Consiglio Superiore della Magistratura

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1 Consiglio Superiore della Magistratura Seminario di studio sul 10^ Anniversario della Raccomandazione 19(2000) del Comitato dei Ministri del Consiglio d Europa sul Ruolo del pubblico ministero nel sistema della giustizia penale Roma, 4 5 luglio 2011 Il Pubblico Ministero in azione: un analisi comparata, alla luce della Raccomandazione COE n. 19/2000. relatore: Armando D Alterio, procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Campobasso. I. L importanza del confronto e della comparazione per la tutela e lo sviluppo dell indipendenza del P.M. europeo, alla luce della Raccomandazione del Consiglio d Europa n. 19 del II. L azione del P.M.: cenni di diritto processuale comparato: 1. L azione del P.M. nella cornice ordinamentale e nei rapporti interni all ufficio 2. Le dinamiche dei rapporti con la Polizia giudiziaria 3. Principi di legalità o di opportunità regolatori alternativi dell azione penale III. Conclusioni: le divergenze fra i sistemi e le improprie ricadute sul dibattito concernente l efficacia e l indipendenza dell azione del P.M. I. L importanza del confronto e della comparazione per la tutela e lo sviluppo dell indipendenza del P.M. europeo. Un incontro di studi, funzionale al confronto comparativo degli ordinamenti e dei sistemi processuali sull indipendenza del Pubblico Ministero costituisce un occasione unica per lo sviluppo delle culture e delle sensibilità sul valore in discussione, e non solo dal punto di vista dello specifico contenuto. Il confronto in sede internazionale, e la connessa formazione dei magistrati è peraltro oggetto di un vero e proprio obbligo, in linea generale, per ciascun paese UE, dalla nascita, fino alle ultime decisioni del Consiglio dell Unione Europea. In questo senso è esplicita la nota della Presidenza del Consiglio del

2 16 ottobre 2009, che ne sottolinea la necessità nell ambito del Programma di Stoccolma, cioè il Multiannual programme for an area of Freedom, Security and Justice, serving the citizen per il periodo Ma il confronto internazionale, in sede di formazione costituisce anche un obbligazione specifica, con riguardo alla formazione del pubblico ministero, ai sensi dell art. 36 della Raccomandazione n. 19 del 2000 del Comitato dei Ministri del Consiglio d Europa sul ruolo del Pubblico Ministero nel sistema della giustizia penale ( d ora innanzi, la Raccomandazione ) cui è dedicata la presente iniziativa, che propugna l esigenza di organizzare seminari di lavoro con altri Stati sia sulle questioni di assistenza giudiziaria che sulle questioni penali comuni, con sedute di formazione professionale e di sensibilizzazione consistenti nell organizzare ad intervalli regolati, sotto gli auspici del Consiglio d Europa, seminari di formazione internazionali per i membri degli uffici del Pubblico ministero nei vari paesi ed anche formazioni linguistiche. In tale quadro sono sicuramente essenziali sia l analisi comparata dei principi che disciplinano la posizione istituzionale del P.M., sia uno studio concernente l analisi della disciplina dell azione del P.M.( oggetto della presente relazione) quale riflesso di detto statuto, in una prospettiva fondamentale per il consolidamento, in ciascun magistrato, dei valori di indipendenza, interna ed esterna, alla luce dei principi sanciti da detta raccomandazione, nonché delle linee guida del 31 maggio 2005 dalla Conferenza di Budapest dei Procuratori Generali Europei. Come anticipato in premessa, non si tratta di un percorso rilevante per i soli contenuti, ma anche per il metodo in sé. L incontro fra magistrati in un contesto europeo stimola il confronto fra diverse esperienze, una corretta attitudine verso diverse opinioni e modi di pensare, 1 Tale programma, che prevede un Europa costruita sui diritti fondamentali e la necessità di una proposta sull accesso dell Unione Europea alla Convenzione Europea sui diritti dell Uomo, indica il riavvicinamento fra i diversi ordinamenti come urgente necessità. 2

3 rispetto delle diversità e senso di autocritica; il che, già di per sé, lavora a favore dell imparzialità del magistrato; nel contempo, la consapevolezza di condividere gli stessi problemi di tutela dell indipendenza nei diversi ordinamenti, ne consolida la percezione come un valore per il cittadino europeo, e non un privilegio per la magistratura italiana. Si pongono, in questa prospettiva, i presupposti per una serena analisi, di taglio comparativo, dei diversi sistemi. Analisi che, ai fini introduttivi della presente relazione, può per ora svolgersi sui crinali, che appaiono significativi sia dal punto di vista comparativo che da quello del diritto nazionale, concernenti l organizzazione interna dell ufficio del Pubblico Ministero, i rapporti con gli altri attori dell indagine penale ed il processo ( la polizia giudiziaria ed il giudice), i capisaldi dell azione penale, tra principio di legalità e di opportunità della stessa; infine appare opportuno un ulteriore sguardo comparativo d insieme, animato dalla finalità di approfondire, attraverso il quesito circa ragioni e conseguenze di significative differenze, le ragioni della crisi del processo penale italiano, cogliendo l occasione per evidenziare il rischio di patologiche ricadute della stessa sullo statuto del Pubblico Ministero, attraverso l eventuale attribuzione, all indipendente azione dello stesso, di responsabilità per le anomale ricadute di precipue peculiarità del nostro sistema processuale. II. L azione del P.M.: cenni di diritto processuale comparato, 1 L azione del P.M. nella cornice ordinamentale e nei rapporti interni all ufficio. La raccomandazione del Comitato dei Ministeri n. 19 del 2000 sul punto detta agli Stati Membri del Consiglio d Europa le seguenti linee guida ( artt. 9,10 e 36): 3

4 9. L organizzazione ed il funzionamento interno del Pubblico Ministero, in particolare per quanto riguarda la distribuzione delle cause e l assegnazione dei fascicoli, devono corrispondere a condizioni d imparzialità ed essere guidate dal solo fine di una corretta applicazione dell ordinamento penale, vigilando sul livello di qualifica giuridica e di specializzazione. 10. Ogni membro dell ufficio del Pubblico Ministero ha diritto di chiedere che le istruzioni che riceve siano per iscritto. Qualora talune istruzioni dovessero sembrargli illegali o contrarie alla sua coscienza, dovrebbe essere disponibile un adeguata procedura interna il cui esito potrebbe comportare un eventuale sostituzione. 36. a) Per favorire l equità la coerenza e l efficacia dell azione del pubblico ministero, gli Stati devono fare in modo di: privilegiare un organizzazione gerarchica senza che tuttavia tale organizzazione comporti la costituzione di strutture burocratiche inefficienti o paralizzanti; definire linee direttrici generali relative all attuazione della politica penale; stabilire principi e criteri generali che servano da riferimento alle decisioni nei singoli casi, al fine di evitare qualsiasi arbitrio nel processo decisionale. b) Tale organizzazione, come pure queste linee direttrici, principi e criteri sono decisi dal Parlamento o dal Governo, oppure, se il diritto nazionale sancisce l indipendenza del Pubblico Ministero, dagli stessi rappresentanti del Pubblico ministero. c) Il pubblico è informato di questa organizzazione e di tali linee direttrici, principi e criteri che possono altresì essere comunicati ad ogni singola persona giudicabile dietro richiesta. In che misura tali principi risultano salvaguardati a livello nazionale ed europeo? L argomento deve essere necessariamente preceduto da cenni di sistema, concernenti anche il quadro dei rapporti ordinamentali dell ufficio. Cenni che vanno ovviamente limitati alle esperienze nazionali piu vicine, geograficamente e culturalmente. In tale prospettiva infatti va considerato che l organizzazione gerarchica dell ufficio del Pubblico Ministero, caratterizzante i sistemi inglese e francese e belga, costituisce il riflesso del collegamento istituzionale sussistente fra l ufficio nella sua interezza ed il Ministro della giustizia; di contro, in Italia, l indipendenza del Pubblico Ministero rispetto all esecutivo si riflette in un organizzazione interna dell ufficio che presenta solo riflessi attenuati del 4

5 principio di gerarchia; com è logicamente, ed anche costituzionalmente, giusto che sia, solo un potere tendenzialmente diffuso potendo giustificare l indipendenza dello stesso, con i temperamenti costituiti dai dovuti controlli interni ed esterni. Nella stessa prospettiva, la ridotta affermazione del principio di gerarchia nel nostro sistema è perfettamente in linea con l unicità delle carriere, giudicante e requirente, che lo caratterizza; ed invero, un affermazione più stringente del principio di gerarchia, al di là dei ristretti margini in cui è riconosciuto nel nostro ordinamento, sarebbe in contrasto con il principio di indipendenza ed imparzialità della giurisdizione e, conseguentemente, con la possibilità, pur con limiti territoriali di incompatibilità, di passaggio dall una all altra funzione. Ed infatti, tornando all esperienza sopranazionale, la separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri è affermata in termini assoluti proprio negli ordinamenti ( l inglese e lo spagnolo) in cui il principio di gerarchia è affermato con maggior forza; la separazione è invece attenuata, al punto di potersi assumere la sostanziale unicità delle carriere- nel sistema francese, in cui il principio di gerarchia interna, pur sensibilmente vigente, è meno rigido. Prima di dettagliare, nei limiti del possibile, gli assunti illustrati, è però opportuno qualche cenno allo statuto del Pubblico Ministero in alcuni paesi europei, nella misura in cui, come si è visto, la collocazione istituzionale dello stesso si riverbera sulla sua azione ed organizzazione interna. Cenni sulla posizione costituzionale del Pubblico Ministero Giova ricordare che, nel sistema italiano, il pubblico ministero è indipendente da ogni altro potere, in particolare, dal governo e dal ministero della giustizia, sia per quanto attiene all esercizio delle sue funzioni che per lo sviluppo della carriera. Ciò va detto, pur rammentando che l articolato costituzionale sul tema fu l effetto di un compromesso. Se infatti l art. 104 della Costituzione stabilisce che la magistratura rappresenta un ordine autonomo e indipendente da ogni altro 5

6 potere, nel contempo, l art. 107 della Costituzione stabilisce che il Pubblico Ministero fruisce delle garanzie stabilite dalla legge sull ordinamento giudiziario, il che sembra dar adito alla possibilità di articolare diversamente rispetto ai giudici lo statuto di indipendenza del Pubblico Ministero. Tuttavia è consolidata l interpretazione complessiva delle previsioni costituzionali che conclude per l affermazione dell eguaglianza delle garanzie di indipendenza di giudici e pubblici ministeri, grazie all interpretazione congiunta degli articoli 3 ( principio di uguaglianza) e 112 Cost.( obbligatorietà dell azione penale). Di contro in Inghilterra il Director of Public Prosecutions è posto sotto la supervisione dell Attorney General ( membro del Governo, che tuttavia non siede nel Consiglio di Gabinetto) il quale procede anche alla rispettiva nomina ( Prosecution of offences ACT 1985). Benchè tale supervisione ( testualmente superintendence nella legge testè citata) non si estrinsechi nell esercizio di un effettivo potere di direzione, l Attorney General è destinatario di una relazione annuale 2 sullo svolgimento delle funzioni del Director, in merito alla quale riferisce, parimenti annualmente, al Parlamento; inoltre dallo stesso dipende l assegnazione di personale all ufficio del Director. Si aggiunga che il consenso dell Attorney General è indispensabile per il perseguimento di reati di particolare gravità, involgenti la politica o la sicurezza pubblica della nazione; egli può estinguere ogni azione penale per fatti di particolare gravità ( azione penale on indictment) e decretare l immunità dell azione penale di un soggetto, per ragioni di pubblico interesse ( ad es. in cambio di collaborazione). In Francia, benché la Costituzione sancisca espressamente ( art. 64) l indipendenza dell autorità giudiziaria, attribuendone la funzione di garanzia al 2 Anche il decreto legge istitutivo della DNA prevedeva un sistema analogo; il procuratore nazionale antimafia riferiva annualmente al procuratore generale circa l orientamento, su base nazionale, dell azione penale in tema di criminalità organizzata; il secondo al Ministro per la giustizia, che riferiva poi in Parlamento. In sede di conversione in legge la previsione cadde, per gli evidenti rischi di incostituzionalità, sotto il profilo del vulnus all indipendenza dell azione penale. 6

7 Presidente della Repubblica, di contro l inamovibilità- che dell indipendenza è il primo presidio- è garantita unicamente per i giudici; ed infatti, al di fuori di qualsiasi contenzioso disciplinare, il ministro della giustizia può decidere il trasferimento di qualsiasi magistrato del P.M. nell interesse del servizio. Nel contempo, la legge organica del 1958, all art. 5, recita tuttora che i magistrati delle procure sono posti sotto l autorità del Guardasigilli, ministro della giustizia, confermando unicamente l autonomia del P.M. in udienza, anche in contrasto con le richieste scritte, presentate in conformità alle istruzioni ministeriali ( conforme l art. 33 cpp). Al ministro compete anche l inflizioni di sanzioni disciplinari ai magistrati delle procure, precedentemente di competenza della Commissione disciplinare della Procura, nonché le nomine dei capi degli uffici. Sempre con riguardo al sistema francese, un potere del ministro di emanare direttive scritte ( legge 4 gennaio 1993) da allegare ad un fascicolo apposito ( legge 24 agosto 1993) è parimenti sancito dalla normativa. Di contro l art 36 cpp, che prevedeva la possibilità del Ministro di imporre l esercizio dell azione penale, attraverso istruzioni scritte al Procuratore Generale, a sua volta obbligato a riversarle sul Procuratore della Repubblica, in vigore fino all anno 2004, è stato invece significativamente modificato, in quanto, con legge n. 204 del 9 marzo 2004, tale potere è stato conferito al Procuratore Generale. E così iniziata la rescissione di un legame fra il governo e l azione giudiziaria che è stato individuato come fonte del possibile rischio di alterazione dell indipendenza della magistratura, ovvio essendo che, istituito un vincolo gerarchico ministeriale, questo possa essere il veicolo di influenze sull esercizio dell azione divergenti dai fisiologici parametri. Ancora piu cogenti, quanto alla nomina, alla carriera, ed alla possibilità di direttive scritte da parte del Ministro, sono i sistemi belga, tedesco, spagnolo. Peculiare la distinzione, nel sistema tedesco, di un pubblico ministero federale, 7

8 competente per i reati costituenti minaccia per gli interessi e l integrità del paese, e di pubblici ministeri dei 16 Länder. Tutti gli uffici del pubblico ministero sono sottoposti ad una forte gerarchia interna ed inseriti in un rapporto gerarchico rispetto al Ministro della Giustizia ( il Ministro federale non potendo tuttavia interferire sul funzionamento del pubblico ministero dipendente dall esecutivo di ciascuno dei Länder). L esecutivo determina la carriera del Pubblico Ministero, che non beneficia di inamovibilità ed è obbligato a rispettare le direttive del ministro della giustizia. Il sistema fortemente caratterizza l azione penale del PM tedesco, il che potrebbe rilevare quando le indagini tocchino alti gangli dell amministrazione e della politica. Operata tale premessa, può passarsi al tema specifico dell indipendenza interna. Nel nostro sistema l indipendenza interna del P.M. è piena, pur con i temperamenti posti dalla legge n. 106 del 2006(l D. L.Vo 20 febbraio 2006 n. 106 (organizzazione dell'ufficio del Pubblico Ministero) coordinato con la legge di modifica 24 ottobre 2006 n. 269 ( Disposizioni in materia di riorganizzazione dell ufficio del Pubblico Ministero, a norma dell art. 1, comma 1, lettera D) della legge 25 luglio 2005, n. 150). Al Procuratore della Repubblica spetta la titolarità dell esercizio dell azione penale, che esercita personalmente ovvero attraverso designazione del magistrato dell ufficio. Allo stesso compete il potere di direttiva nei confronti dei magistrati dell ufficio, di visto in ordine alle richieste di misure cautelari e reali, di avocazione delle indagini, ferma restando in ogni caso l indipendenza del P.M. nell esercizio delle funzioni di udienza. Con due risoluzioni assunte negli anni 2007 e 2009 il Consiglio Superiore della Magistratura ha ben circoscritto gli ambiti di esercizio delle funzioni di capo dell ufficio. 8

9 L assegnazione del procedimento al magistrato comporta l investitura del potere di gestirlo in autonomia; il potere di direttiva non può concernere disposizioni dettagliate implicanti prescrizioni concernenti il singolo procedimento, potendo solo sollecitare il magistrato al rispetto di direttive di ordine generale; la revoca della delega può verificarsi solo per gravi motivi e legittima il magistrato che ne è destinatario a rivolgersi al CSM, che valuta l accaduto sia ai fini eventualmente disciplinari, che in relazione alla valutazione della professionalità dei magistrati interessati, senza per questo poter imporre una diversa decisione. La Procura Generale, a sua volta, vigila sul rispetto, da parte della Procura della Repubblica, del principio del giusto processo, a tale scopo potendo acquisire dati ed informazioni presso detto ufficio; è inoltre destinataria ( art. 6 d.lvo 106/2006) di una relazione annuale sull andamento dell ufficio; relaziona al Procuratore generale presso la Corte di Cassazione in merito all andamento degli uffici di procura del proprio distretto. Può altresì avocare procedimenti condotti dalla Procura della Repubblica solo in determinati casi: violazione dei termini massimi delle indagini preliminari; assenza di coordinamento delle indagini con altri uffici di procura, in relazione a procedimenti connessi; rigetto, da parte del giudice per le indagini preliminari, della richiesta di archiviazione presentata dal pubblico ministero. Quanto invece ad altri Paesi U.E. Il collegamento con il potere esecutivo del Crown Prosecution Service non avrebbe senso in assenza di un sistema atto ad assicurare la gerarchia interna all ufficio del Crown Prosecutor. Ed infatti il Crown Prosecution service è strutturato su di un ufficio centrale in Londra ed in una serie di unità locali ( originariamente 31, poi ridotte nel 1993 a 13 3, su tutto il territorio dell Inghilterra e Galles). Ogni unità locale ( Prosecution Office, avente competenza su di una determinata Area) presenta 3 Alcune denominate con riferimento alla collocazione geografica ( Northeast, SouthEast) altre con riferimento alle Contee interessate ( Yorkshire and Humberside). 9

10 una struttura fortemente gerarchizzata; è diretta da un Chief Crown Prosecutor suddivisa in sezioni interne ( local branch offices) dirette dai Branch Crown Prosecutors a loro volta suddivisi in Senior Crown prosecutors e Principal Crown prosecutors. Tutti i componenti dell ufficio esercitano la propria attività sotto la direzione del Chief Crown prosecutor, a sua volta facente capo al Director of Public Prosecution, capo dell ufficio avente sede in Londra. Come già anticipato, il Crown Prosecution office non espleta indagini ma, su eventuale iniziativa della polizia, impartisce suggerimenti alla stessa sul tipo di imputazione ( charge) da elevare all esito dell indagine; formulata poi l imputazione da parte della polizia, il Prosecution office decide sul definitivo esercizio dell azione penale, procedendo alla qualificazione dei fatti o sull archiviazione dell azione. Esercitata l azione, solo in caso di processo dinanzi alle Magistrates Courts, le funzioni saranno svolte da un membro del Prosecution office; dinanzi alle corti superiori ( Crown Court ed High Court) le funzioni sono esercitate da un professionista privato ( barrister ) il quale viene istruito dal Prosecution office fino ai preliminari del dibattimento, agendo successivamente in autonomia. Ebbene, questo frazionamento delle responsabilità- polizia nelle indagini- Prosecution office nell esercizio dell azione penale- professionista privato nei dibattimenti di maggiore importanza- viene dagli stessi processualisti inglesi, considerato criticità del sistema, con riferimento alla coerenza, continuità ed efficacia del contrasto criminale. Nei sistemi francese e belga si realizza parimenti una catena gerarchica interna funzionale al funzionamento di quella esterna. Infatti i procuratori generali presso le corti d appello posseggono, rispettivamente nei confronti dei procuratori della Repubblica o del Re, il potere di direttiva che il Ministro della Giustizia esercita nei rispettivi riguardi. Le conseguenti requisitorie scritte del procuratore della Repubblica e dei suoi sostituti dovranno pertanto riprodurre 10

11 dette direttive, ferma restando l autonomia nell articolare le requisitorie orali nel corso dell udienza. Riflessioni L adeguatezza del regime normativo italiano può certamente essere affermata. Il regime italiano, grazie all orientamento interpretativo fornito dalle risoluzioni del CSM sopra citate, espressamente conferisce al Procuratore della Repubblica un potere di organizzazione dell ufficio da un lato e di coordinamento ed armonizzazione delle prassi, dei criteri interpretativi, dell orientamento dell azione penale dall altro, equilibrato ed in linea con la natura giurisdizionale della funzione del PM ed anche con la unicità delle carriere in magistratura. In sostanza, l impronta gerarchica che la riforma intendeva originariamente attribuire all ufficio, in dissonanza rispetto all esercizio indipendente dell azione penale, fatto anche di indipendenza interna, è stata costituzionalizzata dall interpretazione opportunamente fornita dal CSM. In particolare, l interpretazione del potere di direttiva e controllo quale forma di verifica del rispetto, all interno di ogni indagine, dei criteri generali formulati dal capo dell ufficio, restringe il potere direttivo nei corretti binari- gli unici compatibili con l indipendenza della giurisdizione- del controllo, del coordinamento ed armonizzazione dei criteri interpretativi, dell utilizzo efficiente e proporzionato dei mezzi di prova e delle risorse, dell omologazione del rispetto dei termini delle indagini e della custodia cautelare. Di contro, il merito dell azione, che consegue alla valutazione degli esiti investigativi, al di là dell obbligo di confronto dialettico, compatibile con il carattere diffuso della giurisdizione, quale elemento essenziale della stessa, resta del tutto indipendente, potendo solo gravi anomalie legittimare l esercizio dei poteri di revoca dell indagine, e restando la revoca suscettibile di valutazione della professionalità di ambo le parti oltre che eventuale presupposto di azioni 11

12 disciplinari, ovvero di procedimenti di verifica della compatibilità ambientale o funzionale, le une e gli altri di competenza dell organo di autogoverno. Il sistema italiano sembra pertanto- dopo la riforma del 2006, e grazie all interpretazione costituzionalizzante dei cardini della stessa, fornita dal Consiglio Superiore della Magistratura, pienamente aderente alla lettera ed allo spirito dei principi espressi dalla Raccomandazione COE del , in particolare, delle previsione di cui all art. 36 a) sopra riportata, che postula infatti un organizzazione gerarchica attenuata, in funzione dell esigenza di evitare inefficienze, e soprattutto inerzie, allo scopo caratterizzata appunto da direttive di ordine generale Le dinamiche dei rapporti con la Polizia giudiziaria La Raccomandazione detta le seguenti previsioni: 21. In linea di massima il Pubblico ministero deve controllare la legalità delle inchieste di polizia, almeno quando decide d intentare o di proseguire l azione pubblica. A tale riguardo deve anche controllare il modo in cui la polizia rispetta i diritti dell uomo. 4 Unica lacuna del sistema di controllo dei limiti del potere organizzativo del capo dell ufficio sembra potersi ravvisare nella fuoriuscita, sancita dal d.l.vo n. 106 del 2006, degli uffici di Procura dal sistema tabellare, non essendo piu riconosciuto al CSM, attraverso l abrogazione dell art. 7 ter co. 3 del t.u. sull Ordinamento giudiziario, il potere di approvazione dei criteri triennali di organizzazione dell ufficio. 12

13 22. Nei paesi dove la polizia è posta sotto l autorità del Pubblico Ministero o quando le inchieste di polizie sono dirette o controllate da quest ultimo, lo stato prende provvedimenti affinché il Pubblico ministero possa: a) dare istruzioni utili ai servizi di polizia per un applicazione effettiva delle priorità di politica penale ove si tratti in particolare della delucidazione di determinate questioni, delle modalità di ricerca delle prove, degli effettivi da utilizzare, della durata delle inchieste, dell informazione del Pubblico ministero, ecc.; b) in caso di pluralità di servizi, assegnare un inchiesta individuale al servizio di polizia che ritiene adeguato; c) procedere alle valutazioni ed ai controlli necessari per controllare l osservanza delle sue istruzioni e della legge; d) sanzionare o se del caso far sanzionare eventuali violazioni. 23. Gli Stati, in cui la polizia è indipendente dal Pubblico Ministero prendono provvedimenti affinché il Pubblico ministero e la polizia cooperino in modo adeguato ed efficace. A sua volta, ulteriore Raccomandazione del Comitato dei Ministri COE ( n. 10 del 2001: The European Code of Police Ethics) prevede: 6. Deve esserci una chiara distinzione fra il ruolo della polizia ed il pubblico ministero, l ordinamento giudiziario ed il sistema correzionale; la polizia non deve avere alcuna funzione di controllo su queste istituzioni. Su queste premesse, può tentarsi la verifica dei livelli di attuazione nei maggiori sistemi europei. L assetto dei rapporti fra i due organi, nell ambito di altri paesi dell Unione Europea, vede fronteggiarsi, dal punto di vista normativo, due tipologie di sistema, quella dei paesi continentali, nei quali si afferma il primato del Pubblico 13

14 ministero, e quella del sistema vigente in Inghilterra e Galles, in cui il primato è invece della Polizia Giudiziaria. Dal punto di vista delle prassi, invece, la distinzione non assume piu i contorni netti sopra delineati. Com è noto, nel sistema inglese ( in cui la stessa istituzione di un organo pubblico investito stabilmente di dette funzioni, con uno specifico statuto, risale appena al 1985 ( Prosecution of offences ACT) il pubblico ministero presiede unicamente alla decisione concernente l esercizio dell azione penale, non svolgendo attività d indagine, di esclusiva competenza della polizia, rispetto alla quale, su iniziativa della stessa, svolge una mera attività di consulenza giuridica. Al Pubblico Ministero non spetta neppure la possibilità di decidere l inizio di un attività d indagine, né la facoltà di imporlo alla polizia giudiziaria, che ne è domina assoluta; può, al contrario, disporre l archiviazione dell azione, contro la decisione della polizia ( quando gli elementi d indagine non superino, a suo avviso, i due fondamentali test ( evidential sufficency-art. 4 del Code for Crown Prosecutors- public interest test- art. 7 dello stesso codice); dunque nel sistema inglese il Pubblico Ministero svolge unicamente un azione di freno nei confronti della volontà punitiva della polizia giudiziaria, e mai d impulso 5. Alla marginalità del ruolo del P.M. nell ambito delle indagini fa riscontro una pari marginalità nel giudizio, in cui il ruolo, dinanzi alle Corti superiori è svolto da un avvocato, il quale peraltro si ricollega al CPS, che può dargli indicazioni sulla gestione del processo; a sua volta, membri del CPS esercitano direttamente le funzioni dinanzi alle corti inferiori ( Magistrates Courts). Di contro, come il sistema italiano ( art. 327 cp) anche il codice di procedura penale francese attribuisce al Pm la direzione delle indagini 6 ( che prevede che la polizia giudiziaria informi senza ritardo il Procuratore della Repubblica delle 5 Si aggiunga che la polizia, quando necessita di un mandato per eseguire un arresto ( arrest warrant) o una perquisizione ed un sequestro( search and seizure) richiede direttamente l autorizzazione al justice for the peace. 6 Art. 12 del codice di procedura penale francese. 14

15 notizie di reato) ed al Procuratore Generale ( insieme alla Chambre d Instruction) la sorveglianza sulla stessa. Altrettanto prevedono i codici di procedura penale belga, francese e tedesco. Ma, come anticipato, ove si approfondisca la normativa nel dettaglio e soprattutto le prassi, le cose cambiano 7. Infatti, alla comunicazione della notizia di reato e degli elementi rilevanti non corrisponde sempre l effettiva assunzione della direzione delle indagini, di cui pure il Pubblico Ministero è formalmente titolare. Ad esempio, con riferimento al sistema francese: l art cpp prevede che, nel caso in cui un inchiesta preliminare sia condotta d ufficio dalla polizia giudiziaria, questa ne renda conto al procuratore dopo un termine di sei mesi. 8 Ne consegue che, nel corso dei sei mesi, la polizia giudiziaria non ha alcun obbligo di informare il procuratore degli sviluppi dell indagine; il potere di direttiva potrebbe dunque non avere effettive occasioni di esercizio, né informazioni su cui articolarsi, nel momento genetico dell indagine; esso potrà in genere innescarsi quando l indagine sarà già orientata, se non addirittura conclusa. Va ancora ricordato che le intercettazioni di comunicazioni possono, ai sensi dell art del codice di procedura penale francese, essere disposte solo dal giudice istruttore; il quale a sua volta svolge la sua istruttoria ( instruction preparatoire ) solo in virtù di una requisitoria del procuratore della Repubblica ( art. 80). I sistemi belga, tedesco, spagnolo, pur talora con sensibili differenze ( ma di tipo piu formale che reale) costituiscono dal punto di vista in esame, insieme a 7 Ed il cambiamento-l inversione cioè dei rapporti, nella pratica concreta-concerne, in Francia e Belgio, anche i rapporti fra il giudice istruttore e la polizia. 8 I comma 1 prevede il caso, meno frequente, di un inchiesta preliminare svolta su ordine del procuratore della Repubblica: in tal caso questi fissa il termine entro cui deve essere eseguita. 9 Gli articoli 100 e seguenti del codice di procedura penale francese ( entrato in vigore il 2 marzo 1959, soggetto a numerose modifiche legislative, fra le quali particolare importanza riveste quella effettuata con legge n. 516, 15 giugno introduttiva del giusto processo - procédure équitable) prevedono che le intercettazioni di comunicazioni effettuate attraverso telecomunicazione sia disposta dal giudice istruttore quando le esigenze dell attività istruttoria lo richiedano, con provvedimento scritto, privo ( testuale) di carattere giurisdizionale e non suscettibile di alcuna impugnazione, per la durata massima, ma rinnovabile alle stesse condizioni, di quattro mesi, relativamente a reati punti con pena non inferiore a due anni. L intercettazione di comunicazioni sulla linea di un deputato o di un senatore non può essere effettuata se il presidente dell assemblea alla quale egli appartiene ne sia informato dal giudice istruttore. 15

16 quello francese, un modello omogeneo, che potremmo definire continentale rispetto al sistema di Common Law. Il sistema italiano. Il regime italiano prevede che il Pubblico ministero coordini le indagini, emanando direttive nei confronti della polizia giudiziaria, finalizzate ad imprimere impulso e, se del caso, orientamento alle stesse; inoltre lo stesso ha facoltà di delegare qualsiasi atto alla polizia giudiziaria. Quest ultima a sua volta, oltre a muoversi su impulso del P.M., ha facoltà di svolgere d iniziativa ogni ulteriore attività, anche senza autorizzazione o delega del P.M., con l unico obbligo di informarlo prontamente. Tale ultima previsione, finalizzata a conferire maggior efficacia all azione della Polizia giudiziaria, evitando di condizionarne l attività alle iniziative del P.M., ha realizzato un efficace interazione fra i due organi. Ha infatti motivato le rispettive professionalità, imponendo una costante interazione virtuosa fra le stesse. Il sistema è tale per cui, il peso del conferimento formale del potere di coordinamento al P.M., si confronta con il peso, della legittimità dell autonoma attivazione della Polizia Giudiziaria; ed è evidente che il coordinamento si delinea sulla base del materiale investigativo che la seconda ha, in linea generale, facoltà di produrre in misura e con profondità largamente preponderanti. E dunque un coordinamento, in fin dei conti, già sensibilmente orientato dalle iniziative della Polizia giudiziaria. Polizia giudiziaria, facilitata dalla disponibilità di mezzi e personale, che per quanto sempre inadeguati, immancabilmente si confrontano con una monade ( il P.m.) che, in particolare fuori dall orario di ufficio ( quel fuori orario che costituisce la norma della 16

17 sua attività d indagine diretta) ma non solo, si trova ad agire senza il costante supporto (logistico e di personale) dell amministrazione giudiziaria. Ne consegue che il P.M. che voglia incidere sulla conduzione delle indagini, non può che concordare ogni direttiva o delega con l autorità di P.G., acquisendo preventivamente le informazioni di cui la stessa è in possesso, persino le intuizioni investigative, sia per dare un contenuto apprezzabile alle direttive, sia per concordarne modalità di esecuzione condivise dal organo di P.G. In sostanza il sistema processuale italiano, attribuendo ad un entità ( il P.M.) fornita essenzialmente ( si spera) di cervello ( per pochezza numerica e dei mezzi a disposizione) un potere di coordinamento delle iniziative di altra entità ( la P.G.) dotata, oltre che di capacità strategica, di un potere d azione e d intervento numericamente preponderante per uomini e mezzi, già può porre pone la seconda ad un livello di fatto superiore alla prima, livello che non è sensibilmente bilanciato dalla disponibilità diretta da parte del P.M. delle sezioni di polizia giudiziaria istituite presso le Procure. In tale situazione, possibili derive del sistema vedono un P.M. inesperto o pigro porsi al seguito della P.G. solerte; una polizia giudiziaria inesperta o pigra, attendere passivamente le direttive del Pubblico Ministero. La fisiologia del sistema 10 vede invece le due forze agire in virtuosa sinergia, la polizia giudiziaria non restando mai paralizzata in assenza di direttive, grazie anche ai poteri di autonoma raccolta della notizia di reato, garantitigli dall impianto normativo, con obbligo di pronta informativa al pubblico Ministero ( art. 348, co. 1 e 3 cpp); né la presenza di direttive in ogni caso escluderà tali iniziative. Sistema questo assolutamente accettabile, e nel quale peraltro ogni deragliamento dalla virtuosa ipotesi trova già nell attuale configurazione dello stesso correttivi di prassi patologiche; va infatti ricordato che, ai sensi dell art. 83 del testo unico sull ordinamento giudiziario, il Procuratore Generale vigila 10 Fisiologia che, nell esperienza quotidiana, caratterizza la maggioranza dei casi. 17

18 sul rispetto delle norme funzionali alla diretta disponibilità della polizia giudiziaria da parte del pubblico ministero; concorre anche con il Procuratore della Repubblica nel concertare la composizione della sezione di P.G. della Procura della Repubblica (art. 8 d.att. cpp., ); entrambi esprimono pareri vincolanti anche sul trasferimento del personale della Sezione, nonché sul trasferimento dei dirigenti dei servizi di polizia esterni alla Sezione di P.G. A sua volta, il Procuratore Generale promuova l azione disciplinare nei confronti del personale di polizia giudiziaria. Il che evidenzia come, analogamente alla configurazione costituzionale del sistema, anche il piano normativo secondario, sia assolutamente vitale per l attuazione dei principi di indipendenza. Riflessioni conclusive Il nostro sistema consente al Pubblico ministero di interagire con la polizia giudiziaria in una posizione di tendenziale parità operativa ( nei limiti sopra evidenziati) in quadro istituzionale di competenze distinte ma sinergiche, nell ambito del quale l organo giudiziario esercita sulla polizia giudiziaria un potere di controllo e direttiva non paralizzante, in un rapporto di reciproco impulso. Il sistema è dunque adeguato ai principi sanciti dalla Raccomandazione; solo deprecabili prassi distorsive, od omissive, possono consentire deviazioni dallo standard europeo- e costituzionale interno, per quanto detto-; distorsioni ed omissioni che vanno puntualmente accertate e sanzionate. Dunque modifiche di sistema non sono prospettabili in ragione di una inadeguatezza dello stesso, ma di precise, diverse scelte di politica giudiziaria, la cui valutazione esula dalle finalità della presente relazione. Appartiene invece alle finalità della presente relazione presentare le probabili ricadute di un alterazione dei rapporti fra P.M. e P.G. rispetto all attuale configurazione. 18

19 Tali ricadute, ancor prima che nei diversi sistemi europei contemporanei, possono trovarsi nelle criticità del nostro pregresso sistema, come delineato dal codice di procedura penale abrogato nel 1989; possono ulteriormente delinearsi anche in relazione al mutato, rispetto al passato, quadro del sistema di contrasto della criminalità organizzata, a livello nazionale ( sistema DNA-DDA) e internazionale ( istituzione di Eurojust) quadro che, dal ritorno al passato, sarebbe irrimediabilmente pregiudicato. Quanto al primo profilo, nel sistema del vecchio codice di procedura penale, senza escludersi la facoltà di raccolta della notizia di reato da parte del PM, quest ultimo era addirittura posto, nell ambito delle indagini, in una posizione subordinata alla polizia giudiziaria; infatti il rapporto di polizia veniva compilato senza concreti limiti temporali rispetto al sorgere della notizia di reato, da parte di una polizia giudiziaria provvista peraltro di un potere di fermo, sostanzialmente autonomo rispetto a quello del P.M., che poteva esserne chiamato ad operarne la verifica ex post. Ne conseguiva il concreto rischio della totale privazione dello stesso della benché minima interlocuzione sulle indagini, nelle fasi genetiche ed anche di prima evoluzione delle stesse, di cui ignorava persino l esistenza. Inoltre, dalle qualificazioni normative che la polizia giudiziaria elaborava nel rapporto, scaturiva, ipso iure, la qualifica di imputato per la persona accusata, con l obbligo del P.M. di inviare alla stesso, prima del compimento di qualsiasi atto istruttorio, la correlata comunicazione giudiziaria ( contenente l indicazione delle norma violate, della data dei fatti, e l invito alla nomina di un difensore) con cessazione della segretezza dell indagine. Ne conseguiva un interesse, non solo della Polizia giudiziaria, ma anche del P.M., all estraneazione di quest ultimo dall indagine. Sintomatiche delle numerose anomalie di sistema erano la disciplina e la prassi delle intercettazioni delle comunicazioni ( all epoca solo telefoniche); ove la polizia giudiziaria avesse voluto effettuarne nel segreto ( su unilaterale 19

20 disposizione del P.M., che non necessitava di autorizzazione del giudice) era costretta a richiederle in una fase di assoluta inconsistenza della notizia di reato ( generalmente quella delle mere informazioni confidenziali; il precedente codice e la giurisprudenza consolidata lo consentivano) ; solo la notizia di reato inconsistente ( o in tali termini presentata al P.M, che infatti apriva un procedimento di atti relativi ) consentiva infatti -paradossalmente rispetto al regime vigente, ed ancor più rispetto alle prospettive de iure condendo-di effettuare efficacemente intercettazioni di comunicazioni, in quanto evitava il rapporto al PM e la conseguente comunicazione giudiziaria, con conseguente discovery del procedimento ( ne derivava ulteriore impulso all emarginazione del P.M.). All assenza di alcun termine per riferire al PM ( indagini anche importanti, nella concreta esperienza del decennio antecedente all entrata in vigore del nuovo codice, venivano fatte oggetto di rapporto al PM anche dopo due anni rispetto all acquisizione della notizia di reato 11 ) facevano riscontro ulteriori potenziali distorsioni, reali o simulate, sul piano della libertà di autodeterminazione del soggetto nel fornire dichiarazioni e, più in generale, su quello della genuinità della fonte di prova rispetto a suggestioni esogene; distorsioni che, a prescindere dalla interazione con istituti del vecchio codice, potrebbero ora riproporsi, ove si optasse per il differimento dell ingresso del P.M. nelle indagini. Il primo caso era quello di soggetti che, sospettati della commissione di gravi reati, e portati presso gli uffici di polizia, ne uscivano, dopo qualche giorno di permanenza continuativa, in stato di arresto, dopo aver reso, senza difensore, spontanee dichiarazioni confessorie e chiamate in correità per reati gravissimi, delle quali il P.M. riceveva nozione solo attraverso il verbale di arresto, atto conclusivo di una fase, non garantita, di sostanziale limitazione della libertà, accompagnata da costante pressione confessoria. Era questo un evento frequentissimo, (ora invece caso di peculiare rarità) conseguenza di una resipiscenza limitata alla 11 Concernenti anche, nella concreta esperienza dello scrivente, gravi collusioni politico-amministrative. 20

21 permanenza negli uffici di pubblica sicurezza, poi immediatamente dissolta nel primo interrogatorio all A.G. in carcere, caratterizzato da ampia ritrattazione e, altrettanto spesso, dalle accuse di tortura subita in detti uffici, di cui quasi sempre si accertava la falsità ( ma era comunque un falso facilitato dalla non trasparenza della prassi del trattenimento negli uffici di pubblica sicurezza e del connesso differimento dell informativa al P.M.) ma talvolta anche la verità, comprovata da sentenze definitive( e la presunta giustezza del fine non poteva certo essere una giustificazione: in tal senso il decesso in questura di Salvatore Marino, sospettato dell omicidio del Commissario Montana) ; accuse di tortura costituenti ora evenienza rarissima, rispetto alla proliferazione che ha caratterizzato la vigenza del vecchio codice. E che dire-sotto il secondo profilo- della gestione dei collaboratori di giustizia in processi di criminalità organizzata, legittimamente ascoltati informalmente e reiteratamente dalla polizia giudiziaria, prima di porli a disposizione dell A.G., nel regime del vecchio codice, con il conseguente adito ad accuse- sovente infondate- di preventivo indottrinamento, anche involontario, degli stessi? In termini analoghi, una diversa configurazione dei rapporti P.M.-P.G. creerebbe un grave vulnus ai principi di efficienza e garanzia sotto il profilo del coordinamento delle indagini, in particolare di criminalità organizzata, a livello nazionale ed internazionale. Sotto il primo profilo ( il coordinamento delle indagini), fondamentale per il sistema italiano di contrasto alla criminalità organizzata è la direzione delle indagini da parte del Pubblico Ministero; l accentramento di tali funzioni a livello distrettuale è funzionale proprio ad impedire la parcellizzazione delle stesse fra le procure ordinarie, concentrandole fra le distrettuali, e quindi in soli 26 poli di emanazione del coordinamento investigativo, in rapporto, da un lato, con le innumerevoli autorità svolgenti funzioni di polizia giudiziaria 12 e, 12 Ben cinque in Italia: polizia di stato, carabinieri, guardia di finanza, polizia penitenziaria, corpo forestale, a fronte dell unico corpo di polizia inglese, ma a fronte dei parimenti numerosi corpi di polizia di altri paesi U.E..Infatti, se in Germania ed in Inghilterra la polizia giudiziaria appartiene ad un unico corpo di polizia, in altri paesi la parcellizzazione delle competenze si ripete a livelli inferiori al caso italiano ( polizia giudiziaria delle procure e polizia comunale in Belgio; polizia giudiziaria in Francia, gendarmeria in Belgio ed in Francia). 21

22 d altro lato, con l organo di coordinamento giudiziario nazionale, la Direzione Nazionale Antimafia. Ove il rapporto tra le procure e la polizia giudiziaria venisse modificato, la Direzione Nazionale antimafia ( la cui istituzione ed efficace operatività costituisce un successo nella lotta alla mafia oramai consolidato ed indiscusso) nel rapportarsi alle procure distrettuali, potrebbe trovare queste ultime in seria difficoltà ad interloquire ( oltre che di raccordarsi reciprocamente) ed agire investigativamente,in relazione ad emergenze anche importanti, perché non ancora investite dell informazione sui fatti penalmente rilevanti dalla polizia giudiziaria, né in grado, per lo stesso motivo, di riverberare sulla polizia giudiziaria, con disposizioni di dettaglio, le indicazioni strategiche generali della DNA. Il che non indebolirebbe solo l indipendenza operativa delle procure distrettuali rispetto alla polizia giudiziaria, ma anche le prime rispetto alla procura nazionale- vedendosi costretta quest ultima a supplire attraverso diretto contatto con gli organi di polizia di coordinamento centrale, così infrangendosi quella ottimale situazione di equilibrio, fra DDA e DNA, nella prassi opportunamente realizzatasi in questi venti anni di operatività del nuovo sistema di contrasto della criminalità mafiosa. Analoghe problematiche si realizzerebbero nell ambito dei rapporti con Eurojust. I poteri operativi a quest ultima attribuiti dalla Decisione Quadro del ( ancora inattuata da parte del nostro paese) funzionali ad un diretto intervento surrogatorio del rappresentante nazionale- qualificato, ai sensi di detta Decisione Quadro, come esponente dell autorità giudiziaria nazionalenelle indagini in corso nel proprio paese ( redazione, nei casi di urgenza di una richiesta di assistenza giudiziaria, riscontro ad una richiesta di assistenza da parte di altro paese U.E., costituzione di squadre investigative comuni, decisione di attuare consegne controllate) potrebbero rapportarsi con Procure prive di centralità nelle indagini ( come già avviene con il Regno Unito) e quindi non in 22

23 grado di interloquire con piena efficacia; ne conseguirebbe che i poteri del rappresentante nazionale di Eurojust, previsti come eccezionali, nei casi di urgenza, diventerebbero la norma, con squilibri di sistema evidenti, anche rispetto ad una Procura Nazionale, la cui funzione di stella polare del coordinamento finirebbe sicuramente indebolita. 3. I rapporti con il giudice. Principi di legalità o di opportunità alternativi regolatori dell azione penale. Recita la Raccomandazione: Relazioni fra il Pubblico ministero ed i giudici 17. Gli Stati prendono provvedimenti affinché lo status giuridico, la competenza ed il ruolo procedurale dei Pubblici ministeri siano stabiliti dalla legge in modo tale che non vi possano essere dubbi fondati sull indipendenza e l imparzialità dei giudici. In particolare, gli Stati garantiscono che nessuno possa contestualmente esercitare le funzioni di Pubblico ministero e di giudice. 18. Tuttavia, se l ordinamento giuridico lo consente, gli Stati devono prendere provvedimenti concreti al fine di consentire ad una stessa persona di svolgere successivamente le funzioni di Pubblico ministero e quelle di giudice, o viceversa. Tali cambiamenti di funzione possono intervenire solo su richiesta formale della persona interessata e nel rispetto delle garanzie membri dell ufficio del Pubblico ministero devono rispettare l indipendenza e 23

24 l imparzialità dei giudici; in particolare essi non possono esprimere dubbi sulle decisioni giudiziali o ostacolare la loro esecuzione, salvo quando esercitano i loro diritti di appello o invocano altre procedure d impugnazione membri dell ufficio del Pubblico ministero devono far prova di obiettività e di equità durante i procedimenti giudiziari. In modo particolare devono accertarsi che il tribunale disponga di tutti gli elementi di fatto o di diritto necessari per una corretta amministrazione della giustizia. Nel senso indicato dalla Raccomandazione, fondamentale, nel sistema italiano, è l unicità delle carriere dei giudici e del pubblico ministero, con la conseguente possibilità di passaggio da una funzione all altra. Non c è molto da dire circa la relazione fra questa possibilità ed i principi di indipendenza ed imparzialità; il valore del collegamento è unanimemente riconosciuto a livello europeo, in funzione di quanto sancito dall art. 18 della Raccomandazione che, nei termini sopra riportati, invita gli stati membri a supportare questa possibilità, quando consentita dal sistema giudiziario nazionale. Ed infatti, il passaggio dalla funzione di giudice a quella di pubblico ministero, e viceversa, conferisce al magistrato la possibilità di sviluppare la propria professionalità. Un giudice con la pregressa esperienza di pubblico ministero è ben attrezzato nella valutazione delle implicazioni di una condotta criminale, nonché nella valutazione della prova raccolta; lo stesso comportamento della polizia e del pubblico ministero nel procedimento penale potranno essere inquadrati nell ambito della piena consapevolezza di ciò che una realtà meramente documentale non è sempre in grado di dimostrare; sotto diverso profilo il giudice, provvisto di solida esperienza di pubblico ministero, è fisiologicamente indotto alla tempestività dell aggiornamento professionale avendo egli, nella pregressa diversa esperienza giudiziaria, coltivato particolarmente tale attitudine, che per il Pubblico ministero è vitale, al fine di consentirgli di fronteggiare, con l immediatezza del pubblico contraddittorio processuale, e 24