APPENDICE: LA CONTABILITÀ AMBIENTALE E LA RICLASSIFICAZIONE DELLE SPESE AMBIENTALI

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1 APPENDICE: LA CONTABILITÀ AMBIENTALE E LA RICLASSIFICAZIONE DELLE SPESE AMBIENTALI La contabilità ambientale: uno strumento per la sostenibilità La contabilità ambientale può essere definita come un sistema che permette di catalogare, organizzare, gestire e fornire dati e informazioni sull ambiente, in unità fisiche e monetarie, permettendo di rappresentare lo stato e le variazioni del patrimonio naturale, le interazioni tra economia e ambiente, le spese destinate alla prevenzione, alla protezione e al ripristino dell ambiente. La contabilità ambientale si propone come strumento a supporto dello sviluppo sostenibile del territorio in quanto supporta l azione dell ente locale nel monitoraggio del territorio, nella comunicazione e diffusione di informazioni sul suo stato di salute, ma anche a livello gestionale facilitando l ottimizzazione delle spese attraverso l esplicita definizione di scelte, obiettivi e target, la loro quantificazione e l analisi delle performance specifiche. Si tratta quindi di uno strumento che offre agli enti locali la possibilità di gestire efficacemente la spesa ambientale di propria competenza non limitandosi a reagire all ambiente, ma cercando di intervenire dove le dinamiche ambientali, le possibilità di effettivo intervento (delimitate dalle specifiche competenze istituzionali) e le priorità di sviluppo sostenibile lo richiedono. La contabilità ambientale ha visto negli ultimi anni un crescente interesse dovuto, da un lato, alla presentazione di alcune proposte di legge che si sono avvicendate al Senato e alla Camera per rendere la contabilità ambientale obbligatoria per gli enti locali e, dall altro, per alcune interessanti sperimentazioni di applicazione di questo strumento realizzate da numerose amministrazioni locali. Per assolvere la sua funzione di supporto alla definizione e attuazione di politiche orientate alla sostenibilità, la contabilità ambientale si articola in due componenti: una fisica e una monetaria. La contabilità ambientale fisica si occupa di descrivere in termini fisici le principali pressioni sull ambiente, le cause che le determinano e gli effetti che esse producono, mentre la contabilità monetaria ha il difficile compito di riclassificare le voci dei bilanci degli enti locali per far emergere la componente ambientale delle loro spese. Per arrivare all impostazione di un sistema di contabilità ambientale occorre procedere attraverso: la strutturazione dei conti fisici ambientali; la riclassificazione in senso ambientale delle spese dell Ente; la definizione di una strategia di gestione della spesa ambientale. 149

2 La contabilità ambientale, in generale, ricorre all individuazione di sistemi di indicatori per descrivere la disponibilità e la qualità delle risorse ambientali nonché le pressioni antropiche esercitate sull ambiente e per riclassificare le spese in senso ambientale. Contabilità ambientale, Agenda 21, EMAS Contabilità ambientale e relazione sullo stato dell ambiente sono strumenti basati sul medesimo impianto metodologico che si rifà al modello DPSIR, sviluppato dall Agenzia Europea dell Ambiente e unanimemente riconosciuto come il più idoneo a descrive le complesse interazioni tra uomo e ambiente. Diversi sono, però, i destinatari/target dei due strumenti. Mentre, infatti, il fine ultimo della RSA è la comunicazione e la diffusione di informazioni ambientali presso il pubblico, attraverso la contabilità ambientale si mira a fornire uno strumento di supporto alle decisioni interne all Ente. In particolare, l obiettivo della contabilità ambientale territoriale è di rendere trasparente ciò che l Amministrazione fa per l ambiente da un duplice punto di vista: attraverso indicatori fisici, che permettono di conoscere il territorio e, in particolare, i principali fattori di pressione ambientale (l impostazione seguita è quella del modello DPSR, che costituisce una versione semplificata del DPSIR); attraverso l analisi delle spese e la loro riclassificazione in senso ambientale. La Provincia di Bergamo ha deciso di introdurre nella versione 2005 della RSA alcune considerazioni preliminari per strutturare un proprio sistema di contabilità ambientale a supporto del proprio percorso di Agenda 21 verso lo sviluppo sostenibile del territorio. Tale scelta deriva dalla consapevolezza di come sia necessario dotarsi di strumenti di analisi, misura e valutazione nell intraprendere la strada di Agenda 21 in quanto la base della condivisione e della partecipazione non può che essere la conoscenza. Tali strumenti sono ulteriormente valorizzati dalla decisione di intraprendere un percorso verso la registrazione della Provincia di Bergamo (e, in particolare, della Presidenza e dell Assessorato all Ambiente) secondo il Regolamento comunitario n. 761/2001 (EMAS): l adozione di un sistema di gestione ambientale, infatti, da un lato richiede l applicazione di strumenti per tenere sotto controllo le attività dell Amministrazione, dall altro fornisce una base conoscitiva analitica sulle attività svolte utile per l implementazione di un sistema di contabilità ambientale. È opportuno sottolineare che gli attuali standard per i sistemi di gestione ambientale (ISO 14001, EMAS) non richiedono l applicazione di un modello di contabilità ambientale ma, piuttosto, di un insieme di indicatori in grado di misurare (Raccomandazione CE n 532 del 10/07/2003): 150

3 gli aspetti connessi con le operazioni di un'organizzazione (compresi attività, prodotti o servizi), quali emissioni, prodotto e riciclo di materie prime, consumo di carburante del parco auto o consumo di energia (indicatori di prestazioni operative OPI). la qualità dell'ambiente che circonda l'organizzazione o sullo stato ambientale locale, regionale o mondiale (qualità dell'acqua di un lago vicino, qualità regionale dell'aria, concentrazioni di gas serra o concentrazione di date sostanze inquinanti nel terreno) (indicatori della condizione ambientale - ECI). le attività di gestione per fornire il supporto necessario alla riuscita della gestione ambientale che possono includere programmi ambientali, obiettivi e target, formazione, piani di incentivazione, frequenza di audit, ispezioni (indicatori di prestazioni di gestione MPI). Se le informazioni sulla qualità dell ambiente sono riconducibili alla Relazione sullo Stato dell Ambiente, le altre due categorie di indicatori (OPI e MPI) si focalizzano direttamente sulle relazioni esistenti tra l organizzazione (l Amministrazione Provinciale) e il territorio, con l obiettivo finale di una valutazione del rapporto tra i risultati ottenuti e lo sforzo attuato o, in altri termini, dell efficienza ambientale. Appare dunque evidente l opportunità dell applicazione di metodologie di analisi delle spese e loro riclassificazione in senso ambientale per fondare le scelte gestionali su una base conoscitiva completa e oggettiva. La costruzione del sistema di conti ambientali Le attività da compiere per arrivare all obiettivo di riclassificare le spese ambientali sono pertanto le seguenti: analisi delle attività svolte dall ente e identificazione delle attività ambientali; definizione del loro carattere ordinario o proattivo ; analisi delle spese e collegamento con le attività. Il primo passo della riclassificazione delle spese ambientali dell Ente locale muove dalla descrizione delle attività svolte dall Ente stesso nel campo della gestione e tutela ambientale. Il riferimento principale per questa fase dell analisi è individuabile nel PEG (Piano Esecutivo di Gestione) che descrive per singola struttura i Programmi e le attività svolte. Si definiscono come ambientali le attività che l Ente svolge per prevenire e mitigare il danno ambientale, per monitorare e controllare lo stato dell ambiente. 151

4 Una volta identificate le attività classificabili come ambientali, si procede alla definizione del loro carattere ordinario o proattivo. Per fare questo, la disaggregazione delle attività nel PEG si rivela non adeguata e si rendono necessarie ulteriori suddivisioni in sottoattività. Si costituiscono in questo modo le unità elementari di attività a cui correlare le spese. La motivazione dell importanza della distinzione tra tipologie di attività risiede nella loro diversa natura dal punto di vista istituzionale, mentre nello svolgere attività ordinarie l Amministrazione locale assolve a compiti ad essa affidati per legge, nelle attività e nelle spese ambientali proattive si esprime la volontà di superare un approccio di command & control a favore di azioni, spesso trasversali, a favore dell ambiente o in generale della sostenibilità dello sviluppo locale. L analisi delle spese ambientali dell ente pubblico prende, quindi, le mosse da una prima distinzione di base tra: spese ambientali ordinarie che corrispondono a somme stanziate, impegnate e liquidate per lo svolgimento delle attività specificamente di competenza dell ente pubblico nel campo della pianificazione ambientale, della gestione, della tutela, del recupero, del controllo e del sanzionamento; spese ambientali proattive che sono riconducibili, invece, a somme stanziate, impegnate e liquidate in seguito a decisioni di spesa non derivanti, in generale, da un obbligo normativo, ma da un atteggiamento proattivo, quindi volontario, nei confronti della tutela dell ambiente. Il terzo passaggio costituisce il cuore della procedura di riclassificazione, dal momento che prevede il collegamento tra attività e spese. Attraverso l analisi dei mastri di spesa a fine anno si possono studiare i capitoli relativi alle spese ambientali articolate in stanziamenti (dati dalla somma dell assestato e dei residui degli anni precedenti), accantonamenti (dati dalla somma delle spese impegnate e/o accantonate di competenza e dei residui) e pagamenti (date dalla somma dei pagamenti di competenza e relativi ai residui). L obiettivo in questa fase consiste nell assegnare alle spese il carattere di ordinarietà e proattività attraverso il collegamento tra due distinte elaborazioni (cfr. figura 1): l esplicitazione del carattere delle attività; il collegamento tra capitoli di spesa e attività. 152

5 Collegamento attività carattere ordinario e proattivo Collegamento capitoli di spesa attività Collegamento capitoli di spesa carattere ordinario e proattivo Figura 1: Spese ordinarie e proattive Il passo successivo nella procedura consiste nell assegnare il costo del personale alle specifiche attività. La scelta può essere quella di imputare l intero costo del personale dell Assessorato all Ambiente a costi ambientali in quanto il personale è coinvolto direttamente o indirettamente, come supporto amministrativo, operativo o gestionale in attività definite come ambientali. Ai fini dell attribuzione del costo del personale alle specifiche strutture è opportuno procedere nel seguente modo: analizzare l organigramma delle singole strutture e quantificare l impegno del personale sui singoli progetti; individuare il livello/qualifica del personale afferente alle diverse strutture; imputare un costo medio per livello dei dipendenti. La procedura permette a questo punto di definire le unità elementari di spesa che costituiscono la base delle successive elaborazioni. I dati di spesa si possono quindi riaggregare sulla base della tipologia di attività a cui si riferiscono, distinguendo tra: spese per la pianificazione e la programmazione ambientale; spese di gestione delle risorse naturali e della variabile ambiente per quanto di competenza dell Ente locale; spese per il monitoraggio; spese per le attività di controllo; spese comunicazione / diffusione / informazione / promozione ambientale; spese per la formazione ed educazione ambientale. 153

6 Esempio: analisi delle attività del Servizio Ambiente L Analisi Ambientale Iniziale, condotta al fine di impostare un sistema di gestione ambientale applicabile, in una prima fase, alla Presidenza e all Assessorato all Ambiente, ha portato a individuare, per il Servizio Ambiente (nell ambito del Settore Ambiente) le seguenti attività: Gestione Agenda 21 Locale Rilascio, rinnovo e gestione autorizzazioni per impianti di compostaggio e per utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura Controllo periodico attività Rilevamento statistico (Osservatorio Provinciale) Iniziative promozionali, informazione, sensibilizzazione e consulenza tecnica Risposte istanze cittadini Interventi per immissioni di idrocarburi in acque superficiali Concessione contributi e/o patrocini Piattaforme. È possibile, a questo punto, definire carattere ordinario o proattivo di ciascuna attività: a titolo di esempio, la Gestione Agenda 21 Locale rientra completamente tra le attività a carattere proattivo, mentre il Rilascio, rinnovo e gestione autorizzazioni per impianti di compostaggio e per utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura rientra tra quelle a carattere ordinario, in quanto prevista da precise prescrizioni normative. Per quanto riguarda la gestione Agenda 21 Locale, il passaggio successivo consiste nel collegare i capitoli di spesa con le attività svolte quali, a titolo di esempio, la redazione della RSA, l organizzazione del Forum, il coinvolgimento degli attori locali. La successiva riaggregazione potrebbe alla classificazione delle spese per la gestione Agenda 21 Locale come spese proattive per attività di comunicazione / diffusione / informazione / promozione ambientale e, in parte, come spese proattive per la formazione ed educazione ambientale. Per il rilascio, rinnovo e gestione autorizzazioni per impianti di compostaggio e per utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura, il punto di partenza può essere il numero di autorizzazioni rilasciate e portare alla fine alla classificazione delle spese per tale attività come spese ordinarie per spese per le attività di controllo e, in parte, come spese ordinarie per il monitoraggio. 154

7 Considerazioni conclusive Le metodologie e gli strumenti per la contabilità ambientale nella pubblica amministrazione hanno conosciuto negli ultimi anni una diffusione crescente. Il motivo fondamentale di questo interesse sta nell esigenza sempre più sentita di quantificare gli sforzi compiuti e i risultati ottenuti nell ambito delle politiche ambientali realizzate dagli Enti pubblici. Questa esigenza è tanto più forte laddove le politiche pubbliche sono progettate e realizzate sulla base di un approccio di carattere partecipativo e finalizzato a intensificare il dialogo con gli attori economici e sociali e la valorizzazione del loro contributo nella realizzazione di un modello di sviluppo sostenibile, come peraltro previsto nell ambito dei percorsi di Agenda 21 locale. In questi ultimi anni, la Provincia di Bergamo ha avviato una serie di iniziative coerenti con questo obiettivo: dalla realizzazione di una prima Relazione sullo Stato dell Ambiente all attivazione di un Forum provinciale, dalla messa a punto di una metodologia di Valutazione Ambientale Strategica applicata al Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale all implementazione di un sistema di gestione ambientale conforme ai requisiti del Regolamento Comunitario EMAS. Il presente aggiornamento della Relazione sullo Stato dell Ambiente, condotto a distanza di tre anni dalla prima analisi sistematica della qualità dell ambiente condotta a livello provinciale, ha aggiornato e approfondito l analisi condotta cercando di fornire ulteriori elementi utili e condivisi per la realizzazione di politiche ambientali sempre più efficaci. Nel corso della realizzazione di questo lavoro, anche in ragione delle opportunità offerte dai nuovi strumenti di gestione di cui la Provincia di Bergamo si è dotata nel frattempo, è emersa l opportunità di elaborare e applicare sistematicamente una vera e propria metodologia di contabilità ambientale, di cui questo allegato delinea le caratteristiche generali e ipotizza un applicazione che potrebbe costituire una naturale e proficua evoluzione degli indicatori elaborati fino ad oggi e delle valutazioni formulate sulla base del loro utilizzo. 155

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