CONSIGLIO NAZIONALE DELL ECONOMIA E DEL LAVORO

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1 CONSIGLIO NAZIONALE DELL ECONOMIA E DEL LAVORO Commissione istruttoria per le politiche del lavoro e dei sistemi produttivi (II) Osservazioni e proposte I servizi di gestione degli immobili: il facility management Assemblea, 1 ottobre 2014

2 Iter del documento Il presente documento è predisposto dal CNEL in ottemperanza all art. 10 della legge 30 dicembre 1986, n. 936, recante Norme sul Consiglio Nazionale dell Economia e del Lavoro. Le attività istruttorie sono state svolte dalla Commissione istruttoria per le politiche del lavoro e dei sistemi produttivi - II, con il contributo tecnico dell Ufficio II di supporto agli organi collegiali, nelle sedute del 25 giugno e del 15 luglio Le osservazioni e proposte sono state approvate dalla Commissione nella seduta del 15 luglio 2014, e in via definitiva dall Assemblea del 1 ottobre

3 Il presente documento di osservazioni e proposte nel settore dei servizi di gestione degli immobili, singolarmente intesi e in forma integrata, ha lo scopo di sollecitare un intervento normativo che vada ad integrare l impianto tecnico vigente, garantendo il rispetto dei principi comunitari e colmando alcune lacune normative esistenti in due punti essenziali dell ordinamento: nella definizione dei servizi che costituiscono il comparto di riferimento e nella disciplina sostanziale applicabile, con riferimento ad esempio ai noti problemi del numero delle stazioni appaltanti e alla corretta individuazione del soggetto cui compete la verifica dell esecuzione dell appalto. Il CNEL parte dalla convinzione che un intervento volto a razionalizzare l assetto ordinamentale esistente sia fortemente auspicabile in un settore che mostra inequivocabili segnali di crescita. In sintesi, i dati forniti dall Autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici sottolineano che si tratta di un settore in costante crescita in termini di occupazione: + 10,4% nel 2012, con un impatto enorme in termini di occupati in particolare negli investimenti pubblici sul mercato degli appalti, dell ordine di grandezza variabile fra gli e i occupati nei lavori pubblici per ogni miliardo di euro speso. Si stima inoltre che dal 2007 al 2011 il numero dei bandi pubblici classificabili nel settore sia cresciuto del 51%, in un periodo in cui il mercato della esecuzione di lavori pubblici si è contratto del 45% in termini di bandi pubblicati 1. Si calcola infine che il volume di affari complessivi che ruotano attorno al facility management superi i 130 miliardi di euro. Un intervento normativo di disciplina della materia dovrebbe mirare in primo luogo a delineare il perimetro del comparto relativo a facility, facility management, global service e city global, attraverso una compiuta definizione di ciascun tipo di servizio ad esempio integrando le definizioni già contenute nelle norme UNI -, con l obiettivo di: 1) pervenire a una migliore qualificazione dei servizi resi (ad esempio: servizi di progettazione, di manutenzione, di riqualificazione per risparmio e/o efficientamento energetico, di pulizia, di illuminazione, di sicurezza, ecc.), 2) incrementare la qualità e il contenuto di innovazione tecnologica nel settore. Specifica attenzione andrebbe posta alla esatta individuazione degli attori di riferimento, quali committente (distinguendo fra committente pubblico e committente privato) e assuntore o fornitore, e alla identificazione circoscritta dei processi operativi e delle attività riferite alle imprese operanti nel settore. Si ritiene a tal fine auspicabile, anche alla luce delle crescenti esigenze di esternalizzazione e razionalizzazione dei servizi proprie soprattutto della committenza pubblica, definire una sorta di carta di identità delle imprese che operano nel comparto. L elenco di imprese dotate di tale carta di identità dovrebbe mantenere carattere aperto. 1 Fonte: Osservatorio nazionale per il facility management del Cresme. 3

4 Con particolare riferimento alle attività di acquisto da parte delle Pubbliche Amministrazioni, e dunque alle modifiche alle norme contenute nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e nel d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207, l intento prioritario è la razionalizzazione delle procedure di evidenza pubblica, con una riduzione dei costi ottenuta attraverso la semplificazione della pratica amministrativa. Più in dettaglio, il CNEL intende promuovere norme che favoriscano ogni possibile efficientamento delle attività che sia compatibile con l incremento della qualità dei servizi resi, prevedendo un correttivo all ordinamento vigente che consenta nell affidamento degli appalti di servizi di facility, facility management, global service e city global - di individuare quale criterio generale di aggiudicazione quello dell offerta economicamente più vantaggiosa, prevedendo la possibilità per le stazioni appaltanti di scegliere il criterio del prezzo più basso solo previa adeguata motivazione contenuta nella documentazione di gara, nonché di rendere più efficace il procedimento di valutazione e di verifica delle c.d. offerte anomale. Una tale modifica normativa, che va nella direzione sollecitata dall Unione Europea, dovrebbe comportare l esatta individuazione degli elementi che la stazione appaltante deve prendere in considerazione ai fini della valutazione delle caratteristiche dell offerta ricavate dal progetto, nonché la rideterminazione delle formule che consentono alla stazione appaltante di determinare il coefficiente da riferire all elemento del prezzo. Per quanto riguarda l integrazione al codice degli appalti nella disciplina dei criteri per la verifica di anomalia delle offerte negli affidamenti di servizi di facility, facility management, global service e city global, occorrerebbe individuare un parametro ad hoc per il calcolo della congruità delle offerte presentate, e auspicabilmente prevedere che, ai fini della valutazione dell anomalia dell offerta presentata, gli enti aggiudicatori siano obbligati a valutare l adeguatezza e la sufficienza del valore economico rispetto al costo del lavoro come determinato periodicamente dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali. In tema di subappalti, occorrerebbe integrare il decreto legislativo n. 163 con la previsione che negli appalti di servizi di facility, facility management, global service e city global il bando di gara contenga sempre l espressa previsione che la stazione appaltante corrisponda direttamente al subappaltatore, al cottimista o agli affidatari di cui al comma 11 dell art. 118, l importo dovuto per le prestazioni dagli stessi eseguite, con facoltà per la stazione appaltante di corrispondere l importo all affidatario dell appalto, previa motivazione adeguata contenuta nel bando. In materia di DURC, il CNEL apprezza particolarmente le novità introdotte dalla legge 16 maggio 2014, n. 78; ritiene peraltro utile introdurre la possibilità, per le imprese del settore, di ottenere dall INPS un verbale attestante la propria regolarità contributiva nei 4

5 confronti del personale effettivamente utilizzato nel singolo appalto, da far valere ai fini del rilascio del DURC. Un intervento normativo nel settore dovrebbe inoltre contribuire alla soluzione del problema del ritardo nei pagamenti e favorire l accesso al credito delle imprese del comparto, integrando in particolare la disciplina vigente in materia di certificazione dei crediti. A tal fine il CNEL ritiene utile: - introdurre, a beneficio dei lavoratori, una vera e propria forma di responsabilità solidale delle stazioni appaltanti (committenti pubblici) con l appaltatore e il subappaltatore in caso di omesso versamento, da parte di questi, delle retribuzioni e dei contributi previdenziali dovuti ai lavoratori per l esecuzione dell appalto. Si tratterebbe di un intervento che tende a uniformare le disposizioni per il settore pubblico con la vigente normativa prevista per la committenza privata; - introdurre una specifica disciplina che favorisca l accesso al credito da parte delle imprese di settore, tenendo in considerazione sia che tali imprese si qualificano come labour intensive (ossia, la voce preponderante dei costi correnti sostenuti è rappresentata dalle retribuzioni dovute ai lavoratori e dalle conseguenti ritenute previdenziali, assistenziali e fiscali), sia che a causa della tipologia dei servizi prestati non dispongono in genere di quegli assets abitualmente ritenuti idonei dal mercato creditizio ai fini della concessione di credito. Una ipotesi percorribile potrebbe essere la previsione del rilascio, in presenza di determinati presupposti, da parte del committente nei confronti dell impresa fornitrice del servizio, di una attestazione di avvenuta regolare esecuzione delle attività, da identificare come formale dichiarazione in ordine alla certezza, liquidità ed esigibilità del credito. Un ulteriore ambito di intervento che il CNEL ritiene di segnalare riguarda la previsione di disposizioni specifiche volte a regolare, garantire, qualificare e incrementare l occupazione in un settore tipicamente labour intensive, sostenendo i processi di formazione del personale ai vari livelli di inquadramento, e assicurando il rispetto della contrattazione collettiva di riferimento. In tale ottica, una modifica auspicata, orientata a favorire la tipizzazione delle forme contrattuali utilizzate, dovrebbe introdurre l obbligo per le stazioni appaltanti di indicare nei capitolati e nei bandi i contratti di categoria sottoscritti fra le organizzazioni di rappresentanza dei lavoratori e delle imprese comparativamente più rappresentative, da assumere a riferimento per l esecuzione del servizio. In tema di formazione, in considerazione delle previsioni introdotte dalla legge 8 novembre 2013, n. 128 e segnatamente con riferimento al potenziamento dell offerta formativa, sarebbe utile introdurre una previsione programmatica rivolta al MIUR perché apra a offerte formative specificamente destinate alla formazione di periti del facility management, sia - nelle more dell'ulteriore potenziamento 5

6 dell'offerta formativa negli istituti tecnici e professionali all introduzione di un indirizzo formativo nell ambito delle attuali previsioni di riordino degli istituti professionali. In materia di passaggio di personale nei settori di riferimento, nelle ipotesi di cambio di appalto o di subentro di un appaltatore al preesistente affidatario, il CNEL ritiene utile prevedere che il subentrante, indipendentemente dal contratto collettivo nazionale cui aderisce, sia vincolato all assunzione senza periodo di prova dei lavoratori dipendenti e dei soci lavoratori dell assuntore cessante impiegati nell appalto da almeno quattro mesi. 6

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