Sistemi finanziari più solidi con l adesione agli standard internazionali

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1 Kate Langdon Segretariato del FSF (+41 61) Sistemi finanziari più solidi con l adesione agli standard internazionali Una strategia di ampio respiro Gli standard internazionali possono contribuire a rendere i sistemi finanziari interni meno esposti alle crisi Un ampia strategia per promuovere l applicazione di standard Sulla scia delle recenti crisi finanziarie, la comunità internazionale ha posto in risalto la necessità di iniziative concrete per rendere i sistemi finanziari interni meno esposti alle crisi. Lo sviluppo e l applicazione di standard per promuovere politiche più rigorose e rafforzare le infrastrutture istituzionali e di mercato hanno svolto un ruolo centrale in quest opera di salvaguardia della stabilità finanziaria nazionale e internazionale. Le varie iniziative intraprese al riguardo dalla comunità internazionale costituiscono l asse portante di un ampia strategia volta a promuovere l adesione agli standard. Sulla base di questi lavori, il Forum per la stabilità finanziaria (FSF) ha istituito lo scorso anno una Implementation Task Force, che riuniva istanze normative, organi di vigilanza, autorità nazionali di paesi emergenti e sviluppati, nonché istituzioni e gruppi finanziari internazionali. Nel formulare tale strategia 1, la Task Force ha puntualizzato l esigenza di: promuovere fra i paesi un senso di condivisione della necessità di applicare gli standard; fissare priorità per l adozione degli standard tenendo conto delle condizioni dei singoli paesi; elaborare metodologie che forniscano indicazioni pratiche per valutare la conformità con i principi fondamentali; effettuare esercizi di valutazione, coordinati dal FMI e dalla Banca Mondiale, per individuare vulnerabilità, priorità di applicazione e necessità di assistenza tecnica; fornire adeguati incentivi, ufficiali e di mercato, ad applicare gli standard; mobilizzare le necessarie risorse internazionali per fornire assistenza tecnica e formazione al fine di promuovere la creazione di capacità atte a garantire un efficace e durevole applicazione degli standard. Questa nota fornisce maggiori dettagli sul modo di soddisfare ciascun requisito per il buon esito della strategia di attuazione. 1 La Task Force sull applicazione degli standard era presieduta da Andrew Sheng, Chairman della Hong Kong Securities and Futures Commission. Per la consultazione del rapporto, approvato e diffuso dal FSF nel marzo 2000, cfr. il sito Internet ( Rassegna trimestrale BRI, marzo

2 Condivisione Un saldo senso di condivisione nazionale comprendente il consenso interno e l impegno sul piano delle politiche è fondamentale per promuovere con successo l applicazione di standard internazionali. Data la complessità dei sistemi finanziari, è probabile che questo processo coinvolga numerosi soggetti a livello nazionale e influisca su interessi consolidati. Potrebbero derivarne problemi per i funzionari nazionali responsabili in vari ambiti della stabilità finanziaria, molti dei quali vorrebbero impegnarsi per l introduzione degli standard e sanno già dove sono necessari miglioramenti. Un adeguato consenso politico interno sull esigenza di tali standard potrebbe facilitare la soluzione di quei problemi. Le valutazioni esterne, in quanto giudizio obiettivo di terzi sulle carenze riscontrate, possono concorrere a generare il consenso politico interno necessario a stimolare i cambiamenti ritenuti essenziali e auspicabili. Anche la comunità internazionale ha un forte interesse all adozione di prassi corrette, poiché gli effetti delle crisi finanziarie possono propagarsi fra i paesi. Tuttavia, la pressione internazionale deve essere applicata con discernimento, in modo da non ostacolare gli sforzi verso il raggiungimento del necessario consenso nazionale. Sarà essenziale pervenire a un appropriato equilibrio fra il ritmo di attuazione dettato dal consenso interno e da considerazioni di capacità nei singoli paesi e quello auspicabile in un ottica globale. Una condivisione a livello nazionale consenso interno e impegno politico è essenziale per il successo Priorità L adesione a tutti i criteri (nel compendio del FSF ve ne sono riportati oltre 60) sarebbe un compito arduo, superiore a quanto la maggior parte delle economie potrebbe ragionevolmente realizzare nel prossimo futuro. È quindi ovvio che dovranno essere stabilite priorità paese per paese, riconoscendo al tempo stesso che molti criteri sono interdipendenti (ad esempio, l efficacia della vigilanza e della regolamentazione dipende dalla qualità delle prassi contabili e del quadro giuridico sottostanti). Allo scopo di agevolarne l adozione, il FSF ha proposto un insieme di 12 standard fondamentali per il rafforzamento dei sistemi finanziari, che andrebbero applicati in via prioritaria tenendo conto delle condizioni specifiche dei vari paesi (cfr. riquadro alla fine della presente nota). Tali standard rientrano in tre categorie principali: politiche macroeconomiche e trasparenza informativa, infrastrutture istituzionali e di mercato, regolamentazione e supervisione finanziaria. Essi sono illustrati nel compendio del FSF, disponibile sul sito Internet ( Le priorità nell applicazione degli standard devono essere fissate tenendo conto delle condizioni del paese Metodologie di valutazione Al fine di stabilire le priorità di applicazione è importante localizzare eventuali lacune significative nelle prassi in uso in un determinato paese rispetto agli standard internazionali. Questi ultimi sono per lo più espressi in termini alquanto generali, ed è quindi necessaria una notevole competenza sia sui criteri stessi sia sulle pratiche correnti di un paese per poter effettuare un adeguata valutazione di conformità. Per prestare assistenza in fase di La valutazione delle prassi correnti rispetto agli standard può facilitarne l applicazione 2 Rassegna trimestrale BRI, marzo 2001

3 attuazione, molti organismi normativi hanno messo a punto o stanno elaborando regole o metodologie specifiche volte a fornire indicazioni pratiche per la valutazione dell osservanza dei rispettivi standard. Con l impiego di tali metodologie è possibile ottenere un quadro complessivo dei punti di forza e di debolezza presenti nel sistema esaminato. Schema di valutazione Iniziative FMI - Banca Mondiale: il FSAP mira a individuare le vulnerabilità nel settore finanziario mentre i ROSC raccolgono informazioni sullo stato di applicazione Periodiche valutazioni dei progressi compiuti nell adesione agli standard possono svolgere un ruolo importante nello sviluppo di piani d azione volti ad ampliarne l impiego e a individuare esigenze di assistenza tecnica e di formazione. Tali valutazioni possono essere effettuate dalle stesse parti interessate (autovalutazioni), da istituzioni omologhe o da esperti esterni. Le metodologie elaborate al riguardo dagli organismi di regolamentazione dovrebbero costituire una valida guida in tale contesto. L esperienza ha in genere dimostrato quanto sia importante che le autovalutazioni, pur rappresentando un utile base di partenza, siano integrate da una verifica esterna indipendente del rispetto degli standard. Di recente, il FMI e la Banca Mondiale hanno messo a punto, in collaborazione con autorità nazionali e altri organismi internazionali, uno schema articolato per valutare l osservanza degli standard e le relative politiche. Una delle più importanti iniziative in quest ambito è il Financial Sector Assessment Programme (FSAP), elaborato congiuntamente dalle due istituzioni al fine di individuare le vulnerabilità nel settore finanziario e le aree di sviluppo prioritarie. Il FSAP prevede, fra l altro, una valutazione degli standard applicabili al settore finanziario e implica la collaborazione di una serie di autorità nazionali e organismi normativi. Un altra iniziativa di rilievo, intrapresa in via sperimentale dal FMI e dalla Banca Mondiale, è costituita dai Reports on the Observance of Standards and Codes (ROSC), uno strumento che raccoglie valutazioni sintetiche circa i progressi compiuti da un economia nell osservanza di una vasta gamma di standard e codici riconosciuti a livello internazionale. Tali valutazioni comprendono attualmente gli standard relativi al settore finanziario previsti nell ambito del FSAP 2, nonché quelli sulla diffusione di dati e sulla trasparenza fiscale. Sono inoltre oggetto di valutazioni gli standard su governo societario, contabilità e auditing 3. 2 Ogni FSAP comprende valutazioni dei Principi fondamentali per un efficace vigilanza bancaria e del Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies. A seconda delle condizioni del paese, possono essere anche previste valutazioni sull applicazione dei principi fondamentali in materia di regolamentazione dei mercati mobiliari, supervisione del settore assicurativo, sistemi di pagamento e regolamento. 3 Per ulteriori informazioni sui ROSC e la relativa modulistica predisposta per alcuni paesi, cfr. il sito Internet del FMI ( Rassegna trimestrale BRI, marzo

4 Incentivi L interesse soggettivo dovrebbe costituire la motivazione principale ad adottare gli standard. Dati i costi delle crisi finanziarie, è nell interesse di ciascun paese ridurre la propria esposizione alle crisi. Inoltre, un sistema finanziario sano e robusto contribuisce ad accelerare la crescita del reddito pro capite attraverso più elevati saggi di risparmio, una migliore allocazione delle risorse e una più efficiente offerta di servizi finanziari. Mentre l interesse soggettivo dovrebbe costituire la motivazione principale, gli incentivi ufficiali e di mercato possono concorrere a promuovere l applicazione degli standard. Dopo il rapporto della Implementation Task Force del FSF, un nuovo gruppo è stato incaricato di esaminare la gamma di incentivi che potrebbero essere utilizzati per incoraggiare le economie ad applicare gli standard internazionali 4. Gli incentivi considerati riguardano quelli provenienti sia dal mercato sia da fonti ufficiali (canali di vigilanza, di regolamentazione e di accesso al mercato). Dato che gli standard possono contribuire a rafforzare i sistemi finanziari nazionali e internazionali, il settore ufficiale ha interesse a fornire incentivi miranti a promuoverne l applicazione. Lo stimolo fornito dalla comunità internazionale può consistere, fra l altro, nell incoraggiare i paesi a effettuare e rendere note le valutazioni, nell avviare un dialogo con le istituzioni finanziarie internazionali e nel partecipare a verifiche comparative. Tali incentivazioni devono essere accompagnate, ove necessario, dall offerta di assistenza tecnica e di risorse. La concessione di taluni finanziamenti ufficiali, quali la Contingent Credit Line del FMI, è stata specificamente subordinata ex ante ai progressi compiuti nell applicare gli standard. Anche le autorità nazionali di vigilanza e di regolamentazione possono fornire incentivi, ad esempio incoraggiando l utilizzo di informazioni sul rispetto degli standard nei procedimenti di valutazione del rischio delle istituzioni finanziarie e nelle decisioni in materia di accesso al mercato. Tuttavia, l interesse soggettivo e gli incentivi ufficiali, pur svolgendo un ruolo importante, non sono forse sufficienti a promuovere l applicazione degli standard. Gli incentivi di mercato il riflesso dell osservanza degli standard sul pricing delle attività e sulle decisioni allocative sono destinati, in prospettiva, a essere i più efficaci. Peraltro, affinché tali incentivi possano dispiegare i loro effetti, è necessario che siano soddisfatti alcuni presupposti. Gli operatori devono avere familiarità con gli standard internazionali e considerarli rilevanti per le loro valutazioni del rischio. Inoltre, essi devono avere accesso a informazioni affidabili e attuali sull applicazione degli standard e incorporarle nelle loro politiche di prezzo e decisioni allocative. Il gruppo ha condotto un dialogo informale con una serie di operatori nei principali centri finanziari (oltre 100 istituzioni finanziarie in 11 giurisdizioni) per 4 Il Follow-up Group on Incentives to Foster Implementation of Standards è presieduto da Axel Nawrath, Direttore Generale del Ministero delle Finanze tedesco. Per la consultazione del rapporto, approvato dal FSF nel settembre 2000, cfr. il sito Internet ( La motivazione principale ad adottare standard internazionali è l interesse soggettivo coadiuvato da incentivi ufficiali ma in prospettiva gli incentivi di mercato sono forse i più efficaci Sono necessari ulteriori sforzi per sfruttare il potenziale degli incentivi di mercato 4 Rassegna trimestrale BRI, marzo 2001

5 valutare il grado di soddisfacimento di tali presupposti. Dalle iniziative ad ampio raggio intraprese finora da FSF, FMI e Banca Mondiale è emerso chiaramente che esistono le premesse per un efficace ruolo degli incentivi di mercato. Nondimeno, è risultata anche evidente la necessità di un notevole impegno su vari fronti per accrescere la consapevolezza di mercato degli standard internazionali e la loro traslazione nelle politiche di prezzo e nelle decisioni allocative. Le autorità nazionali, il FMI, la Banca Mondiale, gli organismi di regolamentazione e il FSF continuano ad adoperarsi in tal senso anche attraverso pubblicazioni, conferenze, seminari e altri convegni di sensibilizzazione. Sono altresì in atto diverse iniziative complementari da parte del settore privato. Per promuovere ulteriormente gli incentivi di mercato sono inoltre auspicabili approfondimenti di tipo analitico sull importanza del rispetto degli standard nelle valutazioni dei rischi, nonché azioni volte a incoraggiare la diffusione di informazioni sui progressi compiuti dai paesi nell applicare gli standard utili ai fini della gestione dei rischi. Risorse Istituzioni finanziarie internazionali, organismi di regolamentazione e autorità nazionali partecipano alle iniziative per l applicazione degli standard I vincoli in termini di risorse implicano un efficace finalizzazione dei programmi di assistenza L applicazione degli standard è un attività ad alta intensità di risorse, e molti paesi devono far fronte a seri vincoli di ordine pratico. Le iniziative per la creazione di capacità costituiscono una componente essenziale per un efficace e durevole rafforzamento dei sistemi finanziari. Autorità nazionali, istituzioni finanziarie internazionali, come BRI, FMI e Banca Mondiale, nonché organismi di regolamentazione partecipano tutti a sostegno di questa finalità, fornendo assistenza tecnica e programmi di formazione. Da parte sua, il FSF ha sponsorizzato la creazione da parte di BRI, FMI e Banca Mondiale di una guida globale sulle opportunità di formazione, con informazioni online sui corsi disponibili presso gli organismi competenti per migliorare la qualità della supervisione finanziaria 5. Benché inizialmente incentrata sulla vigilanza bancaria, tale guida sarà estesa alle iniziative di formazione in un ampia gamma di attività finanziarie, fra cui la supervisione del settore assicurativo e i sistemi di pagamento e regolamento. L Istituto per la stabilità finanziaria, operante presso la BRI a Basilea, sta collaborando con il Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria e in misura crescente con altri organismi di regolamentazione allo scopo di offrire una formazione mirata ai responsabili della vigilanza e avente come oggetto il miglioramento e il rafforzamento dei rispettivi sistemi finanziari. Le potenziali richieste di assistenza nell applicazione degli standard sono molto numerose e, inevitabilmente, anche la comunità internazionale si troverà ad affrontare vincoli in termini di risorse. Per assicurare un efficace utilizzo di queste ultime, è importante che l assistenza tecnica sia finalizzata a obiettivi ben precisi e impiegata durevolmente nei paesi beneficiari. 5 Cfr. il sito Internet ( Rassegna trimestrale BRI, marzo

6 Conclusioni L applicazione degli standard non è di per sé sufficiente ad assicurare la stabilità finanziaria. E gli stessi standard non costituiscono un fine, né una sorta di panacea. Al contrario, essi andrebbero considerati come un mezzo per promuovere la solidità dei sistemi finanziari e, di conseguenza, una crescita economica sostenuta. In particolare, contribuendo a migliorare il funzionamento del settore finanziario, l adesione agli standard può agire nel senso di ridurre l accumularsi di rischi e vulnerabilità nel sistema, che possono provocare crisi finanziarie con costi significativi in termini di prodotto e di occupazione. Gli standard non sono una panacea, bensì un mezzo per promuovere solidi sistemi finanziari 6 Rassegna trimestrale BRI, marzo 2001

7 Standard fondamentali per solidi sistemi finanziari I dodici standard di seguito elencati sono stati ritenuti dal FSF essenziali per la solidità dei sistemi finanziari e applicabili in via prioritaria tenendo conto delle condizioni delle singole economie. Benché il grado di adesione differisca da paese a paese, gli standard fondamentali sono ampiamente accettati in quanto requisiti minimi per prassi corrette. Alcuni di essi assumono rilevanza in diverse aree (cfr. il sito Internet Area Standard fondamentale Organo Trasparenza della politica monetaria e finanziaria Politica macroeconomica e trasparenza informativa Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies Trasparenza fiscale Code of Good Practices on Fiscal Transparency FMI Diffusione di dati Insolvenza Special Data Dissemination Standard (SDDS)/General Data Dissemination System (GDDS) 1 Infrastrutture istituzionali e di mercato 2 Governo societario Principles of Corporate Governance OCSE Contabilità International Accounting Standards (IAS) IASC 3 Auditing International Standards on Auditing (ISA) IFAC 3 Pagamenti e regolamenti Integrità dei mercati Principi fondamentali per sistemi di pagamento di importanza sistemica The Forty Recommendations of the Financial Action Task Force on Money Laundering Regolamentazione e supervisione finanziaria FMI FMI BIRS CSPR FATF Vigilanza bancaria Principi fondamentali per un efficace vigilanza bancaria CBVB Regolamentazione dei mercati mobiliari Vigilanza del settore assicurativo Objectives and Principles of Securities Regulation Insurance Core Principles IOSCO 1 Le economie che hanno, o potrebbero cercare, l accesso ai mercati internazionali dei capitali sono invitate ad aderire ai più stringenti SDDS, mentre tutti gli altri paesi possono optare per i GDDS. 2 La Banca Mondiale sta coordinando un iniziativa di vasta portata volta a sviluppare tali principi e linee guida. La Commission on International Trade Law (UNCITRAL) delle Nazioni Unite, che ha adottato la Model Law on Cross-Border Insolvency nel 1997, si adopererà per facilitarne l applicazione. 3 L International Accounting Standards Committee (IASC) e l International Federation of Accountants (IFAC) sono enti di emanazione del settore privato e, in quanto tali, si differenziano dagli altri organi di regolamentazione. Principali organismi di regolamentazione Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria (CBVB) Il CBVB, istituito dalle banche centrali del G10, costituisce un'assise per la regolare cooperazione tra i suoi paesi membri in materia di vigilanza bancaria. Esso formula norme e orientamenti di carattere generale e raccomanda criteri per prassi bancarie ottimali nell aspettativa che le singole autorità nazionali si adoperino per la loro applicazione ( Comitato sui sistemi di pagamento e regolamento (CSPR) Il CSPR, istituito dalle banche centrali del G10, costituisce un assise per la regolare cooperazione tra i suoi paesi membri su questioni attinenti ai sistemi di pagamento e regolamento. Esso ha il compito di monitorare e analizzare gli sviluppi nei sistemi nazionali di IAIS Rassegna trimestrale BRI, marzo

8 pagamento, regolamento e compensazione, nonché negli schemi di netting multivalutari e internazionali. Il CSPR costituisce inoltre una sede di coordinamento delle funzioni di sorveglianza facenti capo alle banche centrali del G10 per ciò che concerne tali schemi di netting. Esso formula norme e orientamenti di carattere generale e raccomanda criteri per prassi ottimali nell aspettativa che le autorità nazionali competenti si adoperino per la loro applicazione ( Financial Action Task Force (FATF) La FATF, istituita nel 1989 in occasione del vertice del G7 di Parigi, aveva inizialmente definito un programma di 40 raccomandazioni per contrastare il riciclaggio di denaro di provenienza illecita. Tali raccomandazioni sono state modificate nel 1996 per tener conto delle tendenze più recenti e delle potenziali minacce future. La FATF, cui partecipano 26 paesi, ha il compito di monitorare i progressi compiuti dai suoi membri nell applicazione di misure antiriciclaggio, attraverso un autovalutazione annuale integrata da più dettagliate analisi congiunte. Inoltre, la FATF analizza tendenze, tecniche e contromisure in materia di riciclaggio, nonché le loro implicazioni rispetto alle 40 raccomandazioni, oltre a promuovere attivamente l adozione e l applicazione di queste ultime presso i paesi non membri ( International Accounting Standards Committee (IASC) Lo IASC è un organismo indipendente di emanazione privata, istituito nel 1973 con il compito di armonizzare i principi contabili impiegati nei documenti di bilancio da imprese e altre organizzazioni in tutto il mondo. Il Consiglio di amministrazione del Comitato è responsabile dello sviluppo e dell approvazione di norme contabili internazionali; lo IASC ne ha finora promulgate 40 ( International Association of Insurance Supervisors (IAIS) Lo IAIS, istituito nel 1994, è un forum per la cooperazione fra organismi normativi e autorità di vigilanza del settore assicurativo provenienti da oltre 100 paesi, il cui compito è quello di elaborare principi e norme, accettati a livello internazionale, per un efficace regolamentazione e vigilanza di tale settore. Dopo i Core principles, l Insurance Concordat e vari altri standard, l attività normativa dello IAIS si è concentrata di recente su solvibilità, offerta di servizi all estero, gestione dei rischi nel portafoglio titoli, sorveglianza sui conglomerati finanziari, riassicurazioni, condotta di mercato e operazioni commerciali elettroniche ( International Federation of Accountants (IFAC) L IFAC raggruppa organismi nazionali di normazione contabile sia del settore privato che di quello pubblico, nonché taluni gruppi specialistici che intrattengono frequenti contatti con questo comparto. L IFAC si adopera per promuovere la professione contabile e armonizzare gli standard contabili su scala mondiale in modo da consentire l offerta di servizi omogenei e di elevata qualità. Attraverso l International Auditing Practices Committee (IAPC), organo di sua emanazione, l IFAC ha messo a punto gli International Standards on Auditing (ISA) e gli Audit Practice Statements (IAPS) ( Fondo monetario internazionale (FMI) Il FMI elabora e controlla il rispetto di standard internazionali in aree aventi una diretta rilevanza operativa per le sue funzioni di sorveglianza del sistema monetario internazionale. In collaborazione con altri organismi normativi, esso ha elaborato standard internazionali per la diffusione e la compilazione di statistiche, nonché regole di trasparenza nelle politiche fiscali, monetarie e finanziarie, contribuendo altresì alla valutazione e all applicazione di standard internazionali in materia di vigilanza bancaria. Inoltre, il FMI ha predisposto per vari paesi, su base sperimentale, rapporti sui loro progressi nell adesione a standard e codici per prassi ottimali riconosciuti a livello internazionale ( 8 Rassegna trimestrale BRI, marzo 2001

9 International Organization of Securities Commissions (IOSCO) Lo IOSCO è un organismo per la cooperazione fra le autorità di vigilanza mobiliare. Vi fanno regolarmente parte organi pubblici di regolamentazione dei mercati dei titoli e dei futures. Esso elabora e promuove standard al fine di preservare l efficienza e la solidità di tali mercati. Avvalendosi di una partecipazione su scala mondiale, esso fissa i principi per un efficace sorveglianza sulle operazioni mobiliari internazionali e promuove l integrità dei mercati attraverso una rigorosa applicazione di tali principi e l imposizione di efficaci misure contro la loro violazione ( Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) L OCSE mira a promuovere politiche a sostegno di una crescita economica sostenuta e dell occupazione nei suoi paesi membri. Nell ambito dell azione a favore di un efficace funzionamento dei mercati, l'organizzazione incoraggia la convergenza di politiche, leggi e regolamenti concernenti le imprese e i mercati finanziari ( Rassegna trimestrale BRI, marzo