L AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

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1 L AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 25 ottobre 2009; SENTITO il Relatore Professore Carla Bedogni; VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287; VISTA la legge 28 dicembre 2005, n. 262; VISTO l articolo 81 del Trattato CE; VISTO il Regolamento n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002, concernente l applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato CE; VISTA la documentazione trasmessa dal Consorzio BANCOMAT in data 23 giugno e 16 settembre 2009; VISTI gli atti del procedimento; CONSIDERATO quanto segue: I. PREMESSA 1. Il presente procedimento ha ad oggetto l accordo interbancario, predisposto in seno al Consorzio BANCOMAT, relativo alla determinazione delle condizioni che regolano i criteri e le modalità di svolgimento del servizio di pagamento presso i POS (Point Of Sale) esistenti sul territorio nazionale attraverso l utilizzo della carta PagoBANCOMAT.

2 La documentazione relativa a tale accordo, ivi inclusa la commissione interbancaria concernente il servizio PagoBANCOMAT, è stata trasmessa all Autorità dal Consorzio BANCOMAT inizialmente in data 23 giugno 2009 e successivamente - a seguito di richiesta di informazioni inviata dall Autorità il 30 luglio in data 16 settembre La commissione interbancaria oggetto del presente procedimento è stata precedentemente valutata, sulla base della legge n. 287/90, con il provvedimento della Banca d Italia n. 49 del 1 luglio Con tale provvedimento, la Banca d Italia aveva rilasciato la relativa autorizzazione in deroga, ai sensi dell articolo 4 della citata legge. Tale autorizzazione è scaduta il 1 luglio A seguito del trasferimento all Autorità delle competenze antitrust nel settore bancario, attuato dall articolo 19 della legge n. 262/05, anche il suddetto accordo interbancario rientra tra le materie sulle quali l Autorità esercita i poteri attribuiti dalla legge a tutela della concorrenza. 3. In data 7 luglio 2007 CO.GE.BAN. (che è stato sostituito dall attuale Consorzio BANCOMAT) ha ridefinito, informando l Autorità, la commissione interbancaria PagoBANCOMAT, per il periodo compreso tra il 1 luglio 2007 e il 1 luglio Lo stesso Consorzio, in data 23 giugno, con ulteriori integrazioni in data 16 settembre 2009, ha ritenuto, essendo prossima la scadenza del 1 luglio 2009 e ritenendo, alla luce del processo di modernizzazione delle regole comunitarie di concorrenza (nonché con l entrata in vigore del Reg. 1/2003), di non poter più beneficiare del sistema dell autorizzazione in deroga ha, in autovalutazione, definito la nuova commissione interbancaria PagoBANCOMAT 1. II. LE PARTI 5. Consorzio BANCOMAT (di seguito anche Consorzio) è un consorzio al quale partecipano, oltre all ABI, le banche, gli intermediari finanziari e tutti gli altri soggetti autorizzati dalle leggi nazionali ed europee a operare nell area dei servizi di pagamento; attualmente, aderiscono al Consorzio BANCOMAT 588 banche e società capogruppo di gruppi bancari. Scopo del consorzio è la gestione dei circuiti di pagamento BANCOMAT e 1 Cfr. Comunicazione del Consorzio BANCOMAT del 13 giugno

3 PagoBANCOMAT e delle relative carte di pagamento, utilizzabili per effettuare pagamenti su POS e/o prelevamenti presso gli sportelli automatici c.d. ATM (acronimo per Automated Teller Machine). III. L OGGETTO DEL PROCEDIMENTO 6. L accordo oggetto del presente procedimento riguarda la fissazione da parte del Consorzio BANCOMAT delle condizioni che regolano i criteri e le modalità di svolgimento del servizio di pagamento presso i POS (Point Of Sale) esistenti sul territorio nazionale attraverso l utilizzo della carta PagoBANCOMAT. L accordo prevede impegni reciproci fra le banche aderenti in ordine al funzionamento del servizio e, in particolare, la determinazione della commissione interbancaria massima PagoBANCOMAT. 7. Tale commissione, approvata dal Consorzio in data 19 maggio 2009, è pari a 0,13 euro per operazione a cui si aggiunge lo 0,1579% del valore della singola transazione. Tale commissione è stata applicata dal 1 luglio 2009 e sarà applicata fino al 30 giugno IV. IL MERCATO RILEVANTE 8. L accordo oggetto del presente procedimento riguarda i servizi di pagamento effettuati attraverso le carte di pagamento e precisamente quelle di debito. Nell ambito delle carte di pagamento è possibile distinguere due ambiti di attività: uno a monte, dove operano i circuiti di pagamento, e uno a valle, ove sono attive le banche per le attività relative alle carte di pagamento, ovvero, principalmente, l emissione delle carte (issuing) ed il convenzionamento degli esercenti (acquiring). 9. Il mercato a monte è quello dove operano i circuiti. I circuiti svolgono numerose attività che assicurano che i pagamenti effettuati con le carte di pagamento si concludano e si realizzino in condizioni di sicurezza. Sui mercati a valle gli operatori attivi, tipicamente banche, operano, da un lato, nell emissione di carte con il marchio del circuito e con la propria denominazione che ne differenzia il prodotto e i servizi e, dall altro, nel 2 Il valore della commissione interbancaria PagoBANCOMAT applicata a partire dal 1 luglio 2009 è stato comunicato alle banche con la Circolare n. 6/09. 3

4 convenzionamento degli esercenti per l accettazione di pagamenti effettuati con carte di debito. 10. Nei precedenti comunitari 3 e nazionali 4 sono stati, pertanto, definiti un mercato a monte tra circuiti ed i mercati a valle dell issuing e dell acquiring La dimensione geografica del mercato a monte tra circuiti e di quelli a valle dell issuing e dell acquiring può essere circoscritta nell ambito del territorio nazionale in quanto le modalità di offerta appaiono sufficientemente uniformi all interno dello stesso. In particolare, l accordo oggetto del presente procedimento riguarda un servizio offerto su tutto il territorio italiano dalla quasi totalità delle banche attive in Italia. Tale accordo è definito a livello centralizzato ed in maniera uniforme per tutto il territorio nazionale. 12. La posizione del circuito PagoBANCOMAT, oltre al fatto che al Consorzio aderiscono la quasi totalità delle banche attive in Italia, può essere analizzata considerando sia il numero di carte PagoBANCOMAT in circolazione che il numero degli esercenti convenzionati con il circuito PagoBANCOMAT. Infatti, in tali servizi, ai fini della concorrenza tra operatori, rileva la numerosità delle due categorie di utenti (consumatori ed esercenti) su entrambi i lati del mercato (vale a dire two-sided markets). 13. Con riferimento al numero di carte in circolazione, lo stock di carte PagoBANCOMAT, al 31/12/2008, era pari a circa 28 milioni. Considerando l aggregato delle carte di debito, il circuito PagoBANCOMAT detiene una quota di mercato non inferiore al 75% in termini di numero di carte e pari quasi all 88% in termini di numero di operazioni su POS, rappresentando quindi il principale circuito delle carte di debito in Italia (Cfr. Tabella 1). Tabella 1: Stock e operatività delle carte di debito per circuito (%), 2008 N. carte di debito in PagoBANCOMAT 75,5 circolazione Circuiti internazionali 24,5 N. di operazioni su POS PagoBANCOMAT 87,9 Circuiti internazionali 12,1 Fonte: elaborazioni AGCM su dati del Consorzio BANCOMAT e della Banca d Italia 3 Cfr. decisione della Commissione Europea del 19 dicembre 2007 COMP/ MasterCard, COMP/ EuroCommerce, COMP/ Commercial Cards. 4 Cfr. provvedimento di chiusura istruttoria C Istituto Centrale delle Banche Popolari/Sì Holding, in Boll. n. 12/09, con il quale è stata autorizzata con misure l operazione di concentrazione. 5 Per ulteriori dettagli in merito alle caratteristiche ed alle modalità di funzionamento di ciascuno di tali mercati si rinvia al provvedimento di avvio istruttorian del 15 luglio 2009, I720 - CARTE DI CREDITO, in Boll. n. 28/09. 4

5 14. Si osservi, infatti, che il circuito PagoBANCOMAT rappresenta uno dei circuiti più diffusi presso i merchant e con licenziatarie la pressoché totalità delle banche operanti in Italia. V. VALUTAZIONE DELL INTESA V.1. La restrittività dell intesa 15. Le banche e gli istituti finanziari aderenti al Consorzio BANCOMAT sono imprese ai sensi dell articolo 81 del Trattato CE; il Consorzio BANCOMAT costituisce, pertanto, un associazione di imprese. L accordo interbancario in esame è una decisione di un associazione di imprese, ovvero un accordo tra imprese. Tale accordo costituisce pertanto un intesa ai sensi dell articolo 81 del Trattato CE. 16. Le commissioni interbancarie oggetto del presente procedimento rappresentano i corrispettivi versati tra le banche che sono coinvolte nell offerta dei servizi di cui sopra. Nel caso di specie, le regole del circuito PagoBANCOMAT prevedono, per ogni singola transazione effettuata con carta PagoBANCOMAT, che la banca che ha convenzionato l esercente (banca acquirer) corrisponda la commissione interbancaria alla banca che ha emesso la carta con la quale è stata effettuata la transazione (banca issuer). 17. Tali oneri interbancari costituiscono dei costi intermedi e possono incidere sulle condizioni economiche praticate dalle singole banche alla clientela finale. In particolare, l esistenza di una commissione uniforme definita a livello di Consorzio determina una soglia minima al di sotto della quale la concorrenza tra acquirer non può ridurre la merchant fee agli esercenti 6. Inoltre, trattandosi di una commissione interbancaria multilaterale, tale soglia è comune per tutte le banche che convenzionano gli esercenti per il circuito PagoBANCOMAT. 18. L accordo oggetto del presente procedimento, prevedendo una definizione centralizzata e uniforme per tutte le banche della commissione interbancaria, si configura pertanto come un intesa che incide sull erogazione dei servizi di pagamento all utenza finale. Più specificamente, la fissazione di una commissione interbancaria in modo coordinato limita gli spazi di autonomia decisionale delle banche nelle 6 Sul punto si veda il provvedimento n /09, I720 - CARTE DI CREDITO, citato. 5

6 politiche commerciali alla clientela, ed è quindi suscettibile di comportare una significativa riduzione del grado di concorrenza del settore, che può condurre a condizioni economiche più onerose per l utenza finale. 19. In considerazione dei rischi concorrenziali connessi alla fissazione centralizzata delle commissioni interbancarie, l Autorità, anche alla luce delle evoluzioni nel contesto comunitario, ha già rilevato nell analisi di varie multilateral interchange fees (MIF) su altri servizi di pagamento in Italia la necessità di valutarne la compatibilità con la normativa sulla concorrenza seguendo un approccio di efficienza complessiva del sistema A ciò si aggiunga che a livello comunitario la definizione coordinata di MIF relative a transazioni transfrontaliere realizzate con carte di pagamento debito e credito è stata ritenuta restrittiva della concorrenza e da valutare alla luce dell efficienza del sistema Alla luce di quanto esposto e coerentemente con i consolidati principi comunitari, l accordo interbancario relativo al servizio PagoBANCOMAT e, in particolare, la commissione interbancaria ad esso sottostante, potrebbe configurare un intesa suscettibile di falsare la concorrenza nel mercato comune ai sensi dell articolo 81 del Trattato CE 9. V.2. L applicabilità del diritto comunitario 22. La sussistenza del pregiudizio al commercio fra Stati membri dipende da un complesso di fattori (da valutare singolarmente e nei loro effetti cumulativi) che, tra l altro, includono: la natura degli accordi, la natura dei prodotti o servizi e la posizione delle imprese interessate Inoltre, secondo il costante orientamento della giurisprudenza comunitaria, è suscettibile di pregiudicare gli scambi intracomunitari l'intesa che, sulla base di una serie di elementi oggettivi di diritto e di fatto, possa esercitare un'influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sulle correnti di scambio tra Stati membri, in una misura che potrebbe nuocere alla 7 Cfr. provvedimento dell Autorità n del 9 aprile 2009, Sez. VIII. 8 Cfr. decisione della Commissione Europea del 19 dicembre 2007 COMP/ MasterCard, COMP/ EuroCommerce, COMP/ Commercial Cards. 9 Cfr. Corte di giustizia, sentenza del 14 luglio 1991, Zuchner, C-172/80; decisione della Commissione europea Eurocheques uniformi, del 10 dicembre 1984, in GUCE L 35 del 7 febbraio 1985; decisione della Commissione europea Visa International/Commissione Interbancaria Multilaterale, del 24 luglio 2002, in GUCE L318 del 22 novembre Cfr. la Comunicazione della Commissione europea sulla nozione del pregiudizio al commercio fra Stati membri di cui agli articoli 81 e 82 Trattato CE (Comunicazione 2004/C 101/07, in GUCE C 101/81 del 27 aprile 2004). 6

7 realizzazione degli obiettivi di un mercato unico In particolare, l accordo interbancario sopra descritto relativo al servizio PagoBANCOMAT, investe l intero territorio italiano e interessa la quasi totalità delle banche che prestano in Italia servizi bancari alla clientela retail e business. Sul punto, la Commissione Europea osserva che gli organi giurisdizionali comunitari hanno stabilito in diverse sentenze che gli accordi che si estendono a tutto il territorio di uno Stato membro hanno, per loro natura, l effetto di consolidare la compartimentazione dei mercati a livello nazionale, ostacolando così l integrazione economica voluta dal Trattato In aggiunta, con riferimento alla natura del servizio in questione si deve osservare che, a seguito dell introduzione dell Euro, il processo di integrazione europea nel campo dei servizi di pagamento ha avuto un notevole sviluppo ed è uno degli obiettivi fondamentali del mercato unico. Inoltre, una banca estera che voglia effettuare in Italia attività bancaria tradizionale verosimilmente non potrà essere effettivamente presente sul mercato senza offrire alla propria clientela anche il servizio in esame. 26. Tanto la natura di tale accordo, quanto i servizi coinvolti, nonché la rilevanza (per numero e dimensione) delle banche aderenti al Consorzio BANCOMAT, conducono a ravvisare un pregiudizio al commercio a livello comunitario. RITENUTO che, per quanto esposto, l intesa in esame sia idonea a pregiudicare sensibilmente, in via attuale e potenziale, il commercio fra Stati membri, commercio da intendersi nella duplice forma del diritto di stabilimento e della libera circolazione di servizi; RITENUTO che, per quanto esposto, l intesa relativa al servizio PagoBANCOMAT è suscettibile di configurare una violazione dell articolo 81 del Trattato CE; 11 Cfr. sentenza della Corte di giustizia dell 11 luglio 2005, Remia BV ed altri contro Commissione delle Comunità europee, C-42/ Cfr. Punto 78 della Comunicazione della Commissione sulla nozione di pregiudizio, già citata. Si veda anche sentenza della Corte di Giustizia del 19 febbraio 2002, Wouters C-309/99. 7

8 DELIBERA a) l'avvio dell'istruttoria ai sensi dell'articolo 14, della legge n. 287/90, nei confronti del Consorzio BANCOMAT, per accertare l'esistenza di una violazione dell articolo 81 del Trattato CE; b) la fissazione del termine di giorni quarantacinque decorrenti dalla notificazione del presente provvedimento per l'esercizio da parte dei legali rappresentanti delle parti del diritto di essere sentiti, precisando che la richiesta di audizione dovrà pervenire alla Direzione Credito della Direzione Generale per la Concorrenza di questa Autorità almeno quindici giorni prima della scadenza del termine sopra indicato; c) che il responsabile del procedimento è il Dott. Giovanni Notaro; d) che gli atti del procedimento possono essere presi in visione presso la Direzione Credito della Direzione Generale per la Concorrenza di questa Autorità dai rappresentanti legali delle parti, nonché da persona da essi delegata; e) che il procedimento deve concludersi entro il 31 ottobre Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e pubblicato sul Bollettino dell Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. 8

9 Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell'articolo 33, comma 1, della legge n. 287/90, entro il termine di sessanta giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ai sensi dell articolo 8, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso. IL SEGRETARIO GENERALE Luigi Fiorentino IL PRESIDENTE Antonio Catricalà 9

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