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1 Il 18 febbraio 2005 a Madrid è stata firmata da oltre 80 tra esperti, tecnici e docenti universitari provenienti da tutta Europa e in una solenne cerimonia alla presenza del ministro dell Ambiente spagnolo, la Dichiarazione europea per una nuova cultura dell acqua. Questo atto finale completa un lungo e vasto lavoro che ha visto impegnati un gran numero di esperti di tutta Europa per la elaborazione e redazione di un impegno collettivo ad una nuova impostazione delle problematiche idriche in Europa e nel mondo DICHIARAZIONE EUROPEA PER UNA NUOVA CULTURA DELL ACQUA Testo soggetto a modifiche - traduzione dallo spagnolo 1. Un impegno da parte della comunità scientifica Il fatto che un miliardo e mezzo di persone non abbia diritto all acqua potabile, unitamente al fatto che è in pericolo la salute dei fiumi, dei laghi e delle zone umide, in molti casi in modo irreversibile, sta suscitando dei generalizzati movimenti di protesta e di preoccupazione a livello mondiale. La sostenibilità e la equità nella gestione delle acque sono oggi due sfide della nostra società per le quali la comunità scientifica deve impegnarsi. Oltre all utilità dell acqua nell agricoltura, nella produzione di energia elettrica o nell industria, gli ecosistemi acquatici svolgono funzioni chiave, tanto per la vita nella biosfera quanto nell assicurare l organizzazione e la coesione sociale delle comunità umane, dato che rappresentano patrimoni naturali che caratterizzano l identità di territori e di popoli interi. Assumere come obiettivo la sostenibilità richiede dei cambi profondi nelle nostre scale di valori, nel nostro modo di intendere la natura e nel nostro modello di vita; richiede, in somma, una nuova cultura dell acqua che abbia un approccio olistico e che riconosca la dimensione molteplice, ambientale, sociale, economica e culturale di questi spazi. Sulla base del principio universale della vita, fiumi, laghi, zone umide e falde devono essere considerate come Patrimonio della Biosfera e, come tali, devono essere gestiti con la responsabilità delle comunità e delle istituzioni pubbliche, in modo da garantire una gestione equa e sostenibile. Nell Unione Europea questo ci porta a mettere in discussione il tradizionale modello di gestione idraulica, per il quale l acqua è considerata come una semplice risorsa produttiva, a favore di un nuovo approccio che dà la priorità agli ecosistemi e alla loro sostenibilità. Questo è lo spirito e la logica sia della Direttiva Quadro sulle Acque 2000/60, sia di altre direttive ambientali. Nonostante ciò, per raggiungere una gestione sostenibile degli ecosistemi acquatici sarà necessario applicare queste leggi ed integrare efficacemente le diverse politiche settoriali come strategie di pianificazione territoriale ed urbana sostenibile. Acqua e territorio sono i lati di una stessa moneta. Al di là dell ambito europeo, le nostre responsabilità storiche e la nostra posizione nell ordine mondiale attuale devono portarci ad assumere impegni seri nella risoluzione dei problemi di sostenibilità e di iniquità esistenti in tema di acque. Da questa dichiarazione per una nuova cultura dell acqua, noi firmatari, ricercatori ed esperti in materia di gestione delle acque dei diversi paesi dell Unione Europea, vogliamo in primis supportare l implementazione della Direttiva Quadro sulle Acque nei rispettivi paesi, in quanto la consideriamo in sintonia con il concetto di sostenibilità e di armonia con una nuova cultura dell acqua che le sfide del XXI secolo richiedono. Inoltre, vogliamo contribuire a chiarire e a concretizzare gli impegni che dobbiamo assumere come Unione Europea al fine di ricoprire responsabilmente il ruolo che ci corrisponde nella risoluzione dei gravi problemi di insostenibilità che minacciano gli ecosistemi acquatici, con le ripercussioni sui popoli e le comunità umane che essa comporta, specialmente nei paesi poveri e in quelli in via di sviluppo. Con questa dichiarazione vogliamo aprire un percorso di impegno da parte della Comunità Scientifica, con le organizzazioni non governative e le istituzioni internazionali coinvolte come osservatori attivi nell elaborazione di questo documento. Faremo in modo, inoltre, di estendere tale impegno alla Comunità Scientifica a livello mondiale. In ultimo ci rivolgiamo in primo luogo alla Commissione Europea, al Parlamento Europeo e a tutti i governi degli stati membri dell Unione Europea, e, inoltre, alle principali istituzioni internazionali e ai governi del 1/21

2 mondo intero in modo che ognuno possa assumere le proprie responsabilità a favore di cambiamenti che assicurino una gestione sostenibile ed equa degli ecosistemi acquatici del pianeta. 2. Il produttivismo conseguente al concetto del dominio della natura. L acqua è l anima azzurra del pianeta. Tanto come spazio fisico dove vivono gli habitat marini e gli ecosistemi acquatici continentali che come elemento che garantisce le funzioni vitali per tutti gli esseri viventi, l acqua è l elemento chiave che rende possibile la vita sulla terra. Il ruolo che l acqua e gli ecosistemi acquatici hanno avuto nella storia delle diverse civiltà è stato in netta dipendenza con il modo di considerare la natura nelle varie epoche. La visione della natura come base della vita generò nelle culture più ancestrali il concetto di natura come madre. Tuttavia questa mistificazione simbolica fu mischiata a una visione minacciosa della natura che motivò la necessità di controllarla. Con l importanza data alle conoscenze scientifiche, instaurata durante il rinascimento e che verrà confermata poi dall Illuminismo, il concetto del dominio della natura si confermò come base della modernità. Il concetto della scienza e della tecnica come strumenti per mettere la natura al servizio dell uomo, è stato alla base stessa del concetto e del modello di sviluppo economico vigente nel ventesimo secolo. Oggi, questo modello è entrato in crisi e, con esso, il concetto del dominio della natura. La sfida della scienza oggi non è tanto il dominio ma la migliore conoscenza dell ordine naturale delle cose, con il fine di raggiungere un integrazione armoniosa del nostro sviluppo socioeconomico in questo ordine naturale. Così la sfida del ventunesimo secolo è sviluppare il principio della sostenibilità. La chiave di transizione al nuovo principio è passare dal concetto del dominio al concetto del governo saggio e prudente delle risorse naturali basato sui principi etici della equità e del rispetto dei diritti delle generazioni future. Durante il ventesimo secolo si sono affermati come dominanti dei modelli di gestione delle acque basate sulla produzione. Essi hanno avuto però caratteristiche distinte per le acque superficiali e per le acque sotterranee. Nonostante le tendenze attuali riconoscono l unicità del ciclo idrologico e quindi tendono a sviluppare modelli integrati di gestione delle acque superficiali e sotterranee, è importante tenere in considerazione gli antecedenti e le grandi differenze che si sono consolidate durante il ventesimo secolo e che hanno condizionato la situazione attuale e le prospettive del futuro. 2.a Le strategie basate sull offerta nella gestione delle acque superficiali Sotto gli influssi liberali del diciannovesimo secolo, in molti paesi europei si imposero dei processi di vendita del patrimonio pubblico che portarono alla privatizzazione di terre, boschi e risorse naturali, e, tra queste, le risorse idriche, con la convinzione che solo in questo modo si potesse dare impulso allo sviluppo produttivo. Questo approccio portò alla costruzione di grandi infrastrutture per l irrigazione e per la navigazione continentale da parte di privati che spesso si conclusero con fallimenti finanziari, data l ampiezza degli investimenti e i lunghi periodi di ammortizzamento che tali progetti esigevano. Nel caso delle grandi dighe a funzione idroelettrica, ad esempio, i governi furono portati a controllare le loro capacità di regolazione considerando queste opere come di interesse generale, assumendosi responsabilità di gestione, considerate anche le loro molteplici funzioni. In questo contesto, all inizio del ventesimo secolo, e in particolare dopo la crisi del 1929, la maggior parte delle responsabilità di regolazione, distribuzione e gestione delle acque superficiali rimasero sotto il controllo pubblico. La maggior parte delle grandi opere idrauliche sarebbero state finanziate e anche sovvenzionate massicciamente dallo stato portando all affermarsi delle cosiddette strategie basate sulla sempre maggiore offerta d acqua, soprattutto nella gestione delle acque superficiali. In particolare, nei paesi la cui tradizione era il diritto romano, si stabilì il controllo pubblico sulle acque superficiali. In altri paesi europei, la tradizione di proprietà e di gestione comunali sui corsi d acqua da parte delle popolazioni che ne abitavano le sponde si mantenne, con l eccezione dei grandi fiumi navigabili, dove la necessità di garantire l interesse generale della navigabilità impose un controllo da parte delle istituzioni pubbliche. In paesi come Belgio, Germania, Danimarca e Svezia, le acque sotterranee si mantennero per tradizione di controllo pubblico, mentre l uso delle acque superficiali si mantenne privato. Non è un caso che le 2/21

3 acque sotterranee, come base dell uso urbano, e la mancanza dell uso in irrigazione, abbiano costituito tradizionalmente l asse dell interesse generale di questi paesi. Così, con diverse forme e come risultato di diverse tradizioni, durante il ventesimo secolo si è imposto il concetto per cui la gestione delle acque era di interesse generale. Questa ottica mise lo stato in primo piano, garantendo un democratico accesso all acqua, sia per l uso urbano industriale, sia nel settore irriguo, specialmente nelle aree mediterranee. Durante il secolo scorso, il ruolo dello stato come promotore delle grandi opere idrauliche si è diffuso portando a una predominanza delle strategie basate su crescenti offerte di acqua attraverso grandi opere pubbliche per i diversi usi, sovvenzionate dallo stato. Con l appoggio attivo della Banca Mondiale nella prima metà del secolo scorso furono costruite più di grandi dighe, raggiungendo il massimo negli anni 70 quando venivano costruite con un ritmo tra 700 e 1400 all anno. Tuttavia, già negli anni 80 il ritmo di costruzione si riduce e si evidenziano i primi segni di crisi in Europa e negli Stati Uniti. Oggi la produzione di energia idroelettrica rappresenta circa il 20% dell energia usata nel mondo, arrivando a fornire in un terzo dei paesi, il 50% dell energia prodotta. Più della metà delle dighe furono costruite esclusivamente o in primo luogo per usi irrigui. La Food and Agriculture Organization delle Nazioni Unite stima che la superficie di terreni irrigui a livello mondiale intorno a 389 milioni di ettari, con un utilizzo di acqua tra i 2000 e i 2500 chilometri cubici all anno. Secondo la Commissione Mondiale sulle Dighe, il 30-40% di questa superficie è oggi irrigata grazie alle grandi dighe producendo il 10% degli alimenti e di fibra disponibili a livello mondiale. Uno degli obiettivi principali delle grandi opere idrauliche è stato provvedere agli usi urbani industriali che oggi sono responsabili dello sfruttamento del 28% delle acque dei fiumi, laghi e corsi d acqua (19% per usi industriali e 9% per usi domestici). Queste proporzioni sono molto inferiori in regioni aride e semiaride dove gli usi agrari sono responsabili dell 80-90% di tali prelievi. Un altro obiettivo importante di molte grandi dighe è stato quello di regolare e laminare le piene. Tuttavia, in molti casi, tali regolazioni hanno prodotto una invasione irresponsabile e imprudente delle aree fluviali, aumentando i rischi causati dalle crescite improvvise dei fiumi. A seguito del predominio di questo modello basato sulle infrastrutture, nei paesi mediterranei la maggiore enfasi data agli aspetti quantitativi ha dato all ingegneria civile una posizione predominante nella gestione delle acque. Nei paesi industrializzati e umidi dell Europa Centrale e del Nord, invece, il concetto dominante è mutato in favore degli aspetti qualitativi dando una posizione di rilevo alle misure legate alla salute dei cittadini. Questo è stato dovuto anche al fatto che in questi paesi gli usi urbani sono quelli principali. Per questi motivi, durante il secolo scorso si sono consolidate in molti paesi burocrazie tecnico-scientifiche e amministrative fortemente gerarchizzate e in stretta relazione con gli interessi che si muovevano attorno ai grandi investimenti pubblici nel settore. 2b. La rivoluzione silenziosa dello sfruttamento delle acque sotterranee. Il fatto che l investimento necessario per realizzare un pozzo, così come i costi di utilizzo, siano limitati, ha permesso che la gestione delle acque sotterranee, e anche la loro proprietà, siano rimaste in molti paesi di proprietà del proprietario del terreno. Ciò ha portato a un modello di gestione privata delle acque sotterranee. I progressi tecnologici e l accessibilità delle tecniche di pompaggio hanno avuto come conseguenza uno sfruttamento massiccio delle falde, in particolare nei paesi aridi e semi aridi. Oggi più di due miliardi di persone utilizzano per le proprie necessità acque provenienti da falde. Tuttavia è soprattutto nel settore dell irrigazione che la crescita è stata maggiore. Milioni di agricoltori hanno realizzato quello che si potrebbe definire come la Rivoluzione Silenziosa dell irrigazione attuata con acque sotterranee. I costi di queste tecnologie decentralizzate rappresentano solo una piccola frazione del valore dei raccolti permettendo di mettere in pratica il criterio del recupero dei costi (già richiesto dalla Direttiva Europea Quadro sulle Acque n.d.r. ) in forma autonoma e con scarso o nullo ricorso alle sovvenzioni. La disponibilità e l accessibilità di risorse idriche sotterranee, di qualità e a basso costo anche nei periodi di siccità, ha permesso, negli ultimi decenni, di offrire acqua potabile a milioni di persone in paesi in via di sviluppo 3/21

4 di regioni aride e semiaride, attraverso tecnologie semplici come pompe manuali, con l appoggio delle Nazioni Unite (OMS, UNICEF, UNEP, UNESCO). Secondo i dati della Food and Agriculture Organization (FAO), la superficie irrigata con acque sotterranee nel mondo è stimata attorno a 130 milioni di ettari, ovvero un terzo dei terreni irrigui. Secondo le stime delle Nazioni Unite, nel 2003 questi terreni irrigui sfruttavano appena il 20% del volume totale d acqua destinato all irrigazione. Tuttavia essi producono oggi attorno al 50 % del valore economico e dei posti di lavoro generati dall agricoltura irrigua. La conclusione è che l efficienza tecnica dell irrigazione con acque sotterranee è in media doppia rispetto a quella dell irrigazione realizzata con acque superficiali, mentre la sua efficienza economico-sociale è di circa 5 volte superiore a quella realizzata con acque superficiali. Ovviamente queste differenze non risiedono in vantaggi intrinseci delle acque sotterranee rispetto a quelle superficiali, ma nel modello di gestione delle acque sotterranee, dove l utente si assume gli oneri economici necessari per soddisfare le proprie necessità. Ciò ha incentivato l efficienza tecnica (sistemi pressurizzati, contatori e sistemi d irrigazione moderni come l aspersione e l irrigazione a goccia e ha incentivato uno spirito imprenditoriale più attivo e coltivazioni con maggiore valore aggiunto. 3. La crisi del modello vigente e delle strategie dell offerta Durante gli ultimi decenni sono sorti problemi che hanno messo in crisi i modelli di gestione delle risorse idriche prevalenti durante il ventesimo secolo. I principali problemi sono riassunti nei seguenti punti: - La crisi ecologica degli ecosistemi acquatici e problemi di insostenibilità - I crescenti problemi relativi alla qualità delle acque - I problemi di inefficienza e di irrazionalità economica - Problemi di mancanza di governance causati da mancanza di trasparenza e di partecipazione. Nei paragrafi successivi svilupperemo questi argomenti e presenteremo lo stato del dibattito relativo alla crisi del modello basato sulle opere idrauliche nella gestione delle acque superficiali e dei modelli presenti nella gestione delle acque sotterranee. 3.a La crisi ecologica degli ecosistemi e il collasso del ciclo dell acqua Come è già stato detto sopra, durante il ventesimo secolo si sono avute buone opportunità di sviluppo economico e sono migliorate le condizioni di vita. Tuttavia i modelli di gestione vigenti hanno generato spirali di crescenti richieste di acqua che hanno superato le capacità degli ecosistemi creando gravi problemi di sostenibilità, specialmente nei paesi aridi e semiaridi. La costruzione di più di dighe nel modo ha rotto la continuità ecologica della maggioranza dei fiumi e ha anche modificato i loro regimi naturali, generando impatti irreversibili nella biodiversità e nei processi geodinamici fluviali. La derivazione impropria dei corsi d acqua, il taglio sistematico dei boschi fluviali, la bonifica delle zone umide e l inquinamento massiccio, hanno causato gravi impatti e addirittura la morte o la sparizione di buona parte degli ecosistemi acquatici continentali. Oggi i corsi d acqua continentali registrano una grande quantità di specie estinte o in pericolo di estinzione nella biosfera. Nonostante uno degli obiettivi della costruzione di migliaia di dighe fosse quello di ridurre il rischio di inondazioni, in molti casi la vulnerabilità dalle popolazioni al rischio idraulico è aumentato. La deforestazione delle parti montagnose periferiche dei bacini, assieme al degrado e alla canalizzazione e la rettificazione di molti fiumi, ha accelerato le dinamiche fluviali moltiplicando la capacità distruttiva delle piene nelle zone di pianura. Il ciclo idrologico naturale è stato gravemente alterato in tutti i continenti generando impatti tra loro correlati dei quali solo oggi cominciamo a conoscere le gravi conseguenze. In zone umide densamente abitate, come l Europa Centrale, l intensa impermeabilizzazione delle zone urbane, in continua crescita, assieme alla deforestazione e alla bonifica delle zone umide stanno producendo dei processi di desertificazione. Tutto ciò, infatti, diminuisce la capacità di ritenzione delle acque nel suolo e allo stesso tempo aumenta la capacità di drenaggio dei fiumi verso i mari aumentando il rischio delle alluvioni. Gli effetti sinergici di questi fenomeni producono una notevole diminuzione del livello di umidità nel suolo e anche nell atmosfera, inducendo cambi climatici regionali che richiedono attenzione e attente ricerche. 4/21

5 Nei bacini aridi o semiaridi, come nel caso di quelli dei paesi mediterranei, il prelievo smisurato dai corsi d acqua genera gravi processi di salinizzazione e degradazione degli ecosistemi, specialmente negli estuari e nei delta, portando in molti casi al disseccamento dei fiumi al loro sbocco sul mare per alcuni mesi. La diminuzione di apporti fluviali ha causato gravi danni anche alla pesca di pesce azzurro, che dipende, nel periodo riproduttivo, dai flussi di nutrienti contenuti nelle acque dolci portate dai corsi d acqua durante le piene. Questi apporti che rendono fertili le piattaforme costiere continentali, sono particolarmente importanti nei mari chiusi o semichiusi, poveri in plancton. Si può citare a titolo di esempio, la riduzione di più del 85% della pesca di pesce azzurro che si produsse nel Mediterraneo Orientale a seguito della realizzazione della diga di Assuan. Inoltre, la ritenzione dei sedimenti causata dai grandi sbarramenti diminuisce i flussi di particelle solide nei fiumi, generando processi di subsidenza nei delta e mancanza di apporti di sabbia nei litorali (che sono composte, per la maggior parte, da sedimenti sabbiosi di origine fluviale). La mancanza di responsabilità pubblica e collettiva indotta dal modello individualista nello sfruttamento delle acque sotterranee, ha portato spesso a prelievi indiscriminati che hanno generato gravi fenomeni di degrado delle falde, a volte irreversibili, con gravi conseguenze socio-economiche e ambientali: progressiva salinizzazione, per intrusione del cuneo salino di acqua marina, compattazione e riduzione della capacità delle falde, fenomeni di abbassamento del suolo e subsidenza con gravi danni sulle infrastrutture e sulle abitazioni, esaurimento delle riserve di acqua dolce di alta qualità e/o degrado per inquinamento delle stesse, esaurimento o degrado delle fonti, laghi e zone umide alimentate da queste falde. In molte parti del mondo, lo sfruttamento delle falde acquifere fossili, e quindi non rinnovabili, provocherà dei seri problemi per le generazioni future se non si stabiliscono, oggi, criteri e misure per il suo utilizzo: si devono prevedere le fonti alternative per gli abitanti che vivono in questi territori, utilizzando fondi generati dallo sfruttamento di tali falde per garantire la transizione ad altre fonti nel futuro. 3.b La crisi della qualità delle acque e le sue conseguenze Questi fenomeni, oltre ai relativi impatti ambientali, generano dei gravi problemi socio-economici a livello mondiale che colpiscono in modo drammatico i paesi poveri o in via di sviluppo. Il degrado del ciclo idrico e la crisi della sostenibilità degli ecosistemi acquatici stanno riducendo notevolmente la rinnovabilità, in quantità e qualità, delle risorse idriche disponibili. La povertà e l ignoranza, assieme all irresponsabilità di molti governi e di alcune istituzioni internazionali, completano spesso questo ciclo di degrado e di crisi ecologica degli ecosistemi acquatici. In Europa, nonostante le conseguenze non siano tragiche, i problemi di qualità delle acque sono al centro delle preoccupazioni dell Unione Europea. Nei paesi umidi dell Europa Centrale e Nordica, come in altre regioni industrializzate, il degrado della qualità delle acque è, da diverse decine di anni, il problema chiave. L uso tradizionale dei fiumi come evacuatori d acque reflue urbane e industriali, ha portato a delle situazioni allarmanti che hanno motivato, nel Regno Unito già da prima della seconda guerra mondiale, lo sviluppo delle tecnologie di depurazione. La maggioranza dei paesi europei invece, cominceranno a occuparsi di depurazione tra gli anni 60 e 70. Oggi, tuttavia, gli impatti dell inquinamento diffuso sono via via più gravi. L inquinamento da nitrati, fosfati e pesticidi provenienti soprattutto dall agricoltura portaalla situazione paradossale di corsi d acqua e falde inquinate nonostante che si moltiplichino gli sforzi di depurazione e controllo di scarichi urbani-industriali. L inquinamento diffuso delle falde provoca impatti ambientali che esigono poi lunghi e costosi processi di recupero. Per questo motivo è urgente bloccare queste fonti di inquinamento all origine e identificare le falde che sono ancora in un buono stato, al fine di stabilire degli adeguati perimetri di protezione con misure di compensazione per gli abitanti che, per questo motivo, si vedono limitate le proprie possibilità di sviluppo. Nel caso dei paesi mediterranei europei (come nella maggioranza dei paesi aridi e semiaridi del mondo) i problemi di qualità delle acque, spesso sottovalutati rispetto a quelli quantitativi, vengono aggravati da portate ridotte specialmente quando vengono indiscriminatamente prelevate acque dalle falde e da i corsi d acqua. Per fortuna questa mancanza tradizionale di consapevolezza e attenzione verso i problemi di qualità sta cambiando negli ultimi anni sotto l impulso delle politiche e delle leggi europee. 3.c La mancanza di razionalità economica nella gestione delle acque superficiali 5/21

6 Lo sviluppo economico ha generato profondi cambiamenti durante la seconda metà del ventesimo secolo che hanno portato a un rapporto costi-benefici negativo nella maggioranza dei grandi progetti industriali, così come ha riconosciuto il rapporto finale della Commissione Mondiale sulle Dighe. Inoltre, l equilibrio tra costi e benefici nei nuovi progetti tende a infrangersi sotto l inesorabile legge economica dei costi marginali crescenti e dei benefici marginali decrescenti. Nel 1984, l United States Geological Survey, dopo avere effettuato uno studio dettagliato su 100 dighe più grandi degli Stati Uniti costruite fra 1920 e 1960, ha concluso che il flusso regolato dell'acqua (usato correttamente) rapportato alla capienza fisica dei serbatoi era sceso ad una trentacinquesima parte del relativo volume totale originale in quel tempo. All'interno di questo processo, la disponibilità di sempre meno posizioni favorevoli per le nuove dighe e crescenti distanze e regioni montagnose da sormontare, unita alla qualità più scadente di terreni disponibili per l irrigazione, hanno gradualmente compromesso questo equilibrio tra costi e profitti. Un altro fattore importante da considerare è la perdita relativa di ricavi economici nel settore agrario. Il reddito causato dall accresciuta produttività dei terreni irrigui prodotto dalla rivoluzione verde (ovvero dalla meccanizzazione massiccia e dall applicazione di prodotti chimici) è stata inferiore, nella maggioranza dei paesi, al differenziale inflazionario presente nel settore con un incremento del prezzo dei prodotti molto inferiore ai tassi generali dell inflazione. La contabilizzazione economica degli impatti ambientali delle grandi opere idrauliche, ignorati nella maggior parte del ventesimo secolo, contribuisce al fatto che oggi il rapporto costi/benefici sia negativo. Un altro elemento chiave rilevante nella crisi economica del modello è stato il livello di inefficienza e di irresponsabilità individuale, collettiva e istituzionale che hanno favorito le strategie basate sull offerta d acqua favorita dalle sovvenzioni pubbliche. In ultimo, l ottusità amministrativa e burocratica che hanno imperato nella costruzione e gestione di queste grandi infrastrutture hanno contribuito a diminuire l efficienza e la razionalità economica nella gestione delle acque superficiali. 3.d Problemi di Governance: mancanza di trasparenza e di partecipazione cittadina. La sostituzione del concetto di dominio della natura con quello della sostenibilità esigono un dibattito serio e profondi cambiamenti istituzionali. La gestione delle acque richiede il coinvolgimento di tutta la società. Il concetto di utente non può essere circoscritto alla comunità tradizionale formata da chi irriga, dalle compagnie elettriche e dai gestori d acqua (siano essi pubblici o privati), ma deve essere estesa all insieme dei cittadini. Le riforme istituzionali dovrebbero cancellare il corporativismo negativo, con la burocrazia e con il malgoverno che a volte esistono. La sfida positiva sta nel garantire una gestione trasparente che dinamizzi la partecipazione cittadina pro-attiva, attraverso le nuove prospettive che le sfide della sostenibilità oggi impongono. In questo senso è importante riformulare il concetto di interesse generale. Si tratta di riuscire a gestire più efficacemente le risorse disponibili edi garantire una gestione sostenibile degli ecosistemi fluviali e delle falde. La moderna gestione delle acque deve avere un approccio ecosistemico su scala di bacino idrografico, superando le frontiere amministrative sotto la supervisione di adeguate istituzioni internazionali. Inoltre i tradizionali modelli istituzionali incentrati nell ingegneria civile risultano insufficienti e richiedono un nuovo approccio interdisciplinare. La gestione sostenibile delle acque sotterranee deve realizzarsi in modo integrato con le acque superficiali, a partire da una responsabilità collettiva organizzata dagli utenti stessi sotto la supervisione responsabile delle istituzioni pubbliche, che devono garantire la sostenibilità prima e al di sopra di interessi privati. 6/21

7 3.e Il dibattito sulla persistenza del modello basato sulle infrastrutture idrauliche Esistono molteplici segnali di un ampio dibattito che negli ultimi decenni sta mettendo in discussione la rilevanza delle strategie di offerta basate sull incremento delle grandi opere idrauliche nel mondo. Un esempio è stato la protesta dei cittadini contro il Piano idrologico nazionale in Spagna, fortunatamente modificato dal nuovo governo; un altro è senza dubbio quello sviluppatosi negli Stati Uniti negli anni 70 e nella prima metà degli anni 80. Gli Stati Uniti sono senza dubbio il paese dove la crisi di questo modello e delle strategie di offerta sovvenzionate dallo stato appare nel modo più evidente. Dalla fine degli anni 80 la politica ufficiale del Bureau of Reclamation e di altre istituzioni pubbliche americane ha accettato la necessità di dare priorità a strategie di gestione della domanda e di conservazione del buono stato ecologico degli ecosistemi acquatici. Attualmente il ritmo di demolizioni di vecchie dighe e sbarramenti (oltre 500 all anno) supera quello della costruzione di nuove. Nell anno 2000, dopo due anni di lavori e una ricerca basata su centinaia di casi in tutto il continente, la Commissione Mondiale sulle Dighe presentò a Londra un rapporto finale che fu il più incisivo sulla situazione delle dighe nel mondo. Il rapporto valorizza le importanti conquiste socio economiche raggiunte grazie allo sviluppo delle grandi opere idrauliche e, allo stesso tempo, passa in rassegna le drammatiche previsioni di diverse istituzioni internazionali sulla crescita della popolazione e del numero di esseri umani senza garanzie di accesso all acqua potabile, la crisi alimentare e la crescita della domanda di energia elettrica nel mondo. Secondo queste previsioni, da un punto di vista di sviluppo tradizionale, sembrerebbe necessario perseverare nello sviluppo di nuove infrastrutture che permettano di sfruttare maggiormente i fiumi, i laghi e le falde. Tuttavia, il rapporto sottolinea gli argomenti chiave che mettono in discussione oggi la validità delle strategie basate sull offerta e sulle grandi opere idrauliche: - Bassa efficienza e problemi di convenienza economica - Gravi impatti sociali e distribuzione non equa di costi e benefici - Gravi impatti ecologici e ambientali con una frequenza irreversibile Due anni dopo, la Commissione manifestò la sua impossibilità di determinare il numero di persone che sono state obbligate, contro la loro volontà, a lasciare le terre da inondare per la costruzione di grandi dighe ma la stimò tra 40 e 80milioni a livello mondiale (senza considerare che è molto maggiore il numero delle persone colpite indirettamente dalla disarticolazione del tessuto sociale attorno alle valli inondate). Cosi come denuncia tale Commissione, gli impatti socio economici più gravi sono ricaduti sulle comunità più povere e i settori meno protetti, soprattutto le donne, ma i benefici derivati da questi progetti si sono ripercossi scarsamente su questi stessi settori. La Commissione conclude offrendo un insieme di raccomandazioni che pensiamo essere razionali: 1. Il riconoscimento dei diritti lesi e la valutazione dei rischi devono costituire la base dalla quale si identificano i settori sociali colpiti che devono essere integrati nel processo decisionale; 2. Nelle decisioni devono essere garantiti la trasparenza e l accesso pubblico all informazione, così come garanzie legali e l attenzione circa i gruppi colpiti più vulnerabili; 3. Le principali decisioni devono essere adottate attraverso il consenso delle diverse parti interessate o danneggiate dopo un chiaro processo di consultazione pubblica; 4. E importante identificare le diverse alternative possibili e chiarire i valori socio economici e i rischi ambientali in gioco, al fine di definire delle priorità; 5. Le opzioni basate sulle strategie di gestione della domanda, risparmio e efficienza, devono avere la priorità su quelle che implicano la costruzione di grandi infrastrutture; 6. Nel caso infine si decida la costruzione di grandi opere, sul loro progetto, sviluppo e gestione si devono osservare con rigore principi ambientali e socio-economici. 4. Il cambio climatico e le sue conseguenze nella gestione delle acque I processi dovuti al Cambio Climatico, provocati dall aumento di concentrazione di gas serra nell atmosfera, stanno causando una progressiva crescita delle temperature e una ridistribuzione spaziale e temporale delle precipitazioni. Questi processi causano degli impatti sul ciclo idrogeologico che colpiranno le masse d acqua continentali e gli ecosistemi che da esse dipendono. Di conseguenza questo ci deve portare a combattere il più possibile le cause di questi fenomeni e a prevedere, per il futuro, delle adeguate strategie di gestione. 7/21

8 4.a L aumento delle temperature e la variabilità delle precipitazioni Il cambio climatico sta influenzando i valori di umidità nel suolo e nell atmosfera così come il regime idraulico dei fiumi. In molti luoghi, l aumento delle temperature sta riducendo le precipitazioni nevose e, allo stesso tempo, aumentando le piogge invernali, causando la riduzione delle portate primaverili ed estive dei corsi d acqua che sono invece maggiori in inverno. La sensibilità degli ecosistemi fluviali a un ampio ventaglio di fattori climatici è, in generale, elevata, specialmente nelle regioni aride e semiaride. Esiste un ampio consenso sulla prevista crescita delle temperature medie nella biosfera e sulle aspettative specifiche relative all aumento dell evapotraspirazione delle piante. Questi incrementi si ripercuoteranno significativamente tanto sulle portate dei fiumi che sulle domande di irrigazione, specialmente nelle regioni aride e semiaride come la regione mediterranea. Nonostante esistano ampi dibattiti sull evoluzione del regime delle precipitazioni nelle diverse aree geografiche, esiste altresì un ampio consenso sulla previsione generale di una variabilità crescente di queste precipitazioni. Ciò causerà in molti luoghi l aumento della frequenza e intensità degli eventi siccitosi e alluvionali. I modelli di pianificazione si sono basati tradizionalmente su dati medi annuali di precipitazione e di portate. Le prospettive di incertezza e di aumento della variabilità impongono, tuttavia, un cambio di mentalità e delle strategie di pianificazione nella gestione del richio idraulico e dell incertezza. La sfida che dobbiamo affrontare è studiare le complesse risposte del ciclo idrogeologico e degli ecosistemi legati all acqua ai fenomeni del cambio climatico e identificare con urgenza le aree più vulnerabili con il fine di pianificare ed applicare delle strategie adeguate. 4.b Nuove strategie basate sul principio di precauzione Il principio di prevenzione deve guidare le azioni di risposta ad eventi prevedibili. In questo caso la crescita della domanda di irrigazione indotte dall aumento dell evapotraspirazione delle piante generate dal prevedibile aumento della temperatura, debbono indurre a prendere le misure necessarie per applicare questo principio. Nonostante ciò, molti degli elementi della variabilità climatica e dei cambi in corso, come il regime delle precipitazioni, sono caratterizzati da elevati livelli di incertezza, e rendono difficile, se non impossibile, prevedere in modo affidabile sia a livello temporale che spaziale. In queste condizioni, tuttavia, il fatto che non sia possibile fare delle previsioni affidabili, deve portare ad assumere dei comportamenti prudenti, responsabili e ponderati: si tratta di gestire il rischio a partire dal principio di precauzione. L incertezza, assieme al carattere diffuso delle relazioni causa-effetto in questo tipo di fenomeni climatici globali, tendono a favorire dei comportamenti a un livello collettivo e individuale, simbolizzati dal noto dilemma del prigioniero : Se gli sforzi che ogni individuo deve fare per risolvere un problema non sono supportati dagli altri, saranno inutili; in mancanza di un accordo di solidarietà, e in un contesto di sfiducia, ognuno tenderà a optare per opzioni individualiste simili a quelle che si aspetta che gli altri faranno, collaborando così a costruire la irresponsabilità collettiva basata sulla sfiducia. In questo contesto, nonostante la mancanza di istituzioni internazionali efficaci e del comportamento unilaterale degli Stati Uniti, il Protocollo di Kyoto sembra farsi strada tra le incertezze. La variabilità climatica, con la crescente frequenza di eventi estremi (siccità/inondazioni) e le decrescenti precipitazioni nelle regioni come l area mediterranea, favoriscono il rilancio di strategie basate sulle infrastrutture che aumentano la regolazione, la costruzione di rinforzi sulle rive dei fiumi e la loro canalizzazione. Una manovra come questa sarebbe sbagliata. Attraverso studi specifici in ogni area geografica, bisognerebbe dare la priorità sul recupero e la conservazione del buono stato ecologico degli ecosistemi acquatici e dei luoghi circostanti. Le zone umide, i laghi, i fiumi costituiscono sistemi sommamente complessi e dotati di una grande flessibilità che permette di assorbire e di ammortizzare gli impatti dei cambi climatici in corso meglio delle rigide e impattanti strategie basate su grandi opere idrauliche. 8/21

9 Le strategie di previsione e di gestione dei rischi da inondazione dovrebbero basarsi sul recupero delle rive dei fiumi, delle lanche e dei meandri come spazi di dominio dei fiumi dove possano avvenire lievi esondazioni che ammortizzino le piene. Seguendo l esempio della California, le Banche dell Acqua, come mercati pubblici di acqua, possono essere efficaci strumenti di gestione di queste crisi idriche. La proposta di una nuova era di grandi dighe, che possano essere regolate durante le stagioni e offrire acqua negli anni di siccità deve essere presa in considerazione con precauzione; è importante considerare i costi elevati che possono derivare da questa regolazione stagionale, oltre a considerarne gli impatti ambientali e sociali. Sarebbe prudenterivedere il regime annuale col quale tradizionalmente si gestivano la maggior parte delle dighe, cercando di ottimizzare il loro uso a partire dalle nuove prospettive di rischio idraulico. Le strategie che si basano sulla gestione e controllo delle richieste d acqua e sulla conservazione, tuttavia, sono quelle che offrono maggiore flessibilità e efficienza per gestire i periodi di siccità e i rischi da inondazione. 5. La Nuova cultura dell acqua, espressione di una nuova cultura di sostenibilità Come è stato detto all inizio di questo documento, adottare il principio della sostenibilità implica accettare una sfida etica e culturale così come assumere nuovi valori sociali e ambientali che trascendono gli interessi economici in gioco. L acqua è e sarà un fattore chiave per lo sviluppo economico e per la lotta contro la fame e la povertà nel mondo. Tuttavia l acqua non può continuare a essere amministrata come un semplice bene economico. Le funzioni ecologiche e i servizi ambientali generati dai fiumi, dai laghi, dalle zone umide e dalle falde, così come i valori socio culturali e degli usi, devono essere riconosciuti e valorizzati. Considerare e gestire questi ecosistemi come semplici canali o magazzini di acqua è inaccettabile, cosi come sarebbe inaccettabile considerare e i boschi come semplici magazzini di legno. 5.a Gli ecosistemi acquatici: patrimonio della biosfera di responsabilità pubblica. Oltre agli usi economici dell acqua e dei servizi ambientali che gli ecosistemi acquatici forniscono, dobbiamo essere coscienti del ruolo vitale che essi compiono nella biosfera, sia per quanto riguarda la vita nei continenti e nei territori insulari sia nei mari e negli oceani per quelli che dovrebbero essere considerati come Patrimonio della biosfera. Inoltre, nella misura in cui queste acque dolci continentali sono una chiave essenziale per la vita, sia degli esseri umani quanto della natura nel suo complesso, la gestione dei corsi d acqua e delle falde deve essere responsabilità delle comunità e delle istituzioni pubbliche, locali, regionali, nazionali e internazionali, per garantire una loro equa e sostenibile gestione basata sul coinvolgimento dei cittadini. 5.b Ridefinire concetti e prospettive La diversità climatica è stata considerata come un problema di squilibrio idrogeologico temporale e spaziale, inducendo concetti come bacini o regioni eccedentarie di acqua o deficitarie. Con questa ottica, le tradizionali strategie di offerta hanno promosso grandi infrastrutture idrauliche, sovvenzionate dallo stato, in nome di un interesse generale, raramente discusso con criteri di razionalità economica sociale e ambientale. Dal punto di vista della nuova cultura dell acqua, la diversità climatica è vista come una ricchezza ambientale. Riconoscere e sfruttare le opportunità generate da questa ricchezza in ogni regione prendendo in considerazione anche le limitazioni che essa impone, è la chiave nella pianificazione di criteri di sviluppo sostenibile in ogni contesto geografico e climatico. Cosi come non avrebbe senso ragionare sui deficit strutturali del suolo nei paesi nordici o sugli squilibri orografici, con i relativi deficit di superfici pianeggianti coltivabili in zone di montagna, non ha senso intendere la diveristà nelle precipitazioni come uno squilibrio da correggere con sovvenzioni pubbliche, ad ogni costo. Il concetto di squilibrio idrogeologico, presentato come un ingiustizia della natura, ha portato al concetto etico della solidarietà delle regioni o dei bacini ricchi in acqua verso quelli che dispongono di meno risorse idriche. 9/21

10 Questo concetto, tuttavia, è utilizzato spesso in forma demagogica, nella misura in cui promuove i trasferimenti di risorse da territori meno sviluppati ad altri più ricchi, aggravando gli squilibri territoriali e sociali. La scarsità deve essere intesa come una scarsità generata da ragioni socio-economiche, nella maggioranza dei casi, e non come una scarsità fisica. I problemi di scarsità si generano normalmente a causa di usi indiscriminati e insostenibili derivati da grandi progetti di sviluppo economico più che dalle richieste vitali della popolazione. In questi casi, la scarsità deve essere gestita tramite adeguati criteri di razionalità economica. Dal punto di vista della nuova cultura dell acqua, si propone di dare priorità alla conservazione degli ecosistemi in ogni realtà climatica, promuovendo uno sviluppo territorialmente equilibrato e sostenibile. 5.c Un nuovo concetto di qualità E necessario concettualizzare e valorizzare l acqua, non come una semplice risorsa produttiva, ma come un attivo eco-sociale dove la radice eco esprime allo stesso tempo valori economici ed ecologici, che implica passare da un ottica de gestione dell acqua come risorsa a un ottica di gestione ecosistemica, molto più complessa. La recente Direttiva Europea Quadro sulle Acque, vigente oggi nell Unione Europea, adotta questo nuovo approccio. Recuperare il buono stato ecologico di questi ecosistemi esige preservare la qualità fisico-chimica delle acque (come risorsa) e curare la salute degli habitat. Un fiume vivo, con la propria biodiversità, assicura un ciclo naturale di autodepurazione e rigenerazione attiva e efficiente. Da un altro lato, la buona conservazione morfologica dei fiumi con la conservazione degli ecosistemi fluviali e un adeguata portata sono essenziali per conservare la funzionalità nella dinamica fluviale e buono stato ecologico dei fiumi. Partendo da questo concetto il principio chi inquina paga è insufficiente. E necessario sviluppare nuovi approcci di prevenzione dell inquinamento alla fonte. E molto più economico evitare l inquinamento che decontaminare. L impegno che quest ottica impone, non deve limitarsi ai paesi sviluppati. La comunità internazionale deve assumere degli impegni che garantiscano la sostenibilità degli ecosistemi acquatici e il recupero del ciclo delle acque, come una questione essenziale dalla quale dipendono la salute e la sopravvivenza di miliardi di esseri umani. Secondo la nuova cultura dell acqua, la conservazione degli ecosistemi è una priorità legata al diritto di base delle comunità di disporre di territori ed ecosistemi sani. 5.d Nuove strategie basate nel risparmio e nella gestione della domanda Le ottiche tradizionali di gestione basate sull offerta hanno generato delle spirali di sempre maggiori richieste d acqua insostenibili, e indotto gravi problemi di inefficienza e di irrazionalità economica. Per questo la nuova cultura dell acqua propone un cambio profondo verso modelli di gestione basati sulle strategie di gestione della domanda e sulla conservazione degli ecosistemi. La chiave di questi modelli è riconoscere e accettare i limiti della sostenibilità degli ecosistemi. In questo senso, le strategie di gestione della domanda diventano strumenti decisivi. Il risparmio e il miglioramento nell efficienza devono portare a liberare e rendere disponibili per altri usi fino ad un 20 % delle risorse attualmente sottratte dal ciclo naturale delle acque continentali. Esistono dei limiti per migliorare l efficienza nei diversi usi: Nella maggioranza delle reti idriche urbane, incluso quelle dei paesi sviluppati, il livello delle perdite è maggiore del 30 %. Oggi le tecnologie disponibili permettono di ridurre queste perdite a meno del 10%. Riguardo agli usi agrari, la maggior parte dei 389 milioni di ettari irrigati nel mondo arriva appena ad un 50% di efficienza. Un adeguata modernizzazione dell irrigazione porterebbe ad un efficienza dell 80%. I processi di modernizzazione implicano aspetti tecnici ma anche una sfida sociale, politica e anche culturale. Modernizzare ottiche di gestione e organizzazione, cambiare le mentalità, pianificare ed applicare nuove strategie tariffarie sono alcuni dei temi chiave. Un altra sfida della modernità è senza dubbio di carattere finanziario anche se in molti casi gli investimenti in modernizzazione sono convenienti nelle dinamiche ordinarie del mercato. Sempre più spesso, tuttavia, la modernizzazione delle reti urbane e dei sistemi di irrigazione, specialmente nei in via di sviluppo, necessitano e meritano un appoggio finanziario da parte delle istituzioni pubbliche nazionali e internazionali. 10/21

11 5.e La partecipazione dei cittadini come chiave della governabilità Assistiamo oggi a un complesso processo di globalizzazione nel quale le istituzioni pubbliche vengono esautorate, si mettono in discussione le conquiste dello stato di benessere (ampliamente sviluppato in Europa), crescono le disuguaglianze e sembrano indebolirsi le basi e i principi democratici di fronte ai grandi poteri economici transnazionali e le leggi del mercato. In questo contesto cresce la sfiducia dei cittadini, e appaiono seri problemi di governabilità. La percezione del fatto che il potere reale si strutturi attorno alle grandi compagnie transnazionali e al di sopra dei Governi e dei Parlamenti, aumenta la sfiducia nelle istituzioni democratiche. A livello internazionale, l indebolimento dell ONU sta lasciando il campo a istituzioni finanziarie come la Banca Mondiale e la Organizzazione Mondiale del Commercio. Queste istituzioni, nonostante siano di carattere pubblico e abbiano l appoggio formale dei governi, sono carenti di un vincolo operativo con una società mondiale nella quale cresce la convinzione della dipendenza dalle elite finanziarie internazionali. In questo contesto, cercare di garantire la governabilità in temi chiave come la gestione delle acque, necessita di una forte partecipazione cittadina. La Convenzione di Aarhus, costituisce un impegno internazionale in materia ambientale che definisce un concetto di partecipazione dei cittadini tanto interessante come ambizioso: la partecipazione pubblica attiva, intesa come partecipazione pro-attiva e non solamente reattiva. Con questa ottica, la partecipazione in materia di acque non può limitarsi ai grandi utenti (chi irriga, le società idroelettriche e le imprese di gestione delle acque), ma deve estendersi ai cittadini tutti. E importante dare la parola ai nuovi attori sociali che stanno alzando un movimento sociale per una nuova cultura dell acqua negli ultimi anni: i movimenti ecologisti, i gruppi di cittadini colpiti dai danni delle grandi opere idrauliche, le organizzazioni degli utenti e dei consumatori, i sindacati, le associazioni di quartiere. Da una prospettiva partecipativa, i possibili processi di liberalizzazione dei servizi urbani, dovrebbero essere al vaglio di processi di partecipazione pro-attiva. Le decisioni che compromettono a lungo termine servizi così essenziali e vitali per ogni comunità (in modo difficilmente reversibile), pretendono un amplio e profondo dibattito cittadino che dovrebbe culminare, ad esempio, in referendum locali e regionali D altro lato, la sfida della governabilità, unita a quella di assumere nuove ottiche basate sulla gestione sostenibile a livello di bacino, necessitano profonde riforme istituzionali che garantiscano trasparenza, partecipazione cittadina pro-attiva e lavoro interdisciplinare. 5.f Le nuove tecnologie nella nuova cultura dell acqua Lo sviluppo di nuove tecnologie ha permesso e permette di migliorare l efficienza e la qualità nella gestione delle acque rendendo reale il motto: fare di più e meglio con meno. Tuttavia, pensare che la sfida della sostenibilità sia semplicemente di carattere tecnologico è un errore. Migliorare l efficienza può e deve frenare il degrado degli ecosistemi, aprendo un margine temporale per la transizione verso nuovi modelli di vita sostenibile, ma per questo sarà necessario cogliere la sfida di cambiare le scale di valori e il modello di sviluppo vigente. Inoltre, il campo più promettente dove lo sviluppo tecnologico potrà dare i maggiori frutti è il recupero e la conservazione, tanto della qualità che della quantità delle risorse idriche e della salute degli ecosistemi. Le nuove tecnologie a membrana (microfiltrazione, nanofiltrazione e osmosi inversa) permettono processi di riutilizzi, dasalinizazione e dessalazione a costi economici e energetici sempre minori. Questi costi variano fra 0,10 e 0,30 /m3 per purificare l'acqua di qualità salmastra o difficile, o persino riutilizzando le acque reflue urbane; la desalinizzazione dell'acqua di mare invece oggi comporta costi sotto 0.45 /m3 con costi energetici inferiori a 3,5 kw/m3. Questi costi oggi possono essere sostenuti dalla maggior parte delle città nel mondo, essendo concorrenziali rispetto ai costi delle strategie basate sulle grandi dighe e sui trasferimenti di acque da grandi distanze. In ogni caso, le strategie più economiche e più efficienti puntano su evitare alla fonte l inquinamento e su conservare le funzioni degli ecosistemi. 5.g I valori culturali, estetici e ludici dell acqua. Pochi elementi hanno avuto tanti valori simbolici, rituali e metafisici quanto l'acqua. I fiumi ed i laghi sono, inoltre, dei patrimoni naturali che rappresentano valori di identità territoriale e collettiva, sono l anima di molti paesaggi e di molte Comunità umane che hanno vissuto vicino a corsi d acqua per centinaia o migliaia di 11/21

12 anni. Tradizionalmente queste rive sono stati luoghi di raccolta per la vita sociale e per il beneficio fisico, (facendovi il bagno, pescando, navigando o semplicemente passeggiandovi o contemplando il panorama). Purtroppo, nell arco di pochi decenni, migliaia di chilometri di rive fluviali sono andate perse. Oggi, attraverso la nuova cultura dell'acqua, crescono i movimenti cittadini che richiedono il ripristino dei loro fiumi e la conservazione di queste eredità naturali per recuperare, assieme ai relativi valori dell'identità collettiva, bellezza estetica e qualità di vita. 5.h Una gestione sostenibile e giusta di dei bacini di frontiera del fiume. Giorno per giorno, il rischio di guerre per l acqua aumenta. In senso stretto, tuttavia, è errato parlare di carenza d'acqua sul pianeta blu. Tutte le comunità umane si sono raccolte tradizionalmente sulle rive dei fiumi, sulle sponde dei laghi, o nei dintorni delle fonti o dei pozzi. Soltanto in zone particolarmente sensibili ed in circostanze di siccità estrema, favorite dai processi di cambiamento climatico, possiamo parlare di reali problemi di scarsità fisica per i bisogni di base della popolazione. In generale, i problemi di scarsità, sia in termini di quantità che di qualità, sono il risultato di aver portato l'ambizione dello sviluppo oltre i limiti della sostenibilità degli ecosistemi. Sempre più spesso si presentano problemi seri della scarsità come conseguenza dell'appropriazione indiscriminata di risorse idriche da parte di determinati settori sociali o paesi a danno di altri. Nella misura in cui l acqua si è trasformata gradualmente in uno strumento di potere e merce di scambio, le tensioni e i conflitti internazionali per l'acqua sono andati crescendo. L'acqua è, senza dubbio, una bandiera con una forza simbolica enorme che può essere maneggiata per sollecitare il confronto fra popolazioni vicine. Tuttavia, tali confronti non provocano mai le soluzioni efficaci e stabili per il medio e lungo periodo. La Nuova Cultura dell'acqua è una cultura di pace, basata sui valori del dialogo e della partecipazione. A partire da queste basi, è urgente che le Nazioni Unite diano lo slancio alla legislazione ed alle istituzioni con l'autorità e le risorse necessarie per mediare i conflitti internazionali che riguardano l acqua e nel caso dettare soluzioni vincolanti. Ciò è, essenzialmente, una questione di promozione dell'ordine legale internazionale che garantirà le basi della gestione corretta e sostenibile del bacino del fiume al di là dei confini nazionali. Garantire la sostenibilità degli ecosistemi e la conservazione del ciclo naturale dell'acqua, da un lato, e dall altra garantire una equa distribuzione delle risorse disponibili, rappresentano entrambe due sfide molto correlate; sono due facce della stessa moneta. 5.i L "acqua virtuale" e le sue potenzialità. L acqua virtuale di un prodotto è l'acqua che è stata necessaria per produrlo. Il fatto che sia poco più costoso trasportare gli alimenti (o altri prodotti la cui produzione richiede molta acqua) piuttosto che l'acqua di cui si ha bisogno per produrli, è una interessante soluzione ai problemi di scarsità in paesi con un clima arido o semiarido. Mettere da parte l'acqua per produrre merci con maggiore valore aggiunto, e contemporaneamente importare le merci che richiedono un uso intensivo dell'acqua, aumenterebbe l'efficienza economica nell'uso di acqua disponibile. Tuttavia, queste strategie devono essere inserite in una prospettiva di prezzi dell energia più elevati e delle limitazioni di trasporto in relazione alle emissioni del CO2. Purtroppo, tendenze unilaterali degli Stati Uniti, che indeboliscono le istituzioni come l ONU, stanno minando la convinzione di molti paesi nell adottare questo tipo di strategie. Poiché l'embargo sulle merci di base (in particolare sugli alimenti) può essere usato come arma contro qualsiasi paese, l argomento di conservare la sovranità nazionale sta prendendo forza, debilitando la convinzione nell adozione delle strategie basate sul commercio dell'acqua virtuale. In ogni caso, l'acqua virtuale deve essere commercializzata su basi che impediscano il dumping ambientale. Se l Organizzazione Mondiale del Commercio continua a non prendere in considerazione i valori ambientali, la disponibilità di acqua - negoziata poco costosa (o persino gratuita) in paesi in via di sviluppo, senza la regolazione ambientale, può condurre ad uso sempre più indiscriminato ed insostenibile dell'acqua. 5.j Una nuova etica di gestione delle acque: valori in gioco, diritti e priorità. L'acqua è ovviamente un elemento chiaramente definito (H20); tuttavia le sue funzioni sono vaste. La discussione sul valore d acqua spesso conduce a dibattiti confusi e facilita la demagogia. Infatti, queste 12/21

13 diverse funzioni ed usi sono collegati attraverso scale di valore tanto differenti che abbiamo bisogno di creare delle categorie distinte per stabilire le priorità, i diritti ed i criteri di gestione: L'Acqua - Vita, che riguarda funzioni di base per la sopravvivenza, sia per gli esseri umani (individuo e collettivamente) che per tutti gli altri esseri viventi in natura, deve essere riconosciuta come prioritaria ed essere garantita dal punto di vista di diritti dell'uomo. L Acqua - Interesse generale, che riguarda gli aspetti della salute e della coesione sociale, deve essere messa ad un secondo livello di priorità in connessione con i diritti sociali dei cittadini e con l'interesse generale della società. L Acqua - Commercio, che concerne la funzione di sviluppo economico legittimo, collegato alle attività produttive e all interesse privato, deve essere riconosciuto come un terzo livello di priorità in relazione al diritto individuale di ciascuno di migliorare il proprio livello di qualità della vita. Come vedremo, questo è il livello che oggi consuma la maggior parte dell'acqua sottratta dalle falde acquifere e dai fiumi, essendo causa dei problemi della scarsità e delle forme di inquinamento più rilevanti nel mondo. Per concludere, ogni volta di più, crescono gli usi commerciali dell acqua su basi illegittime, se non apertamente illegali. Il sovrasfruttamento delle falde acquifere, il prelievo indiscriminato o la gestione irresponsabile degli scarichi sono esempi in tal senso. Tali usi devono ovviamente essere perseguiti ed evitati con l'applicazione rigorosa di legislazione in materia. Si tratta di assumere sulla base di criteri etici, un ordine chiaro delle priorità. Il diritto umano all Acqua vita rappresenta un primo livello di priorità e deve essere garantito efficacemente. Il diritto del pubblico ai servizi ed alle attività di interesse generale deve essere posto dalle istituzioni pubbliche ad un secondo livello della priorità, assicurando una gestione responsabile socialmente efficiente; e la richiesta degli usi di produzione deve essere il terzo livello di priorità, garantendo una gestione efficiente basata per principi della razionalità economica. 6. L acqua come fonte di vita e i diritti umani Nella misura in cui l'acqua è essenziale, sia in termini di funzioni generali per la vita sul pianeta sia per la sopravvivenza e la salute delle comunità umane, tali funzioni devono essere garantite come diritti dell'uomo per le generazioni presenti e future. 6.a L accesso all acqua pulita come Diritto dell Uomo. Come ampiamente riconosciuto, nei paesi industrializzati i sistemi di risanamento e igienizzazione, unitamente alla disponibilità dei sistemi pressurizzati e della potabilizzazione corretta, garantiscono una fornitura idrica potabile a tutti. Tuttavia, negli ultimi decenni, la rapida instaurazione del modello di vita urbano-industriale in paesi poveri o in via di sviluppo, insieme alla crisi delle risorse rurali e ai massicci movimenti migratori verso le aree urbane (aggravate spesso dalle guerre e dai conflitti), alla crescita demografica, alla distribuzione disuguale di ricchezza e all'aumento della povertà, all irresponsabilità nell'eliminazione dei rifiuti urbani ed industriali ed ad altri fattori, ha condotto ad una grave crisi sanitaria di cui l'acqua ha rappresentato il principale vettore di malattie sia nelle zone rurali che in quelle urbane. In questo contesto, si deve prendere atto della irresponsabilità (quando non addirittura la corruzione) in molti governi locali, regionali e nazionali, così come dell inefficienza e della mancata volontà delle istituzioni internazionali quando occorreva dare priorità agli sforzi per risolvere questi problemi. La scarsità dell'acqua è presentata spesso come il problema più serio del ventunesimo secolo. Il problema, tuttavia, non è rigorosamente di scarsità in termini di quantità ma piuttosto di qualità. Assistiamo alle tragiche conseguenze della crisi ecologica più seria mai conosciuta all'uomo: la crisi ecologica degli ecosistemi acquatici continentali. Nel lungo termine, la soluzione deve essere concentrata sulla radice del problema: recuperare la buona condizione ecologica degli ecosistemi dell'acqua. A lungo periodo, la soluzione di deve concentrare alla radice del problema, ripristinando il buono stato ecologico dei sistemi idrici. Tuttavia, nel breve e medio periodo, dobbiamo fornire gli strumenti necessari per 13/21

14 garantire l'accesso a tutto il mondo all'acqua potabile: sistemi pressurizzati, clorazione efficiente, risanamento e igienizzazione delle acque reflue. Il problema principale è garantire gli investimenti necessari, sia per la costruzione e l ammodernamento delle reti ed dei sistemi idrici, in particolare nei distretti urbani più poveri, sia nel garantire sistemi decentralizzati ed efficaci nelle zone rurali. Su questo punto è calcolato che 1% dei preventivi militari correnti sarebbe sufficiente per finanziare "la rivoluzione del rubinetto e dell acqua potabile". Si tratta quindi un problema di volontà politica dei governi dei paesi stessi, così come dei governi dei paesi più ricchi e delle istituzioni internazionali, nella misura in cui devono essere confrontate le responsabilità globali a livello mondiale. Recentemente, l'accesso all'acqua potabile e ai servizi di risanamento è stato riconosciuto esplicitamente come Diritto dell'uomo nel commento generale n.15 del Comitato dei Diritti Economici, Sociali e Culturali delle Nazioni Unite (2002). Tale riconoscimento formale chiarisce o rinforza le considerazioni precedenti apparse nel Piano d'azione delle Acque del Mar del Plata (1977), nella Convenzione delle Nazioni Unite per l'eliminazione di tutte le Forme di Discriminazione della Donna (1979), nella convenzione sui diritti del Bambino (1989) e nella Dichiarazione di Dublino su Acqua e Sviluppo Sostenibile. 6.b il diritto dell'uomo e delle Comunità alle loro terre e ai loro ecosistemi. Sempre più spesso la sostenibilità è considerata come un valore dominante, ma soltanto nei paesi sviluppati. Da quest assunto, si suole considerare che lo sviluppo economico dei paesi impoveriti comporta necessariamente la degradazione ambientale delle rispettive risorse ed eredità naturali come tributo da pagare inesorabilmente. Un analisi di questo tipo è tanto fallace quanto ingiusta e inaccettabile. Il fatto che nel passato nei paesi industrializzati siano state usate determinate tecnologie inquinanti, non deve implicare necessariamente che nei paesi poveri ed in via di sviluppo debbano essere ripetuti gli stessi errori, trascurando l'uso di tecnologie moderne e delle strategie disponibili al giorno d oggi. Purtroppo, l irresponsabilità di molti governi e la mancanza di democrazia, favoriscono la possibilità di contaminare senza restrizioni né regolamentazioni. Su questa stessa linea, a partire dalla logica "di libera concorrenza" che l'organizzazione mondiale del Commercio ha imposto, molte aziende che nei loro paesi di origine evitano di fare uscire rifiuti i inquinanti negli acquiferi o nei fiumi si sentono libere di farlo in questi paesi poveri o in via di sviluppo praticando la pratica ingiusta e brutale conosciuta come dumping socio ambientale. Purtroppo, è essenzialmente in questi paesi nei quali le fragilità sociali e sanitarie sono maggiori, dove la salute e la vita delle comunità dipendono più direttamente dal buono stato degli ecosistemi acquatici. Per questo, là sostenibilità degli ecosistemi è in questi casi preziosa e necessaria. Di conseguenza, attraverso la Nuova Cultura dell'acqua, si richiede il riconoscimento dei diritti delle comunità alle loro terre ed alla sostenibilità degli ecosistemi da cui la loro esistenza dipende, come Diritto Umano Collettivo. 7. L Acqua e la società: gli usi di interesse generale Alcuni usi dell acqua hanno l obiettivo di produrre i servizi o le merci considerati come di interesse generale alla società. Gli usi civili e la depurazione dell acqua rappresentano indubbiamente un uso di interesse generale più significativo; però anche specifici usi economici, con il necessario dibattito ed il consenso sociale devono essere introdotti in questa sezione. 7.a: I servizi urbani dell acqua: il dibattito sulla liberalizzazione della loro gestione. Il rifornimento idrico alla popolazione e il ritorno a mezzi di raccolta delle acque di scarico, dopo un adeguata depurazione, costituiscono dei servizi di base essenziali per le comunità urbane di tutto il mondo. In Europa, la forte tradizione "municipalista" ha portato a dei compromessi collettivi forti, per garantire questi servizi a tutta la popolazione, cosa che ha determinato un grande sforzo ed investimenti pubblici che hanno permesso di conquistare un notevole stato di benessere locale. La disponibilità dell'acqua di qualità in quantità illimitata 24 ore al giorno e 365 giorni all'anno per i molteplici usi con tariffe estremamente ragionevoli, oltre alla soddisfazione del diritto dell'uomo alla quantità di base di acqua potabile, rappresenta effettivamente una conquista di sanità pubblica, di benessere e di coesione sociale. L'accesso a questo valore di interesse generale deve essere riconosciuto e garantito a tutti, come diritti sociali dei cittadini, basati sulla gestione partecipata e responsabile. Purtroppo, la degradazione della cultura pubblica, dovuto alla burocratizzazione e alle pressioni crescenti che tendono a indebolire la politica 14/21

15 e le finanze dei servizi, ha prodotto frequentemente dei servizi inefficienti e dei forti livelli di irresponsabilità individuale e istituzionale. Questi problemi, nei contesti di povertà diffusa, producono in molti paesi in via di sviluppo delle situazioni drammatiche, sia per quanto riguarda l approvvigionamento sia per quanto riguarda la salute pubblica Negli ultimi decenni, le differenti istituzioni internazionali che stanno lavorando al problema del sottosviluppo (quali l'unesco, il WHO o la FAO), hanno subito un processo del emarginazione progressiva; tuttavia, la Banca Mondiale, L Organizzazione Mondiale del Commercio ed il Fondo Monetario Internazionale( FMI ), hanno inserito questi problemi nel loro ordine del giorno, accrescendo il loro ruolo di protagonisti in questa materia. Dalla loro posizione preponderante di potere a livello internazionale, queste istituzioni hanno dato impulso alla liberalizzazione e alla privatizzazione dei servizi urbani del rifornimento idrico, in coerenza con i principi del mercato libero che governa il modello corrente di globalizzazione. Ancora, la crescente scarsità di acqua di qualità, insieme all esigenza inevitabile di rifornimento domestico, garantisce una volontà di pagare da parte della cittadinanza, creando le basi per gli affari nella gestione di questi servizi. Tutto questo ha condotto ad un dibattito ampio e attivo in tutto il mondo sulla convenienza o meno sulla liberalizzazione della gestione dei servizi urbani, aprendo le porte alla privatizzazione. In ogni caso, è necessario distinguere fra i processi di liberalizzazione che introducono dinamiche di concorrenza alle quali possono partecipare sia gli operatori privati che quelli pubblici - e a quelli di privatizzazione ove un operatore privato finisce per gestire il servizio appropriandosi delle reti di distribuzione urbane e delle altre infrastrutture (come è il caso dell'inghilterra e del Galles). La liberalizzazione della gestione dei servizi idrici urbani e la privatizzazione dell acqua e della relativa gestione attraverso il mercato, è giustificato solitamente con le seguenti argomentazioni: - la gestione pubblica è associata alla gestione inefficiente, mentre la liberalizzazione e la privatizzazione sono associati a maggiori livelli di efficienza incentivata dalla concorrenza. - la gestione pubblica è associata a una mancanza di buona amministrazione e burocrazia eccessiva, mentre si attribuisce alla privatizzazione maggiore trasparenza economica ed un controllo maggiore da parte degli utenti, dovuto all esercizio dei loro diritti come clienti. - la capacità di investimento del settore privato può risolvere i problemi finanziari delle istituzioni pubbliche. - la complessità progressiva dei servizi idrici richiede crescenti capacità tecnologiche che possono essere sviluppate meglio dal settore privato. - Un adeguata regolazione, in un contesto di liberalizzazione, garantisce gli obiettivi ed i termini del servizio che le istituzioni pubbliche stipulano come espressione dell interesse generale. - l'indipendenza del regolatore-controllore rispetto all'operatore migliora il controllo e la qualità. - Il partenariato pubblico-privato offre la possibilità al settore privato di collaborare con le istituzioni pubbliche senza che queste perdano il loro controllo sul servizio. - I mercati dell'acqua sono più flessibili di un sistema basato sulle concessioni; incentivano la ridistribuzione efficiente dei diritti di uso o di proprietà ed introducono la razionalità economica portando al massimo il recupero dei costi all'interno del prezzo (incluso il valore di scarsità). Tuttavia, esistono argomenti che mettono in discussione quanto appena detto e difendono i vantaggi di un sistema di gestione pubblico modernizzato e basato sulla partecipazione. - ci sono molti esempi di gestione pubblica altamente efficiente in paesi sviluppati (Unione Europea, Stati Uniti ecc.) e numerosi fallimenti di casi di privatizzazione in paesi particolarmente poveri (Cochabamba, Bolivia). - la necessità di usare una singola rete impone una forte rigidità del mercato, di modo che ci è concorrenza solo per l affidamento del servizio (concorrenza per il mercato, non nel mercato). E si stabilisce un monopolio naturale e di lunga durata senza concorrenza. - Il dominio di pochissime Multinazionali nel mercato riduce i decantati benefici di una concorrenza che a malapena esiste. - L enorme potere di queste aziende, in confronto alla debolezza finanziaria delle istituzioni pubbliche locali, favorisce il ben noto fenomeno "di acquisto del regolatore". - i diritti di riservatezza delle aziende private generano la mancanza chiarezza e rendono difficile il controllo del pubblico, persino dove ci sono enti competenti. - il settore privato è interessato nella gestione del servizio ma non nel fare ingenti investimenti di lunga portata. - Gli accordi di partenariato pubblico-privato riducono il livello di concorrenza reale: persino dove si mantiene una maggioranza pubblica nella proprietà, il controllo della gestione è dato solitamente al TNC, che tenderà 15/21

16 ad ostruire la concorrenza nei mercati da input secondari (manutenzione, tecnologia ecc.) dove si genera la maggior parte del rendimento economico. - le aziende pubbliche che operano nelle città di medie o grandi dimensioni hanno alta capacità tecnologica e funzionano con economie di scala che garantiscono servizi eccellenti: Nelle zone rurali, che non interessano al settore privato, questa capacità può solo essere acquisita da organizzazioni locali e regionali. - il mercato libero non è lo strumento adeguato per gestire beni sociali ed ambientali, e neppure i diritti delle generazioni future. - la privatizzazione tende a ridimensionare i diritti dei cittadini a diritti dei consumatori. - ci sono modelli di tariffa, strumenti di confronto con la concorrenza ("benchmarking") e formule del mercato pubblico (Banche delle Acque) che possono contribuire a modernizzare la gestione pubblica, favorendo elementi di concorrenza, di razionalità e di flessibilità economica. Coscienti del fatto che nella Comunità scientifica e tecnica esistono posizioni diverse, lanciamo, di comune accordo, i seguenti suggerimenti e proposte. 1 La questione è di tale ampiezza e importanza che richiede un vasto dibattito nella società nel suo insieme, oltre a quelli che possano sorgere nelle amministrazioni, nei consigli di città o nei Parlamenti. Poiché la liberalizzazione di un servizio così vitale richiede impegni di lunga durata, pensiamo che si debbano garantire degli ampli processi di dibattito cittadino che culimino, se necessario, in referendum. 2 Senza riguardo al modello della gestione adottato in ogni regione, i diritti dell'uomo devono essere garantiti, così come i diritti sociali dei cittadini di benessere e di coesione sociale, prima ancora dei criteri di profitto controllati dal mercato. 3 Con o senza privatizzazione, devono esserci istituzioni pubbliche di regolazione che assicurino efficacemente la trasparenza e stimolino la partecipazione ed il controllo da parte dei cittadini, così come gli obiettivi del servizio prima degli interessi riservati, politici o burocratici. 4 Garantire l'accesso all'acqua potabile per tutti gli individui e le Comunità nel mondo, come diritto umano, implica una sfida di 'investimenti e di finanziamenti che deve essere raccolta dai governi e dalle istituzioni internazionali, dato che sarebbe contraddittorio assegnare tale responsabilità ai mercati. 5 La Banca Mondiale ed l Organizzazione Mondiale del Commercio devono rivedere le loro strategie in questo senso. Continuare a condizionare il finanziamento degli investimenti di base in questo campo allo start-up dei processi di liberalizzazione si è dimostrato tanto ingiusto quanto inefficace. Tali processi, infatti, lungi dal garantire l'efficienza del finanziamento pubblico, hanno favorito spesso la corruzione. La Banca Mondiale dovrebbe concentrare i suoi sforzi nel richiedere miglioramenti democratici, nel garantire il rispetto per i diritti dell'uomo, nel controllo dell'uso di questi fondi pubblici e nella lotta della corruzione. 7.b Attività economiche "di interesse generale". Come indicato precedentemente, il concetto tradizionale di interesse generale deve essere rivisto dal punto di vista della sostenibilità, e si deve porre fine all'uso demagogico ed aprioristico di questo termine. Oggi non è più accettabile classificare la produzione di energia idroelettrica come un attività economica di interesse generale, senza alcuna discussione riguardo l'impatto ambientale e sociale che può causare. Le significative ed, a volte. drammatiche conseguenze socio-ambientali della costruzione di grandi dighe o la diffusione indiscriminata di centrali elettriche su scala ridotta richiede un dibattito specifico caso per caso, affinché questi effetti siano controbilanciati con l indubitabile valore della energia idroelettrica come fonte rinnovabile di energia che non emette il CO2. In ogni caso, non sembra ragionevole dedicare sovvenzioni pubbliche ad un attività economica che risulta essere altamente vantaggiosa sui mercati. Tuttavia, dovrebbero essere caricate tasse adatte sui tipi di produzione di energia che producono gas serra o che producono residui pericolosi. Nella stessa maniera, l'irrigazione non dovrebbe essere accettata come attività economica di interesse generale, senza distinguere il modello di funzionamento in questione o l'impatto ambientale che produce. Al giorno d'oggi il commercio nel settore agricolo, che causa un impatto ambientale serio e fornisce poco valore in termini sociali alle Comunità rurali, rappresenta una crescente percentuale della produzione agricola e in particolare dell irrigazione. Tuttavia, in molti paesi l'agricoltura tradizionale merita di essere protetta e di essere considerata come attività di interesse generale, non soltanto per motivi sociali (come sostegno vitale di molte Comunità) ma anche per ragioni ambientali (tecniche agricole sostenibili). In Europa, le buone pratiche sviluppate dalle aziende familiari che aiutano a realizzare questi obiettivi di sostenibilità, devono essere riconosciute e sostenute. 16/21

17 Per ridefinire il concetto di attività economica di interesse generale è quindi essenziale definire in che modo è ragionevole sostenere queste attività attraverso le istituzioni pubbliche. Si tratta di dare slancio ad un processo di costruzione concettuale sociale e politica dalla prospettiva di nuovi valori e obiettivi imposti dal principio di sostenibilità, con una ampia partecipazione dei cittadini. Dichiarare un attività di interesse generale è stata usata frequentemente come una formalità amministrativa usata per evitare il dibattito nei progetti che avrebbero potuto generare dei conflitti; oggi l interesse generale deve motivare il dibattito, dimostrando la sua correttezza attraverso la partecipazione pro-attiva del cittadino. L'intervento pubblico, per mezzo degli strumenti economici adatti, è certamente necessario (tasse, fiscalità, ecc.) per ridistribuire le risorse e garantire gli obiettivi di giustizia sociale ed equità. Ma deve essere fatto uno sforzo per identificare i settori commerciali che realmente meritano di essere considerati come di interesse generale, evitando di assegnare fondi pubblici per sovvenzionare attività economiche provate che non sono propriamente di interesse della società nel suo insieme. 8. L acqua come business e lo sviluppo economico. L'acqua usata nel commercio rappresenta più di 50% dell acqua sottratta dai fiumi e dalle falde acquifere. Tali attività, benché legittime, non dovrebbero essere intese come di interesse generale, né possono essere giustificate in nome dei diritti dei cittadini o dell'essere umano. Una delle sfide che dobbiamo affrontare è la razionalizzazione economica della gestione delle acque per questi usi, garantendo, con la responsabilità pubblica, una gestione degli ecosistemi acquatici basati su impegni etici solidi di sostenibilità e equità sociale. La necessità di accettare una nuova razionalità economica non implica necessariamente l'adozione di dinamiche di mercato. La complessità dei valori socio-ambientali e degli interessi economici in gioco di terze parti, da un lato, e delle sfide della sostenibilità dall altro, suggeriscono l'opportunità di mantenere la gestione dell acqua che viene estratta dagli ambienti naturali sotto la responsabilità pubblica. L'applicazione del principio del recupero dei costi (richiesto dalla Direttiva Quadro sulle Acque dell Unione Europea), come criterio essenziale di razionalità economica, deve essere accettata chiaramente per il commercio dell acqua, mediante politiche tariffarie adeguate. Si tratta di evitare per questo tipo di uso le sovvenzioni generalizzate tradizionali, che hanno conseguenze tanto perverse quanto ingiuste e indesiderabili. L'applicazione di questo principio genera solitamente forti polemiche, particolarmente in materia di irrigazione poiché si pensa che questa politica potrebbe causare la rovina dell'agricoltura di molti paesi; causare gravi impatti sociali e aggravare il problema della fame nel mondo. Ciò nonostante, la vasta esperienza trasversale nell irrigazione con acque provenienti da falde freatiche (con importanti eccezioni quali l'india e per l Europa la Grecia, dove lo stato sovvenziona l'elettricità per estrarre) rivela che il recupero dei costi pagato da chi irriga non soltanto è possibile ma inoltre ha stimolato un livello di efficienza e di profitto economici molto superiore a quello usuale per le terre irrigate con acque di superficie sovvenzionate. La razionalizzazione economica non deve promuovere soltanto la responsabilità e l'uso efficiente da parte dell'utente ma deve anche essere uno strumento per la gestione della scarsità che permetta di costruire modelli di gestione sostenibile. Nella misura in cui facciamo riferimento agli usi economici dell acqua, è consigliabile notare che la scarsità è una caratteristica generale ed inerente ai beni economici. Da questa prospettiva, il prezzo o la tariffa devono essere considerati come strumenti per moderare la richiesta ai livelli sostenibili, chiudendo così la spirale insostenibile di nuove domande per gli usi economici correnti. In ogni caso, questi criteri di razionalizzazione economica devono essere introdotti prudentemente e con sensibilità sociale. Senza dubbio i frutteti tradizionali e gli orti che rappresentano la base di sostentamento di molte comunità rurali, particolarmente nei paesi poveri, devono essere considerati come usi vitali, collegati ai diritti umani collettivi e individuali in quelle Comunità. In paesi come quelli dell Unione Europea, una proporzione significativa dei poderi familiari può essere considerata come generatore di beni di interesse generale, se vengono rispettate le misure di eco condizionalità. Ma questo non deve implicare sovvenzioni totali tradizionali sull acqua che oggi incentivano una irrigazione inefficiente, ma piuttosto altre misure di supporto economico che promuovano le buone pratiche. 9. La Direttiva Quadro sulle Acque dell Unione Europea. 17/21

18 9.a La Direttiva Quadro sulle Acque: la sfida della sostenibilità nella gestione delle acque. La Direttiva Quadro sulle Acque europea, senza dubbio uno dei migliori esempi al mondo di legislazione ambientale, adotta alcuni approcci e stabilisce alcuni obiettivi che si possono riassumere nei seguenti sette punti: 1. Un ottica di gestione basata sugli ecosistemi che stabilisce come obiettivo centrale il recupero e la conservazione di un buono stato ecologico dei fiumi, dei laghi, delle lagune e delle zone umide. Per le falde, è introdotto l'obiettivo di accertare una buona condizione quantitativa, oltre che la buona condizione qualitativa richiesta dalla legislazione precedente. Viene inoltre tenuto in considerazione l'interazione di queste masse d acqua con le zone umide e gli altri ecosistemi. 2. E introdotto il principio di non-deterioramento, che approfondisce l'impegno verso la conservazione che va oltre il principio del chi inquina-paga. 3. Riconoscendo l importanza del ciclo naturale delle acque continentali, iil bacino fluviale è assunto come la struttura territoriale per la gestione delle acque. Adottando il principio dell indivisibilità e della stretta interrelazione dei sistemi idrici delle acque sotterranee e superficiali, la Direttiva promuove una gestione integrata a livello di bacino, superando anche le frontiere degli stati nei bacini transfrontalieri europei. 4. La Direttiva Quadro sulle Acque richiede l attenzione ai delta, agli estuari e alle piattaforme litoranee nella gestione dei bacini fluviali,abolendo la tradizionale ottica che vede l acqua di fiume " persa in mare" e riconosce le importanti funzioni delle acque fluviali nella sostenibilità dei delta, delle spiagge, dell industria della pesca e degli ecosistemi costieri. 5. Riguardo ai rischi di inondazione, la Direttiva Quadro sulle Acque cambia l ottica tradizionale basata sull importanza delle infrastrutture di difesa delle rive dei fiumi per dare la priorità al loro recupero in senso naturalistico allo scopo di ristabilire la capacità di ammortizzare naturalmente le inondazioni. Il nuovo motto è "dare spazio ai fiumi". 6. La Direttiva Quadro sulle Acque introduce nuovi criteri di verifica della razionalità economica nella gestione delle acque, governati dal principio del recupero dei costi, compresi i costi ed i valori ambientali e il valore della scarsità (opportunità). 7. Per concludere, la Direttiva Quadro sulle Acque richiede di aprire al confronto pubblico e alla partecipazione cittadina proattiva le scelte di gestione delle acque. 9.b Le incertezze nel processo di applicazione della Direttiva Quadro sulle Acque. Il processo di elaborazione della Direttiva Quadro sulle Acque ha richiesto delle complicate trattative fra i gli stati membri, il Parlamento Europeo e la Commissione Europea. Nonostante la chiarezza dei principii e degli obiettivi che guidano la Direttiva, il loro ampio margine di interpretazione da parte dei governi e la loro complessità tecnica provocano delle incertezze nel processo di trasposizione nella legislazione nazionale degli stati membri. A questo proposito, pensiamo che la Commissione Europea dovrebbe porre particolare attenzione alle seguenti raccomandazioni, per promuovere l'esecuzione efficace della Direttiva Quadro sulle Acque. 1. La Commissione Europea dovrebbe assicurare l'applicazione rigorosa del principio di nondeterioramento, evitando politiche basate sui fatti compiuti durante il periodo di trasposizione. Sarebbe prudente sancire una moratoria sulle infrastrutture di grande scala e su azioni che potrebbero mettere in pericolo gli obiettivi della Direttiva, fino a che non siano state definite le limitazioni ambientali imposte dalla sua applicazione. 2. La Direttiva Quadro sulle Acque stabilisce dei livelli di qualità ambientale minori per i cosiddetti "corpi idrici fortemente modificati" per i quali si dovrà raggiungere "un buon potenziale ecologico" (al posto del buono stato richiesto per gli altri corpi idrici). Tuttavia, il fatto che siano i governi stessi a decidere quali saranno i corpi idrici classificati come profondamente modificati assieme al diritto di derogare agli obiettivi di recuperare un buono stato ecologico per abbassare temporaneamente o permanentemente le esigenze ambientali, potrebbe portarci al punto in cui l'eccezione si trasforma in regola. La Commissione Europea dovrebbe quindi sorvegliare l'applicazione delle competenze degli stati membri, per garantire che gli obiettivi della Direttiva Quadro Sulle Acque non siano compromessi. 3. La Direttiva Quadro sulle Acque introduce dei requisiti scientifici e tecnici al fine di assicurare che la definizione e la valutazione dello stato ecologico siano coerenti e si concilino con principi e procedure comuni in tutti gli stati membri. Tuttavia, questi requisiti si stanno definendo in base a una cooperazione non 18/21

19 vincolante fra i governi e la Commissione Europea. In particolare, nelle regioni mediterranee, la minor disponibilità di acqua può essere usata come pretesto per ridurre gli obiettivi ambientali, invece che per limitare gli usi in corso indiscriminati. Su questo aspetto è necessario definire dei criteri scientifici rigorosi che stabiliscano dei valori di riferimento per una buona condizione ecologica in ogni contesto geo-climatico, seguendo adeguate condizioni e confronti con valori di riferimento. Oggi, infatti, molti governi non stanno garantendo la gestione sostenibile dei fiumi e delle falde e stanno permettendo situazioni di sfruttamento delle acque indiscriminati ed, in certi casi, mancanza di governo. La Commissione Europea dovrebbe assicurarsi che questo metodo basato su raccomandazione non ci porti a sminuire de facto gli obiettivi della Direttiva Quadro sulle Acque. 4. L'imprecisione riguardo al modo in cui i governi devono porre in pratica il principio del recupero dei costi potrebbe condurre non solo ad un applicazione inefficace di tale principio ma anche alla contraddizione che fondi europei vengano applicati a progetti che non rispettano questo principio. La Commissione Europea dovrebbe garantire che non si arrivi a tali contraddizioni nel controllo di questi fondi. 5. Il nuovo approccio partecipativo della Direttiva Quadro sulle Acque dovrebbe portare a riforme istituzionali importanti negli stati membri. La Commissione Europea dovrebbe stimolare l assunzione di questi nuovi principii di governabilità, attraverso adeguate raccomandazioni e guide di riferimento. 10. La sfida di dare impulso alla nuova cultura dell'acqua nel mondo. La crisi economica degli anni 70 e 80 ha dato alla luce nuove strategie basate sulla promozione della concorrenza come chiave per aumentare l'efficienza e la produttività. La deregulation del mercato del lavoro e la liberalizzazione finanziaria furono presentate in questo contesto come linee di azione per superare la crisi del Fordismo. Il crollo del muro di Berlino, d'altra parte, ha aperto una nuova epoca di globalizzazione dell economia da parte dell egemonia dei poteri finanziari transnazionali, cambiando la natura di tradizionale concorrenza nel quadro degli stati nazione. La maggiore fluidità e disponibilità di capitali provati in questo contest, è stata accompagnata da rigide regolazioni delle finanze pubbliche e forti restrizioni di finanziamenti. In questo contesto, è andato aumentando la pressione verso la privatizzazione di spazi digestione pubblica, in particolare per quanto riguarda i servizi pubblici e la gestione delle risorse naturali, come l acqua. 10.a Sfide e contraddizioni nella politica internazionale europea. La Banca Mondiale e L Organizzazione Mondiale del Commercio sono le principali istituzione che promuovono queste politiche. Oltre ai forti movimenti di contestazione che suscita nel mondo il modello di globalizzazione in corso, lo sviluppo pratico di queste politiche genera problemi seri e gravi contraddizioni. L Unione Europea, dalla relativa posizione di influenza su queste istituzioni, ha un importante livello di responsabilità a questo proposito. a) E importante tenere presente che per cinque secoli l Europa ha imposto pesanti rapporti coloniali ad una proporzione significativa dei paesi attualmente più poveri o in via di sviluppo. D altra parte questa situazione ha condotto oggi a rapporti culturali ed economici molto positivi. Tuttavia, è giusto riconoscere che, nonostante sotto forme politiche di dipendenza più sottili e relazioni di libero mercato, si mantiene uno scambio di beni e risorse che continua a essere iniquo. In un contesto mondiale dove la disuguaglianza di opportunità è tanto evidente, e nel quale non si garantiscono diritti minimi per i più deboli, è difficile parlare seriamente di libera concorrenza e di relazioni di scambio eque. D altro lato, la crescente pressione di debito esterno in questi paesi favorisce la loro permissività allo stabilirsi di industrie contaminanti, importazione di residui pericolosi, cosi come il sovra sfruttamento e lo sfruttamento delle loro risorse naturali a basso prezzo, inducendo relazioni di dumping sociale ed ambientale. b) si apre un'altra linea di gravi contraddizioni nel settore delle liberalizzazione dei mercati agrari. In pratica, le sovvenzioni alla produzione e alla esportazione di prodotti agrari da parte delle principali potenze economiche (Unione Europea, Stati Uniti, Giappone ) impongono prezzi che mandano in rovina le economie dei paesi più poveri. Questa distorsione del libero mercato si vede rafforzata dalla sovvenzione indiscriminata all uso irriguo dell acqua. Il fatto che questa politiche di sovvenzione all irrigazione sia generalizzata nei paesi in via di sviluppo non giustifica la sua irrazionalità, specialmente nei casi in cui si sovvenzionano i terreni irrigati di grandi imprese collegate alla rete del commercio internazionale. c) Per concludere, è da notare che la Banca Mondiale ha continuato a finanziare le vecchie strategie dell offerta promuovendo la costruzione di grandi infrastrutture idrauliche in paesi in via di sviluppo. E 19/21

20 questo è avvenuto nonostante che tali progetti, spesso con la prospettiva di un bilancio economico negativo e alte quote di rischio finanziario, hanno suscitato denunce fondate di violazione di diritti umani e gravi impatti socio-ambientali. Quando la pressione sociale internazionale ha bloccato il finanziamento da parte della Banca Mondiale, le Agenzie nazionali di credito all esportazione europee (tra le altre) hanno fatto in modo di fornire finanziamenti pubblici, in nome dell interesse generale, alle grandi imprese europee coinvolte in questi progetti. In questo contesto, il preteso ruolo di leadership dei paesi sviluppati e in particolare dell Unione Europea, nello sviluppo sostenibile (riduzione delle emissioni di CO2, protezione di biodiversità, conservazione delle falde e dei fiumi ecc.) è visto molto spesso con la diffidenza dai paesi in via di sviluppo come problemi all ordine del giorno dei paesi ricchi con i quali la loro sovranità è minacciata. In materia di acque, questa sfiducia è rinforzata dalla frustrazione generata da impegni precedenti non rispettati, come quello promosso dalle Nazioni Unite nel 1980 con la dichiarazione della Decade dell acqua e del risanamento: assicurare una quantità minima di acqua potabile a tutte le Comunità. Quindici anni più tardi tale obiettivo viene posticipato al 2015 e viene ridimensionato a garantire questo diritto umano al 50% di coloro che ancora non dispongono di acqua potabile, con notevoli dosi di scetticismo. 10.b Verso una nuova politica internazionale dell Unione Europea basata su impegni serii per una gestione sostenibile degli ecosistemi acquatici. Devono essere realizzati sforzi serii per diminuire la sfiducia dei paesi in via di sviluppo come base per ottenere un consenso maggiore sull'esigenza di una sostenibilità ecologica globale. Questo richiede tuttavia la promozione della lotta contro la povertà e per un ordine mondiale più giusto e più equo. La Unione Europea uò e deve dare impulso a un ordine mondiale multilaterale, basato sulla legalità internazionale che provenga da Nazioni Unite rinnovate su basi democratiche. In questa prospettiva, dall esempio pratico dell applicazione della Direttiva Quadro sulle Acque ai nostri bacini internazionali, l Unione Europea, dovrebbe promuovere in seno alle Nazioni Unite legislazioni e istituzioni internazionali con le risorse e l'autorità necessarie per potere mediare e risolvere i conflitti dell'acqua nei bacini transfrontalieri. Inoltre, soltanto in questo contesto multilaterale e democratico e con le garanzie internazionali corrispondenti, si potranno sviluppare le potenzialità del commercio dell' acqua virtuale", per risolvere problemi di scarsità in molti paesi. L'approvazione di questa prospettiva richiede il riesame delle attuali strategie dell Organizzazione Mondiale del Commercio e dell Unione Europea, aprendo una strada di cooperazione e intesa con i paesi che richiedono un ordine mondiale più giusto e che criticano le tendenze discriminatorie, come per esempio, permettere alle grandi potenze massicce sovvenzioni alla produzione e esportazione di prodotti agricoli. In questo senso, l Unione Europea dovrebbe dare esempio riformando la politica sulle sovvenzioni agricole, limitandole a chi rispetta criteri sociali ed ambientali rigorosi. D'altra parte, il principio del recupero dei costi previsto dalla Direttiva Quadro sulle Acque dovrebbe essere applicato progressivamente, ma rigorosamente, anche agli usi agricoli dell'acqua (con adeguate compensazioni alle aziende tdi tipo familiare che promuovono le buone pratiche). Da questa modifica in materia di sovvenzioni agricole, l Unione Europea potrebbe e dovrebbe assumere la difesa di nuovi criteri di trasparenza nei mercati internazionali che permettano di riconoscere i valori e i controvalori sociali ed ambientali che stanno dietro ai processi produttivi, così come i valori e i rischi relativi alla qualità alimentare dei prodotti. Si tratta in definitiva di promuovere un modello di globalizzazione basato su principi etici di equità e di sostenibilità. È prevedibile che l'approvazione di tali cambiamenti nell Organizzazione Mondiale del Commercio causerà dei rialzi dei prezzi dei prodotti agricoli. Tuttavia, le conseguenze sociali ambientali possono essere molto positive, se si riuscirà a fare in modo che questi aumenti avranno una ripercussione positiva sulle aziende agricole familiari di tutto il mondo e sulle economie meno sviluppate (basate generalmente sull agricoltura). Inoltre, si incentiverebbero le buone pratiche agricole e migliorerebbe la qualità degli alimenti, con i corrispondenti benefici per la salute umana. Si tratterebbe essenzialmente di riconoscere attraverso dei prezzi giusti, il vero valore dell acqua, del suolo fertile, delle funzioni ambientali e sociali dei fiumi e delle falde, della qualità nutrizionale e della salute pubblica, così come il valore di preservare un ambiente rurale equilibrato tanto in Europa come nel resto del mondo. Inoltre, l Unione Europea deve accettare la responsabilità di rompere l impotenza internazionale generata da questa sindrome di sfiducia generalizzata che ostruisce la lotta contro il cambiamento climatico, dinamizzando, persino con decisioni unilaterali, l'adempimento e l estensione dell'accordo di Kyoto. 20/21