COOPERAZIONE DECENTRATA ITALIANA

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1 COOPERAZIONE DECENTRATA ITALIANA E COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO EUROPEA VERSO IL 2010 Sintesi del questionario di riflessione 1. Gli obiettivi della cooperazione decentrata tra lotta alla povertà, interventi umanitari e politica di prossimità La definizione di priorità e obiettivi specifici da parte della cooperazione decentrata italiana dipende da molteplici fattori: dall idea di cooperazione stessa a cui i diversi soggetti si rifanno, dai modelli di sviluppo locale di cui sono portatori, dalle condizioni storiche e politiche del territorio, dalla effettiva disponibilità di risorse, dalle caratteristiche del contesto territoriale di partenza e dalle relazioni che cittadinanza e società civile hanno intrecciato con altri territori. La maggior parte delle opinioni raccolte su questo tema riflette l esperienza storica della cooperazione decentrata italiana, che si è attivata soprattutto in risposta alla crisi nella ex Jugoslavia e alla mobilitazione spontanea di cittadini e organizzazioni della società civile, ed è quindi legata, in una fase iniziale, a crisi complesse, alla gestione di situazioni emergenziali, agli interventi umanitari e all azione in contesti geograficamente prossimi. La prossimità sembra quindi prevalere sull obiettivo della riduzione della povertà inteso in termini stretti, ovvero sulla lotta alla povertà delle fasce più vulnerabili nei paesi più poveri in assoluto. Ci sono tuttavia significative eccezioni: i soggetti che fanno parte del sistema di cooperazione decentrata della regione Piemonte, ad esempio, indirizzano effettivamente la maggior parte delle risorse verso l area del Sahel ai fini della sicurezza alimentare. La definizione delle priorità dipende primariamente da come i singoli attori declinano l idea di cooperazione decentrata: per i fautori di una cooperazione che sia soprattutto dal basso, e che sia fortemente radicata nel contesto di partenza, la prossimità geografica rappresenta una necessità, per coinvolgere nel modo più ampio possibile il maggior numero di attori, e per dare più facilmente continuità alle relazioni con i territori partner. Inoltre, un altro fattore che rende la cooperazione decentrata tendenzialmente più adatta ad attivarsi in contesti di prossimità, rispetto alle aree in cui i livelli di povertà sono più elevati in assoluto, è la tendenza, soprattutto degli enti locali, a operare con soggetti omologhi, e quindi provvisti di una determinata capacità istituzionale che il rapporto di partenariato punta a rafforzare. Queste condizioni spesso non sussistono nei paesi più poveri, rendendo difficile il dialogo diretto e la reciprocità tipici della cooperazione decentrata. Pur non essendo l obiettivo della riduzione della povertà prioritario, le finalità della cooperazione decentrata rimangono quelle di sostenere processi di sviluppo e di crescita economica nei contesti di intervento, favorire l inclusione sociale dei gruppi più deboli, rafforzare i sistemi di governance locale e aiutare la creazione di un tessuto connettivo e sociale attraverso interventi nel settore dell educazione e dell associazionismo giovanile. In termini più generali, si potrebbero identificare come obiettivo della cooperazione decentrata le vulnerabilità sociali e istituzionali, su cui si alimentano le instabilità politiche. Questo considerando la decentrata fra i pochi strumenti dimensionati in modo da poter essere calati all interno del locale. Lo scopo ultimo dovrebbe essere facilitare pratiche di cittadinanza, democratizzazione, sostenibilità sociale.

2 In questo senso, più che un accantonamento dell obiettivo della riduzione alla povertà si può parlare di una rilettura dello stesso nell ambito della cooperazione decentrata, per cui la lotta alla povertà deve essere considerata secondo un approccio territoriale, prevedendo la partecipazione dei diversi soggetti locali, comprendendo altre dimensioni, oltre all aiuto, che sono quelle dello scambio, delle relazioni culturali, sociali e politiche e di altri interessi che si intersecano, come quello dell internazionalizzazione economica. Di qui il concetto più comprensivo di partenariato territoriale. Secondo un altra opinione, i partenariati istituzionali e territoriali in cui oggi cerca di strutturarsi la cooperazione decentrata seguono priorità geopolitiche che corrispondono in parte alla sensibilità e agli interessi della cittadinanza, e, di conseguenza si sono rivolti, di recente, soprattutto verso le aree di crisi in particolare nei paesi più prossimi. Il problema di fondo è dunque come promuovere una maggiore sensibilizzazione dell opinione pubblica verso la lotta alla povertà nei paesi più lontani. La cooperazione decentrata, mobilitando i diversi soggetti del territorio, può avere un ruolo fondamentale in questo senso, appoggiando ad esempio il ruolo delle organizzazioni non governative nel sensibilizzare la società civile e i singoli attori. 2. Coerenza Riguardo il tema della coerenza, oltre alla questione lotta alla povertà versus prossimità sopra evidenziata, la maggior parte degli interlocutori ha sottolineato la necessità che gli obiettivi di tipo politico, come la riduzione della pressione emigratoria nei paesi di intervento, le questioni di sicurezza e gli interessi di politica estera rimangano sullo sfondo, e che la cooperazione conservi una sua autonomia. Ad ogni obiettivo dovrebbe corrispondere uno strumento appropriato. Viene invece ampiamente riconosciuto il valore dei processi di sviluppo sostenibile e della lotta alla povertà per una reale stabilizzazione politica. Peraltro dovrebbe essere l applicazione del concetto di partenariato a richiedere e garantire un approccio coerente alle diverse politiche di relazioni interregionali e trans-locali. Per quanto riguarda l emergenza, gli enti locali che si sono trovati ad operarvi, e che vi hanno talora trovato un occasione di debutto sulla scena della cooperazione internazionale, hanno spesso scontato problemi legati all inesperienza. Alcuni di essi non ritengono che l intervento umanitario si attagli alla metodologia della cooperazione decentrata. Il valore aggiunto della cooperazione decentrata in questi scenari è piuttosto la capacità di collegare l intervento di emergenza a un intervento di ricostruzione di lungo periodo, facendo seguire alla fase emergenziale il rilancio dello sviluppo locale e il rafforzamento istituzionale dell istituzione partner. 3. Coordinamento e complementarietà La questione del coordinamento e della complementarietà con la cooperazione nazionale, e con gli indirizzi comunitari, è di fondamentale importanza per gli attori della cooperazione decentrata: i vincoli finanziari e le risorse limitate dei soggetti subnazionali implicano la necessità di creare sinergie con gli altri livelli di cooperazione, per realizzare interventi integrati, moltiplicando l impatto delle singole azioni ed evitando sovrapposizioni e doppioni. Inoltre, in aree difficili e in contesti di emergenza o post emergenza, le istituzioni nazionali e comunitarie sono spesso le uniche ad avere la capacità politica per aprire gli spazi di cooperazione. Rispetto allo specifico valore aggiunto della cooperazione decentrata, rappresentato dalla capacità di mobilitare i diversi attori del territorio per avviare percorsi di dialogo diretto con soggetti omologhi in altre aree del pianeta, rendendo più efficaci strategie di fondo considerate cruciali per avviare processi virtuosi di stabilizzazione e sviluppo, l azione comunitaria e governativa mantiene,

3 secondo alcuni interlocutori, barriere culturali rispetto all interazione con i soggetti locali, e in particolare con le Autonomie locali, e perciò fatica a attivare concreti ed efficaci percorsi di sviluppo territoriale. Per alcuni attori, in particolare referenti regionali, anche il livello europeo e la direzione generale sviluppo della Commissione europea sono ancora legati a un approccio tradizionale, centrato da un lato sul ruolo delle ONG, e dall altro, in programmi come CARDS e MEDA, sui governi centrali e sul meccanismo del bando di gara. In nessuno dei due casi viene riconosciuto il ruolo politico delle Autonomie locali, e il valore di partenariati che mirano alla creazione di rapporti e scambi stabili tra territori. Il deconcentramento della gestione dell aiuto europeo potrebbe forse favorire il coinvolgimento delle autonomie locali e dei territori, così come una definizione condivisa di cooperazione decentrata potrebbe facilitare il coordinamento con i livelli nazionale e comunitario. 4. Cooperazione decentrata e internazionalizzazione economica I processi di internazionalizzazione economica dei territori italiani spesso insistono sugli stessi contesti geografici delle politiche di cooperazione, e alla presenza imprenditoriale all estero si accompagna una presenza istituzionale. Si pone dunque il problema della sinergia, o del possibile conflitto, tra flussi di internazionalizzazione e obiettivi di cooperazione decentrata. La natura multidimensionale dello sviluppo locale suggerisce la possibilità di un interazione virtuosa tra cooperazione decentrata e internazionalizzazione delle imprese, e al tempo stesso, gli attori economici e del mondo del lavoro in genere possono essere considerati a pieno titolo come soggetti del territorio e rientrare nei sistemi di cooperazione decentrata. D altra parte l internazionalizzazione economica, e le politiche che la sostengono, tendono a seguire interessi e logiche di tipo unilaterale che non necessariamente tengono in considerazione le esigenze del contesto locale di destinazione. Una forma di internazionalizzazione produttiva che punti al mero abbattimento dei costi non risulta ovviamente complementare con l azione di cooperazione decentrata. E necessario operare in modo che l internazionalizzazione non muova in assenza di disegni sostenibili circa l assetto socio-territoriale nel medio periodo, vincolando la presenza imprenditoriale a criteri chiari anche di responsabilità sociale ed ambientale. In altre parole una visione più etica dell economia, da applicare sia ai soggetti impegnati che alle tipologie di interventi promossi, garantirebbe una maggiore coerenza tra politiche di internazionalizzazione e cooperazione decentrata. Dal punto di vista pratico, una maggiore convergenza tra obiettivi di sviluppo e processi di internazionalizzazione potrebbe essere raggiunta accompagnando il processo con misure che tendano a creare e rafforzare nei paesi di intervento un più elevato livello formativo del personale tecnico e manageriale, una legislazione del lavoro ispirata a criteri di giustizia e tutela del lavoratore, una cultura politica ispirata al dialogo tra le parti, e con un impegno istituzionale su temi quali il microcredito e il commercio equo e solidale. La presenza di produzioni specifiche in determinati territori offre un opportunità importante per gli imprenditori italiani, e costituisce un motivo di reale interesse per una cooperazione economica lungimirante, che valorizzi i saperi locali e non punti solo a rendere il territorio in questione appetibile per le reti lunghe della globalizzazione.

4 Dal punto di vista delle politiche di sostegno, risultano dunque più funzionali le azioni che sostengono micro e piccole imprese nel territorio partner, lo scambio di conoscenze e le produzioni di qualità. 5. Politica agricola comune (PAC) e sviluppo agroalimentare dei paesi del Sud Un primo passaggio per coniugare il sostegno all agricoltura europea con le esigenze di sviluppo agroalimentare nei paesi del sud consiste nel promuovere una maggiore consapevolezza dei problemi globali dell agricoltura da parte delle comunità rurali italiane, per facilitare l adozione di un ottica condivisa e, di conseguenza, il dialogo e la ricerca di soluzioni mutuamente vantaggiose. Da questo punto di vista le esperienze più interessanti riguardano il coinvolgimento, da parte della cooperazione piemontese, delle principali federazioni agricole in progetti di solidarietà rivolti alle comunità agricole del Burkina Faso, e il progetto Interreg Euromedsys, con capofila la Regione Toscana, per favorire la produzione di qualità nel Mediterraneo. Sullo sfondo c è comunque la necessità di mutare radicalmente l approccio della PAC. La difesa delle comunità rurali italiane non dovrebbe coincidere con la politica dei sussidi, la cui erogazione dovrebbe essere selettiva e non avere un impatto negativo sui paesi del Sud. Se si assume che il futuro dell agricoltura mondiale, e non solo europea, risieda nella specializzazione, allora le politiche di sostegno agricolo, e le politiche di cooperazione, devono porre una maggiore attenzione al mercato interno, alla qualità dei prodotti, alla trasformazione progressiva delle tecniche agricole nel senso di un maggior rispetto per l ambiente, le tradizioni e il consumo locale. In generale, la PAC dovrebbe essere orientata a favorire in Europa un agricoltura basata su prodotti non in competizione con quelli del Sud, permettendo ai paesi maggiormente in crisi dal punto di vista agroalimentare di derogare alle regole di libero scambio, in particolare nei settori che favoriscono l autosufficienza alimentare. La sovranità alimentare dei paesi in cui si interviene dovrebbe essere un obiettivo di fondo della cooperazione. Il problema non riguarda soltanto i paesi e le aree più povere, ma anche i contesti intermedi, dove la crisi del debito e l impoverimento della popolazione possono portare a uno scenario di tipo argentino, ovvero al paradosso di una compresenza della fame con importanti risorse agricole. 6. Valore aggiunto e limiti della cooperazione europea per la cooperazione decentrata Il valore aggiunto della cooperazione europea è rappresentato dalla possibilità di mettere le iniziative della cooperazione decentrata italiana in rete con azioni analoghe di soggetti europei. La cornice europea pone alla cooperazione decentrata, espressione di un territorio specifico, questioni provenienti da altri territori e contesti socioeconomici, aprendola a pratiche differenti, bilanciando interessi inevitabilmente particolari e fornendo una visione d insieme delle priorità. Inoltre, alcuni temi caratteristici della cooperazione decentrata, come la sussidiarietà, il sostegno al decentramento e allo sviluppo locale, fanno parte del bagaglio concettuale della cooperazione europea, e permettono quindi l adozione di una logica condivisa e la definizione di priorità comuni.

5 Gli attori della decentrata che partecipano a programmi comunitari quali Asia-Urbs, Urbal, Interreg rilevano come questi offrano un quadro certo in termini di tempi, metodologia e disponibilità finanziaria. Elementi importanti che purtroppo non si ritrovano nella Cooperazione italiana. Ciononostante, un limite di fondo, già richiamato a proposito della questione del coordinamento, risiede nel mancato riconoscimento di enti locali e regioni come soggetti di cooperazione autonomi, e del valore politico della cooperazione decentrata. Le linee di finanziamento che assimilano gli enti locali alle organizzazioni non governative non ne favoriscono il protagonismo, ne mortificano le potenzialità, e non sono quindi particolarmente appetibili da parte della cooperazione decentrata italiana. Allo stesso modo, l impossibilità per soggetti eleggibili, come le organizzazioni non governative, di presentarsi in partenariato stretto con regioni ed enti locali preclude l attivazione di percorsi di cooperazione decentrata. Un limite più specifico risiede nel rischio di burocratizzare eccessivamente le procedure di finanziamento: i bandi comunitari vengono unanimemente ritenute troppo complicati, per cui esiste un problema di semplificazione di procedure e modalità di presentazione e gestione di progetti. 7. L architettura europea e la cooperazione decentrata L architettura istituzionale dell Unione europea ha conosciuto recentemente un evoluzione significativa, con svariate implicazioni sulla politica di sviluppo. Secondo il paper Eadi, la riorganizzazione della Commissione realizzata nel 1999 ha creato confusione da questo punto di vista, ripartendo le competenze per lo sviluppo tra soggetti diversi ma garantendo una certa preminenza al Commissario agli affari esterni, quindi in qualche modo riducendo l autonomia della politica di sviluppo rispetto alla politica estera e, di fatto, indebolendo la Direzione generale per lo sviluppo. Alla riorganizzazione della Commissione si è inoltre aggiunta l abolizione del Consiglio europeo per lo sviluppo nel Alcuni degli attori interpellati dal CeSPI di conseguenza lamentano che la nuova architettura istituzionale non offre, al sistema della cooperazione europeo, accanto al punto di riferimento tecnico rappresentato da EuropAid, un referente politico unico. Per quanto riguarda la cooperazione decentrata in modo più specifico, le esigenze a cui dovrebbe andare incontro l assetto istituzionale europeo sono la necessità di coniugare strategie condivise con la pluralità degli attori coinvolti, secondo una logica di complementarietà. L interesse della cooperazione decentrata riguarda anche la possibilità di creare uno spazio istituzionale di coordinamento, che consenta un dialogo strutturato tra i diversi soggetti della decentrata e che porti la voce della decentrata all interno dei processi decisionali europei. 8. Gli scenari di sviluppo della cooperazione europea e la cooperazione decentrata italiana L aspetto centrale del paper Eadi è rappresentato dalla descrizione di possibili scenari di sviluppo per la cooperazione europea. Gli autori hanno proposto quattro proiezioni alternative, che risultano dall interazione delle due variabili più importanti, la coerenza e il coordinamento delle politiche esterne europee, e il grado di adesione all obiettivo della riduzione della povertà. Gli scenari proposti sono in primo luogo uno scenario definito di integrazione, determinato da un alto livello di coordinamento, coerenza e complementarietà e da un elevato grado di adesione all obiettivo della riduzione della povertà. In questo caso si prevede che i temi dello sviluppo e la politica estera siano affrontati in maniera più coerente, attraverso la creazione e il rafforzamento di istituzioni adeguate, la ricerca di maggiore complementarietà tra l azione degli stati membri e della Commissione in materia di sviluppo, e mediante la canalizzazione attraverso l UE di una quota più

6 elevata di bilanci di aiuto; gli aiuti verrebbero concentrati verso le regioni e i paesi più poveri, e ci sarebbe un accelerazione delle concessioni commerciali agli stessi paesi. Un maggiore impegno alla riduzione della povertà, associato a minori coerenza e coordinamento in sede europea produrrebbe uno scenario di compartimentalizzazione, caratterizzato da minori progressi verso una politica estera e di sicurezza comune, scarso entusiasmo per l aumento della quota di aiuto allo sviluppo canalizzata attraverso l UE e maggiore propensione a azioni bilaterali. La concentrazione degli aiuti sulla povertà produrrebbe effetti differenti sui diversi raggruppamenti regionali, come i paesi ACP, favorendone alcuni al posto di altri. In questo scenario i negoziati commerciali proseguirebbero, con un focus sulla povertà, ma con una maggiore riluttanza da parte dei paesi membri a fare concessioni che hanno per loro costi interni. Una combinazione di maggiore coerenza e minore orientamento alla riduzione della povertà risulterebbe nello scenario definito di segmentazione della politica europea dello sviluppo, contraddistinto da un impegno più deciso verso la politica estera e di sicurezza e difesa comuni. Gli interessi di politica estera influirebbero molto sulle priorità della politica di sviluppo, e i flussi di aiuto sarebbero destinati alle aree prossime e ai paesi a medio reddito. Gli accordi regionali risulterebbero rafforzati, soprattutto in virtù di interessi di politica estera e della sicurezza, mentre il programma di aiuti non perseguirebbe obiettivi unitari e i diversi paesi sarebbero in disaccordo sull allocazione delle risorse. I negoziati commerciali non registrerebbero progressi, all interno di questo scenario. Un ultimo scenario, denominato di individualizzazione, risulterebbe da uno scarso impegno sia sul fronte delle 3 C ( coordinamento, coerenza, complementarietà) sia sul fronte della lotta alla povertà, e si tradurrebbe in una bi-lateralizzazione della politica estera e una riconduzione dell aiuto alle politiche nazionali. In questo scenario i flussi di aiuto canalizzati attraverso la Commissione europea non aumenterebbero, e gli stati membri contesterebbero le decisioni della Commissione. I negoziati commerciali segnerebbero il passo mentre prevarrebbero accordi bilaterali, e il sistema UE di distribuzione degli aiuti raggiungerebbe ilo punto di crisi entro la fine del decennio. La maggior parte dei commenti e delle reazioni al questionario del CeSPI individua il primo scenario come quello più consono alle esigenze della cooperazione decentrata, poiché delinea un Europa con una propria identità forte e coerente sui temi della politica di sviluppo, in grado di diversificare gli interventi in relazione alle regioni e alle tematiche affrontate, e che concentri gli interventi sul tema della riduzione della povertà. Non manca tuttavia chi ritiene auspicabile lo scenario di segmentazione, come realistico second best, e individuando una sorta di strategia in due tempi: se per un verso questo scenario implica un minore impegno nella lotta alla povertà, per l altro maggiori coerenza e coordinamento potrebbero portare a una rivalutazione delle priorità in questo senso e a una maggiore efficacia nell utilizzo delle risorse in questo senso. Lo scenario dell integrazione è tuttavia ritenuto il meno probabile da parte degli interlocutori intervistati. Gli ostacoli, di natura interna ed esterna, le vicende recenti come il mancato rispetto delle regole del Patto di stabilità e il mancato raggiungimento dell accordo sulla costituzione europea, associati al ruolo di attori come gli Stati Uniti e al panorama globale del dopo Iraq, inducono a sottrarre peso alla variabile della coerenza delle politiche europee, e fanno presagire ulteriori difficoltà sul cammino della costruzione della politica estera comune, parallelamente a una perdita di peso e autonomia della cooperazione allo sviluppo. Gli scenari ritenuti più probabili sono dunque quelli determinati da uno scarso impegno sul fronte delle 3C, e in particolare lo scenario definito di individualizzazione.

7 Elenco soggetti intervistati Gabriella Arcadu e Francesco Strazzari, Scuola superiore S. Anna, Università di Pisa Ivana Borsotto, Movimento Laici America Latina (MLAL), Verona Roberto Brancati, Regione Friuli Venezia Giulia Consorzio Pluriverso, Modena Andrea Del Mercato, Comune di Venezia Paolo Dieci, Cisp, Roma Giorgio Garelli, Regione Piemonte Andrea Micconi, Lvia, Torino Michele Nardelli, Osservatorio sui Balcani, Rovereto Pietro Nibbi, Ucodep, Arezzo Luciano Rocchetti, Provincia di Trento Andrea Rossini, Agenzia per la democrazia locale, Zavidovci, Bosnia Erzegovina Raffaele Salinari, Terres des Hommes Internationale

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