PARERE SULLA ENERGIA RINNOVABILE

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1 PARERE SULLA ENERGIA RINNOVABILE Con la presente si intende rispondere al quesito sottoposto all attenzione dello scrivente studio legale in merito alla legittimità o meno del noto Avviso pubblico, con una breve premessa sulla panoramica normativa. ENERGY SERVICE COMPANY (ESCO) L entrata in vigore del Decreto legislativo 30 maggio 2008, n.115, definisce e istituzionalizza le Esco come: Persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e, ciò facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti. Le ESCO - Società di Servizi Energetici - riconosciute dalla normativa nazionale dai decreti ministeriali del 20/07/2004, sono destinate a favorire un mercato per gli interventi di efficienza energetica nei settori civili ed industriali; lo scopo della Esco è di ridurre la bolletta energetica degli utenti finali tramite interventi di risparmio energetico e finanziario. L originalità dell attività della Esco consiste nel fatto che gli interventi materiali necessari a conseguire gli obiettivi di risparmio energetico sono sostenuti dalle stesse Esco e non dal cliente o utente finale. L utente energetico può essere sgravato da ogni forma di investimento, e non dovrà preoccuparsi di finanziare gli interventi migliorativi dell efficienza dei propri impianti. La Esco si ripaga l'investimento, e il costo dei servizi erogati, con una parte del risparmio energetico effetto dell intervento. Il risparmio energetico è quello rilevato a consuntivo e non quello teorico. I rischi, sia finanziari sia tecnici, dell operazione, sono a carico della Esco. Se l intervento risulta tecnicamente sbagliato e quindi non remunerativo, è la Esco che ne sostiene i costi e non l utente; se non ci sono i risparmi attesi sarà la Esco, come Società di Servizi, a coprire la differenza di costi. La differenza tra la bolletta energetica pre e post intervento migliorativo spetta contrattualmente alla Esco, in quota da stabilirsi caso per caso in relazione all entità dell investimento e alla durata del contratto, fino alla fine del periodo di recupero dell investimento previsto nel programma o contratto/convenzione con l utente. Allo scadere del periodo di ammortamento, l utente diventerà proprietario delle parti di impianto migliorate e, quindi, beneficerà della maggiore efficienza del proprio impianto per gli anni successivi. 1

2 Accanto ai vantaggi derivanti dal risparmio energetico è prevista la possibilità di conseguire i Titoli di Efficienza Energetica TEE che possono essere poi collocati sul mercato, per l acquisto (diretto e tramite la borsa del Gestore del Mercato Elettrico) da parte dei distributori. La valorizzazione dei TEE sul mercato permette un ammortamento più rapido degli investimenti, ed il conseguimento dei benefici diretti da parte dell utente. FINANZIAMENTO TRAMITE TERZI (FTT) Accordo contrattuale che comprende un terzo, oltre al fornitore di energia e al beneficiario della misura di miglioramento dell'efficienza energetica, che fornisce i capitali per tale misura e addebita al beneficiario un canone pari a una parte del risparmio energetico conseguito avvalendosi della misura stessa. Il terzo può essere anche una ESCO. In attuazione della direttiva 2006/32, è recentemente entrato in vigore il Decreto Legislativo 30 maggio 2008, n.115 che prevede la costituzione di un Fondo di rotazione per il finanziamento tramite terzi. Si riporta integralmente l articolo 9 del DLgs: Al fine di promuovere la realizzazione di servizi energetici e di misure di incremento dell efficienza energetica, a valere sulle risorse relative all anno 2009 previste dall articolo 1, comma 1113, della legge 27 dicembre 2006, n.296, è destinata una quota di 25 milioni di euro per gli interventi realizzati tramite lo strumento del finanziamento tramite terzi in cui il terzo risulta essere una ESCO. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con decreto da adottare entro il 31 dicembre 2008, tenuto conto di apposite relazioni tecniche predisposte dall'agenzia di cui all'articolo 4, individua i soggetti, le misure e gli interventi finanziabili, nonché le modalità con cui le rate di rimborso dei finanziamenti sono connesse ai risparmi energetici conseguiti e il termine massimo della durata dei finanziamenti stessi in relazione a ciascuna di tali misure, che non può comunque essere superiore a centoquarantaquattro mesi, in deroga al termine di cui all'articolo 1, comma 1111, della legge 27 dicembre 2006, n Pertanto: gli interventi delle ESCO sono classificabili, dal punto di vista dei clienti, come meccanismi di Finanziamento Tramite Terzi (FTT). Il terzo è la ESCO, che è l'unico responsabile verso l'utente finale e si occupa di tutte le fasi: diagnosi energetica; fattibilità tecnico-economica e finanziaria; progettazione; installazione; manutenzione dell'impianto fino alla copertura finanziaria. 2

3 La ESCO ha, a proprio carico, i rischi, sia finanziari che tecnici, dell operazione. Per l utente, questa è una garanzia piuttosto forte: se l intervento risulta tecnicamente sbagliato e non remunerativo, è la ESCO, e non l utente, a subire un danno economico, dovendo accollarsi per contratto la copertura della differenza di costi. Un altro aspetto fondamentale è che la diffusione delle ESCO permette la realizzazione di interventi di razionalizzazione energetica tramite capitali privati, quindi in maniera sostanzialmente differente dal tradizionale contributo pubblico a fondo perduto o in credito agevolato. Allo scadere dei termini contrattuali, l utente potrà beneficiare totalmente della maggiore efficienza del proprio impianto, ne diventerà proprietario e potrà, quindi, scegliere se mantenere la gestione affidata alla ESCO, a condizioni da negoziare, o se assumerla in proprio. I SOGGETTI DI UN OPERAZIONE DI FINANZIAMENTO TRAMITE TERZI Un tipico intervento ESCO, in base a quanto riportato in precedenza, coinvolge fino a 5 soggetti: 1. ESCO 2. utente 3. fornitori 4. istituzioni finanziarie 5. gestore. 1. ESCO Promuove l intervento di razionalizzazione energetica, da realizzare presso l utente. Compiti e responsabilità: assunzione del rischio commerciale dell operazione. Nel contratto con il cliente sono prefissati tariffe e prestazioni per un certo numero di anni; se il risparmio energetico non si realizza [ad esempio a causa di errori di valutazione, progettazione, installazione, gestione], l onere ricade sulla ESCO; eventuale indebitamento nei confronti delle istituzioni finanziarie: la ESCO si occupa del reperimento del capitale necessario, sia per la realizzazione degli impianti, sia per la fase di gestione; conduzione tecnica: la ESCO può provvedere alla gestione degli impianti con personale proprio o tramite gestori qualificati, in outsourcing; assunzione degli oneri di acquisto sia nei confronti dei fornitori di tecnologie, attrezzature, opere edili, sia dei gestori di servizi finalizzati alla conduzione dell impianto. 2. UTENTE Fruisce del servizio erogato e dell energia; 3

4 Si impegna a corrispondere alla ESCO, per un numero di anni stabilito contrattualmente, un canone a titolo di compenso sia delle prestazioni, sia del risparmio energetico ottenuto utilizzando il nuovo impianto. L importo del canone sarà minore o eguale ai costi precedentemente sostenuti, a seconda di quanto previsto nel contratto. Nel caso in cui l utente sia una amministrazione pubblica può anche assumere il ruolo di promotore di un iniziativa ESCO. Nota: l utente pubblico, nella scelta della ESCO e delle condizioni contrattuali che ne regolano i rapporti, deve utilizzare procedure di evidenza pubblica. 3. ISTITUZIONI FINANZIARIE Rendono disponibili i capitali necessari nella fase di realizzazione dell impianto, principalmente sulla base della valutazione di uno studio dettagliato di fattibilità tecnico economica del progetto, attraverso un sistema contrattuale che vincola i comportamenti di tutti i soggetti coinvolti nel progetto per tutta la sua durata e attraverso un sistema di assicurazioni sui principali fattori di rischio, tecnici e di mercato. 4. FORNITORI Nel caso in cui la ESCO non sia in grado di realizzare direttamente l impianto di produzione di energia, si potrà rivolgere ai fornitori (di tecnologie, opere civili, ecc..) che si occuperanno della costruzione stessa dell impianto e della relativa installazione ed implementazione. 5. GESTORE Il gestore è un soggetto presente solo nel caso in cui la ESCO preferisca esternalizzare la conduzione tecnica e/o gestionale degli impianti. conduzione tecnica: servizi relativi alla conduzione ed alla manutenzione degli impianti energetici; conduzione gestionale: gestione del sistema economico-finanziario derivante dall erogazione dei servizi. In ogni caso, l utente ha rapporti diretti solo con la ESCO. PERCORSO DI REALIZZAZIONE DI UN INTERVENTO DI UNA ESCO Il ricorso all utilizzo delle ESCO è particolarmente indicato per soggetti soprattutto nel settore pubblico, in quanto spesso titolari di strutture caratterizzate da: elevati consumi energetici; impianti obsoleti; mancanza di competenze e capitali in grado di effettuare interventi di riqualificazione energetica. Si descrive di seguito un possibile percorso di razionalizzazione energetica tramite ESCO, 4

5 avente come protagonista ad esempio una amministrazione Pubblica 1. Valutazione preliminare dell opportunità di utilizzare una ESCO Si tratta di: identificare le utenze le cui necessità di migliorie energetiche siano soddisfabili con questo strumento; valutare e quantificare i vantaggi e svantaggi dello stesso. Tale fase può essere realizzata: direttamente dalla Amministrazione Pubblica oggetto dell intervento; attraverso consulenti esterni qualificati; Agenzie Locali per l Energia, caratterizzate da un ruolo di strutture super partes. Eventualmente, a tali soggetti, potrà essere anche affidata la stesura dei capitolati di gara, la valutazione tecnica delle offerte ricevute e il controllo del rispetto dei capitolati stessi in fase di realizzazione. 2. Diagnosi energetica delle utenze identificate Durante questa fase si raccolgono dati ed informazioni di carattere quantitativo e qualitativo che permettono una prima valutazione di fattibilità dell intervento sia da un punto di vista tecnico che economico-finanziario e costituiscono la base informativa per l elaborazione dello studio di fattibilità tecnico-economica. Anche in questo caso gli attori possono essere: l Amministrazione Pubblica, con eventuale supporto di un Agenzia per l Energia di riferimento, per gli aspetti tecnici; un promotore privato. 3. Elaborazione di uno studio di fattibilità tecnico-economico Si articola in due fasi. La prima consiste nell identificare le condizioni tecnico-gestionali che consentono la realizzabilità dell intervento: la soluzione impiantistica più appropriata fra una serie di alternative; i consumi energetici del nuovo impianto; il risparmio energetico ottenibile rispetto alla situazione precedente all intervento; il sistema di tariffazione; l organizzazione della ESCO; i costi di realizzazione e di gestione del nuovo impianto. La seconda fase, invece, consiste nella valutazione economico-finanziaria dell intervento stesso, cioè verifica se la ESCO produce nel tempo, attraverso la gestione dell impianto, un flusso di risorse economiche positive tali da rimborsare il capitale investito per realizzare e gestire il nuovo impianto in un tempo ragionevole ed ottenere una redditività soddisfacente. 5

6 4. Elaborazione e pubblicazione di un bando di gara e dei relativi capitolati Le indicazioni fornite dallo studio di fattibilità sono tradotte in requisiti tecnici e gestionali che devono essere sviluppati dai partecipanti alla gara nella loro offerta. L attore in questa fase è l Amministrazione Pubblica, con eventuale supporto di consulenti esterni qualificati o all Agenzia per l Energia di riferimento, per gli aspetti tecnici. 5. Preparazione delle offerte Gli attori in questa fase sono le potenziali ESCO, che preparano un progetto valutando tutti gli aspetti: tecnici gestionali contrattuali 6. Valutazione delle offerte Sulla base di una serie di criteri tecnici, gestionali, contrattuali e di affidabilità dei proponenti, si identifica la proposta ottimale. Attori: l Amministrazione Pubblica ricorre a commissioni composte da membri appartenenti ad organizzazioni il più possibile super partes. 7. Organizzazione di progetto La ESCO definisce: attività da svolgere e relativi tempi di esecuzione tipologie di soggetti esecutori delle attività e relative responsabilità. 8. Reperimento della provvista finanziaria Tale fase, contemporanea definizione e stipula delle architetture contrattuali, serve a garantire la realizzazione dell impianto energetico nei tempi previsti, dotando altresì la ESCO del capitale circolante necessario alla fase di gestione dell impianto stesso. 9. Definizione e stipula dei contratti La ESCO in tale fase deve tener conto dei contratti da stipulare con: fornitori di tecnologie, attrezzature, opere civili eventuali gestori esterni dell impianto eventuali acquirenti di surplus di energia con particolari accorgimenti utili a contenere i rischi (per es.: contratti pluriennali di assistenza tecnica o fornitura che lasciano inalterato il costo di gestione) 10. Realizzazione dell impianto 6

7 In questa fase i fornitori provvedono alla costruzione / installazione dell impianto e delle opere necessarie alla produzione di energia, fino ai collaudi. 11. Gestione operativa dell impianto Consente, attraverso una corretta conduzione, di ottenere i benefici previsti dalla progettazione dell intervento sia per l utente [minori consumi energetici] che per la ESCO [ritorno dell investimento effettuato]. 12. Manutenzione e monitoraggio Durante la gestione, la manutenzione e il monitoraggio assicurano il corretto funzionamento dell impianto, contribuendo al raggiungimento degli obiettivi prefissati; il monitoraggio in particolare consente una costante verifica dei consumi e dei risultati complessivi A fronte di tutto quanto sin qui illustrato, anche in misura sovrabbondante le esigenze della pratica, risulta che il procedimento individuato dall Avviso pubblico per la raccolta di manifestazione di interesse da parte di istituti di credito per finanziamenti agevolati tramite utilizzo di un fondo di rotazione e garanzia finalizzato alla realizzazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili o per l adozione di soluzioni di efficientamento energetico risulta essere, ad avviso dell esponente, poco coerente all iter procedimentale necessario alla realizzazione del progetto di risparmio energetico in quanto la natura giuridica dell istituto del finanziamento tramite terzi, come sopra illustrato, è proprio quella di non gravare la P.A. del costo di operazioni che, pur necessarie, si rendano irrealizzabili a causa della mancanza di fondi di bilancio, e quindi gli interventi delle ESCO classificabili, dal punto di vista dei clienti, come meccanismi di Finanziamento Tramite Terzi (FTT) rendono la ESCO l'unico responsabile verso l'utente finale e si occuperà di tutte le necessarie fasi, ivi inclusa la ricerca del finanziamento. Invero, la P.A. Stazione appaltante deve indire una gara di appalto per l individuazione del soggetto che si occuperà del progetto e del finanziamento di interventi tesi al risparmio energetico attraverso l adozione di soluzioni di efficientamento energetico o mediante impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Sarà una gara preferibilmente a procedura aperta avente ad oggetto un appalto misto di servizi di consulenza gestionale, finanziaria e lavori di progettazione. Dall Avviso pubblico in nostro possesso non si evidenzia se si intende porre in essere anche la fase di realizzazione degli impianti. In caso di esito positivo la fase di predisposizione della procedura di gara sarà molto più complessa in quanto occorrerà prevedere anche la procedura per i contratti pubblici di lavori, rectius congiuntamente la progettazione esecutiva e l esecuzione di cui al Codice degli appalti pubblici. 7

8 Altro dato non chiaro del medesimo predetto Avviso Pubblico è la funzione rivestita dal fondo di rotazione e garanzia in quanto viene espressamente richiesto di fornire una indicazione in merito alla ripartizione nell utilizzo dei fondi fornire indicazioni della quantità di risorse finanziarie pubbliche che è intenzionata ad utilizzare. Più precisamente dovrebbe essere determinato se il fondo di rotazione predetto sia posto a disposizione quale forma di garanzia a favore degli Istituti di credito finanziatori, ovvero sia una forma di provvista per cofinanziare o concedere agevolazioni, eventualmente, da scontare ad un previsto tasso di interesse ovvero una sorta di contribuzione. Ma ancora, preliminarmente e pregiudizialmente a tutta la predisposizione degli atti de quibus, stante quanto stabilito nell art.2 dell Avviso Pubblico circa i beneficiari dell intervento, occorrerà accertare se già sussiste una norma o un atto di delega formale proveniente dai Comuni, beneficiari dell Avviso Pubblico nei confronti della Stazione appaltante -Regione Lazio- che autorizzi espressamente la Regione ad occuparsi della funzionalizzazione e/o spesa della somma di Euro ,00=. Tale norma consente ai predetti Comuni di giovare dei risultati di una gara posta in essere dalla Regione, e potrebbe essere già esistente nella legge di previsione di spesa e non espressa nell Avviso Pubblico. Dalle ricerche brevemente effettuate, risulta l esistenza dell art.1.8 del D.P.E.F.R. 2009/2011 approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale 16 dicembre 2008, n. 57 [B.U.R.L n. 3]. Qualora così non fosse occorrerà, necessariamente e preliminarmente, predisporla con le ordinarie opportunità normative previste, anche, a solo titolo esemplificativo, con un atto di delega, anche come conferimento di funzioni, che autorizzi la Regione a selezionare il soggetto che si occuperà del progetto e che fornirà i servizi di provvista per il finanziamento, ovvero una integrazione normativa che preveda l inserimento di un comma ad una norma già esiste. Successivamente, ma prima del Bando di gara, occorrerà la Determina a contrarre ex art. 11 del D. Lgs. n. 163/

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