L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta: cause interne e internazionali

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1 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n , pagg GruppoMontepaschi L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta: cause interne e internazionali MARiA LUisA MARinELLi* The present work aims at reconsidering the progress in the Bank of Italy s independence from Italian Government during the 1980s in the light of inconsistency of anti-inflationary policy, of possible strategic games between the two main authorities, of attempts of restoring public finance, of European commitments (i.e. EMS and EMU) and of the international financial liberalization advance. The institutional reforms carried out during those years do not appear to respond to the unique anti-inflationary goal. The collaboration between Bank of Italy and Treasury, never finished after the divorce, does not mean that Bank of Italy and Government jointly decide policy. This separation becomes clear since the tree-year plans of the early 1980s and since the obsolescence of Domestic Total Credit goal. Policy changes its philosophy in 1980s: from aids directed to improving the performance of economic sectors, it moves towards creating incentives for virtuous behaviours which were not considered spontaneous. In this context international agreements fostered these incentives. The paper finally stressed the unawareness by both public authorities and public opinions of consequences deriving from Maastricht Treaty. (J.E.L.: E61, E42) 1. Introduzione Com è noto, in Europa il processo di indipendenza delle banche centrali (BC) dai rispettivi governi si è accompagnato al processo di unificazione monetaria, sino al punto in cui il secondo, comprendendo necessariamente il primo, ne ha recepito la versione più forte e gli ha affiancato vincoli fiscali, non da tutti ritenuti necessari. in italia l autonomia della Banca d italia (Bi) * Articolo approvato nel mese di luglio L autrice ringrazia la Fondazione Cassa di risparmio di Lucca per aver finanziato la ricerca intitolata Dalla crisi petrolifera a Maastricht. Le istituzioni nazionali e locali fra conflitti di strategie e condivisione di obiettivi, nell ambito della quale è inserito il presente lavoro. Ringrazia altresì tutti i partecipanti al gruppo, e in particolare A. Binotti ed E. Ghiani, per i commenti ricevuti durante la stesura del lavoro. ** Professore associato di Politica economica nell Università di Pisa.

2 134 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n si fa partire dal , anno del divorzio con il Tesoro e della svolta di politica monetaria, dunque prima del progetto monetario europeo (Delors, aprile 1989), ma subito dopo gli accordi di cambio dello sme. La letteratura economica internazionale che giustificava la separazione delle competenze tra l autorità monetaria e quella fiscale mirava al superamento degli alti tassi di inflazione e di indebitamento pubblico ereditati dagli anni settanta in molti Paesi occidentali. Una tesi, maturata ex-post, è stata quella di considerare la delega di poteri da parte del Governo alla BC, prima, e all Europa, poi, come una strategia per legarsi le mani ai fini del perseguimento di politiche antinflazionistiche drastiche altrimenti non attuabili, perché non credibili 2. Questa tesi si concentra sui risultati macroeconomici delle politiche, condotte da istituzioni con funzioni obiettivo diverse, senza considerare i costi che sarebbero derivati dalla separazione delle competenze 3. L autonomia reclamata dalla BC in italia sembrava non riguardasse tanto la facoltà di decidere il tenore della politica monetaria, quanto il pieno uso degli strumenti e, come vedremo, il loro assetto operativo. Ciò avrebbe peraltro inficiato (in diversa misura) la sovranità monetaria dello stato e comportato la perdita dei guadagni da signoraggio, piuttosto forte in un Paese con alto debito pubblico come l italia. Una teoria positiva della separazione dei due poteri ci dovrebbe dunque spiegare perché i governi sarebbero stati disposti ad accettare la perdita della sovranità monetaria. Forse i risultati ottenibili in termini di obiettivi sono stati ritenuti superiori ai costi permanenti per il Governo e lo hanno indotto ad accettare questa privazione 4. non è chiaro se in italia ci fosse una 1 in questo lavoro adotteremo un accezione ristretta del concetto di autonomia della banca centrale, limitata ai suoi rapporti con il governo e alle sfere della politica monetaria e valutaria. La teoria del central banking offre un esame più completo ed articolato di tale concetto, coinvolgendo la sfera giuridica, politologica e sociologica, oltre che quella economica, per il quale si rimanda alla raccolta di ottimi saggi in Masciandaro e Ristuccia (a cura di) (1988). siamo soprattutto consapevoli che gli interventi sulla struttura del sistema bancario e finanziario della BC (compresa l attività di vigilanza) giochino un ruolo fondamentale nella scelta degli strumenti di condotta della politica monetaria e nel suo rapporto con il governo. Per l economia del presente lavoro questi verranno trascurati. 2 Più precisamente, l accordo internazionale costituirebbe un commitment per una politica monetaria ottima, ma altrimenti non realizzabile per la sua incoerenza temporale, mentre l attribuzione della politica monetaria ad una banca centrale conservatrice è legata all ipotesi che la sua funzione obiettivo assegni maggior peso al costo inflazionistico rispetto a quello assegnatogli dal governo. 3 Come è noto, per Rogoff (1985) il governo farebbe bene a delegare la funzione monetaria ad una Banca centrale conservatrice poiché, con essa, i risultati di equilibrio di lungo periodo abbassano il bias inflazionistico senza nuocere al pieno impiego, e dunque sono migliori. Per quanto riguarda la stabilizzazione del reddito nel breve periodo, Rogoff peraltro sottolinea la perdita di benessere nel caso di shocks da offerta. 4 C è stata discussione circa la razionalità di comportamento del governo. Per alcuni esso, pur conoscendo i risultati di lungo periodo di una politica antinflazionistica, sarebbe indotto ad incamerare i guadagni dell inflazione a sorpresa dal suo orizzonte temporale di breve (comportamento temporalmente contraddittorio). Per altri il suo operato, al di là dei suoi propositi, sarebbe determinato da lobbies interne che mirano a obiettivi differenti. Ma allora chi rappresenta in realtà il governo?

3 M.L. Marinelli - L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta vera consapevolezza dei guadagni e delle perdite di tale separazione. Un altro tipo di letteratura, allora prevalente, anziché concentrarsi sulle funzioni obiettivo delle diverse autorità e sulle performances macroeconomiche, ha considerato i costi e i condizionamenti che l uso di un certo strumento da parte di una autorità comporta sui bilanci dell altra. Uscendo dall esperienza dell economia finanziariamente chiusa degli anni settanta, in italia si consideravano ancora i due strumenti: tasso di interesse e deficit pubblico come altamente interconnessi e la letteratura economica era fortemente interessata ai loro rapporti. Prima del divorzio, il finanziamento monetario del Tesoro comportava rigidità sul bilancio della BC e sulle manovre di politica monetaria a cui andavano però contrapposti i guadagni, in termini di finanziamento agevolato, per il disavanzo pubblico. Una tesi, del tutto italiana, ha considerato i maggiori costi che sarebbero derivati allo stato dal divorzio come una strategia per indurre il risanamento finanziario pubblico: più costi, più consapevolezza del debito, più risanamento. Come sono andati i fatti? sappiamo che negli anni Ottanta sono andati diversamente da quanto sperato e che la crescita dei deficit e del debito pubblico, pur riflettendo maggiormente le responsabilità di natura finanziaria (maggiori oneri sul prestito), può ancora una volta essere imputata principalmente alle decisioni di bilancio, non corrette in funzione dei maggiori costi del finanziamento esterno. Gli anni Ottanta furono caratterizzati, un po ovunque nel mondo, da politiche macroeconomiche contrapposte: fiscali eccessivamente espansive e monetarie eccessivamente restrittive, che nordhaus spiega come il risultato della mancata cooperazione tra due autorità, divenute indipendenti, che perseguono obiettivi diversi in termini di livelli e di importanza relativa. Ci si può allora chiedere se in italia negli anni Ottanta si potesse ritenere già completato il processo di autonomia tra le due istituzioni, tanto da attribuire ad esse obiettivi ultimi differenziati, e fino a che punto si è davvero spinta la non cooperazione tra le due istituzioni dopo il divorzio. Una ultima tesi da ripercorrere è che le riforme degli anni Ottanta, che hanno coinvolto Bi e Tesoro, abbiano riguardato soprattutto la liberalizzazione dei mercati finanziari e il modus operandi della politica monetaria, sotto la spinta della internazionalizzazione e della forte innovazione finanziaria; esse sarebbero state introdotte comunque (ecco perché sono state accettate da entrambi i protagonisti). in questa ottica il divorzio avrebbe rappresentato il primo atto di un processo di abbattimento di vincoli amministrativi verso una strategia di politica monetaria orientata al mercato e di una politica di finanziamento del debito, ugualmente liberalizzata. Questo lavoro non intende affrontare le conseguenze della separazione tra le due autorità. Esso si limiterà a chiarire, lungo gli stadi del percorso di indipendenza, le argomentazioni a favore o contro le tesi appena presentate e a rispondere alle seguenti domande:

4 136 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n a) Quali sono stati, tra i motivi interni e internazionali, quelli più importanti nel processo di separazione tra le due autorità? Tali motivi hanno giocato di più sul lato degli obiettivi o su quello del condizionamento degli strumenti? b) Quale è stata la consapevolezza dei costi, in termini di minore coordinamento e signoraggio, che sarebbero derivati al Governo? c) Quale concetto di separazione e di cooperazione tra autorità si andava maturando? il lavoro partirà analizzando diffusamente il contesto di politica economica interno e internazionale a cavallo tra i due decenni (par. 2), intravedendo un programma di intervento condiviso tra Banca d italia (Bi) e Governo, che ebbe però subito a decadere (par. 3). Riconsidererà successivamente il divorzio come processo del tutto consensuale tra Banca d italia (Bi) e Tesoro (par. 4). Ai rapporti tra politica monetaria e politica fiscale sarà dedicato il par. 5, sia dal punto di vista degli effetti presunti che tale combinazione ebbe sul sistema economico, sia dal punto di vista strategico nel rapporto tra le due autorità. infine il lavoro considererà la ratifica del trattato di Maastricht, cercando di distinguere sempre responsabilità e consapevolezza da parte dell uno e dell altro attore istituzionale, nonché della società civile. in particolare vuole chiedersi se la generale indifferenza suscitata dal trattato nel nostro Paese sia stata strategicamente voluta per superare gli annosi impasse interni o sia stata determinata dallo scarso grado di consapevolezza del cambiamento in corso da parte delle stesse istituzioni. 2. La BI tra inflazione, distribuzione del reddito e politiche strutturali 2.1 La fine del governatorato Baffi e l adesione allo SME Dopo l era Carli, il governatore Baffi (agosto 1975-ottobre 1979) inizia a reclamare una vera autonomia della Banca centrale dal potere politico, deprecando le situazioni in cui, nella debolezza di una delle due istituzioni, prevalesse o la Banca o la politica. nel suo schema, recepito più tardi dalla letteratura economica, autonomia avrebbe dovuto significare responsabilità della BC per un solo obiettivo: la stabilità dei prezzi 5. Contemporaneamente, però, la concezione conflittuale dell inflazione italiana, innescata dagli shock esogeni, portava Baffi a ritenere difficile una terapia monetaria intrapresa unilateralmente dall istituto di emissione. A Baffi, sebbene di spirito liberale e con forte orientamento al mercato, toccò in sorte di fare o di consigliare il ricorso a un gran numero di controlli diretti nel campo valutario come in quello creditizio, così afferma il suo più stretto collaboratore, M. sarcinelli, 5 il governatore Baffi svincola gradatamente la politica monetaria dall obiettivo, sempre perseguito da Carli, di stimolare gli investimenti attraverso il sostegno dei profitti, convincendosi di dover riportare l operato di Bi alla lotta contro l inflazione.

5 M.L. Marinelli - L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta (1991: 439). Per Baffi i controlli costituivano il male minore di una situazione eccezionale. i suoi obiettivi di breve periodo divennero la Bilancia delle Partite Correnti (ampiamente risanata) e la produzione interna. La stabilizzazione dei prezzi fu relegata al più lungo periodo. L elevata imposta da inflazione che gravava sulle attività liquide (dovuta ai tassi di interesse nominali non sufficientemente alti) avvantaggiava lo stato, ma anche le imprese altamente indebitate, comportando una redistribuzione del reddito che andava solo a danno dei detentori di attività finanziarie 6, i quali non davano peraltro segnali di insofferenza. La consapevolezza dei gravi costi in termini di produzione e di distribuzione del reddito che, al contrario, una manovra di politica monetaria restrittiva avrebbe comportato su di una economia rigida come quella italiana, fece procedere Baffi con estrema prudenza in questa direzione; egli si limitò a sollecitare quei cambiamenti strutturali che avrebbero ridotto gli incentivi alla domanda inflazionistica espressa da diversi gruppi sociali 7. sollecitò la modifica del meccanismo della scala mobile, cercò di sviluppare il mercato monetario e finanziario (cambiando le aste dei BOT e introducendo i CCT) e diede grande impulso all attività di vigilanza per superare l approccio discrezionale e per aumentare la concorrenzialità dei mercati. sollecitò anche la revisione dei meccanismi per le nomine bancarie. insomma, pur in un periodo di controllo monetario attuato attraverso il controllo del credito e gli altri interventi diretti sugli attivi bancari, Baffi iniziava a porre le basi necessarie per procedere ad una futura liberalizzazione. L autonomia della Banca centrale e l affermazione dei meccanismi di mercato non potevano che procedere insieme. in questo contesto, la scelta più ricca di conseguenze antinflazionistiche fu fatta dai policy-makers italiani con l adesione dell italia all accordo dello sme, nel dicembre il dibattito allora in corso si chiedeva se le politiche interne per la stabilizzazione monetaria dovessero precedere o meno il vincolo esterno. Baffi (a differenza del suo successore Ciampi) non riteneva che tale disciplina potesse essere imposta dal cambio. Pur non contrario ai cambi fissi, non accettò lo sme con slancio, essendo scettico circa la capacità della politica italiana di trasformare l impegno internazionale in comportamenti coerenti all interno e temendo gli effetti dell apprezzamento reale del cambio che ne sarebbero seguiti (sarcinelli 1991: 450; Pittaluga 2004: 142). Accettata la decisione governativa, egli ottenne dai partners europei di entrare con una lira deprezzata ed una banda di oscillazione larga, condizio- 6 né il tasso di risparmio, come affermava lo stesso Baffi, sembrava influenzato dai bassi (spesso negativi) tassi di interesse reali. 7 Come sostenuto da Pittaluga, in italia c era una coalizione politico-sociale che sosteneva l inflazione. Con essa, le imprese vedevano ridursi l alto indebitamento e, grazie al deprezzamento del cambio, evitavano di perdere quote internazionali di mercato. Anche le banche avevano profitti prociclici. solo i risparmiatori avrebbero potuto ostacolare l inflazione. Cfr. Pittaluga 2002:

6 138 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n ni che garantirono all italia una transizione dolce. il Governo, anch esso restìo ad entrare fin dall inizio dell accordo, cambiò idea all improvviso. sembrava che esso si apprestasse a promuovere quei cambiamenti strutturali che sarebbero stati necessari per accedere in un momento successivo. il documento Pandolfi (di cui parleremo nel paragrafo successivo), intitolato: Piano Una proposta per lo sviluppo, una scelta per l Europa, intendeva appunto promuovere un modello alternativo di sviluppo per l economia italiana, avente come corollario la partecipazione allo sme. secondo nardozzi, la decisione di entrare venne presa dal Governo soprattutto in coerenza con la volontà di proseguire nel processo di unione europea di cui l italia era stata da sempre fautrice. significativi gli interventi di Luigi spaventa e di nino Andreatta, rispettivamente alla Camera e al senato, in occasione dell approvazione parlamentare all adesione italiana 8. il primo, del tutto contrario per tante ragioni la congiuntura internazionale, l asimmetria che l accordo monetario manteneva a favore della Germania, le condizioni irrinunciabili all ingresso richieste dal Governo italiano e negate si dichiara in sintonia con il giudizio della maggior parte dei tecnici, degli economisti e dei politici dell epoca. spaventa è ugualmente contrario a lasciare a tale scelta una mera connotazione politica, che vede nella costrizione esterna un mezzo per indurre la nostra economia ad adottare i comportamenti necessari per il suo risanamento. serve infatti all italia un periodo di adattamento prima di assumere impegni di cambio, perché il risanamento non può essere imposto e non può avvenire senza consenso. Poiché l enforcement di una politica economica interna rigorosa può essere altrettanto più efficace se viene vissuto come una necessaria preparazione ad una entrata credibile piuttosto che come insostenibile conseguenza di una entrata prematura, come affermato anche da M. Monti (spaventa 1980: 232). n. Andreatta, al contrario, si complimenta con il ministro del Tesoro Pandolfi che ha trattato l accordo, richiamando il Piano da esso stesso presentato per l economia, ma non ritiene la realizzazione del piano una pre-condizione per l ingresso nello sme. Al contrario, la stabilizzazione delle grandezze monetarie non è attuabile senza la stabilizzazione del cambio (la logica va dunque capovolta, Andreatta 1980: 218). nemmeno la politica dei redditi, da sola, può servire. Per Andreatta non si può continuare ad eludere il problema dell inflazione e a non capire che, senza un cambio relativamente stabile, l unico strumento a disposizione rimane una politica dei redditi selvaggia e feroce (Andreatta 1980: 217). è stata una politica errata quella di 8 L italia non aderì all accordo assieme agli altri Paesi il 6 dicembre 1978, ma cambiò idea subito dopo, in tempo per partire il 1 gennaio Gli interventi di Andreatta e spaventa si trovano in nardozzi (a cura di) 1980.

7 M.L. Marinelli - L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta perseguire l espansione e proteggere i profitti con i cambi deboli. L italia ha accumulato riserve, ma anche importato altra inflazione. è interessante il cambio di responsabilità contro l inflazione che Andreatta attribuisce alle autorità: con l accordo dello sme i riallineamenti di cambio richiesti sarebbero divenuti di competenza e responsabilità del Tesoro, anziché della BC. è preferibile che sia il ministro del Tesoro ad assumersi pubblicamente le responsabilità di una gestione inflazionistica che comporta aggiustamenti del cambio 9. nel caso in cui prevalesse il rinvio dell adesione italiana allo sme, Andreatta chiede, fin da subito, l emanazione di provvedimenti di urgenza che restringano l area delle indicizzazioni. 2.2 La complessa strategia della Banca d Italia negli anni Ottanta Dimessosi Baffi per le note vicende giudiziarie 10, il governatore Ciampi si trovò a gestire la seconda crisi petrolifera all interno del nuovo accordo di cambio e in concomitanza della svolta monetarista imposta dalla FED di Volcker ( ). Al nuovo governatore è stato riconosciuto un indubbio cambiamento di rotta nella politica valutaria e monetaria della Bi, ma si è discusso se esso abbia coinciso con un preciso disegno strategico da parte di Bi o non piuttosto con un comportamento coerente con le precedenti decisioni, prese dallo stato, di aderire allo sme. Ci pare di riconoscere una evoluzione nell approccio della Banca centrale: all inizio degli anni Ottanta, il quadro di riferimento per una politica monetaria restrittiva sembra essere lo stesso del decennio precedente: la politica monetaria non va intrapresa da sola; successivamente, di fronte al buon andamento dell economia italiana, la stessa Bi avalla la tesi dell esistenza di un suo complesso disegno strategico che avrebbe guidato i comportamenti dell istituto, e attribuisce ad esso i meriti dei miglioramenti ottenuti. Questa, come afferma nardozzi, poteva essere una razionalizzazione ex-post delle complesse vicende economiche che caratterizzarono quegli anni (nardozzi 1993). nella Relazione annuale per il 1980, all inizio del suo insediamento, Ciampi parla di statuto della moneta, che chiama in causa attori diversi. La natura dei mali italiani è essenzialmente reale: l inflazione potrebbe essere piegata, ma urgono misure di contenimento del disavanzo pubblico, di pro- 9 non è forse preferibile, in questo campo, che sia il Ministro del Tesoro ad assumere pubblicamente le proprie responsabilità, invece che delegarle tacitamente al dott. Geronzi della Banca d italia, che negli ultimi due anni ha svalutato la lira del 10% l anno? (Andreatta 1978, 215). il dott. Geronzi, l operatore in cambi della Banca d italia, é un ottimo tecnico, si affretta a commentare Andreatta. 10 L avviso di garanzia a P. Baffi e M. sarcinelli viene citato come l apice delle pressioni esercitate sulla Bi per attutire la fermezza con cui gestiva la crisi dell italcasse, del Banco Ambrosiano e della Banca Privata italiana. L isolamento politico in cui si venne a trovare l istituto centrale in tale occasione avrebbe giustificato i successivi provvedimenti CiCR tesi a limitare le aree di commistione con altri soggetti di politica economica (De Cecco 1982:304).

8 140 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n mozione della produttività, di contenimento dei costi (Considerazioni finali, 1980: ). Egli sottolinea l alta soglia strutturale dell inflazione che ci contraddistingue dagli altri Paesi, su cui influiscono le variazioni delle ragioni di scambio con l estero e la dipendenza dalle materie prime importate, gli scompensi tra la composizione della domanda e la struttura della produzione, l intensità delle pressioni salariali e la loro coerenza con l evoluzione della produttività, gli assetti della finanza pubblica e le modalità di intervento dello stato, i divari territoriali, le indicizzazioni che non ne tengono conto, ecc. Per quanto riguarda i rapporti tra deficit pubblico e politica monetaria, ancora una volta egli sottolinea, così come Pandolfi, non tanto l impossibilità di contenere gli aggregati monetari, quanto l impossibilità di farlo senza limitare lo spiazzamento del finanziamento pubblico su quello privato: La dimensione dei fabbisogni pubblici (...) e la necessità di limitare lo spiazzamento dell attività produttiva e di investimento dei privati hanno condotto alla creazione di un volume di credito e di attività liquide che ha permesso una crescita del reddito nel quale la componente inflazionistica è stata largamente prevalente (Ciampi 1980: 241). Occorre dunque che il disavanzo sia contenuto entro i limiti compatibili con le esigenze dell accumulazione e coerenti con una politica, nei fatti, antinflazionistica. Dopo un anno dallo sme, comportamenti coerenti con quella adesione non sono ancora stati presi. Occorrono misure plurime e coordinate ma, da parte sua, la Banca centrale manterrà una linea di severità monetaria (Ciampi 1980: 247). Le politiche monetarie e valutarie non debbono svolgere funzioni di supplenza, ma debbono mantenere fede agli accordi presi dal Paese (sme); contemporaneamente, la politica monetaria deve superare il criterio dello stop and go per riferirsi ad orizzonti sufficientemente estesi e a quantità prefissate, il che comporta l accettazione di movimenti più ampi dei tassi di interesse. Qui si nota l iniziale influenza delle nuove linee di intervento della politica monetaria messa in atto negli s.u. Troviamo dunque inizialmente la stessa diagnosi di Baffi nella interpretazione e nella cura dell inflazione, ma più determinazione nell applicazione della politica monetaria restrittiva, grazie agli accordi sme e alla politica Volcker. il mantenimento del cambio, anziché passare alle responsabilità di medio periodo del Governo (come auspicato da Andreatta), viene ancora attribuito alle capacità della Bi e del sistema bancario ad essa rispondente (attraverso l indebitamento esterno). 11 il processo inflazionistico degli anni settanta, teso a mantenere profitti, investimenti e produzione, aveva infatti impedito quei mutamenti nella struttura produttiva e nelle tecnologie, che sarebbero stati necessari in conseguenza dell aumento dei prezzi delle materie prime. Esso aveva inoltre favorito la crescita dei settori protetti dalla concorrenza internazionale e la nascita di imprese dai profitti facili. Le grandi imprese avevano avuto guadagni gratuiti dalla svalutazione e dal basso costo dell indebitamento. i settori maturi erano stati incentivati.

9 M.L. Marinelli - L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta nel corso degli anni, il disegno di Bi diventa più ambizioso: gli strumenti di politica monetaria e valutaria, nonché la regolamentazione del sistema creditizio, diversamente manovrati rispetto agli anni settanta, avrebbero spinto ad un ammodernamento del sistema economico sia reale che finanziario 11. Per Ciampi, dunque, a differenza che per Baffi, il rafforzamento del cambio avrebbe condotto ad un circolo virtuoso nei processi di rientro dall inflazione e di ristrutturazione industriale. La nuova politica valutaria e quella monetaria andavano a braccetto nella nuova strategia: il cambio fisso, oltre a contribuire direttamente al contenimento dell inflazione, avrebbe stimolato il meccanismo allocativo della concorrenza, avrebbe attivato reazioni e comportamenti fautori essi stessi di una maggiore stabilità dei prezzi. Anche l alto costo del denaro avrebbe stimolato le imprese ad un migliore utilizzo dei fattori produttivi, ad una maggior resistenza di fronte alla spinta dei costi del lavoro. L ammodernamento avrebbe dovuto insomma riguardare la struttura dei prezzi relativi, l allocazione delle risorse, la composizione settoriale dell industria e la sua dimensione aziendale (Bonaiuti 1993). Anche il sistema finanziario andava adeguato ai nuovi compiti. C era da superare il sistema amministrativo insito nell allocazione del credito agevolato, che aveva dominato negli anni sessanta e settanta, col rafforzamento dell imprenditorialità bancaria e della concorrenza nel settore. il tutto sarebbe dovuto avvenire all insegna del principio di separatezza tra sistema bancario e sistema industriale e, contemporaneamente, di superiorità del giudizio di merito di credito da parte delle banche rispetto a quello attribuito dai mercati finanziari. i provvedimenti strutturali presi dalla Bi sul sistema finanziario furono molti e avvennero all interno del generale fenomeno di disintermediazione bancaria attuato in tutto il mondo ad opera dei mercati 12. secondo nardozzi (1983: 14-15) le ricerche interne a Bi che ispirano tale disegno riprenderebbero la tesi delle crisi da sproporzione di Marx. La stagflazione dipenderebbe dalle difficoltà che incontra la struttura dell offerta ad adeguarsi al nuovo sistema dei prezzi relativi, secondo un modello originale e accademico per cultura ed assenza di pregiudizi. Ci pare di poter aggiungere che, dopo il periodo di problemi valutari contingenti e tempestosi degli anni settanta, la Bi torna a riflettere a tutto tondo sulle caratteristiche strutturali dell economia italiana, e sulle sue distorsioni, così come era già solita fare negli anni sessanta. 12 è stata superata la distinzione giuridica tra i vari intermediari, abolito il divieto di costituzione di nuovi sportelli, stimolato il miglioramento gestionale delle banche, la differenziazione delle passività, rafforzato il mercato monetario. i gruppi bancari polifunzionali suggeriti da Bi avrebbero rappresentato una sintesi tra il vecchio sistema della specializzazione e quello della banca universale. Anche l allocazione delle risorse finanziarie richiedeva una spinta riformatrice verso lo sviluppo dei mercati e una maggiore concorrenza nei servizi bancari.

10 142 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n Ma gli obiettivi di parte reale del disegno erano coerenti con gli strumenti a disposizione della sola Banca centrale? La fiducia nel nuovo regime valutario porta addirittura alcuni economisti (minoritari) a ricredersi sulla bontà della politica passata, ritenuta a suo tempo come ineluttabile 13. sintomatico è l esperimento condotto da Andreatta e D Adda 14. Usando una versione aggiornata del modello Prometeia essi conducono una simulazione contro-fattuale sugli anni settanta sostenendo che il controllo del cambio e alti tassi di interesse reali sarebbero stati strumenti efficaci e non costosi per la lotta contro l inflazione. L economia italiana sarebbe approdata agli anni Ottanta senza i temuti costi in termini di reddito e di disoccupazione (la domanda interna sarebbe stata sostenuta dalla crescita del debito pubblico e della ricchezza privata) e l equilibrio esterno si sarebbe mantenuto attraverso le importazioni di capitali. L esperimento ha fatto discutere sia per il metodo 15 sia per l estrapolazione di alcune conseguenze che gli autori avrebbero sottovalutato 16. Kregel sottolinea invece come non vi fosse allora evidenza, né teorica né empirica, che una politica del cambio forte potesse condurre nella direzione auspicata dalla Banca, piuttosto che ad una deindustrializzazione come era già avvenuto negli s.u. e in G.B. i risultati effettivi di tale politica non potevano che dipendere dalla presenza di particolari condizioni economiche interne ed esterne, che in effetti in italia sono sussistite. L economia italiana usciva da un periodo di eccezionale espansione ( ) che aveva fatto crescere profitti, investimenti e aveva posto le premesse per il risanamento. Le due condizioni estere: realizzazione dello sme e politica restrittiva americana, sostennero tale cambio di politica 17. non molto diversa è l analisi di 13 il coro dei commentatori, sia del mondo accademico sia in quello del giornalismo economico, è stato unanime nel dare un giudizio positivo alla politica dei cambi che ha costituito lo strumento fondamentale di aggiustamento dopo la prima crisi petrolifera. si è ritenuto che la Banca centrale abbia operato in una serie continua di stato di necessità e che non fosse possibile un corso di azione diverso da quello seguito. Andreatta e D Adda 1985: 37-38). 14 L ipotesi da verificare è quella degli effetti, sulla prima crisi petrolifera, della adozione degli stessi strumenti impiegati per affrontare la seconda crisi petrolifera e dei costi che tale strategia avrebbe comportato in termini di disoccupazione e riduzione della crescita (Andreatta e D Adda 1985: 37). 15 M. salvati critica l esperimento contro-fattuale, non solo per lo stretto rapporto che intercorre tra equazioni di comportamento del modello e politiche (critica di Lucas), ma anche per il grande cambiamento del clima politico sociale che ha caratterizzato i due decenni, da cui il regime monetario e di cambio non può venire separato. 16 in particolare spaventa (1985) dimostra che il sentiero dinamico in cui si sarebbe venuta a trovare l economia italiana sarebbe stato del tutto instabile, con disavanzi esteri correnti crescenti, formazione del debito pubblico sempre più rapida e tassi di interesse reali sempre più elevati. Ciò avrebbe dimostrato l impossibilità, per un economia aperta, di una convivenza prolungata tra una politica monetaria rigorosa (indirizzata al sostegno del cambio e incurante degli effetti dei tassi reali sull accumulazione del debito) e una politica fiscale fissata indipendentemente. 17 Con il dollaro che si apprezzava sul marco, l italia non poteva che tenersi a metà tra le due valute (come aveva già fatto nella seconda metà degli anni settanta). Questo rese possibile alle imprese italiane di recuperare nell area del dollaro i mercati persi nell area europea.

11 M.L. Marinelli - L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta Giavazzi e spaventa (1989) che, alla fine degli anni Ottanta, chiudono la riflessione sulle politiche economiche dei due decenni con un giudizio positivo per entrambe. Le misure politiche messe in campo dopo gli shock petroliferi: inflazione, deprezzamenti del cambio, sussidi alle imprese (questi ultimi finanziati con l elevato fiscal-drag) non avrebbero semplicemente differito i costi dell aggiustamento; inoltre la disciplina imposta dallo sme non avrebbe sortito gli stessi effetti, se praticata in un contesto storico diverso. i costi della politica deflazionistica degli anni Ottanta furono bassi e gli effetti di stimolo positivi, poiché attuati successivamente alla ripresa dei margini di profitto, al boom degli investimenti e alla modernizzazione degli impianti, provocati dalla politica precedente e perché accompagnati da altri provvedimenti governativi, che agirono sia sulla domanda che sull offerta 18. D altro canto, il forte accumulo del debito pubblico di quegli anni non sarebbe stato la conseguenza delle politiche in questione: esso avrebbe trovato le sue radici nelle riforme sociali dei primi anni settanta. il profilo temporale delle politiche è risultato dunque decisivo. se il risanamento economico e finanziario auspicato dalle politiche di Bi sia stato completato o se sia giusto attribuirne la paternità alla sola BC è un altra questione. Alcuni sottolineano gli effetti provocati dalla rivalutazione del cambio reale e dunque da una politica rigorosa del cambio accompagnata da una inflazione interna non ancora in linea con quella degli altri Paesi. Tale rivalutazione avrebbe imposto una ristrutturazione e un aggiornamento tecnologico all industria per l esportazione, ma anche un progressivo deficit corrente che Bi coprì con importazioni di capitali (Graziani 1991). Per altri, come già detto, esso è il risultato di politiche globali sostenute da Bi, Governo, sindacati e Confindustria, nel periodo successivo alla crisi valutaria del 1976, e decise per l allentamento del vincolo energetico (Kregel 1993, Giavazzi- spaventa 1989). Alcuni esiti delle politiche sono stati deludenti 19 : lo sviluppo settoriale dell industria prese degli indirizzi non previsti. La svalutazione rispetto al dollaro, che da una parte rese tollerabile il cambio forte rispetto all Europa, premiò ancora i settori tradizionali e impedì il salto qualitativo auspicato da Bi. Certo è che i processi di ristrutturazione ci furono e 18 Quando le autorità lasciarono apprezzare la lira, i sussidi alle imprese furono sostituiti da sostegni a favore della razionalizzazione produttiva. il recupero del fiscal drag venne concesso in cambio di moderazione salariale. Gli autori reputano che le aspettative deflazionistiche vennero più influenzate soprattutto dalla sconfitta del referendum sulla scala mobile e dalla fermezza del governo. 19 A metà degli anni Ottanta l aggiustamento non era ancora compiuto (deficit agricolo, dipendenza energetica, terziario), il mercato azionario era rilanciato solo dalla grande impresa che aveva usufruito del declino dei prezzi delle materie prime e del valore del dollaro, delle politiche governative e del miglioramento delle relazioni industriali. Ma gli elevati profitti della grande impresa venivano investiti in operazioni finanziarie (acquisizione di altre imprese) e quindi non si traducevano in allargamento della capacità produttiva. Anche la partecipazione al capitale di enti creditizi veniva a minacciare il criterio della separatezza tra banca e industria.

12 144 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n portarono ad un aumento dei profitti delle imprese anche al di là delle previsioni, che alimentò il boom di borsa del Una tendenza di grande rilievo, come vedremo meglio in seguito, è che andava cambiando nel decennio l approccio di politica economica. Da un approccio tradizionale e positivo, di miglioramento delle performances dell economia, pur nella mancata condivisione dei comportamenti degli agenti economici, si passa alla strategia del bastone. Quelli che negli anni settanta potevano essere ritenuti i costi di una politica monetaria e valutaria restrittiva verranno considerati dalle autorità alla stregua di incentivi, utili all attivazione di comportamenti virtuosi da parte delle aziende e del pubblico e capaci di stimolare la modernizzazione dell economia. 3. La breve intesa tra BI e Governo Alla fine degli anni settanta e all inizio degli anni Ottanta, quando il governatore invocava una riflessione programmatica da parte del Governo e un complesso di cambiamenti strutturali e comportamentali, l intesa con il Governo sembrava finalmente decollare. A cavallo dei due decenni si può constatare l esistenza di una grande uniformità di vedute tra le analisi della Bi di cui abbiamo appena parlato e quella del Governo, enunciata nel Piano Pandolfi ( ). Da esse risultava la necessità e l urgenza di porre in essere politiche differenziate e coordinate per ridurre l inflazione italiana in maniera permanente e senza sacrificare l occupazione. i fattori strutturali (settori inefficienti e di rendita) e comportamentali (il conflitto distributivo tra imprese e sindacati) che allora venivano genericamente ricondotti alle caratteristiche dell offerta, possono spiegare, in chiave di analisi economica moderna, la presenza in italia di una disoccupazione di equilibrio non inflazionistico (nairu) molto alta e, in mancanza di una sua accettazione da parte delle autorità, una spirale inflazionistica sempre in movimento con vincoli esterni allo sviluppo. Gli economisti e le autorità di politica economica italiani si erano trovati da molto tempo (fin dall epoca della programmazione economica) di fronte alla scelta fra manovre congiunturali sulla domanda di stop and go e manovre programmatiche (di medio-lungo periodo) sull offerta per allentare i vincoli strutturali che conducevano appunto il sistema a reagire con sintomi di pieno impiego pur in presenza di disoccupazione e capacità produttiva inutilizzata (savona 1983). nonostante una coscienza politica approfondita dei problemi strutturali che riguardavano l economia italiana le politiche, fino agli anni settanta, erano però state tutte di tipo congiunturale. i piani pluriennali del Governo erano generalmente falliti per scarsità di consenso politico (Faucci 2008, Pochini 2008). Ma ora le condizioni sembrano diverse: i piani sono meno ambiziosi e più brevi (triennali, anziché quinquennali). Essi collimano perfettamente con la visione della BC, probabilmente anche a causa dell osmosi di tecnici

13 M.L. Marinelli - L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta ed economisti creatasi tra le due autorità. Per ottenere un riallineamento dell inflazione ai livelli degli altri Paesi europei (8%) e un ampliamento della capacità produttiva e della produttività nazionali, il Piano Pandolfi prevedeva due principali strumenti di intervento, riguardanti: a) l evoluzione quantitativa e strutturale della finanza pubblica; b) l andamento del costo del lavoro. Una strategia per il risanamento della finanza pubblica avrebbe dovuto creare spazio per gli investimenti pubblici e assicurare contemporaneamente le compatibilità finanziarie tra pubblico e privato all interno del controllo del Credito Totale interno (CTi) allora perseguito dalla Bi 20. i calcoli presentati erano molto semplici: con un obiettivo di inflazione ridotta, il finanziamento di entrambi i fabbisogni avrebbe portato ad un rapporto CTi/PiL troppo elevato, oppure il settore pubblico avrebbe sottratto inesorabilmente fondi al settore privato. Alternativamente, soddisfacendo entrambi i settori e mantenendo il rapporto desiderato CTi/PiL (le grandezze venivano considerate in termini nominali) l inflazione sarebbe salita al 16%. L unica vera via di uscita doveva essere una politica di bilancio tesa a ridurne il fabbisogno complessivo e a liberare spazi per il finanziamento delle imprese. L evoluzione della finanza pubblica aveva distorto in italia la struttura dell intermediazione finanziaria e imposto la regolazione dei mercati, senza peraltro aver impedito la formazione di un eccesso di liquidità (combustibile inflazionistico del sistema). Contemporaneamente, il costo del lavoro avrebbe dovuto essere mantenuto costante nel triennio in termini reali, con aumenti del salario a semplice compensazione del degrado monetario (non si parla di produttività). nuove politiche del lavoro avrebbero dovuto facilitarne la flessibilità e l uso efficiente da parte delle imprese (Pandolfi 1980: 157) 21. è impressionante notare come esso sposi del tutto il punto di vista della BC. Con la gestione Carli, la creazione monetaria era stata attenta alla distribuzione del reddito tra profitti e salari e, senza essere totalmente accomodante, aveva consentito di trasferire gli aumenti del costo del lavoro sui prezzi. Come afferma P. savona (1983), con l affermarsi del concetto di CTi le preoccupazioni delle autorità monetarie si sono spostate dalla distribuzione del reddito al finanziamento del settore privato, quest ul- 20 il controllo dell espansione del CTi (definito come somma del credito interno al settore non statale e del fabbisogno interno al settore statale ) era stato introdotto nel 1974, su richiesta del FMi, in funzione dell equilibrio delle partite correnti con l estero. in realtà, in sede CiPE ( a cui competeva l individuazione di obiettivi finali di politica economica e di coordinamento tra politica di bilancio, politica dei redditi e politica monetaria) veniva stabilito il target del fabbisogno pubblico e approvata la crescita programmatica della moneta e del credito al settore non statale, compatibili con il CTi. Così, almeno ex-ante, il CTi fungeva da raccordo tra politica di bilancio e politica monetaria (Cfr. Cotula 1989: ). La presenza di debordi del fabbisogno pubblico dall obiettivo metteva la Bi nelle condizioni di dover scegliere se rispettare il CTi o il credito al settore non statale. 21 Tali provvedimenti avrebbero dovuto comportare una riduzione dei salari reali nell industria dell 1,2 %. sorprendentemente Andreatta nel suo intervento parlamentare non citava la necessità di intervento sul deficit pubblico, così sottolineata da Pandolfi!

14 146 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n timo calcolato seguendo uno standard di tipo mark-up sul fabbisogno del settore pubblico. Questo faceva nascere un intreccio di reciproca causalità tra spesa pubblica, creazione monetaria e costo del lavoro, che conduceva all inflazione e alla svalutazione 22. Dopo il fallimento del piano Pandolfi, nel dicembre 1980 si assiste ad una svolta, con i Piani a medio termine e Questi non sono più generali e si concentrano sul lato dell offerta, a partire da certe condizioni di bilancio pubblico e di creazione monetaria: la crescita monetaria si ipotizzava decelerare del 2% annuo e il finanziamento del settore pubblico rimanere al 10% del PiL. il Piano La Malfa cercava di liberare le politiche economiche dai grandi schemi macroeconomici che avevano caratterizzato i piani precedenti. Ci si accontentava così di migliorare le tendenze spontanee del mercato, mettendo in atto una serie di interventi settoriali che dovevano consentire la realizzazione di maggiori investimenti pubblici (miranti a sollevare alcuni vincoli, come la dipendenza dall estero) da finanziarsi attraverso una riduzione della spesa corrente sul PiL. se il Piano Pandolfi era stato criticato (dai comunisti) per la mancanza di coordinamento delle politiche di settore con gli obiettivi macroeconomici generali, il nuovo piano sembrava presentare il difetto opposto, vale a dire la mancanza di obiettivi generali di contesto. nel tentativo di migliorare il sostegno politico esso limitava il proprio intervento alla composizione della spesa pubblica e spostava l ottica dal controllo della domanda lasciata implicitamente alla BC alle politiche intese a sviluppare l offerta (seguendo gli indirizzi internazionali dell OCsE e della CEE) (Magnani 1983). Esso presumeva che gli operatori di tutti i mercati (oltre a quello del lavoro) potessero essere interessati ad una politica di sviluppo nella disinflazione. A parte la mancanza degli auspicati comportamenti di mercato, le politiche programmatorie non si poterono attuare per il semplice motivo che il fabbisogno pubblico procedeva molto al di sopra della cifra programmata del 10% (13,4, 15,2 e 17% fino al 1983) 23. Gli obiettivi del Governo diventavano dunque meno inclusivi (generali) e più specifici, ma ugualmente difficili da realizzare. sfumata la realizzazione di un intervento programmatorio generale e coordinato tra Bi, Governo e forze sociali (sindacali), la politica di controllo della moneta e del cambio aveva acquistato una legittimazione che prima nessuno le avrebbe attribuito. L impegno per lo sme non sembrava ricadere sul comportamento pubblico, come auspicato inizialmente da Andreatta. 22 P. savona, uscito dal servizio studi della Banca d italia e stretto collaboratore di Carli, si trovava al Ministero del Bilancio con G. La Malfa, come presidente del C.T.s. della Programmazione economica. 23 La tesi di savona è peraltro che le autorità di politica economica in italia non sono mai state, per condizioni interne e internazionali sovrane dei propri strumenti e che quindi la politica economica degli anni Ottanta sarebbe dovuta inevitabilmente passare attraverso il recupero di tale sovranità. nella seconda parte del decennio si sarebbe potuto procedere al governo dello sviluppo e delle strutture economiche, per il quale sarebbero maturate condizioni demografiche e politiche favorevoli.

15 M.L. Marinelli - L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta Il divorzio consensuale con il Tesoro nel luglio 1981, come è noto, la Bi si liberò dall obbligo di acquistare il debito pubblico invenduto alle aste del Tesoro, al prezzo base precedentemente concordato con esso. Come vedremo, il provvedimento comportò un divorzio tra le due autorità del tutto consensuale e realizzato gradatamente nel tempo. Per la prima volta nella storia politica italiana, ai tre principali dicasteri economici: Finanze, Tesoro e Bilancio erano preposti tre economisti, rispettivamente: F. Reviglio, B. Andreatta 24, G. La Malfa (quest ultimo, in precedenza, al servizio studi di Bi), che presumibilmente sapevano a cosa il Governo sarebbe andato incontro. il divorzio avrebbe privato il Tesoro dal sussidio derivante dai più bassi tassi di aggiudicazione in asta, ottenuti grazie all intervento della Banca centrale, ma anche di una parte del finanziamento in base monetaria, che riduceva la sua necessità di indebitamento esterno. Esso, si pensava, avrebbe attribuito la responsabilità politica per i livelli dei tassi di interesse a lungo termine al Tesoro. D altro lato, la BC avrebbe potuto migliorare il suo controllo sulla base monetaria e sulla liquidità bancaria. Essa poteva però continuare ad intervenire in asta se lo avesse ritenuto coerente sia con gli obiettivi di politica monetaria sia con gli obiettivi economici generali del Governo. Rispetto alla politica monetaria, il periodo in cui si realizza il divorzio tra Bi e Tesoro è significativo sotto diversi punti di vista: sia per il cambiamento di indirizzo assunto dalla politica di cu abbiamo già parlato, sia per la ricerca da parte dell istituto di emissione di nuove procedure operative; sia per l intenzione di addivenire ad una maggior separazione dei ruoli rispetto al Tesoro. La politica monetaria, fino ad allora impostata su meccanismi amministrativi, stava perdendo di efficacia e richiedeva una svolta verso strumenti indiretti o di mercato. i controlli diretti sul credito venivano in parte aggirati dalla rapida innovazione finanziaria; il crescente fabbisogno pubblico sacrificava quello privato, come abbiamo già osservato; l allocazione del credito da parte delle banche veniva distorta e la loro efficacia operativa ridotta. Così, il divorzio può essere letto o come strumento per il passaggio ad una politica monetaria restrittiva o come un passo verso nuovi metodi di controllo monetario nonché verso una maggior indipendenza della BC. nello stesso periodo si realizzano anche altri provvedimenti degni di essere ricordati, quali la richiesta di anticipazione straordinaria al Parlamento del dicembre 1982, l abbandono del massimale sugli impieghi del luglio 1983, l istituzione delle aste competitive dei BOT nel maggio 1983, che dànno ragione di tutte le trasformazioni in atto. 24 in un recente convegno di Bi in memoria di B. Andreatta, la figura del ministro-economista è stata giudicata propositiva e decisiva in occasione del divorzio attuato in piena sintonia con il governatore Ciampi (cfr. Draghi 2008).

16 148 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n è utile richiamare il contesto internazionale e interno in cui si realizzò il divorzio. nella seconda metà del 1979, la politica monetaria statunitense per contenere l inflazione passa a perseguire un obiettivo intermedio monetario attraverso lo stretto controllo della Base monetaria (esperimento monetarista) causando un rapido innalzamento tanto dei tassi di interesse a breve quanto dei tassi a lungo termine e una loro altissima volatilità. in italia, a causa del 2 shock petrolifero e della ripresa della domanda interna, l inflazione era saltata al 22% e le partite correnti presentavano un deficit pari al 4% del PiL. il fabbisogno del settore pubblico, dopo un periodo di stasi, tornava a salire nel 1980 in maniera incontrollabile, restringendo la quota del CTi destinata al settore privato (30%). La politica monetaria diventava veramente restrittiva solo nel 1981, attraverso il rafforzamento dei massimali, l incremento dei tassi, che per la prima volta salivano al di sopra dell inflazione, e l introduzione del deposito previo sugli acquisti di valuta. Vale la pena ricordare che la legge abrogata dal divorzio era stata introdotta nel 1975, non tanto per favorire il Tesoro, quanto per creare (finalmente! avrebbe detto il governatore uscente Carli), un mercato monetario al servizio dei nuovi metodi di politica monetaria. Era sostanzialmente la Bi che determinava i tassi sui BOT 25. Ma, come successe anche negli stati Uniti, l inflazione aveva minato l efficacia del controllo dei tassi da parte delle BC, poiché questi venivano aggiustati in ritardo e troppo poco rispetto alla crescita dei prezzi (indipendentemente dall ammontare del finanziamento pubblico) e si sentiva ormai l esigenza di sperimentare le reiterate proposte monetariste di controllo della moneta. nell assetto istituzionale italiano la semplice gestione della tesoreria dello stato presso la Bi creava la necessità di un continuo intervento da parte della Banca e di uno stretto coordinamento tra le due autorità; le difficoltà ovviamente crebbero con la crescita del fabbisogno finanziario dello stato. il Tesoro poteva spendere sopra le proprie entrate utilizzando un diritto di scoperto sul conto accentrato presso l istituto di emissione; diritto consentito fino al 14% della spesa di bilancio. L accumulo di disavanzi giornalieri determinava dunque automaticamente livelli crescenti di liquidità per il sistema, che il Tesoro avrebbe dovuto riassorbire con il ricorso all emissione di titoli. Ma la distanza tra le aste e l eccessiva fuoriuscita di liquidità imponeva alla BC di porre in essere manovre compensative, cioè di vendere BOT nel corso del mese attraverso operazioni di mercato aperto (OMA), per impedire che il sistema utilizzasse la liquidità immessa, anche solo temporaneamente, in eccesso. il Tesoro, era ritenuto certo responsabile della spesa, ma non del suo 25 si crearono infatti le condizioni per mantenere un eccesso di offerta sul mercato primario che lasciasse la possibilità alla Banca di scegliere il livello dei tassi coerente con la quantità di moneta che voleva creare (salvemini 1983).

17 M.L. Marinelli - L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta finanziamento, né del suo costo. La BC si affannava a rendere tale finanziamento (automatico) compatibile con le esigenze in termini di base monetaria e di tassi per il sistema nel suo complesso. La politica di razionamento del credito, implicita nel controllo del CTi, aiutava a rendere i tassi sui titoli più bassi di quelli di equilibrio. Anche il Tesoro era del tutto insoddisfatto per non poter più gestire i propri disavanzi mensili, a causa dell accentramento presso di esso dei fabbisogni del settore pubblico allargato, avvenuto nella seconda metà degli anni settanta. Gli enti di spesa territoriali presentavano disavanzi autonomi e imprevedibili che impedivano la vecchia politica di tesoreria che, in qualche modo nel passato, aveva cercato di regolare i fabbisogni sugli obiettivi di politica monetaria (salvemini 1983). Apparirà chiaro come il divorzio, avrebbe dovuto comportare innanzitutto una riallocazione dei compiti tra le due autorità, la gestione del debito al Tesoro e l avvio verso controlli più diretti della BM per la BC. Esso avrebbe dovuto attenuare il legame tra il fabbisogno pubblico e la creazione di base monetaria, e, per effetto delle nuove procedure operative, si sarebbe dovuta accettare una maggiore variabilità nei tassi di interesse a breve termine. in realtà le analisi di correlazione tra fabbisogno pubblico e base monetaria interna o tra fabbisogno e BM creata dal Tesoro hanno mostrato livelli molto bassi sia prima che dopo il divorzio (Barbieri e Fortuna 1985: 21) e i mutamenti attesi sono arrivati con notevole ritardo rispetto al provvedimento. sarà solo con l allungamento delle scadenze del debito (maggiori emissioni di CCT e di BTP e il minor uso dei BOT) che il fabbisogno pubblico verrà soddisfatto in misura minore con BM e si potrà liberare del margine disponibile sul c/c. il divorzio sembra dunque aver giocato un ruolo limitato nell ambito della politica del controllo monetario 26. La restrizione monetaria si è realizzata, ma indipendentemente da esso. Quanto appena detto è confortato dai dati della tavola seguente (tab.1), dove si può notare che il sostegno della Bi al Tesoro sul mercato primario è continuato anche dopo il divorzio, per buona parte degli anni Ottanta. solo con l abbandono del prezzo base all emissione ( a seconda del tipo di titolo), l elasticità dei tassi ha ridotto drasticamente le situazioni di scarsità di domanda dei titoli pubblici e gli interventi della BC sono divenuti più leggeri e hanno seguito altre motivazioni 27. Condizionate dal finanziamento dello stato, le Operazioni di Mercato Aperto (OMA) hanno mantenuto sem- 26 Come afferma M.T. salvemini (1983: 47): Occorre riconoscere quanto opportuna sia stata la cautela con cui si è proceduto a disintermediare la Banca d italia, nonché apprezzare la flessibilità con cui, in momenti di crisi del cambio, tale intermediazione è stata ripresa e utilizzata. 27 Come la crescita del portafoglio della Banca centrale e il tentativo di influenzare il tasso medio di aggiudicazione d asta.

18 150 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n pre il carattere compensativo e dunque il segno negativo; solo dal 1990 la BC ha potuto fare acquisti netti di titoli sul secondario e cedere liquidità al sistema attraverso le OMA (Marinelli 1995). Tab. 1 - Operazioni Bi-UiC in Titoli di stato (in miliardi di lire) anni sottoscrizioni rimborsi Oper. nette Oper. Mercato aperto: sul primario sul primario OMA Di cui: pronti c/ter Fonte: ns. elaborazione su dati Bi. Bisogna riconoscere una certa originalità nell assetto operativo della politica monetaria italiana, allora in trasformazione. Dopo il divorzio, ad una crescente variabilità degli aggregati di BM si è associata una sempre più ridotta variabilità dei tassi (Barbieri e Fortuna 1985: 34). il venir meno dell obbligo da parte della Banca centrale di sottoscrizione dei titoli non assorbiti dal mercato non si è dunque associato ad un incremento nella variabilità dei tassi come previsto, a testimonianza della funzione di intermediazione alle aste comunque svolta dalla BC. La Bi, pur innalzando i tassi, ha dunque continuato a promuovere un azione di stabilizzazione degli stessi, ritenendo forse che una maggiore volatilità sulle brevi scadenze avrebbe influito sui tassi attesi e penalizzato i tassi a più lungo termine. Pur accingendosi a considerare un target intermedio monetario, la Bi non ha dunque mai seguito strettamente la politica di Volcker 28, scegliendo di stabilizzare i tassi nel breve periodo e le quantità monetarie solo nel lungo. Bi intendeva superare il sistema di controllo del CTi, poiché questo provocava troppe distorsioni in primis, razionava il settore privato a favore di quello pubblico per passare ad un controllo delle passività bancarie (aggregati monetari), con un uso più discrezionale degli obblighi di riserva e del rifinanziamento bancario. sotto questo aspetto il divorzio riporta lo spiazzamento tra finanziamento pubblico e privato all interno dei meccanismi di mercato e permette alla Banca di appropriarsi di strumenti di intervento (come le anticipazioni alle aziende di credito e le operazioni di mercato aperto pronti contro termine) funzionali ad un nuovo assetto operativo della politica mone- 28 il 6 ottobre 1979 Volcker, appena nominato governatore, annunciò un nuovo approccio alla politica monetaria, quello del controllo delle riserve non prese a prestito (non borrowed reserve), una forma di controllo della BM, finalizzato al raggiungimento di un target monetario e che permetteva ai tassi di variare liberamente con le forze di mercato. L esperimento monetarista durò tre anni e fu ritirato con l abbandono del target M1 per l aggravarsi della recessione e della disoccupazione, ma intanto il nuovo corso aveva cambiato le condizioni monetarie di tutto il mondo e inaugurato il processo deflazionistico (Marinelli 2005).

19 M.L. Marinelli - L indipendenza della Banca d Italia dal Governo negli anni Ottanta taria, caratteristico di un ambiente più liberalizzato. il Tesoro, con l aiuto della Bi, si sarebbe invece fatto carico della gestione del debito pubblico (e quindi del suo costo) e dei flussi di indebitamento più congeniali ad esso. non sorprende per quanto detto che il divorzio sia stato deciso di comune accordo tra Bi e Tesoro, così come, di comune accordo, siano stati realizzati interventi miranti a rafforzare l efficienza del mercato primario dei titoli di stato. La collaborazione con la Banca non poteva che rimanere, dato che nell equilibrio tra domanda e offerta di titoli pubblici giocano fattori esterni, come la liquidità del canale estero e del settore privato, di cui solo la Banca è a conoscenza 29. Come afferma M.T. salvemini (1989: 45), la collaborazione tra BC e Tesoro è cosa diversa dai rapporti tra autorità monetaria e autorità politica. Eventuali cambiamenti nell assetto istituzionale di tali rapporti non possono che nascere da un comune interesse ad una più efficiente gestione del sistema creditizio, dell organizzazione del sistema dei pagamenti e del finanziamento del fabbisogno pubblico. Di comune interesse, secondo chi scrive, è senz altro l adeguamento ai nuovi standard internazionali di funzionamento dei mercati finanziari e della politica monetaria. se questi sono stati i veri obiettivi del divorzio, la politica monetaria restrittiva, di per sé, non lo è stata. Essa sarebbe comunque avvenuta per il rispetto degli accordi di cambio e per la necessaria riduzione del gap inflazionistico tra l italia e gli altri Paesi. Questo giustifica la grande gradualità con cui la BC ha potuto ridurre il finanziamento al Tesoro in asta. il divorzio è servito essenzialmente ad introdurre le regole di mercato nel finanziamento pubblico e nella politica monetaria. Mentre però con il puro controllo della moneta, come avveniva negli su, il livello dei tassi a breve termine sarebbe stato lasciato alla determinazione del libero mercato e sarebbe risultato oggetto di alta variabilità, in italia, la BC non rinuncerà ad una loro stabilizzazione nel breve periodo, rifiutando di passare ad una politica di stretto taglio monetarista. nel 1984 comparve come obiettivo intermedio, a fianco del finanziamento al settore non statale, il tasso di crescita di M2, che presto però si tradurrà in una definizione a fasce (1986) e dunque in un obiettivo più elastico Dopo il divorzio, il circuito della liquidità che si istaura tra Tesoro, aziende di credito e Banca d italia, cambia di segno, ma non di intensità. se prima era la liquidità già entrata in circolazione nel sistema (automaticamente attraverso il finanziamento diretto del fabbisogno ) a definire il volume dei titoli che il Tesoro doveva emettere per ricondurla al livello desiderato, ora è un dato volume di titoli (soprattutto a lungo) a definire l ammontare dei mezzi liquidi che la BC deve immettere per consentire il loro assorbimento. il rifinanziamento alle aziende di credito in occasione delle sottoscrizioni in asta primaria gioca proprio questo ruolo. si ricorda che la Bi crea un pool di principali intermediari che si impegnavano a sottoscrivere una determinata quota di BOT in asta primaria. 30 inoltre l obiettivo monetario non è stato mai perseguito in italia attraverso un controllo ferreo della base monetaria, come nel triennio Volcker, piuttosto attraverso la manovra dei tassi a breve termine.

20 152 Studi e Note di Economia, Anno XVI, n inoltre va ricordato che il nuovo processo di liberalizzazione dei tassi, iniziato con il divorzio, solleva Bi dalle pesanti responsabilità allocative del credito tra settore pubblico e privato, che condizionavano in precedenza il suo operato. 5. I rapporti tra debito pubblico e politica monetaria negli anni Ottanta il divorzio privava lo stato del sussidio sull interesse pagato sul debito pubblico e avrebbe dovuto spostare la responsabilità del livello dei tassi dalla BC al Tesoro. Tutto questo accadeva in un decennio di progressiva liberalizzazione dei movimenti di capitali e di vincolo estero dovuto al cambio fisso. Così l alto costo del denaro che caratterizza il decennio verrà di volta in volta attribuito all alto indebitamento pubblico, alla politica monetaria restrittiva, alle politiche internazionali ugualmente restrittive e alle esigenze del cambio. se negli anni settanta, con il finanziamento monetario del debito e l obiettivo del CTi, i problemi macroeconomici presi maggiormente in considerazione erano quelli dello spiazzamento (reale e finanziario) del settore privato ad opera del settore pubblico e dell inflazione (assieme al cambio), dopo lo sme e il divorzio la forte dinamica della voce interessi fa riflettere di più sulla stabilità finanziaria e sulla sostenibilità del debito pubblico. La tesi di Bi era che il finanziamento dello stato sul mercato determinava tensioni sui tassi e la dinamica del debito creava instabilità nei mercati finanziari. La spesa pubblica era improduttiva, per cui comportava un aumento del rapporto D/PiL e del differenziale tra il tasso di interesse e il tasso di crescita (r-g), con problemi di auto-alimentazione del debito. Andando avanti nel decennio, ci si cimenta sempre più con la politica di gestione del debito, mirante a minimizzare gli oneri per interessi del Tesoro, sotto politiche monetarie e/o fiscali esogene. Anziché trattare l ingente letteratura sulla sostenibilità, ci soffermeremo ancora una volta sui rapporti tra BC e Governo, tra politica monetaria e politica del debito, vale a dire tra tasso di interesse e gestione della politica fiscale. Potremo notare come, nonostante l inizio consensuale di un processo di indipendenza tra le due autorità ma forse proprio per questo si continui a riflettere sui condizionamenti reciproci tra i due strumenti. Potremmo dire che il decennio Ottanta è proprio caratterizzato da analisi di conflitto tra strumenti mentre in precedenza si discuteva ancora sugli obiettivi, sugli effetti delle politiche e sui modelli di comportamento (par. 5.1). Mentre gli economisti applicati discutono sulle cause dell alto prezzo del denaro, la teoria della politica economia, ormai interessata dai cambiamenti istituzionali in corso, imbocca la strada delle strategie tra le autorità. All interno di una condivisione di massima del funzionamento del sistema economico (trade-off tra disoccupazione e inflazione nel breve, aspettative razionali e curva di Phillips verticale nel lungo periodo) l interesse si sposta sulla ricerca degli assetti istituzionali migliori per il raggiungimento di certi

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