CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA GIUDIZIO DI PARIFICA DEL RENDICONTO REGIONALE

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA GIUDIZIO DI PARIFICA DEL RENDICONTO REGIONALE RELAZIONE SULLA GESTIONE DELLA REGIONE LOMBARDIA PER L ESERCIZIO 2012 (art. 1, comma 5, della legge 7 dicembre 2012, n. 213) VOLUME II LA GESTIONE AMMINISTRATIVA E FINANZIARIA: AREA ISTITUZIONALE Magistrato relatore Referendario Alessandro Napoli

2 Coordinamento: Maria Grazia Mei Funzionari del settore Maura Molteni Laura Pezzella Hanno collaborato Daniela Potente Giuseppe Pro Rosetta Montanaro Isabella Slavazza

3 Indice CAPITOLO 1 L ASSETTO ORGANIZZATIVO DELLA REGIONE LOMBARDIA. 5 CAPITOLO 2 AZIONI DI CONTENIMENTO DELLA SPESA Le misure per la tempestività dei pagamenti... 7 CAPITOLO 3 LA GESTIONE DEL PERSONALE REGIONALE Il personale dell amministrazione regionale Consistenza La contabilizzazione delle spese di personale I limiti alla spesa di personale e al turn over I procedimenti disciplinari La dirigenza regionale Assetto normativo Profili quantitativi: dotazioni organiche ed effettiva copertura Le posizioni organizzative: profili quantitativi e modalità di conferimento 34 CAPITOLO 4 ENTI STRUMENTALI Quadro normativo Consistenza del personale di enti e società Il personale degli Enti dipendenti della Regione Il personale delle Società a totale partecipazione regionale Profili quantitativi: dotazioni organiche Gli incarichi attribuiti da enti e società regionali CAPITOLO 5 CONTROLLI INTERNI Inquadramento normativo I controlli SIREG Il controllo di regolarità contabile Il controllo di regolarità amministrativa Il controllo di gestione La valutazione dei dirigenti Il controllo strategico Il comitato dei controlli presso la giunta regionale... 85

4 9. Le verifiche del Comitato per la trasparenza degli appalti Il collegio dei revisori dei conti La due diligence affidata a Deloitte & Touche S.p.A.: verifica dei presupposti per il conferimento dell incarico esterno CAPITOLO 6 MISURE CONSEQUENZIALI EX ART. 3 CO. 6 L. 20/1994 ALLA LUCE DEI RILIEVI DI CUI ALLA DELIBERA N. 31/ CAPITOLO 7 LEGISLAZIONE REGIONALE Le leggi regionali L impugnazione di leggi regionali dinanzi alla Corte costituzionale Valutazioni di sintesi

5 CAPITOLO 1 L ASSETTO ORGANIZZATIVO DELLA REGIONE LOMBARDIA L assetto organizzativo della Giunta regionale nell esercizio 2012 si compone di direzioni centrali e direzioni generali. Ad ogni direzione generale corrisponde un settore di attività, nell ambito del quale la direzione ha il compito di dare attuazione operativa alle linee politiche espresse dal governo regionale. La tabella che segue evidenzia le aree cui afferiscono le attività svolte dalle singole direzioni. AREA ISTITUZIONALE Segretariato DC Programmazione Integrata Suddivisione delle direzioni per aree DC Organizzazione, Personale, Patrimonio e Organizzazione DC Affari Istituzionali e Legislativo DC Relazioni Esterne, Internazionali e Comunicazione AREA SOCIALE DG Sanità DG Casa DG Famiglia, Conciliazione, Integrazione e Solidarietà sociale DG Istruzione, Formazione e Cultura DG Occupazione e Politiche del lavoro AREA TERRITORIALE DG Infrastrutture e mobilità DG Ambiente, Energia e Reti DG Protezione civile, Polizia Locale e Sicurezza DG Sistemi verdi e Paesaggio DG Territorio e Urbanistica AREA ECONOMICA DG Industria, Artigianato, Edilizia e Cooperazione DG Agricoltura DG Commercio, Turismo e Servizi DG Semplificazione e Digitalizzazione DG Sport e giovani Legenda: DC (Direzione Centrale) DG (Direzione Generale) Fonte: Regione Lombardia Elaborazione a cura Corte dei Conti Questa Corte ha provveduto ad esaminare alcune significative gestioni regionali riconducibili, anche in via mediata, all area istituzionale, id est: 1) la tempestività dei pagamenti dei fornitori; 2) la gestione del personale regionale (dirigenziale e non); 5

6 3) il c.d. sistema SIREG, con riferimento sia agli enti pubblici sia alle società in house, sotto il profilo della gestione del personale e del conferimento di incarichi esterni; 4) i controlli interni; 5) uno screening in itinere delle misure conseguenziali ai rilievi già mossi da questa Corte in sede di relazione sulla gestione 2011, nelle more del termine per la comunicazione ex art. 3 comma 6 l. n. 20/1994 (cfr. delibera n. 31/2013). 6

7 CAPITOLO 2 AZIONI DI CONTENIMENTO DELLA SPESA 1. Le misure per la tempestività dei pagamenti Coerentemente con la disciplina comunitaria e nazionale, la materia dei tempi di pagamento è stata oggetto di recente attenzione da parte del Legislatore regionale, che con Legge 23 dicembre 2010, n. 19. Art. 4 (Tempestività dei pagamenti della Regione, degli enti del sistema di cui all'allegato A1, sezione I, della l.r. 30/2006 e delle aziende sanitarie) ha statuito quanto segue. 1. Al fine di garantire la tempestività dei pagamenti nelle transazioni commerciali, la Regione, gli enti del sistema di cui all'allegato A1, sezione I, della l.r. 30/2006 e le aziende sanitarie assicurano, entro e non oltre il 31 dicembre 2011, che il pagamento a titolo di corrispettivo in transazioni commerciali aventi ad oggetto forniture di merci o prestazioni di servizi da parte di soggetti pubblici o privati sia effettuato entro sessanta giorni dal ricevimento della fattura, nel rispetto della normativa sul patto di stabilità interno. Restano salvi i termini diversi previsti dai contratti già stipulati alla data di entrata in vigore della presente legge. 2. La Giunta regionale definisce le modalità tecniche e organizzative necessarie al fine di assicurare il rispetto dei termini massimi di cui comma 1. Il provvedimento è pubblicato sul Bollettino ufficiale e sul sito internet istituzionale di Regione Lombardia. In attesa dell'approvazione della deliberazione della Giunta regionale, conservano efficacia le misure già adottate. Riguardo il rispetto dei tempi di pagamento ai fornitori della Regione, viene precisato dall Ente che le procedure organizzative implementate e le relative tempistiche interne consentono di garantire il rispetto dei tempi di pagamento a 60 giorni per le fatture pervenute entro i termini presso la struttura Ragioneria. Questa Corte ha già proceduto ad una specifica ed autonoma verifica, a campione, sul punto, esaminando due estratti dal registro elettronico delle fatture, riferiti ai mesi di ottobre 2011 e maggio 2012, dai quali sono stati desunti gli elementi di sintesi riportati nella seguente tabella (cfr. delibera n. 31/2013). Tali esiti possono essere integralmente richiamati in questa sede, atteso che impattano in parte qua sull esercizio finanziario 2012 (per l appunto per quanto concerne il mese di maggio), esaminando le evidenze empiriche in termini di trend rispetto al

8 Esiti della verifica a campione sui tempi di pagamento delle fatture Fatture pervenute alla Regione nel mese di riferimento Dati registro fatture ottobre 2011 Dati registro fatture maggio 2012 Totale fatture mensili Fatture sospese in attesa di verifica o documentazione Fatture pagate entro 60 gg dalla data protocollo Fatture pagate oltre 60 gg dalla data protocollo di cui fatture pagate oltre 90 gg dalla data protocollo N Percentuale sul totale 100% 2% 82% 16% 3% N Percentuale sul totale 100% 3% 88% 10% 3% Fonte: Regione Lombardia - Direzione Centrale Programmazione Integrata - U.O. Programmazione e gestione finanziaria Elaborazione: Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Lombardia I dati forniti dalla Regione evidenziano la riduzione del numero delle fatture pagate oltre i 60 giorni che, in percentuale, passano dal 16% di quelle di ottobre 2011 al 10% di maggio Il dato è sostanzialmente in linea con la media europea pari a 65 giorni (Corte dei Conti, Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2013, SS.RR. in sede di controllo, delibera n. 6 del 24 maggio 2013). Le fatture pagate dalla Regione Lombardia oltre i 90 giorni, pur non riducendosi in percentuale (3% del totale delle fatture ricevute nel mese), subiscono una flessione in termini assoluti. Le fatture sospese per approfondimenti alla data della rilevazione sono risultate pari al 2%, relativamente al mese di ottobre 2011, e al 3% per le fatture pervenute a maggio E stato accertato - inoltre - che, come riportato nel seguente prospetto, il pagamento delle fatture oltre 60 giorni risulta motivato nel 35% dei casi per le fatture ricevute nel mese di ottobre 2011 e nel 55% dei casi per quelle pervenute nel mese di maggio Dati registro fatture ottobre 2011 Dati registro fatture maggio 2012 Cause del ritardato pagamento delle fatture di cui pagate oltre 60 Fatture pagate oltre di cui pagate oltre 60 gg. per supplemento 60 gg dalla data gg. per carenza di d istruttoria o altre protocollo liquidità motivazioni % 35% 34% % 55% - Fonte: Regione Lombardia - Direzione Centrale Programmazione Integrata - U.O. Programmazione e gestione finanziaria Elaborazione: Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Lombardia 8

9 Dai dati forniti è emerso che tutti i ritardi eccedenti i 90 giorni sono motivati da cause legate ad approfondimenti istruttori. Il ritardo del 34% delle fatture del mese di ottobre 2011 pagate oltre i 60 giorni è stato determinato da temporanea carenza di liquidità. In relazione a tale aspetto la regione precisa che ciò non ha in ogni caso comportato l'applicazione di interessi di mora, in quanto: - circa il 70% sono fatture emesse da Ilspa per cui si è preventivamente verificato che la società fosse in grado di sostenere tale dilazione senza ripercussioni sulla cassa; - il 20% circa sono fatture delle aziende sanitarie sottoposte alla medesima verifica; - per le restanti fatture (circa 20 mila euro), le scadenze contrattuali sono comunque oltre i 60 gg e, in alcuni casi, non sono previsti termini. 1 Questa Corte prende atto del quadro indubbiamente migliore rispetto ad altre realtà del territorio nazionale: basti pensare che negli ultimi anni i tempi di pagamento hanno superato in Italia, mediamente nel comparto pubblico, i 180 giorni (Corte dei Conti, Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2013, SS.RR. in sede di controllo, delibera n. 6 del 24 maggio 2013). Un regime normativo ancora più rigoroso è stato introdotto dal recente Legislatore comunitario e nazionale. La Direttiva 2011/7/Ue, da recepire dagli Stati membri entro il 16 marzo 2013, prevede che il periodo di pagamento non superi i 30 giorni di calendario dal ricevimento della fattura, salvo proroga fino ad un massimo di 60 giorni per le Amministrazioni pubbliche che svolgano attività economica di natura industriale o commerciale e per gli Enti pubblici che forniscano assistenza sanitaria o salvo diversamente concordato nel contratto e purché ciò sia oggettivamente giustificato dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche (non oltre comunque i 60 giorni). Il legislatore nazionale ha recepito, in anticipo rispetto alla scadenza della direttiva, siffatto assetto normativo con il d.lgs. n. 192 del L Amministrazione ha assicurato che implementerà i nuovi processi volti ad un adeguamento dei tempi di pagamento alle norme maggiormente stringenti previste dal nuovo quadro normativo 2. 1 Delibera 31/ Delibera 31/

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11 CAPITOLO 3 LA GESTIONE DEL PERSONALE REGIONALE 1. Il personale dell amministrazione regionale 1.1. Consistenza In via preliminare, questa Sezione esprime apprezzamento per il basso rapporto tra stock di personale in servizio e numero di cittadini potenziali utenti dei servizi offerti. Alla luce di quanto evidenziato dalla Corte dei Conti - Sezione Autonomie nella relazione annuale sulla gestione finanziaria delle Regioni esercizi , la Regione Lombardia presenta un valore ben al di sotto di quello medio nazionale. Nel 2010 il relativo indice si attestava infatti a 0,50 4, a fronte di una media nazionale delle regioni a statuto ordinario di 1,15 dipendenti ogni cittadini potenziali utenti dei servizi offerti. Questo dato, ex se virtuoso, deve comunque tenere conto dell incidenza sul quoziente derivante dal cospicuo numero di cittadini lombardi (circa dieci milioni), con la conseguente possibilità di spalmare su un denominatore più ampio quella quota parte di risorse umane che rappresentano costi fissi dell Amministrazione regionale. Ciò vale a fortiori attese le funzioni di programmazione e di governance del sistema tipiche di un Amministrazione regionale. Inoltre, una comparazione tra le diverse Regioni (sia che avvenga in termini di unità di personale sia in termini di incidenza sulla popolazione) presuppone anche il computo dei dipendenti degli organismi partecipati: ad esempio, in Lombardia il Legislatore ha attribuito significative funzioni amministrative ad enti strumentali ed a società partecipate (cfr. amplius il c.d. sistema SIREG). Con riferimento all Amministrazione regionale in senso stretto, la dotazione organica del personale di ruolo non dirigenziale ammonta a unità, rideterminata in unità con l art. 4 comma 2 della legge finanziaria 2013 (l.r. n. 18/2012). Dalla tabella che segue si nota che, rispetto a tale dotazione organica, 3 Cfr. Corte dei Conti, Sezione Autonomie, deliberazione n. 14/SEZAUT/2012/FRG del 02 agosto 2012, pp. 236 e Il rapporto è costruito ponendo a numeratore la consistenza media (unità annue) del personale dirigenziale e non dirigenziale calcolato sommando i mesi lavorati del personale e dividendo il totale per i dodici mesi dell anno. 11

12 il personale realmente in forza alla Regione al è pari a unità, circa il 93% delle posizioni da dotazione organica. Regione Lombardia personale non dirigenziale Qualifiche dotazione organica 2012 Presenze al % assunti su dotazione D ,60% C ,25% B ,17% A 0 0 n.c. Comparto Regione ,80% Fonte: Regione Lombardia Elaborazione: Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Lombardia Proseguendo nell esame, le due tabelle che seguono forniscono un inquadramento generale degli organici e delle retribuzioni del personale in servizio. Dai dati esposti emerge che il numero complessivo dei dipendenti di ruolo al è pari a unità, cui si aggiungono 228 lavoratori non di ruolo. Qualifiche Personale consistenza numerica 2010/2012 Personale al Personale al Personale al Variazione 2012/11 Variazione 2012/10 +/- % +/- % Dirigenti (1) ,04% -14-6,83% Quadri (2) ,19% -2-0,34% Comparto ,71% -93-4,08% TOTALE PERSONALE DI RUOLO ,10% ,53% Comandati in entrata: dirigenti Comandati in entrata: quadri Comandati in entrata: comparto ,75% 8 53,33% n.c. 0 n.c ,69% 5 13,51% Altro personale (3) ,47% -13-7,39% TOTALE PERSONALE NON DI RUOLO ,93% 0 0,00% (1) Dirigenti, Direttori generali, Vicari, Incaricati di funzioni specialistiche a tempo indeterminato. (2) Personale titolare di posizioni organizzative (3) Dirigenti con contratto privatistico, personale delle Segreterie, giornalisti, contratti formazione e lavoro, interinali, tempo determinato Fonte: Regione Lombardia 12

13 1.2. La contabilizzazione delle spese di personale Mediante apposita relazione acquisita da questa Corte, l Amministrazione regionale riferisce di aver operato il riaccertamento straordinario (ex art. 14 del DPCM) e ordinario (ex art. 7 del DPCM) dei residui passivi riferiti ai costi del personale. L Amministrazione precisa che il riaccertamento straordinario dei residui, come prescritto dall art. 14 del DPCM, ha riguardato anche i residui riferiti al personale regionale. In particolare, in ottemperanza al principio della competenza finanziaria rinforzata, i residui passivi al 31/12/2011 sono stati analizzati al fine di imputare contabilmente l impegno di spesa all esercizio in cui si prevede l effettiva manifestazione di cassa. Fatte queste premesse e precisando che sono ancora aperte (in sede di tavoli di lavoro presso il MEF) questioni sulla contabilizzazione di alcune fattispecie di spese (anche riferite al personale), la Regione ha provveduto ad analizzare tutti i residui tra i quali anche quelli riferiti alla spesa di personale; al 31/12/2012, dunque, tutti i residui riferiti alla spesa di personale ammontavano a circa 106 milioni dei quali (nel corso del 2012) ne sono stati pagati 83 milioni, economizzati circa 23 milioni e riaccertati circa euro. Di fatto, dunque, al 31/12/2012 non sono certificati residui per la spesa del personale riferiti ad anni precedenti il 2012, essendo stati tutti pagati o economizzati o riaccertati in ottemperanza al nuovo principio della contabilità finanziaria rafforzata. Il DPCM del 28/12/2011 (ex art. 7) prescrive anche il riaccertamento ordinario (sempre in ottemperanza al principio della competenza finanziaria rinforzata) degli impegni assunti nella competenza dell esercizio al quale si riferisce il rendiconto Il riaccertamento in oggetto rappresenta, di fatto, una novità particolarmente impattante per la gestione contabile ordinaria, poiché deve essere condotto assicurando la normale e fluida continuità gestionale tra due esercizi finanziari. La Regione Lombardia ha provveduto anche in questo caso - a condurre il riaccertamento in oggetto adottando scelte metodologiche che, da una parte, permettessero di adempiere ai principi contabili novellati dal DPCM, dall altra di superare difficoltà informatiche e limitare al minimo il disagio gestionale dell apparato amministrativo. Con riferimento al riaccertamento della spesa del personale, la Regione aveva deciso di mantenere a residuo le somme riferite a prestazioni (ovvero a obblighi previdenziali o tributari) per le quali il periodo d imposta si riferisce alla gestione 2012 ma la cui manifestazione di cassa è stata 13

14 prevista nei primi mesi del Oltre questa prima scelta metodologica aveva mantenuto a residuo le fattispecie di spesa per le quali l obbligo ad adempiere da parte della Regione nei confronti anche dei dipendenti è maturato alla data del 31/12/2012; per esempio, il finanziamento di interventi di tipo assistenziale a favore di tutto il personale dipendente della Giunta regionale con i fondi istituiti ai sensi dall art. 4 della l.r. 54/1976. Fatte queste premesse il riaccertamento delle spese di personale riferite alla gestione 2012 è stato, di fatto, condotto già in corso d esercizio cercando di adeguare l impegno contabile assunto nel 2012 all effettiva manifestazione di cassa del periodo adoperando mirate rettifiche all impegno originario. Ciò prosegue l Amministrazione - ha permesso di allineare il più possibile al principio della competenza finanziaria rinforzata le registrazioni contabili del 2012, arrivando ad isolare impegni residui al 31/12/2013 la cui manifestazione finanziaria è, però, stata certa nei primi mesi del 2013 (in virtù delle considerazioni fatte in precedenza). In dettaglio, gli impegni 2012 per la spesa di personale sono stati pari a 175 milioni, dei quali 82 pagati in corso d anno e 71 cancellati in attuazione al principio della competenza rinforzata. A chiusura 2012, al 31/12/2013, gli impegni a residuo sono stati pari a 20 milioni dei quali 16 circa pagati e 4 ancora da pagare ma riferiti a prestazioni rese e per le quali è già maturato nei confronti della Regione il dovere ad adempiere. Preso atto di quanto riferito dall Amministrazione, la Corte richiedeva ulteriori chiarimenti in merito alle ragioni che avevano condotto alla scelta di mantenere a residuo alcune partite, seppur esigibili nell'esercizio successivo, convocando un apposita audizione in contraddittorio in merito alla latitudine delle deroghe al principio dell esigibilità. Nelle more, l Amministrazione precisava di aver provveduto a riaccertare per intero le somme riferite alla spesa di personale mantenute a residuo al 31/12/2013, mediante Dgr n. 36 del 16 aprile 2013 (circa 17 milioni) e mediante decreto dirigenziale n. 3145/2013 (circa 3 milioni). La Sezione segnala, in particolare, che le spese relative al trattamento accessorio premiante liquidato nell esercizio successivo a quello cui la produttività si riferisce sono stanziate e impegnate nell esercizio successivo a quello cui la premialità si riferisce. Pertanto, in ogni esercizio finanziario, è imputata la spesa relativa alla premialità dell esercizio precedente. Alla chiusura dell accordo si registra l obbligazione relativa al trattamento accessorio premiante imputandola 14

15 contabilmente all esercizio del bilancio pluriennale in cui tale obbligazione scade e diventa esigibile. 1.3 I limiti alla spesa di personale e al turn over Il tema dei limiti di spesa e delle assunzioni in materia di personale gravanti sulle Amministrazioni regionali è stato oggetto di disciplina da parte del legislatore statale, in sede di coordinamento della finanza pubblica, nei seguenti termini puntualmente ricostruiti dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 148/2012; cfr. altresì sent. n. 130/2013). Un primo vincolo (di spesa) è rappresentato dall art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 che statuisce quanto segue: 557. Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocraticoamministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l obiettivo di ridurre l incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali. 557-bis. Ai fini dell applicazione del comma 557, costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all ente. 15

16 557-ter. In caso di mancato rispetto del comma 557, si applica il divieto di cui all art. 76, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133». Un secondo vincolo (alle assunzioni) si rinviene nell art. 14 del d.l. n. 78/2010, il cui tenore originario era il seguente: «Il comma 7 dell art. 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 è sostituito dal seguente: è fatto divieto agli enti nei quali l incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell anno precedente. La disposizione del presente comma si applica a decorrere dal 1 gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell anno 2010». Successivamente, l art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 è stato ulteriormente modificato da numerosi interventi legislativi (da ultimo, art. 4-ter, comma 10, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dall art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44). Peraltro, continuano ad essere previsti tanto il divieto di procedere a qualsiasi tipo di assunzione per gli enti nei quali l incidenza delle spese di personale è particolarmente rilevante, tanto la limitazione a carico dei «restanti enti» riguardo a nuove assunzioni di personale. Gli interventi del legislatore statale sulle anzidette prescrizioni sono consistiti nell attenuare la portata di siffatti vincoli, prevedendo che il divieto di assunzione operi solo per gli enti nei quali l incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti (anziché al 40 per cento, com era originariamente previsto), e che i restanti enti possano procedere ad assunzioni di personale «a tempo indeterminato» nel limite del 40 per cento (anziché del 20 per cento e per qualsivoglia tipo di assunzione) della spesa corrispondente alle cessazioni dell anno precedente. Inoltre, il testo oggi vigente dell art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, prevede che «Per gli enti nei quali l incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 40 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano l esercizio delle funzioni fondamentali previste dall articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42; in tal caso le disposizioni di cui al secondo 16

17 periodo trovano applicazione solo in riferimento alle assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di istruzione pubblica e del settore sociale». Orbene, con la sentenza n. 148/2012, il Giudice delle Leggi ha rigettato le questioni di legittimità costituzionale del testo vigente dell art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, sulla scorta della costante giurisprudenza costituzionale. Essa nel definire una questione introdotta da un ricorso statale avverso una legge regionale (sentenza n. 108 del 2011) ha già affermato che le norme di cui all art. 1, commi 557 e 557-bis, della legge n. 296 del 2006, nonché quelle di cui all art. 76, commi 6 e 7, del d.l. n. 112 del 2008, essendo «ispirate alla finalità del contenimento della spesa pubblica, costituiscono principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza, peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento dei medesimi». La citata conclusione trova il suo presupposto nella considerazione che «la spesa per il personale, per la sua importanza strategica ai fini dell attuazione del patto di stabilità interno (data la sua rilevante entità), costituisce non già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione statale» (sentenza n. 69 del 2011, che richiama la sentenza n. 169 del 2007). Anche la norma di cui al comma 557-ter, che prevede sanzioni nel caso di inosservanza delle prescrizioni di contenimento, costituisce un principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica, come già affermato dalla Corte costituzionale, in quanto diretta ad assicurare il rispetto dei limiti di spesa (ex plurimis, sentenza n. 155 del 2011). Per quanto concerne il comma 9 dell art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, che ha novellato l art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 si deve richiamare la sentenza n. 108 del 2011, che ha riconosciuto all art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 (sia pure nel testo vigente al momento della anzidetta decisione), natura di principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica: trattasi di norma che incide sulla spesa per il personale, la quale, «per la sua importanza strategica ai fini dell attuazione del patto di stabilità interno (data la sua rilevante entità), costituisce non già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente». In particolare, nella citata pronunzia è 17

18 stata riconosciuta la natura di principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica alla norma che pone il divieto di procedere ad assunzioni di qualsiasi tipo per gli enti nei quali l incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40 per cento (oggi elevato al 50 per cento) delle spese correnti. Siffatta osservazione deve estendersi anche alla norma che limita la possibilità di assunzioni per i restanti enti, la quale obbedisce alla medesima ratio di contenimento della spesa pubblica per il personale. La Corte costituzionale ribadisce che valgono per la stessa, quindi, le considerazioni già svolte nella sentenza n. 108 del 2011 in relazione al divieto di nuove assunzioni per gli enti che abbiano superato il limite del 40 per cento (oggi, 50 per cento) di cui sopra. Esaurito tale quadro normativo ed ermeneutico, il Collegio procede alla verifica del rispetto dei tetti di spesa e dei limiti alle assunzioni gravanti sull Amministrazione regionale. In base a quanto attestato dalla Regione a questa Corte, ai sensi del precitato art. 1 comma 557 della l. n. 266/2005, gli impegni di competenza dell esercizio 2012 sono inferiori ai corrispondenti impegni del La verifica del rispetto di questo tetto avviene mediante la valorizzazione dei dati trasmessi dalla Regione antecedentemente al riaccertamento dei residui di cui alla Dgr n. 36/2013 nonché del decreto dirigenziale n. 3145/2013, a seguito del rilievo istruttorio di questa Corte. Infatti, al fine di garantire omogeneità nella composizione dell aggregato per una corretta comparazione, alcune voci della retribuzione del personale in servizio nel 2012, benché esigibili (e dunque contabilizzate) nel 2013, devono essere virtualmente computate - ai limitati fini dell art. 1 comma 557 l. n. 266/ nell ambito dell esercizio Infatti, le medesime voci relative al personale in servizio 2011 sono state contabilizzate nell esercizio 2011 (a prescindere dalla correttezza giuscontabile di siffatta imputazione in base alla normativa vigente ratione temporis). 18

19 Aggregato di spesa del personale - impegni 2011 e 2012 Retribuzioni lorde al personale dipendente con contratto a tempo indeterminato e a tempo determinato (inclusi comandati in entrata) Spese per collaborazioni coordinate e continuative spese per incarichi a dirigenti esterni somministrazione di lavoro 0 0 Spese per personale utilizzato, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo alla regione 0 0 TOTALE Fonte: Regione Lombardia Elaborazione Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Lombardia Dati in euro Per quanto concerne i limiti al turn over ex art. 76 comma 7 del d.l. n. 112/2008, la Sezione prende atto del relativo rispetto, in base ai dati trasmessi dalla Regione e riportati nel prosieguo. Importi relativi alle cessazioni anno 2010 (risparmi su 12 mesi) Cat. A ,81 Cat. B ,67 Cat. B ,91 Cat. C ,70 Cat. D ,36 Cat. D ,25 DIRIG ,28 TOTALI ,98 Fonte: Regione Lombardia Dati in euro La spesa corrispondente alle cessazioni intervenute nel 2010 risulta pari a ,98 euro, la spesa massima per le nuove assunzioni del 2011 (20% di ,98 euro ) risulta quindi pari a ,80 euro. 19

20 Assunzioni anno 2011 (spesa su 12 mesi) Cat. B1 Cat. B3 Cat. C ,55 Cat. D ,98 Cat. D3 DIRIG. TOTALI ,53 Fonte: Regione Lombardia Dati in euro In base ai dati forniti, la spesa per le assunzioni avvenute nel corso del 2011 ammonta a ,53 euro, con uno scostamento pari a ,27 euro rispetto al limite massimo di ,80 euro sopra evidenziato. Cessazioni anno 2011 (risparmi su 12 mesi): Cat. B ,24 Cat. B ,91 Cat. C ,00 Cat. D ,41 Cat. D ,07 DIRIG ,52 TOTALI ,15 Fonte: Regione Lombardia Dati in euro 20

21 Assunzioni anno 2012 (spesa su 12 mesi) Cat. B1 Cat. B3 Cat. C ,73 Cat. D ,64 Cat. D3 DIRIG. TOTALI ,37 Fonte: Regione Lombardia Dati in euro Spostando l analisi all anno 2012, l Amministrazione riferisce che, a fronte di una spesa per cessazioni intervenute nel 2011 pari a ,15 euro, sono state effettuate assunzioni nell anno 2012 per euro ,37. Tenendo conto delle economie realizzate rispetto alla possibilità di spesa per l anno 2011, (utilizzabili per le assunzioni dell anno 2012), risulta ancora l importo di euro ,73 da utilizzare per l anno A seguito di espressa richiesta di chiarimenti da parte della Sezione, la Regione ha confermato che ai sensi dell art. 1, comma 47, della Legge n. 311/2004, le acquisizioni e i trasferimenti di personale in mobilità, aventi come controparti enti anch essi soggetti a vincoli finanziari in materia di personale, non sono stati considerati assunzioni o cessazioni ai fini della disciplina del turn-over e, pertanto, sono stati esclusi per la determinazione degli importi. Inoltre, nel calcolo per la determinazione delle spese di assunzione e cessazione per gli anni 2010, 2011 e 2012 sono stati utilizzati i medesimi criteri tenendo conto delle seguenti voci di spesa: stipendio tabellare + CPDEL ente + INADEL ente + IRAP. Nel calcolo dello stipendio tabellare è stata considerata per ciascun individuo assunto o cessato la classe giuridica di appartenenza parametrata su 12 mesi. Per classe giuridica di appartenenza si intende il parametro retributivo iniziale della categoria di appartenenza. A titolo di esempio, il dipendente cessato con un parametro retributivo D2 è stato valorizzato come tabellare D1. La Corte prende atto che, in base alle argomentazioni dell Amministrazione, il limite appare rispettato. Peraltro, si riserva - in sede di verifica del rendiconto 2012 ex art. 1 comma 3 l. n. 213/2012 sotto la specifico profilo della legalità finanziaria uno specifico accertamento atteso che: i) il limite alle assunzioni è stato elevato al 40%; ii) la disposizione di legge vigente ratione temporis 21

22 ricomprendeva tutti i contratti di lavoro alle dipendenze dell Amministrazione, e non solo quelli a tempo indeterminato. Infine, il Collegio ha esaminato il rispetto del limite ex art. 9 comma 28 del d.l. n. 78/2010, che recita quanto segue: a decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie,, gli enti pubblici non economici, le università e gli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni e integrazioni, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni, non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell'anno Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale. A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l'esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale; resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno Il mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Per le amministrazioni che nell anno 2009 non hanno sostenuto spese per le finalità previste ai sensi del presente comma, il limite di cui al primo periodo è computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio In merito a questa fattispecie con la pronuncia interpretativa n. 11 del 17 aprile 2012 sono intervenute le Sezioni Riunite della Corte dei Conti in sede di controllo, nella veste nomofilattica. Il Supremo Consesso della Magistratura contabile ha adottato una interpretazione molto puntuale dell'art. 9 comma 28, sub specie di principio 22

23 generale di coordinamento della finanza pubblica, riconoscendo agli enti territoriali alcuni margini di flessibilità (ad esempio mediante compensazioni tra i due distinti coacervi), purché previa adozione di un apposito regolamento che conformi ex ante l attività gestoria ed in presenza di specifici presupposti fattuali che giustifichino tale necessità come le ridotte dimensioni dell ente. Nello stesso senso si è orientata la Corte Costituzionale (sent. n. 173/2012 punto n. 11 del considerato in diritto), la quale ha respinto i ricorsi proposti da regioni a statuto ordinario in merito alla legittimità costituzionale di tale limite di spesa. Il Giudice delle Leggi ha, infatti, osservato che la norma oggetto della presente questione è stata legittimamente emanata dallo Stato nell esercizio della sua competenza concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica. Essa, infatti, pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale e, precisamente, a quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato. L art. 9, comma 28, censurato, d altronde, lascia alle singole amministrazioni la scelta circa le misure da adottare con riferimento ad ognuna delle categorie di rapporti di lavoro da esso previste. Ciascun ente pubblico può determinare se e quanto ridurre la spesa relativa a ogni singola tipologia contrattuale, ferma restando la necessità di osservare il limite della riduzione del 50 per cento della spesa complessiva rispetto a quella sostenuta nel Art. 9 co. 28 dl 78/2010: rispetto limiti Regione Impegni 2009 Impegni 2012 personale a tempo determinato , ,00 personale in convenzione 0,00 0,00 contratti di collaborazione coordinata e continuativa/a * ** progetto TOTALE PARZIALE , ,00 contratti formazione-lavoro , ,00 altri rapporti formativi 0,00 0,00 somministrazione di lavoro 0,00 0,00 lavoro accessorio di cui all'art. 70 co. 1 lett. d) d.lgs. 273/2003 0,00 0,00 TOTALE PARZIALE , ,00 TOTALE COMPLESSIVO , ,00 *Fonte: Rapporto di gestione 2011 dato di cassa ** Fonte: Regione Lombardia dato di competenza Dati in euro 23

24 Dalla suesposta tabella emerge che la spesa per il personale a tempo determinato e per contratti di collaborazione coordinata e continuativa (primo aggregato) è fortemente aumentata rispetto all esercizio 2009, in evidente violazione della legge statale che al contrario - imponeva la riduzione del 50%. A fronte dei rilievi mossi dalla Corte in fase istruttoria, l Amministrazione ha osservato che - nel valutare il dato - va ricordato un percorso di contenimento dei rapporti di lavoro flessibili che l'amministrazione regionale ha intrapreso già dal 2005, cercando di attuare in tempi rapidi le procedure concorsuali utili a realizzare il piano annuale delle assunzioni. E a partire da tale data che si è deciso di non rinnovare 69 contratti di somministrazione con le agenzie di lavoro interinale e di non procedere ad assunzioni finalizzate a sostituire le dipendenti in maternità. Inoltre, prosegue la Regione, la fotografia del dato del 2009 evidenzia un costo limitato per i contratti flessibili per la maggior parte determinato dai contratti di formazione e lavoro (CFL), tutti trasformati in contratti a tempo indeterminato e immessi in ruolo; il restante impegno è utilizzato per le assunzioni dei dipendenti che lavorano presso la sede regionale di Bruxelles ai sensi dell art. 21 co. 9 della legge regionale 7 luglio 2008 n.20. Il rispetto dell'ulteriore vincolo introdotto dal d.l. 78/2010, conclude la Regione, ha indotto l'amministrazione a rivedere le proprie strategie di reclutamento, riducendo ulteriormente il ricorso al contratto di formazione e lavoro. Particolarmente critica appare la spesa sostenuta per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa in significativo incremento dal 2009 al 2012, pur tenendo conto dei differenti criteri di quantificazione dei rispettivi dati acquisiti dalla Sezione. Sul punto, l Amministrazione ha osservato che l'aggregato di spesa riportato nelle tabelle relative agli impegni 2011 e 2012 con la voce "spese per collaborazioni coordinate e continuative" corrisponde, nella sua interezza di stanziamento, alle spese relative ai contratti di lavoro del personale alle dirette dipendenze degli amministratori della Giunta Regionale. Le assunzioni sono effettuate ai sensi dell art. 23 della legge regionale n. 20 del 2008, ragion per cui l Amministrazione ritiene che non possano essere ricomprese nei limiti di cui all art. 9 comma 28 del DL 78/2010. Peraltro, la descrizione del capitolo di spesa non chiarisce in modo esatto le tipologie contrattuali previste dalla norma per le segreterie degli amministratori, essendo ivi prevista la possibilità delle co.co.co., del 24

25 tempo determinato ma anche di contratti novativi nei confronti di dipendenti di ruolo dell amministrazione. La Corte prende atto di tali argomentazioni, le quali, però, non giustificano allo stato degli atti - lo sforamento del limite ex art. 9 comma 28 d.l. n. 78/2010 per i contratti flessibili. Né può trovare accoglimento l osservazione prospettata dalla Regione, che valorizza il computo per cassa. Le Sezioni Riunite della Corte dei Conti in sede nomofilattica hanno statuito che con riguardo all enucleazione del parametro cui gli enti locali devono attenersi per rispettare il limite delle spese [ ], appare evidente che, la ratio della disposizione intende valorizzare la programmazione della spesa [ ]. Assumere a riferimento il dato di cassa relativo all anno 2009 potrebbe non essere funzionale alle esigenze di contenimento della spesa sottesa al decreto legge n. 78 del 2010 perché il dato relativo a quanto materialmente pagato nel corso [dell ] esercizio potrebbe dipendere da circostanze fortuite. Il concetto di spesa sostenuta nell anno 2009, pertanto, deve riferirsi alla spesa programmata per la suddetta annualità (cfr. Corte dei conti, Sezioni Riunite in sede di controllo n. 7 del 7 febbraio 2011). In merito all inderogabilità delle previsioni di legge da parte del Legislatore regionale (ed a fortiori da parte dell Amministrazione in sede gestoria) in termini di latitudine oggettiva dei rapporti di lavoro, è sufficiente rammentare la pronuncia della Corte Costituzionale n. 212/2012, secondo cui tutti i rapporti indicati nelle tipologie di cui all art. 9 comma 28 rientrano nel predetto limite. Siffatto approdo ermeneutico si rivela pienamente conforme alla pregressa giurisprudenza contabile; ad esempio, i dipendenti addetti allo staff del Sindaco ex art. 90 TUEL rientrano pacificamente nel limite di cui all art. 9 comma 28 del D.L. n. 78/2010 (cfr. Corte dei Conti Sez. reg. controllo Piemonte n. 249 del ; Corte dei Conti, Sez. Campania n. 467/2011). Non vi è, dunque, ragione per cui i dipendenti a tempo determinato della sede regionale di Bruxelles e i lavoratori flessibili addetti alle segreterie degli amministratori, che non siano già dipendenti regionali e, al limite, dipendenti pubblici, debbano essere esclusi dal tetto legale (sul punto, ex multis, cfr. Corte Costituzionale n. 130/2013). Il Collegio segnala, dunque, che allo stato degli atti nell esercizio 2012 l Amministrazione ha violato l art. 9 comma 28 del d.l. n. 78/2010, cui il Legislatore 25

26 attribuisce particolare importanza attesa la tipizzazione delle forme di responsabilità. Per il futuro, l azione amministrativa regionale deve necessariamente conformarsi al precetto posto dal Legislatore statale in sede di coordinamento della finanza pubblica, fermi gli effetti sui contratti di lavoro già stipulati. In ogni caso, un puntuale accertamento di siffatto tetto di spesa avrà luogo in sede di esame del bilancio di previsione 2013 assestato e del rendiconto 2012 approvati dal Consiglio regionale, nell esercizio delle prerogative ex art. 1 comma 3 l. n. 213/2012, sterilizzando le disomogeneità dei dati posti a raffronto. Tale precetto è stato rafforzato dall art.2 co.1 lett. I del dl 174/2012, che statuisce quanto segue: ai fini del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, a decorrere dal 2013 una quota pari all'80 per cento dei trasferimenti erariali a favore delle regioni, diversi da quelli destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale e al trasporto pubblico locale, è erogata a condizione che la regione, con le modalità previste dal proprio ordinamento, entro il 23 dicembre 2012, ovvero entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto qualora occorra procedere a modifiche statutarie abbia dato applicazione alle regole previste dall'articolo 6 e dall'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, dall'articolo 22, commi da 2 a 4, dall'articolo 23-bis, commi 5-bis e 5-ter, e dall'articolo 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, dall'articolo 3, commi 4, 5, 6 e 9, dall'articolo 4, dall'articolo 5, comma 6, e dall'articolo 9, comma 1, del decretolegge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n Per quanto concerne la Lombardia, il termine per l applicazione di questa norma rinforzata scade entro tre mesi dalla data della prima riunione del nuovo consiglio regionale ovvero, qualora occorra procedere a modifiche statutarie, entro sei mesi dalla medesima data. La tabella che segue indica l allocazione, tra le varie direzioni, del personale - di ruolo e non in forza alla Regione al , precisando altresì i c.d. comandi in uscita e i dipendenti in aspettativa. 26

27 DIREZIONI GENERALI Personale regione 2012 consistenza TOTALE PERSONALE D C B A DI RUOLO dirigenti quadri compart o Personale delle Segreteri e Giornali sti tempo determi nato Borsisti CFL TOTALE Dirigenti PERSON contratt ALE o NON DI privato RUOLO Presidenza Sedi territoriali Semplificazion e e Digitalizzazion e Occupazione e politiche del lavoro Sistemi Verdi e Paesaggio Famiglia, Conciliazione, Integrazione e solidarietà Sociale Sanità Istruzione, formazione e cultura Agricoltura Sport e Giovani Commercio, Turismo e Servizi Industria Artigianato,Ed ilizia e Cooperazione Infrastruttura e Mobilità Ambiente, Energia e Reti Casa Protezione Civile Polizia Locale e Sicurezza Territorio e urbanistica Comandi in uscita/distacc hi Aspettative Totale (1) Dirigenti, Direttori generali, Vicari, Incaricati di funzioni specialistiche (2) Titolari di posizioni organizzative Dirigenti (1) Quadri (2) Comparto (3) Personale delle Segreterie, giornalisti, contratti formazione e lavoro, interinali, tempo determinato Comandi in entrata Altro personale (3) 27

28 1.4 I procedimenti disciplinari La materia dei procedimenti disciplinari costituisce oggetto di costante attenzione da parte di questa Corte, a livello nazionale e regionale. D altronde, di recente il Legislatore vi ha attribuito molta importanza in termini di legittimità dell azione ed efficacia ed efficienza dell apparato: basti pensare al d.lgs. n. 150/2009 (c.d. riforma Brunetta) e alla legge n. 190/2012 (c.d. legge anticorruzione). La Sezione ha, dunque, provveduto a trasmettere un apposito questionario sul punto. L Amministrazione riferisce di aver dato attuazione al d.lgs. 150/2009, introducendo in ambito organizzativo la bipartizione funzionale sanzionatoria tra dirigenti, titolari della competenza sanzionatoria per le infrazioni punibili con la sanzione massima della sospensione dal servizio e della retribuzione fino a dieci giorni, e l ufficio procedimenti disciplinari (UPD) tra le cui funzioni rientra anche l assistenza tecnica ai dirigenti. Sul piano formativo la Regione ha attestato lo svolgimento nel 2012 (13 e 14 settembre; 18 e 19 ottobre) di un corso formativo, in collaborazione con Eupolis, sulla responsabilità del dirigente del Sistema regionale. Il corso, suddiviso in 4 sessioni giornaliere, ha coinvolto 189 dirigenti della Giunta regionale e degli Enti del Sistema. Quanto ai dati sui procedimenti disciplinari svolti nel 2012, la Regione ha comunicato che: a) è stato archiviato un solo procedimento disciplinare; b) 9 procedimenti disciplinari si sono conclusi con sanzione, di cui: tre sospensioni dal servizio e dalla retribuzione (per 15, 10 e 2 giorni) avviati dall Ufficio procedimenti disciplinari (per assenza ingiustificata dal servizio con certificazione medica di malattia presentata tardivamente; per utilizzo di beni materiali dell Amministrazione per fini diversi da quelli di servizio; per presentazione a terzi di documenti contenenti notizie difformi dal vero); sei procedimenti avviati dai dirigenti preposti e conclusi con - 1 rimprovero verbale per inosservanza dell orario di lavoro e utilizzo di permessi brevi a recupero senza autorizzazione dirigenziale; - 4 rimproveri scritti (censura) di cui 1 per violazione dell obbligo di diligenza nell esecuzione della prestazione lavorativa, 1 per utilizzo degli strumenti 28

29 informatici di lavoro per fini diversi da quelli di servizio, 2 per inosservanza dell orario di lavoro; - 1 multa pari a 2 ore di retribuzione per inosservanza dell orario di lavoro. Ai procedimenti disciplinari instaurati non ha fatto seguito alcuna impugnativa. Nel 2012 si è conclusa, con sentenza favorevole alla Regione (Tribunale Milano Sez. lavoro n del ), la causa instaurata da un dipendente regionale avverso la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio e dalla retribuzione per 20 giorni, irrogatagli, in data , per persistente insufficiente rendimento lavorativo. c) è stato avviato un solo procedimento disciplinare a seguito di procedimento penale (rinvio a giudizio per fatti che consistono nella truffa aggravata e continuata, in concorso con altri, a danno della Regione). Il procedimento disciplinare è stato sospeso, a seguito di pendenza, fino all esito del giudizio di primo grado. La Regione ha motivato la sospensione con la possibilità di acquisire dall autorità giudiziaria tutti gli elementi probatori dei fatti penali aventi effetti sotto il profilo disciplinare solo dopo la sentenza di primo grado; d) non vi sono procedimenti disciplinari instaurati ai sensi dell art. 55 sexies comma 2 del d.lgs. n. 165/2001; e) non si sono registrati casi in cui, a fronte dell acquisizione di notizia - da parte del responsabile della struttura o dell UPD - di comportamenti rilevanti sul piano disciplinare (anche connessi con l eventuale pendenza di procedimenti penali), non sia stato instaurato il relativo procedimento disciplinare. Nell intero anno 2012 sono stati, quindi, instaurati 11 procedimenti disciplinari (di cui 1 archiviato e 1 sospeso per la pendenza del giudizio penale) su dipendenti in servizio, pari a circa lo 0,3% del personale in servizio. Ferma l impossibilità di effettuare valutazioni di adeguatezza per mancanza di evidenze probatorie, appare prudente segnalare la necessità di una puntuale osservanza della disciplina legale. In particolare, si rammenta - ai sensi del d.lgs. n. 150/ la responsabilità del dirigente della struttura cui è addetto il dipendente che ha violato gli obblighi di servizio nel caso di omessa instaurazione del procedimento disciplinare. La Regione in sede di controdeduzioni ha dettagliato le azioni intraprese, sia a livello di formazione che procedimentale, per dare attuazione alla nuova disciplina prevista dal d.lgs. n. 150/

30 Appare sempre più attuale il precetto dell articolo 54 della Costituzione, secondo cui I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina e onore. Questa Corte ha provveduto, altresì, a verificare le modalità di affissione adottate, ai sensi dell art. 7, co. 1, della legge 300/1970, per portare a conoscenza dei dipendenti le norme del codice disciplinare. L Amministrazione ha dedotto che la pubblicazione del codice disciplinare è avvenuta sul portale Intranet come previsto dall art. 55 comma 2 d.lgs. 165 del 2001, comprovando tale allegazione mediante copia dell'immagine presente nel portale La dirigenza regionale Assetto normativo La legge regionale 7 luglio 2008, n. 20 Testo unico delle leggi regionali in materia di organizzazione e personale dedica all ordinamento della dirigenza della Giunta regionale il Capo III del titolo II 5. 5 Cfr. artt , l.r. 7 luglio 2008, n

31 Restano ferme, per le parti applicabili alla dirigenza regionale, le disposizioni contenute nel capo II del titolo II del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 Norme generali sull ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, atteso che la disciplina del rapporto di impiego del personale c.d. contrattualizzato rientra nell alveo dell ordinamento civile oggetto di potestà legislativa esclusiva dello Stato 6, nonché la disciplina posta dai contratti collettivi nazionali e decentrati vigenti Profili quantitativi: dotazioni organiche ed effettiva copertura La dotazione organica del personale dirigenziale della Giunta regionale è stabilita dal comma 6 dell art. 25 della l.r. n. 20/2008. Tale norma, modificata con l.r. 23 dicembre 2010, n. 19, dispone quanto segue: L organico complessivo della dirigenza della Giunta regionale, contenuto nel limite di 340 unità a partire dalla legislatura , progressivamente ridotto nel corso delle legislature successive, è contenuto dal 1 gennaio 2011 nel limite di 240 unità. Per completezza, si rammenta che con la legge finanziaria 2013 (l.r. n. 18/2012) il legislatore ha rideterminato, nei numeri massimi di 225 posizioni per la dirigenza e di per il comparto, le dotazioni organiche della Giunta regionale a decorrere dalla prima legislatura regionale successiva all entrata in vigore della legge finanziaria (cfr. art. 4 co. 2). In punto di fatto, il contingente complessivo dei dirigenti esterni (non provenienti da ruoli pubblici di altre Amministrazioni) è pari al 9,58% della dotazione organica (23 su 240). Come osservato da questa Corte, i conferimenti di incarichi dirigenziali esterni da parte della regione Lombardia devono rispettare il limite del 8% della dotazione organica dirigenziale ai sensi dell art. 19 comma 6 d.lgs. n. 165/2001. Il Collegio segnala che, nell esercizio 2012, questo tetto è stato superato (ferma la valutazione di legittimità dei conferimenti in base alla situazione di fatto e di diritto vigente ratione temporis). Sul punto, l esegesi della Magistratura contabile costituisce un approdo ermeneutico puntualmente recepito in sede di interpretazione amministrativa anche dal Ministero dell Economia e delle Finanze Ragioneria generale dello Stato, in 6 Cfr. artt. 15 e ss., d.lgs. 30 marzo 2001, n

32 sede di atto di indirizzo delle verifiche ispettive. A questo proposito, si rinvia alla relazione annuale 2011 sull attività svolta dai servizi ispettivi di finanza pubblica negli enti locali, ove si precisa quanto segue: Gli aspetti più controversi della normativa del TUEL sono stati risolti dall articolo 40 comma 1 lettera f) del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 che, come confermato dai recenti pareri nn. 12, 13, 14 del 2011 delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti, ha esteso l applicazione dei commi 6 e 6 bis dell articolo 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all articolo 1 comma 2 del Testo Unico sul pubblico impiego, tra le quali sono annoverati anche gli enti locali, le Regioni e le camere di commercio. Nell ambito delle verifiche ispettive, sono stati rilevati diversi casi di superamento del limite del 8% della dotazione organica per i dirigenti assunti a contratto per la copertura di posti dotazionali (cfr. MEF-RGS, Le risultanze delle indagini svolte dai servizi ispettivi di finanza pubblica in materia di spese di personale del comparto regioni ed enti locali, con particolare riferimento agli oneri della contrattazione decentrata, 24 ottobre 2011, pag. 165). La tabella che segue rappresenta la ripartizione del personale dirigenziale in essere al per tipologia. 32

33 Personale dirigenziale consistenza qualifiche QUALIFICHE Dirigenti con contratto a tempo indeterminato Dirigenti comandati in entrata Dirigenti con contratto privatistico Personale al DG DC VI VC FS DI TOTALE TOTALE DIRIGENTI Legenda: DG = Direttore Generale; DC = Direttore Centrale; FS = Direttore Funzione Specialistica; VI = Direttore Vicario; VC = Direttore Vicario Centrale; DI = Dirigente Fonte: Regione Lombardia La consistenza del personale dirigente in servizio al 31/12/2012 è pari a 237 unità, così distribuite: 191 dirigenti di ruolo; 23 comandati in entrata; 23 dirigenti con contratto privatistico. Qualifiche Personale dirigenziale consistenza Personale al Personale al Personale al Variazione 2012/11 Variazione 2012/10 +/- % +/- % Dirigenti con contratto a tempo ,04% -14-6,83% indeterminato (1) Dirigenti comandati in ,75% 8 53,33% entrata Dirigenti con contratto ,17% 0 0,00% privatistico TOTALE DIRIGENTI ,72% -6-2,47% (1) Dirigenti, Direttori generali, Vicari, Incaricati di funzioni specialistiche a tempo indeterminato Fonte: Regione Lombardia L Amministrazione ha inoltre dettagliato il numero di direttori generali, di direttori centrali, di vicari (ed equiparati) presenti al del triennio considerato, come evidenziato nella tabella che segue. 33

34 Personale dirigenziale consistenza qualifiche QUALIFICHE Dirigenti con contratto a tempo indeterminato Dirigenti comandati in entrata Dirigenti con contratto privatistico Personale al Personale al Personale al DG DC VI VC FS DI TOTALE DG DC VI VC FS DI TOTALE DG DC VI VC FS DI TOTALE TOTALE DIRIGENTI Legenda: DG = Direttore Generale; DC = Direttore Centrale; FS = Direttore Funzione Specialistica; VI = Direttore Vicario; VC = Direttore Vicario Centrale; DI = Dirigente Fonte: Regione Lombardia 1.6. Le posizioni organizzative: profili quantitativi e modalità di conferimento Dalla documentazione acquisita, si conferma anche nel 2012 un incidenza molto alta del numero di posizioni organizzative, pari a 595, sul complesso dei funzionari di categoria D pari a 1.513, per una percentuale del 39,3%. Questa Corte non può che rammentare la necessità di un puntuale rispetto delle previsioni del contratto collettivo di comparto (cfr. le osservazioni di cui alla delibera n. 31/2013 avente ad oggetto l esercizio finanziario 2011). Resta intangibile la potestà di auto-organizzazione dell Amministrazione, ad esempio in termini di valorizzazione del c.d. middle management in stretto raccordo con l apprezzabile riduzione dei posti di funzione dirigenziali. Tale scelta di fondo esula, di per sè, dal sindacato della Magistratura contabile, garante della legalità finanziaria delle Amministrazioni territoriali; cionondimeno, il presupposto imprescindibile di qualsivoglia atto negoziale di micro-organizzazione (compresa la costituzione delle p.o.) è rappresentato dalla piena conformità del medesimo al quadro legale e contrattuale di riferimento. Orbene, un incidenza di quattro p.o. ogni dieci dipendenti (potenzialmente destinatari) appare anomala, ingenerando dubbi in merito alla sussistenza dei requisiti di specialità di tali posti di funzione alla luce del vigente CCNL di comparto, che presuppone un assunzione diretta di elevata responsabilità di prodotto e di risultato. In sede di controdeduzioni, anche a seguito di varie interlocuzioni con questa Corte, l Amministrazione ha prodotto un prospetto per la comparazione del dato della regione Lombardia con quello di altre regioni. Fermi ulteriori approfondimenti, si osserva sin d ora che il raffronto del numero di posizioni organizzative può avvenire con il solo personale di categoria D e non con l insieme del personale di comparto /dirigenziale, trattandosi di una criticità di natura prettamente giuridico-contrattuale e non economico-finanziaria. Per quanto concerne proprio l elevata incidenza delle posizioni organizzative sul personale di categoria D della Giunta Regionale, il monito della 34

35 Magistratura contabile è stato recepito dal Ministero dell Economia e delle Finanze, nell ambito delle verifiche ispettive della Ragioneria generale dello Stato. Sul punto si rinvia alla apposita relazione annuale 2011 sull attività svolta dai servizi ispettivi di finanza pubblica, ove si precisa quanto segue: Per chiudere la parte dedicata alle P.O. si può segnalare che, in numerosi casi, è stato riscontrato un utilizzo piuttosto massiccio dell istituto. Questo fenomeno, oltre a snaturarne la funzione, ha comportato, dal punto di vista finanziario, ulteriori elementi di rigidità nell ambito delle risorse decentrate, a causa della stabilità del relativo impiego (cfr. MEF-RGS, Le risultanze delle indagini svolte dai servizi ispettivi di finanza pubblica in materia di spese di personale del comparto regioni ed enti locali, con particolare riferimento agli oneri della contrattazione decentrata, 24 ottobre 2011, pag. 142). Inoltre, allo stato degli atti, si evidenziano criticità per quanto concerne i conferimenti di posizioni organizzative da parte di una Direzione generale scelta da questa Corte (cioè la Direzione generale sport e giovani). Gli atti difettano di una reale motivazione, che indichi i presupposti di fatto a fronte dei quali è avvenuto il conferimento, in quanto l Amministrazione ha utilizzato causali tralaticie e di stile, obiettivamente prive di una portata sufficientemente individualizzante. L Amministrazione ha prodotto ampia documentazione, deducendo che le ragioni del conferimento possono essere rinvenute negli atti prodromici all incarico; inoltre, ha osservato che la sostanziale mancanza di contenzioso costituisce un indizio della conformità a legge delle procedure. Sul punto, il Collegio segnala che la cristallizzazione dei presupposti di fatto dei conferimenti (id est, le ragioni della scelta del singolo funzionario) contenuta in atti infraprocedimentali dovrebbe essere, quantomeno, oggetto di un rinvio per relationem nel provvedimento finale. Parimenti, auspica la sottoposizione di un campione dei predetti decreti alla c.d. verifica collaborativa interna. D altronde, la mancanza di controversie sul punto non sembra un indice sufficientemente probante, in termini assoluti, trattandosi di procedure con un ampio margine di discrezionalità. In sede di controdeduzioni finali l Amministrazione ha prospettato l assoggettamento alla verifica collaborativa di un campione pari al 10% degli atti di nomina di P. O., ognuno dei quali sarà verificato dagli uffici dell Unità Organizzativa Giuridico e Segreteria di Giunta. 35

36 Direzione generale Sport e giovani: posizioni organizzative Decreto Data /09/ /09/ /09/ /09/2010 Posizione Organizzativa U.O. "infrastrutture e servizi per la montagna" Staff "coordinamento promozione attività sportiva" U.O. "interventi in attuazione dei programmi e dei progetti per i giovani" U.O. "gestione delle risorse umane, servizi informativi e telematici, sicurezza" Importo Retribuzione di risultato , , , , , , , ,00 Motivazione del conferimento inizio termine "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi del dipendente X risulta in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione, acquisite anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile PO fino ad oggi ricoperti e in particolare per quanto attiene le attività di programmazione, gestione amministrativa ed istruttoria tecnica di infrastrutture" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi del dipendente X risulta essere in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione acquisite, tra l'altro, anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile PO fino ad oggi ricoperti" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti, dagli esiti del colloquio nonché dalle esperienze lavorative, dai requisiti culturali, professionali e formativi posseduti dalla dipendente X, la stessa risulta essere in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi della dipendente X risulta la stessa essere in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione acquisite anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile di PO fino ad oggi ricoperti ed in particolare con riferimento alla gestione dei sistemi informativi ed all'analisi e soluzione di problemi organizzativi" 01/10/ /12/ /10/ /12/ /10/ /12/ /10/ /12/

37 Decreto Data /09/ /09/ /09/ /09/ /10/2011 Posizione Organizzativa U.O. "progetti di rilevanza comunitaria e comunicazione" U.O. "professioni sportive e sviluppo/qualificazione degli operatori dello sport" U.O. "promozione del sistema sportivo" Staff "giuridico - amministrativo" U.O. "sostegno al sistema sportivo" Importo Retribuzione di risultato , , , , , , , , , ,00 37 Motivazione del conferimento inizio termine "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi la dipendente X risulta in possesso delle competenze, conoscenze e attitudini richieste dalla posizione, in particolare maturate nell'ambito della responsabilità delle P.O. fino ad oggi ricoperte" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi il dipendente X risulta possedere le necessarie competenze e conoscenze richieste dalla posizione, acquisite anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile di P.O. fino ad oggi ricoperte" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti, dalle esperienze lavorative maturate e dagli esiti del colloquio, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi della dipendente X, la stessa risulta essere in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione acquisite anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile di P.O. fino ad oggi ricoperte" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi del dipendente X risulta che lo stesso è in possesso di adeguata preparazione professionale e di consolidata esperienza nella gestione di Posizioni Organizzative corrispondenti" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti, dalle esperienze lavorative maturate e dagli esiti del colloquio, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi della dipendente X, la stessa risulta essere in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione, con particolare riferimento all'area giuridica e del contenzioso 01/10/ /12/ /10/ /12/ /10/ /12/ /10/ /12/ /11/ /12/2012

38 Decreto Data Posizione Organizzativa Importo Retribuzione di risultato Motivazione del conferimento inizio termine amministrativo, alla materia economico/contabile ed all'attività contrattuale della P.A." /09/ /09/ /09/ /09/2010 U.O. "progetti per lo sviluppo dell'attrattività turistico-culturale per i giovani" Staff "sviluppo e monitoraggio delle politiche giovanili" U.O. "progettualità innovative per la pratica sportiva" U.O. "sviluppo dell'impiantistica sportiva" , , , , , , , ,00 "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi del dipendente X risulta in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione acquisite anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile di P.O. fino ad oggi ricoperti" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi la dipendente X risulta essere in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione acquisite anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile di P.O. fino ad oggi ricoperti" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi la dipendente X risulta essere in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione acquisite anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile di P.O. fino ad oggi ricoperti" "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi il dipendente X risulta in possesso delle competenze e conoscenze richieste dalla posizione acquisite anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile di P.O. fino ad oggi ricoperti" 01/10/ /12/ /10/ /12/ /10/ /12/ /10/ /12/

39 Decreto Data /09/2010 Posizione Organizzativa U.O. "assistente di direzione, controllo direzionale e sviluppo delle risorse umane" Importo Retribuzione di risultato , ,00 Elaborazione Corte dei conti su atti forniti da Regione Lombardia Direzione Generale Sport e giovani Motivazione del conferimento inizio termine "considerato che, dall'analisi della documentazione agli atti e dalle esperienze lavorative, nonché dai requisiti culturali, professionali e formativi della dipendente X, la stessa risulta possedere le competenze e conoscenze richieste dalla posizione acquisite anche nell'ambito degli incarichi di Responsabile di P.O. fino ad oggi ricoperti, ed in particolare con riferimento al presidio, coordinamento e gestione delle attività legate agli ambiti di Programmazione, Bilancio e Controllo, Organizzazione e Sviluppo del Personale" 01/10/ /12/

40 40

41 CAPITOLO 4 ENTI STRUMENTALI 1. Quadro normativo L art. 48 dello Statuto della Regione, approvato con legge regionale statutaria del 30 agosto 2008, n. 1, ha stabilito che le funzioni amministrative riservate alla Regione possono essere esercitate anche tramite enti dipendenti, aziende, agenzie e altri organismi, istituiti e ordinati con legge regionale e sottoposti a controllo e vigilanza della Regione. Successivamente, la l.r. 6 agosto 2010, n. 14, recante Interventi di razionalizzazione sul sistema regionale, ha apportato modifiche alla legge regionale 27 dicembre 2006, n. 30, approvando l elenco degli enti che costituiscono il Sistema regionale, che la Giunta regionale può aggiornare. Inoltre, nell applicare il disposto statutario, il nuovo art. 1-ter della l.r. n. 30/2006 stabilisce che i compiti operativi e le attività gestionali riconducibili alle funzioni amministrative riservate alla Regione sono svolti, di norma, tramite gli enti di cui al comma 1 individuati, di volta in volta, con deliberazione della Giunta regionale, sulla base delle competenze attribuite. Per effetto delle innovazioni introdotte dalla legge regionale n. 14/2010, il Sistema Regionale è costituito da soggetti distinti nei seguenti elenchi, allegati alla l.r. n. 30/2006: - Allegato A1 sezione I (enti dipendenti; società partecipate in modo totalitario); - Allegato A1 sezione II (enti sanitari; enti pubblici); - Allegato A2 (società a partecipazione regionale; enti pubblici; fondazioni istituite dalla Regione) Di seguito, si fornisce una breve descrizione dei soggetti presenti negli allegati, in modo da inquadrarne le funzioni. I. ALLEGATO A1 ENTI DIPENDENTI a) Agenzia regionale per l istruzione, la formazione e il lavoro (ARIFL) L Agenzia è componente tecnica del sistema regionale per l attuazione delle politiche integrate di istruzione, formazione e lavoro (art. 11, comma 1, l.r. n. 22/2006). Essa, in coerenza con gli obiettivi annuali del DSA e in particolare con quelli della direzione generale competente in materia di istruzione, 41

42 formazione e lavoro, ogni anno elabora il piano delle attività di supporto tecnico prioritarie, anche a favore di altri enti o soggetti pubblici e privati (art. 11, comma 2, l.r. n. 22/2006). b) Agenzia regionale per la protezione dell ambiente della Lombardia (ARPA) L Arpa esercita le attività tecnico-scientifiche connesse all esercizio delle funzioni di interesse regionale indicate nell art. 1 del d.l. 496/1993 convertito dalla legge n. 61/1994. Si tratta di attività di supporto tecnico-scientifico ai livelli istituzionali competenti in materia di prevenzione e tutela ambientale; di controllo ambientale e segnalazione alle autorità competenti delle violazioni in materia ambientale; di informazione ambientale; di promozione della ricerca e diffusione delle innovazioni; di promozione dell educazione e della formazione ambientale, nonché altre attività connesse alla tutela dell ambiente. c) Ente regionale per i servizi all agricoltura e alle foreste (ERSAF) E un ente di gestione, di ricerca e sperimentazione, di promozione e di supporto tecnico e amministrativo nei settori agricolo, agroalimentare e agroforestale in Lombardia (art. 2 della l.r. n. 3 del 2002). d) Ente regionale per la ricerca, la statistica e la formazione (Eupolis) L istituto svolge attività di ricerca, statistica e formazione, precedentemente in capo all Istituto Regionale di Ricerca (IReR), all Istituto Regionale di Formazione (IReF) ed alla Struttura regionale Statistica e Osservatori. d-bis) Agenzia regionale centrale acquisti Istituita con la l.r. 16 luglio 2012, n. 12, si propone, a partire dal 1 ottobre 2012, di fornire servizi e strumenti per gli acquisti della Pubblica Amministrazione lombarda, svolgendo le funzioni precedentemente a capo della Centrale Regionale Acquisti, soggetto nato nel 2007 all interno di Lombardia Informatica S.p.a.. In particolare, svolge le funzioni di centrale di committenza di cui all'articolo 33 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) per acquisire lavori, servizi e forniture a favore delle amministrazioni ed enti regionali, degli enti locali, degli enti del Servizio sanitario nazionale e delle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel territorio lombardo, nonché di Unioncamere Lombardia (art. 1 della l.r. n. 33/2007). All'Agenzia sono attribuite le funzioni di Stazione Unica Appaltante ai sensi dell articolo 13 della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario 42

43 contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia) e del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 giugno II. ALLEGATO A1 SOCIETÀ PARTECIPATE IN MODO TOTALITARIO a) Cestec S.p.A. Centro per lo sviluppo tecnologico, l energia e la competitività delle PMI lombarde La Società ha per oggetto la promozione e l incentivazione della competitività del sistema delle imprese lombarde, in particolare delle piccole e medie, e dell'artigianato (art. 3 dello Statuto). Con l art. 10 l.r. n. 12 del 16 luglio 2012 è stata autorizzata la fusione per incorporazione di Cestec s.p.a. in Finlombarda s.p.a., al fine di razionalizzare l'esercizio delle funzioni che la Regione svolge attraverso le due società. Le funzioni amministrative esercitate da Cestec s.p.a. ai sensi dell'articolo 27, comma 17 nonies, della legge regionale 11 dicembre 2006, n. 24 (Norme per la prevenzione e la riduzione delle emissioni in atmosfera a tutela della salute e dell'ambiente) sono affidate in esercizio all'agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA). b) Finlombarda S.p.a. Scopo della società è fornire supporto alle politiche regionali di sviluppo economico-sociale del territorio lombardo, mediante strumenti ed iniziative di carattere finanziario e gestionale e ponendosi quale intermediario finanziario specializzato nei settori delle imprese e delle infrastrutture. c) Infrastrutture Lombarde S.p.a. La società ha per oggetto la riqualificazione, la gestione, la valorizzazione e lo sviluppo della dotazione infrastrutturale della Lombardia e dei beni mobili ed immobili a questa connessi o strumentali, nonché la valorizzazione, la gestione, l alienazione e la manutenzione del patrimonio immobiliare regionale e di altri enti pubblici, nel rispetto dei requisiti e delle finalità proprie dei beni pubblici. d) Lombardia Informatica S.p.a. La Società ha per oggetto la fornitura di servizi e prestazioni informatiche, nonché ogni attività connessa a tali servizi, contemplati dai piani e progetti approvati dalla Regione Lombardia (art. 4 dello Statuto societario). III. ALLEGATO A1 ENTI SANITARI a) Azienda regionale dell emergenza urgenza (AREU) L Azienda è preposta allo svolgimento dei compiti relativi all emergenza urgenza, sviluppando l'integrazione a rete dell assistenza intra ed 43

44 extraospedaliera e coordinando il trasporto di persone, organi e tessuti, le attività trasfusionali, di scambio e compensazione di sangue ed emocomponenti (art. 8 della l.r. n. 33/2009) b) Aziende sanitarie locali (ASL) Le 15 aziende sanitarie locali presenti sul territorio lombardo assicurano ai propri assistiti l erogazione delle prestazioni specialistiche (incluse quelle riabilitative, di diagnostica strumentale, di laboratorio e ospedaliere) contemplate dai livelli essenziali di assistenza definiti dal piano sanitario nazionale e dalla programmazione regionale. L erogazione di tali prestazioni avviene anche nei confronti di non residenti in Lombardia, grazie a contratti o convenzioni con strutture accreditate che disciplinano anche la remunerazione delle prestazioni e l adozione del sistema di verifica della qualità, nonché attraverso la gestione diretta delle attività di competenza (art. 4 l.r. 33/2009). L ASL altresì: - eroga direttamente le prestazioni necessarie per soddisfare i livelli essenziali di assistenza non affidate ai medici di medicina generale e ai pediatri di libera scelta, non acquisite dai soggetti erogatori pubblici o privati accreditati e non altrimenti assicurate da terzi; - può fornire prestazioni o altri servizi sanitari a fronte di un corrispettivo, fermo restando, in ogni caso, il vincolo di pareggio del bilancio e soddisfatte prioritariamente le esigenze del servizio sanitario regionale; - esercita funzioni di vigilanza e controllo sulle strutture sanitarie e sulle unità d'offerta sociosanitarie. c) Aziende ospedaliere (AO) Le 29 aziende ospedaliere erogano attività sanitarie ospedaliere e specialistiche. Soddisfatte prioritariamente le esigenze del servizio sanitario regionale e fermo restando il vincolo del pareggio di bilancio, possono fornire, contro corrispettivo, prestazioni o altri servizi sanitari a terzi oppure a soggetti accreditati, nonché ai gestori delle forme integrative di assistenza sanitaria (art. 5 l.r. 33/2009). d) Fondazioni IRCCS di diritto pubblico I 4 istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (Policlinico San Matteo di Pavia, Istituto Nazionale Neurologico Carlo Besta di Milano, Istituto Nazionale dei Tumori di Milano, Policlinico Mangiagalli Regina Elena di Milano) sono enti a 44

45 rilevanza nazionale dotati di autonomia e personalità giuridica che, secondo standard di eccellenza, perseguono finalità di ricerca, prevalentemente clinica o traslazionale, nel campo biomedico e in quello dell organizzazione e gestione dei servizi sanitari, unitamente a prestazioni di ricovero e cura ad alta specialità. (art. 1, comma 1, d.lgs. n. 288/2003). IV. ALLEGATO A1 ENTI PUBBLICI a) Aziende Lombarde per l'edilizia Residenziale (ALER) L ALER è un ente pubblico di natura economica, dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e organizzativa, patrimoniale e contabile e di proprio Statuto. Ha il compito di soddisfare il fabbisogno di edilizia residenziale pubblica, nel quadro della programmazione regionale, provinciale e comunale, anche mediante la realizzazione di attività imprenditoriali, purché prevalentemente finalizzate a tale funzione sociale (artt. 11 e 12 della l.r. n. 27/2009). V. ALLEGATO A2 SOCIETÀ A PARTECIPAZIONE REGIONALE a) Ferrovie Nord Milano (FNM Spa) La holding FNM è una società per azioni quotata in borsa e ha funzioni di direzione e coordinamento strategico e operativo di tutte le società controllate. Azionista di riferimento è la Regione Lombardia. Il Gruppo Ferrovie Nord è il principale gruppo integrato nel trasporto e nella mobilità in Lombardia. b) Navigli Lombardi S. coop. a r.l. La Società costituisce il veicolo con il quale i soci consorziati (Regione Lombardia, comuni di Milano e Pavia, province di Milano e Pavia, Consorzio di bonifica Est Ticino Villoresi) intendono perseguire finalità di salvaguardia, recupero, gestione e valorizzazione dei Navigli lombardi e delle relative pertinenze territoriali. (art. 1 Statuto) VI. ALLEGATO A2 ENTI PUBBLICI a) Consorzi di bonifica I consorzi di bonifica esercitano nell ambito del comprensorio di competenza funzioni di progettazione, realizzazione e gestione di opere pubbliche di bonifica avute in concessione dalla Regione nonché di impianti di produzione di energia elettrica nei canali consortili e approvvigionamento di imprese produttive e attività civili con le acque fluenti nei canali stessi per usi che comportino la restituzione delle acque e siano compatibili con le successive utilizzazioni. 45

46 Svolgono inoltre attività di promozione, realizzazione e concorso, di azioni di salvaguardia ambientale e paesaggistica, di valorizzazione economica sostenibile di risanamento delle acque, anche al fine della utilizzazione irrigua e plurima, della rinaturalizzazione dei corsi d acqua e della fitodepurazione; di realizzazione di opere di prevenzione e protezione dalle calamità naturali mediante interventi di ripristino delle opere di bonifica e irrigazione, di manutenzione idraulica, di forestazione e di ripristino ambientale; di attuazione e promozione di attività di studio, ricerca e sperimentazione di interesse per la bonifica, l'irrigazione e la tutela del territorio rurale, nonché di attività di informazione e formazione degli utenti e di diffusione delle conoscenze circa la bonifica e l'irrigazione e le risorse acqua e suolo, anche tramite associazioni di consorzi riconosciute dalla Regione. b) Enti parco regionali La gestione dei parchi regionali è affidata ad enti di diritto pubblico, composti dagli enti locali territorialmente interessati, nonché da quelli volontariamente aderenti. Il fine è di valorizzare la peculiarità del modello sovracomunale di gestione e organizzazione delle aree protette lombarde, preservarne il patrimonio e la biodiversità, promuovere il rilancio del sistema regionale per garantirne la fruizione da parte dei cittadini e delle generazioni future, nonché migliorare l'efficacia della gestione e razionalizzare la spesa. VII. ALLEGATO A2 FONDAZIONI ISTITUITE DALLA REGIONE a) Fondazione Centro Lombardo per l'incremento della Floro-Orto-Frutticoltura - Scuola di Minoprio La Fondazione si propone di contribuire allo sviluppo del settore orto-florofrutticolo, del vivaismo e del giardinaggio, allo sviluppo e diffusione delle tecniche di gestione e protezione del verde ambientale, nonché, attraverso l attività formativa ed il supporto diretto al settore, al miglioramento dei prodotti, dei processi produttivi e dei sistemi di gestione (art. 3 Statuto). b) Fondazione Lombardia Film Commission Lombardia Film Commission è una fondazione non-profit creata per promuovere sul territorio lombardo la realizzazione di film, fiction TV, spot pubblicitari, documentari ed ogni altra forma di produzione audiovisiva. Attraverso la propria attività la Fondazione si propone di aumentare la visibilità 46

47 della Lombardia ed incrementare l impiego locale, i flussi turistici e le ricadute economiche sul territorio. Sono soci fondatori: Regione Lombardia, Comune di Milano, Fondazione Cariplo, Unioncamere Lombardia e Fondazione Fiera Milano. c) Fondazione Lombardia per l'ambiente (FLA) Nell ambito della salvaguardia dei rapporti uomo-ambiente nella regione Lombardia, la Fondazione ha per scopo lo studio delle problematiche connesse alla tutela dell ambiente dall inquinamento, con particolare considerazione per gli aspetti connessi alla produzione, all impiego ed allo smaltimento delle sostanze chimiche. d) Fondazione regionale per la ricerca biomedica 7 La Fondazione si propone il perseguimento della ricerca preclinica nell ambito territoriale della regione Lombardia e promuove iniziative nel settore della ricerca biomedica e biotecnologica con fini clinico-applicativi. In particolare si propone di promuovere e sostenere lo studio, la ricerca, la conoscenza e l innovazione nel settore scientifico con particolare riguardo alla farmacologia molecolare e diagnostica, anche con riguardo alle patologie rare; lo sviluppo tecnologico nei campi applicativi della produzione, distribuzione e utilizzazione di farmaci e dispositivi medici; la ricerca scientifica finalizzata all applicazione di nuove metodologie per la prevenzione, diagnosi e cura di forme patologiche. Orbene, richiamato tale quadro generale, si rinvengono criticità in base alla recente normativa sulla c.d. spending review. Ai sensi dell art. 9 co. 1 del d.l. 95/2012, al fine di assicurare il coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, le regioni, le province e i comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera p), della 7 Pur non essendo espressamente elencata tra le fondazioni di cui all allegato A2, in nota alla l.r. 30/2006 si legge Nell'allegato A2 è inserita anche la Fondazione Regione per la Ricerca Biomedica dalla deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2012, n. IX/3966 (BURL 10 agosto 2012, n. 32). Infatti, come rilevato dalla Sezione nel referto sulla gestione del SSR, approvato in data 28 gennaio 2013, anche la Fondazione regionale per la Ricerca Biomedica, beneficiaria in via continuativa di contribuzioni regionali, va considerata a pieno titolo facente parte del SIREG, perché pur operando nel campo della ricerca biomedica, figura nell elenco delle fondazioni regionali e nella l.r. 30/

48 Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione. Tale precetto è stato rafforzato dall art. 2 co. 1 lett. I del d.l. n. 174/2012, che statuisce quanto segue: ai fini del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, a decorrere dal 2013 una quota pari all'80 per cento dei trasferimenti erariali a favore delle regioni, diversi da quelli destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale e al trasporto pubblico locale, è erogata a condizione che la regione, con le modalità previste dal proprio ordinamento, entro il 23 dicembre 2012, ovvero entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto qualora occorra procedere a modifiche statutarie abbia dato applicazione alle regole previste dall'articolo 6 e dall'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, dall'articolo 22, commi da 2 a 4, dall'articolo 23-bis, commi 5-bis e 5-ter, e dall'articolo 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, dall'articolo 3, commi 4, 5, 6 e 9, dall'articolo 4, dall'articolo 5, comma 6, e dall'articolo 9, comma 1, del decretolegge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n Per quanto concerne la Lombardia, il termine per l applicazione di questa norma rinforzata scade entro tre mesi dalla data della prima riunione del nuovo consiglio regionale ovvero, qualora occorra procedere a modifiche statutarie, entro sei mesi dalla medesima data. La giurisprudenza di questa Corte ha precisato sia la nozione di oneri finanziari che la latitudine operativa delle esclusioni previste dall art. 9 comma 1 bis del d.l. 95/2012 convertito dalla legge 135/2012. La nozione di oneri finanziari può essere riferita al complesso delle spese/dei costi sostenuti dagli enti, agenzie ed organismi strumentali (rispettivamente in contabilità finanziaria/economica), indicati nel bilancio dell esercizio Per quanto riguarda la latitudine degli enti rientranti nelle esclusioni questa Corte ha ritenuto che, allo stato, le società appaiono escluse dall ambito applicativo dell articolo 9, atteso l espresso rinvio contenuto nel comma 7 a quanto disposto dall art. 14 comma 32 del d.l. n. 78/2010 che contiene apposite regole di razionalizzazione previste dal Legislatore (cfr. Corte Conti, Sezione Lombardia n. 155/2013). 48

49 In base alle evidenze acquisite in corso di istruttoria, la Regione Lombardia - in relazione agli organismi strumentali non societari - non si è adeguata nell esercizio 2012 alla normativa in questione. La Regione ha dedotto che, nell esercizio 2013, le previsioni autorizzatorie del bilancio di previsione rispetteranno compiutamente il limite di cui all art. 9 co. 1 del 95/2012: le assegnazioni per l esercizio 2013 hanno subìto, per ciascun ente strumentale eccetto Eupolis ed Arpa, un taglio superiore al 20% così come evidenziato nella tabella che segue prodotta dall amministrazione con apposita memoria. ENTI ARIFL ERSAF EUPOLIS IMPEGNATO 2011 (a) TAGLIO 20% (b) LIMITE DI SPESA 2013 c = (a - b) ASSEGNAZIONI 2013 ( d ) DIFFERENZA ( d - c) % TAGLIO EFFETTIVO (d / a) , , , , ,99 26,4% , , , , ,55 33,5% , , , , ,74 18,0% TOTALI , , , , ,80 25,9% L Amministrazione giustifica il mancato taglio del 20% previsto dalla spending review da parte dell'agenzia regionale protezione ambiente (ARPA) sostenendo che l ente è finanziato dal fondo sanitario regionale e quindi, essendo le spese sanitarie monitorate e contingentate con specifiche forme, è stato operato il taglio dell 1%, in sintonia con il taglio generale del fondo. Sul punto, la Sezione osserva che la latitudine oggettiva della disciplina in esame appare legata alla natura giuridica dell organismo, piuttosto che al sistema di finanziamento. L amministrazione aggiunge inoltre che il rispetto viene garantito a livello di sistema : nel caso in cui tale rispetto venisse giudicato per singolo ente l Amministrazione si impegna a presentare apposito emendamento al progetto di legge regionale n. 44 (attualmente in discussione al consiglio regionale) in attuazione del D.L. n.174/2012 riguardante la riduzione dei costi della politica, che consentirà l adeguamento alla normativa. La Corte prende atto dell impegno dell Amministrazione, tanto più che la normativa deve essere rispettata a livello di singolo ente e non a livello di sistema. Ferme le verifiche nell esercizio delle specifiche prerogative ex art. 1 l. n. 213/2012, si segnala che - ad un primo esame gli organismi non societari del sistema SIREG 49

50 rientranti nell alveo ex art. 9 del d.l. n. 95/2012 ricomprendono anche ulteriori soggetti rispetto ai c.d. enti dipendenti. Ai sensi dell art. 9 comma 4 del d.l. n. 95/2012, se decorsi nove mesi dall entrata in vigore del presente decreto, le regioni, le province e i comuni non hanno dato attuazione a quanto disposto dal comma 1, gli enti, le agenzie e gli organismi indicati al medesimo comma 1 sono soppressi. Sono nulli gli atti successivamente adottati dai medesimi. A completamento del quadro del sistema regionale, va considerato che le società partecipate della Regione possiedono, a loro volta, azioni di altre società, formando il sistema che risulta nella seguente tabella, riferita al dicembre

51 * Il Consiglio di Sorveglianza di Finlombarda spa, in data , ha richiesto ai vertici societari la più rapida dismissione delle partecipazioni societarie. Sono state avviate le relative procedure di dismissione. Fonte: Regione Lombardia 51