai noti com salva-italia crsci-italia (D.l. 201/2011, convrtito nlla Lgg 214/2011; D.l. 1/2012, convrtito nlla Lgg 27/2012), hanno introdotto lmnti di libralizzazion anch nl sttor commrcial. Sono stat modificat, infatti, sia l norm ch riguardano la gnralità dll attività commrciali sia qull ch rgolano in modo spcifico alcuni comparti: l farmaci, l dicol l stazioni di srvizio. Nl primo caso, si tratta di modifich ch mritano di ssr dfinit radicali ch, fatti salvi i vincoli di natura urbanistica, configurano una prssoché total libralizzazion dlla distribuzion. Nl scondo, l intrvnto è rimasto intrno a una tradizion di lgislazion spcial, ch sarbb giustificata dalla ncssità di contmprar la concorrnza con altri valori di carattr gnral, una continuità ch n rnd l impatto assai mno radical. Vdiamo, dunqu, sparatamnt qusti du insimi di norm. L nuov rgol pr la gnralità dll attività commrciali 30 La normativa gnral sul commrcio è stata affrontata, ciò è di pr sé significativo, con il Dcrto salva-italia, quindi con il primo intrvnto dl Govrno Monti, ch affrontava in via prioritaria il tma dll quilibrio di conti pubblici. Com noto, l intrvnto di libralizzazion ch più ha colpito l opinion pubblica riguarda gli orari, ch sono ora lasciati snza cczioni a discrzion dll imprs. Ma, in raltà, impatto assai maggior sul sttor avrà quanto prvisto agli artt , articoli ch ribadiscono alcuni principi gnrali a salvaguardia dlla concorrnza, nl primo caso con rifrimnto spcifico all attività Luca Pllgrini IULM DirittiMrcato Diritti Mrcato

2 commrciali, nl scondo con un rifrimnto ancora più gnral. Val la pna di citarn l parti più significativ: art. 31: «... costituisc principio gnral dll ordinamnto nazional la librtà di aprtura di nuovi srcizi commrciali... snza contingnti, limiti trritoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, sclusi qulli connssi alla tutla dlla salut, di lavoratori, dll ambint, ivi comprso l ambint urbano, di bni culturali». art. 34: «L introduzion di un rgim amministrativo volto a sottoporr a prvia autorizzazion l srcizio di un attività conomica dv ssr giustificato sulla bas dll sistnza di un intrss gnral, costituzionalmnt rilvant compatibil con l ordinamnto comunitario, nl risptto dl principio di proporzionalità». Qust poch righ mttono in discussion una part rilvant dll normativ rgionali sul commrcio manat ngli ultimi dici anni, dall introduzion dl fdralismo fino a oggi, costituiscono il più important contributo ch il Govrno Monti ha dato alla libralizzazion dl sttor. Inizialmnt ra prvisto ch l Rgioni dovssro adguarsi a quanto stabilito dall art. 31 ntro 90 giorni dalla convrsion in lgg, ma nlla convrsion dl Dcrto crsci-italia il trmin è stato spostato al 30 sttmbr 2012, anch qusto un indirtto sgnal dlla rilvanza ch l nuov norm hanno pr l amministrazioni rgionali. Pr capir la portata di du articoli va ricordato ch tutt l Rgioni italian hanno in ssr un rgim di autorizzazion pr l mdi (>150/250 mq pr i Comuni fino a con più di 10mila abitanti) grandi suprfici di vndita (>1500/2500 mq con rifrimnto all stss classi di Comuni). L singol Rgioni hanno poi dfinito vincoli all ntrata ch sono costruiti su qui contingnti, limiti trritoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura ch da oggi non sono più proponibili. D ora in avanti, l accsso al mrcato di qualunqu imprsa commrcial potrà ssr condizionato solo dal risptto dll norm urbanistich da una valutazion dlla loro compatibilità con la tutla dlla salut, di lavoratori, dll ambint (nlla convrsion in lgg è stato aggiunto «ivi comprso l ambint urbano») di bni culturali. Inoltr, non solo non sono più proponibili contingnti altr limitazioni trritoriali, ma non lo saranno anch du di critri usati dalla totalità dll Rgioni pr valutar l autorizzazion di nuovi grandi sviluppi commrciali: il loro fftto sul sistma distributivo sistnt sull occupazion. L uscita dal mrcato di attività sistnti, nl brv priodo, la riduzion di occupati consgunti all ntrata di nuovi punti vndita dovranno ssr considrati fftti fisiologici, invitabili in un conomia di mrcato. Ancora, s un rgim di autorizzazion (rgional) riman cognt pr l grandi suprfici i cntri commrciali, ch hanno fftti rilvanti sul trritorio di rifrimnto, è assai dubbio ch ciò possa valr pr l mdi suprfici, oggi autorizzat dai Comuni, pr l quali è natural pnsar ch si applichi quanto stabilito dall art. 34. Dat l loro ridott dimnsioni, assoggttarl a un rgim Diritti DirittiMrcato Mrcato 31

3 32 di autorizzazion fa, infatti, vnir mno il risptto dl principio di proporzionalità introdotto con tal articolo. In dfinitiva, norm rgionali cornti con quanto stabilito dal Dcrto salva-italia prsuppongono ch tutt l attività commrciali, sclus l grandi suprfici, siano libr di ntrar nl mrcato ov trovino disponibilità di ar a ss dstinat nl risptto di standard urbanistici spcifici (in particolar la disponibilità di parchggi). Solo pr l grandi suprfici sarbb possibil mantnr un rgim autorizzativo l autorizzazion andrbb concssa una volta ffttuata una valutazion d impatto con rifrimnto all tmatich spcificamnt indicat nll art. 31. Più di così non ra possibil far s in futuro si crranno nuov limitazioni all ntrata di srcizi commrciali ciò dipndrà solo da un uso surrttizio dll normativ urbanistich, ov ss siano usat com indirtt barrir all ntrata non pr ottnr un ordinato sviluppo dlla distribuzion nl più gnral contsto trritorial di rifrimnto. Qualcuno crtamnt provrà a prcorrr qusta strada, ma un intrvnto di libralizzazion nulla può far in mrito. Il salva-italia libralizza, inoltr, gli orari di aprtura di ngozi. Tutti i vincoli oggi sistnti sono stati liminati: la limitazion dll stnsion dl nastro orario giornaliro di aprtura (attualmnt di 13 or); l obbligo di mzza giornata di chiusura infrasttimanal; l obbligo di chiusura ni giorni fstivi pr i quali non sia prvista una spcifica droga. Il provvdimnto sugli orari ha molto colpito, ma è probabil ch i suoi fftti siano assai mno dirompnti di quanto alcuni hanno pavntato. L liminazion di vincoli rlativi al nastro orario di aprtura mzza giornata di chiusura infrasttimanal avranno fftti marginali. Nl primo caso qualch punto vndita si spcializzrà nlla fornitura di srvizi commrciali nll or srali. Nl scondo l imprs di maggiori dimnsioni ridfiniranno i turni pr coprir anch la nuova mzza giornata disponibil molt dll piccol continuranno a ffttuar la chiusura. L unico disposto con un potnzial rilivo è qullo ch riguarda l aprtura ni giorni fstivi. Ma anch in qusto caso i timori ch molti hanno sprsso appaiono ccssivi. Scondo i dati raccolti da Nilsn in si Rgioni dl Cntro-Nord nl priodo dal 6 fbbraio al 4 marzo 2012, gli srcizi dlla grand distribuzion alimntar (suprmrcati iprmrcati) ch sono risultati aprti la domnica rano un trzo dl total avvano una pondrata dl 55%: rano, quindi, i ngozi di maggiori dimnsioni. Il risultato di vndita, misurato com vnduto total nll quattro sttiman, di ngozi aprti la domnica risptto a qulli chiusi, è stato un modsto 0,8% in più. Anch tnuto conto dll attual congiuntura, un risultato ch porta a pnsar ch molt dll imprs ch stanno sprimntando l aprtura domnical tornranno sui loro passi o ridurranno (com già fanno molti suprmrcati) l aprtura alla sola mattina. I dati confrmano ch, almno nll alimntar, si è fatto molto rumor pr, s non proprio nulla, poco. Unico ambito di possibil rilvanza dll aprtur domnicali rsta qullo di cntri commrciali. Almno i maggiori, con un attrattività non solo local, crchranno (lo stanno già facndo) di utilizzar l domnich. Ciò invitabilmnt avrà un fftto sui contnitori commrciali Diritti DirittiMrcato Mrcato

4 naturali (vi commrciali urban cntri storici), ch più difficilmnt riusciranno a sguirli. Non tanto, o non solo, prché la disponibilità dgli opratori collocati in qusti ultimi sia divrsa da qulli ch sono insriti in un cntro commrcial, ma pr l assnza, nl primo caso, di una struttura di govrnanc comun in grado di organizzar obbligar l aprtura domnical. Ma anch qusto lmnto potnzialmnt a sfavor dll aggrgazioni naturali di offrta commrcial potrbb alla fin trasformarsi in un vantaggio, ovvro divntar uno stimolo alla diffusion anch in Italia di associazioni di town cntr ma- nagmnt in grado di svolgr la funzion di rgia di promozion ch vin svolta dai dirttori di cntri commrciali. Anch in qusto caso, quindi, la libralizzazion dll aprtur domnicali appar compatibil con l dinamich comptitiv intrn all divrs componnti dlla distribuzion. Sugli orari alcun Rgioni hanno comunqu tntato, appoggiat da molt amministrazioni comunali, un ricorso alla Cort costituzional, rivndicando la propria comptnza in un ambito dlla rgolamntazion commrcial dov si sostin ch la matria rilvant non sia la concorrnza, ma un ordinata garanzia dlla fornitura dl srvizio al cittadino. Una tsi ch appar dbol poiché è vidnt com gli orari di aprtura siano una dll fondamntali lv dlla concorrnza dl commrcio. Lo dimostrano, dl rsto, l stss Rgioni ricorrnti, s si considrano, al di là dll argomntazioni formali alla bas dlla loro rivndicazion di comptnza, qull sostanziali ch sono mrs nl dibattito ch ha portato al ricorso. Farmaci, stazioni di srvizio d dicol Farmaci, dicol stazioni di srvizio sono soggtt a rgolamntazioni spcifich, ch sono stat giustificat in rapporto ad alcuni valori gnrali ch si è ritnuto andassro contmprati alla tutla dlla concorrnza. La distribuzion di farmaci concorr a garantir la salut dl cittadino, qulla dlla stampa quotidiana priodica è strumntal alla librtà di informazion qulla di carburanti rnd possibil la mobilità di prson mrci. A qust motivazioni nobili si aggiung il fort potr contrattual ch l stss rgolamntazioni rstrittiv ch protggono chi distribuisc qusti prodotti hanno crato nl tmpo, rndndo politicamnt difficil affrontar il tma dll libralizzazioni. Lo dimostrano la mol di norm manat a livllo statal rgional, ch rndono difficil anch solo ntrar nl mrito di com gli intrvnti contnuti nl Dcrto crsci-italia incidano sullo stato di fatto. Nl sguito ci si limitrà, quindi, ad alcun considrazioni di carattr gnral. Di tr comparti richiamati il più rilvant è fors qullo dll farmaci, dov la difsa dlla salut dl cittadino è, almno in lina di principio, un possibil lmnto da contmprar con la tutla dlla concorrnza. All farmaci si applicano tr divrsi vincoli rstrittivi: hanno l sclusiva dlla vndita di Diritti DirittiMrcato Mrcato 33

5 34 farmaci; la loro titolarità è risrvata ai farmacisti; la rt è pianificata sulla bas dlla cosiddtta pianta organica. Il Dcrto Brsani dl 2006 (D.l. 223/2006) ha toccato pr la prima volta uno di qusti vincoli, stabilndo la libralizzazion dlla vndita di farmaci snza rictta mdica (i cosiddtti Otc), con l obbligo prò dlla prsnza di un farmacista. Qust obbligo, imponndo all imprs, in particolar alla grand distribuzion, un onr assai rilvant, ha finito pr limitar la ral portata dlla libralizzazion, ch ha coinvolto a oggi circa 300 cornr parafarmacia, localizzati prvalntmnt ngli iprmrcati, ha portato alla nascita di un lvato numro di nuov parafarmaci, srcizi di norma gstiti da farmacisti, ch quindi non hanno onri aggiuntivi nl trattar anch farmaci Otc. Inoltr, divrsi provvdimnti (l ultimo è la Finanziaria 2007, Lgg 296/2006, art. 1, paragrafo 801), hanno portato alla libralizzazion di przzi di prodotti Otc. Prima dll arrivo dl Govrno Monti, si ra molto parlato di libralizzar anch la vndita di farmaci di class C (con prscrizion mdica, ma non rimborsabili, quindi, a carico dl consumator final). L ipotsi avva una sua logica, poiché avrbb portato alla crazion di du sistmi: uno, qullo costituito dall farmaci, con offrta complta di farmaci, intgrato con il Srvizio sanitario nazional pr i rimborsi di farmaci di class A pr l vntual fornitura di srvizi sanitari di bas, uno, cornr dlla Gdo parafarmaci, dov sarbb stato possibil acquistar tutto ciò ch vniva lasciato a pur logich di mrcato. Il Govrno ha, invc, sclto una strada divrsa ha dciso di intrvnir sulla pianta organica riducndo da 5mila a lo standard di abitanti pr farmacia. Ciò comportrà un significativo aumnto dgli srcizi: dai circa 17mila attuali a 20-22mila. Quali saranno gli fftti di qusto aumnto numrico? Poiché la part di vnduto costituita dai farmaci rimborsabili è data (class A) d è anch poco lastica la domanda di altri prodotti farmacutici (class C Otc), i ricavi mdi su qusta componnt dll offrta si ridurrà. Il rcupro potrà avvnir solo sui prodotti complmntari (parafarmacutici altri prodotti pr la salut; cosmtici), incntivando l farmaci a comportamnti smpr più assimilabili a qulli di normali srcizi commrciali. In qusto contsto, ch richid ai farmacisti comptnz spsso lontan da qull ch possidono, è probabil ch un numro via via crscnt di srcizi crchrà di appoggiarsi a soggtti in grado di fornir un supporto commrcial di ridurr il costo di srvizi cntrali d imprsa ch possono ssr svolti sfruttando l lvat conomi di scala ch ssi prsntano. In altr parol, si diffondranno sistmi di franchising divntrà più important il ruolo dll struttur associativ (cooprativ fra farmacisti) ch già oggi svolgono funzioni di ingrosso. È la strada ch porta, in modo molto gradual, alla nascita di catn di farmaci ch apr anch alla possibilità di far vnir mno l attual vincolo ch risrva la proprità dgli srcizi ai farmacisti. Si può, dunqu, lggr la sclta dl Govrno Monti com un tntativo di aggirar l difficoltà ch sarbbro nat da un tntativo di libralizzar il comparto rimuovndo dirttamnt i vincoli oggi in ssr. Non è stata abolita la pianta organica, ma si è diminuito il rapporto popolazion/farmaci a un livllo Diritti DirittiMrcato Mrcato

6 tal da avvicinarlo a qullo ch sarbb stato in un mrcato non rgolamntato. Non è stata abolita la limitazion dlla titolarità dlla farmacia ai soli farmacisti, ma si sono incntivat dinamich ch rndranno con il tmpo qusto vincolo palsmnt insostnibil. Su qust ultimo punto va anch sottolinato l fftto di quanto stabilito dal comma 17 dll art. 11 dl Dcrto crsci-italia, ovvro ch i farmacisti possono mantnr la dirzion dlla farmacia fino al raggiungimnto dll tà pnsionabil (65 anni) da qul momnto in poi dvono dsignar un dirttor (smpr, ovviamnt farmacista). In modo sottil, qusta norma di fatto fa vnir mno qul rapporto dirtto fra farmacista pazint ch da smpr la catgoria ha fatto valr com lmnto a giustificazion dlla risrva a suo favor dlla proprità dll farmaci. Ma s i titolari in pnsion dvono affidar a un dipndnt qusto rapporto, prché ciò non potrbb ssr fatto anch da altri soggtti, anch ssi titolari dlla sola proprità dll srcizio? Anch nl caso dll stazioni di srvizio l intrvnto dl Govrno Monti è in continuità con la normativa sistnt. Il problma ch da dcnni affligg il comparto è costituito dalla prolifrazion dll piccol stazioni di srvizio. L obittivo di gran part dll norm introdott ngli ultimi vnt anni è stata la riduzion programmata dlla rt attravrso la costituzion di fondi pr compnsar gli srcnti ch chiudvano la loro stazion di srvizio il vincolo posto a nuovi opratori di acquistar l concssioni sistnti. Snza ntrar in mrito alla complssa normativa rgional ch oggi rgola il comparto, l novità introdott dal Dcrto crsci-italia si possono riassumr com sgu: l poch stazioni di srvizio di proprità di gstori possono libramnt approvvigionarsi da trz parti pr il 50% di rifornimnti vngono dfinit alcun norm ch rndono più facil pr i gstori divntar propritari dll impianto; è possibil pr i gstori somministrar alimnti bvand, vndr quotidiani priodici, tabacchi (s la suprfici è suprior a mq) ogni altro tipo di bn; vin rafforzato quanto già prvisto dal D.Lgs. 112/2008 (manato dopo la condanna dlla Comunità uropa pr infrazion dll articolo 43 dl trattato dll U pr obbligar l Rgioni a liminar una sri di vincoli alla concorrnza contnuti nll loro lggi di rgolamntazion dl comparto), in modo da vitar limitazioni anticomptitiv a nuovi ntranti sono libralizzati gli impianti automatici al di fuori di cntri urbani. Si tratta di intrvnti ch non configurano una dcisa libralizzazion, ma crcano, giocando di sponda fra l norm sistnti, di introdurr qualch lmnto di dinamica nl sistma. È da tmpo vidnt, tuttavia, ch l unica vra possibilità di rndrlo più comptitivo d fficint si risolv nll aprtura di stazioni di srvizio dlla grand distribuzion: oggi la loro quota di mrcato è di circa l 1% quando in Francia è di oltr il 50%. Un passo avanti è stato fatto, ma altri dcisivi rimangono da far. Diritti DirittiMrcato Mrcato 35

7 Infin, di tr rgimi spciali il caso più smplic è qullo dlla stampa quotidiana priodica dll sclusiva concssa all dicol. Il Dcrto crsci-italia intrvin snza mttr in discussion il rgim di sclusiva a favor dll dicol, ma dando all dicol stss, quindi alla rt spcializzata, facoltà di vndr, oltr alla stampa, ciò ch dsidrano, di praticar sconti sul przzo di coprtina di non accttar più pubblicazioni in ccsso o diftto risptto alla domanda (crsci-italia, art. 39, comma 1). Un intrvnto ch non incid, quindi, sulla qustion fondamntal: l ormai pals inconsistnza di un rgim di sclusiva pr la vndita di stampa ch non protgg in alcun modo la librtà di informazion, ma anzi la limita. Tanto più nll nuov condizioni, ch prmttranno all dicol di ridurr lo spazio dstinato ai prodotti ditoriali a favor di altri a più lvato margin, ra fors vnuto il momnto di libralizzar dl tutto la vndita di quotidiani priodici. Crsci salva-italia: du approcci diffrnti In dfinitiva, i du dcrti dl Govrno Monti hanno sguito du strad divrs. Il salva-italia, ch è intrvnuto sulla rgolamntazion ch si applica alla gnralità dll imprs commrciali, ha affrontato in modo radical il tma dlla libralizzazion. I rsidui vincoli ch limitavano la concorrnza, qulli rimasti dopo gli intrvnti, prima, dlla riforma dl sttor dl 1998, poi, pr fftto dl D.Lgs. Brsani dl 2006, sono stat liminat. Si tratta quindi di un ffttiva guardando anch a ciò ch avvin nl rsto di Pasi uropi, anch radical libralizzazion. Al contrario, pr i tr sttori dov vig una normativa spcial, il crsci-italia è intrvnuto all intrno dl quadro lgislativo sistnt con provvdimnti ch riducono alcuni vincoli, ma non mttono in discussion la cognza di una normativa spcial. Si potrbb dir ch si è tntato di svuotar dall intrno la normativa pr ridurn gli fftti anticomptitivi. Si è fors tmuto ch un approccio più dciso avrbb trovato ostacoli di natura politica ch una maggior gradualità foss prfribil. Rsta il fatto ch pr l farmaci, pr l stazioni di srvizio ( pr l compagni ptrolifr ch di fatto l govrnano) pr l dicol la libralizzazion non può dirsi ancora compiuta. 36 DirittiMrcato Diritti Mrcato