CORSO DI POLITICA ECONOMICA PER L INNOVAZIONE FACOLTÀ DI ECONOMIA R.GOODWIN UNIVERSITÀ DI SIENA

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1 FACOLTÀ DI ECONOMIA R.GOODWIN UNIVERSITÀ DI SIENA PROF.SSA MARIA ALESSANDRA ROSSI Le politiche pubbliche di sostegno all innovazione: quadro d insieme

2 Tiriamo le somme: Quali indicazioni di politica economica possiamo trarre dalle teorie e dalle evidenze empiriche analizzate in questo corso?

3 IL PERCORSO FIN QUI CAPIRE L INNOVAZIONE Finanziare l innovazione: perché può essere un problema? Determinanti dell innovazione: imprenditorialità e start up Determinanti dell innovazione: corporate governance Determinanti dell innovazione: struttura del mercato Determinanti dell innovazione: domanda Open innovation e user-driven innovation Misurazione dell innovazione e indicatori Teoria evolutiva e sistemi innovativi Effetti dell innovazione: produttività e crescita Effetti dell Innovazione: occupazione

4 SCHEMA DELLA LEZIONE Tutte le teorie e le analisi sin qui affrontate offrono spunti sotto il profilo delle politiche pubbliche Oggi rileggeremo i principali contenuti delle lezioni precedenti con occhi normativi, di policy: Qual è la ratio del supporto pubblico all innovazione? Quali sono gli strumenti di policy a disposizione? Quali fattori di contesto incidono sull innovazione?

5 CONCLUSIONE #1 Le cara'eris*che della conoscenza e dell innovazione generano un problema di appropriabilità Gli incen0vi dei priva* all inves*mento in creazione di conoscenza sono sub- o5mali È necessario un intervento a sostegno del finanziamento dell innovazione

6 STRUMENTI DI SOSTEGNO AL FINANZIAMENTO DELL INNOVAZIONE Sussidi e incentivi fiscali alle imprese (es. credito d imposta) Tutela della proprietà intellettuale Ricerca di base Ricerca applicata Sviluppo Produzione Commercial izzazione Finanziamento pubblico diretto di università e istituti di ricerca Premi Sostegno al venture capital

7 FINANZIAMENTO DIRETTO DELLA RICERCA DI BASE La ricerca di base offre almeno tre contributi cruciali all innovazione tecnologica. rendimenti economici della ricerca applicata Contribuisce a fomare una forza lavoro qualificata, impiegabile nell industria e nella ricerca applicata. Contribuisce allo sviluppo di nuovi strumenti e nuove tecniche che potranno servire in successivi programmi di ricerca di base e applicata. Per la ricerca di base la divergenza fra valore sociale e valore privatamente appropriabile della conoscenza è particolarmente forte incentivi privati all investimento (fallimento di mercato)

8 FINANZIAMENTO DIRETTO DELLA RICERCA (DI BASE E APPLICATA) Il finanziamento diretto della ricerca può seguire due approcci: Politiche diffusion-oriented : mirano a stimolare la ricerca e l innovazione in senso lato, senza selezionare specifici ambiti o settori (science policy) Politiche mission-oriented : si sostanziano in interventi selettivi volti a creare nuove competenze tecnico-scientifiche in ambiti promettenti (technology policy) Gli obiettivi possono essere differenti in contesti differenti: Paesi sviluppati/ad alto reddito potenziare la capacità di produrre tecnologie avanzate Paesi meno sviluppati/basso reddito potenziare la capacità di assorbire/ utilizzare tecnologie avanzate Per i paesi con un grado intermedio di sviluppo catching up (es. Giappone) In Italia, l approccio è stato prevalentemente diffusion-oriented Con qualche eccezione: es. il programma Industria 2015

9 FINANZIAMENTO PUBBLICO DELL INNOVAZIONE: CONSIDERAZIONI GENERALI La teoria economica suggerisce che, in condizioni di informazione perfetta, il finanziamento pubblico dell innovazione sarebbe preferibile alla PI poiché non comporterebbe inefficienze dal punto di vista statico. Se lo Stato conoscesse il valore dell innovazione potrebbe ottenere lo stesso livello di innovazione ottenibile mediante brevetto corrispondendo all inventore una somma pari al valore appropriabile mediante brevetto, senza perdita netta di monopolio; Tuttavia, l informazione non è perfetta e l autorità pubblica ha problemi di: Osservabilità e verificabilità del valore dell invenzione; Osservabilità e verificabilità del costo sostenuto; Rappresentazione contabile non veritiera; Difficoltà di attribuzione dei costi nella ricerca congiunta; Incertezza del processo innovativo.

10 INCENTIVI FISCALI E SUSSIDI Come strutturare i sussidi: Generalizzati? Destinati alle piccole imprese? Destinati a sostenere specifici aspetti della R&S, in particolare R&S precommerciale? Destinati a sostenere in modo selettivo specifiche imprese? Tramite sussidi selettivi, lo stato può agire come sponsor, similmente al VC Adottare un approccio selettivo nel finanziamento potrebbe creare un segnale utile per gli investitori privati (Takalo and Tanayama, 2008) Ma lo stato è in grado di risolvere meglio degli investitori privati i problemi di asimmetria info? Ma lo stato è meno avverso al rischio di altri potenziali finanziatori? Le politiche di incentivo come il credito di imposta hanno l effetto di aumentare il rendimento dell investimento in caso di successo

11 INCENTIVI FISCALI: EVOLUZIONE NEI PAESI OCSE Le tipologie di incentivi fiscali utilizzate nei paesi OCSE è ampia: Credito d imposta Sussidi per la R&S Esenzioni fiscali per gli oneri di ammortamento/ammortamento accelerato Riduzione degli oneri di sicurezza sociale per il personale impegnato in R&S Incentivi fiscali alla collaborazione fra imprese Alcune forme di incentivo sono meno utilizzate ma meritano attenzione: Esenzioni dalla tassazione per i guadagni in conto capitale ottenuti dall uscita da finanziamenti early stage Tassazione agevolata per le PMI Incentivi fiscali all investimento in equity e venture capital Esenzioni fiscali sulle royalties da brevetto

12 UNO STRUMENTO ANTICO OGGI RISCOPERTO: I PREMI Targeted prizes (es. misurazione della longitudine) Problema innovativo identificato ex-ante dallo sponsor Ammontare del premio stabilito ex-ante Attribuzione del premio condizionale al rispetto di standard stabiliti ex-ante Blue-sky prizes (es. Google prizes) Problema innovativo non identificato ex-ante dallo sponsor Ammontare del premio stabilito ex-post in relazione al valore dell innovazione Attribuzione del premio condizionale al rispetto di standard stabiliti ex-post

13 PROBLEMI DI ASIMMETRIA INFORMATIVA NELL USO DEI PREMI Se il valore dell innovazione non è osservabile => è difficile stabilire sia l opportunità di offrire un premio che la dimensione del premio; Se il valore è osservabile ma non verificabile => problemi di holdup da parte dello stato Se il costo non è osservabile => moral hazard da parte del ricercatore

14 CONCLUSIONE #2 Anche se il problema di appropriabilità fosse pienamente risolto, il finanziamento dell innovazione da parte di terzi risen*rebbe di asimmetrie informa*ve, incertezza e rischio I vincoli al finanziamento sono par*colarmente stringen* per le piccole imprese È necessario un intervento a sostegno del finanziamento dell innovazione

15 IL SOSTEGNO AL VENTURE CAPITAL/1 Lo Stato potrebbe supportare lo sviluppo del venture capital partecipando direttamente ad un fondo L effetto è quello di mitigare alcuni fallimenti nel mercato del finanziamento (asimmetria info/rischio elevato) In Europa, il 40% delle risorse raccolte dai VC è pubblica (dati 2012) Ma ha senso un intervento a sostegno del VC? (esiste un fallimento di mercato/del coordinamento?) Potrebbe aiutare il mercato a decollare, soprattutto per gli investimenti early stage

16 IL SOSTEGNO AL VENTURE CAPITAL/2 Ha senso la creazione di fondi pubblici di VC? Potrebbe essere rischioso Scarsa efficacia (ancora: perché il pubblico dovrebbe risolvere le asimmetrie informative meglio del privato?) Rischio di distorsione degli investimenti privati (l investimento pubblico spiazza il privato) Se c è cofinanziamento pubblico, è importante che i privati partecipino direttamente ai rischi e siano responsabili della selezione degli investimenti Un modo per sostenere il VC meno intrusivo è quello di eliminare i vantaggi fiscali del finanziamento tramite capitale di debito, aumentando la convenienza dell investimento in capitale azionario In Italia è stata introdotta la deducibilità dal reddito imponibile del rendimento figurativo dei nuovi apporti di capitale (Ace) In molti paesi sono stati introdotti limiti alla deducibilità degli interessi passivi sul debito

17 CONCLUSIONE #3 Le regole di corporate governance (soprattutto corporate ownership e corporate finance) incidono sulla capacità innovativa dell impresa Interventi di contesto che facilitano l accesso al finanziamento azionario, incidono sul grado di concentrazione proprietaria, sulla tendenza alla proprietà famigliare delle imprese ecc. influenzano l innovazione

18 CONCLUSIONE #4 La relazione fra stru'ura di mercato (grado di concentrazione) e tasso di innovazione ha la forma di una U rovesciata: gradi intermedi di concentrazione s*molano maggiormente l innovazione Interven* che incidono sulla stru'ura di mercato influenzano anche gli incen*vi all innovazione

19 STRUMENTI DI INTERVENTO SULLA STRUTTURA DI MERCATO Il decisore pubblico potrebbe intervenire in diversi modi per influenzare la struttura di mercato al fine di incentivi ad innovare Politica antitrust Politiche di supporto a specifici settori/industrie (grandi o piccole) Sussidi/credito d imposta per imprese grandi/piccole Riduzione delle barriere all entrata in determinati settori (es. liberalizzazioni) Agevolazioni per l accesso al sistema brevettuale per le PMI.

20 RATIO TEORICA Ha senso che il decisore pubblico intervenga direttamente nell influenzare la struttura di mercato/limitare il potere di mercato per incentivare l innovazione? No, per diversi motivi: La prospettiva dell acquisizione di una posizione monopolistica offre elevati incentivi all innovazione In ogni caso, l evidenza empirica suggerisce che un certo grado di potere di mercato stimola l innovazione Sappiamo che esiste una struttura di mercato ottimale per incentivare l innovazione, ma non sappiamo qual è perché è influenzata da molti fattori non osservabili (es. opportunità tecnologiche) Tuttavia, alcune politiche che introducono maggiore concorrenza sembrano positive di per sé (es. liberalizzazioni)

21 CONCLUSIONE #5 Il processo di diffusione delle innovazioni (domanda) è parte integrante del processo innova*vo e una determinante fondamentale dell innovazione Poli*che focalizzate esclusivamente sul lato dell offerta rischiano di avere un efficacia limitata, è necessario incidere anche sul lato della domanda

22 PUBLIC TECHNOLOGY PROCUREMENT Il settore pubblico è un grande acquirente che può offrire incentivi all innovazione in diversi modi: Acquistando direttamente beni e servizi innovativi Facilitando l adozione di uno standard Ampliando la dimensione del mercato per i beni innovativi Modificando la struttura di mercato (attraverso l impatto sulla concorrenza) Nel tempo è cresciuta in molti paesi la consapevolezza del ruolo della domanda pubblica come strumento di incentivo all innovazione Es. Rapporto Kok sulla strategia di Lisbona (2004) Es. creazione dell EU Public Procurement Learning Lab

23 L ACQUISTO DIRETTO DI BENI E SERVIZI INNOVATIVI Lo Stato può stipulare un contratto con un certo numero di imprese per la realizzazione di un innovazione; Lo Stato controlla in questo caso l accesso al mercato della ricerca scegliendo gli agenti pubblici o privati cui affidare la realizzazione di innovazioni; Vantaggi: Rispetto alla PI e ai premi, è possibile un maggiore coordinamento della ricerca e quindi una riduzione della duplicazione degli investimenti Svantaggi: Il coordinamento del numero di partecipanti al processo innovativo può ridurre l incentivo all innovazione; Come per i premi, lo Stato deve conoscere il valore dell innovazione per determinare l ammontare del compenso; Questo svantaggio è molto ridotto se lo sponsor stesso costituisce il maggior acquirente per l invenzione (es. difesa, ricerca spaziale)

24 PUBLIC PROCUREMENT E STANDARD/1 L acquisto pubblico di beni e servizi può facilitare l adozione di uno standard efficiente e superare una situazione di lock-in Direttamente perché la domanda pubblica è parte della domanda di mercato per lo standard Indirettamente influenzando le aspettative ed inducendo l adozione dello standard da parte dei consumatori Ovviamente, gli effetti possono essere sia positivi che negativi Esempi: L acquisto di McDonnel Douglas DC-10 da parte della difesa USA ha consentito di protrarre la competizione con i Boeing 747 negli anni 70 Molte amministrazioni promuovono l adozione dell open source

25 PUBLIC PROCUREMENT E STANDARD/2 La scelta se supportare uno specifico standard dipende dal ciclo di vita atteso del prodotto (Cabral e Kretschmer, 2004) Ciclo di vita lungo costo di errori nella selezione dello standard opportunità di rimandare la scelta, creando opportunità di sperimentazione e supportando lo standard non dominante (es. McDonnel Douglas) Ciclo di vita breve costo di una guerra fra standard elevato meglio selezionare lo standard dominante Tuttavia, questa analisi non considera l impatto sull incentivo all investimento nel miglioramento del prodotto Se il potenziale di investimento in miglioramento è elevato, può essere opportuno ritardare l adozione di uno standard

26 CONCLUSIONE #6 Gli u*lizzatori delle tecnologie rivestono un ruolo sempre più rilevante nel processo innova*vo nell ambito di modelli di innovazione aperta (open innova*on) È necessario prendere in considerazione esplicitamente il ruolo degli u*lizzatori della tecnologia e i link produ'ori- u*lizzatori

27 L INNOVAZIONE APERTA AUMENTA IL BENESSERE DEI CONSUMATORI? La user innovation tassi di successo dei produttori La maggior parte dei nuovi prodotti introdotti sul mercato è un fallimento commerciale (>70%, secondo una vecchia stima di Mansfield&Wagner, 1975) Il fallimento dipende principalmente dalla scarsa conoscenza dei bisogni di mercato User innovation gli sprechi dovuti all investimento in fallimenti commerciali User innovation può incentivi all investimento in nuovi prodotti perché suggerisce l esistenza di un mercato User innovation asimmetrie informative fra utilizzatori e produttori e migliora l efficienza del processo innovativo Il free revealing efficienza statica perché può i prezzi

28 COME RIDURRE GLI OSTACOLI ALL INNOVAZIONE APERTA? Proprietà intellettuale Migliorare il sistema di proprietà intellettuale in modo da rimuovere gli ostacoli alla possibilità di innovazione da parte degli utilizzatori Supportare iniziative che adattano in modo creativo la proprietà intellettuale alle esigenze degli utilizzatori (e.g. licenze Creative Commons) Politiche che limitano le modifiche al prodotto E.g. leggi anti-pirateria che limitano la possibilità di modificare i prodotti digitali Incentivi fiscali per la R&S Gli incentivi fiscali esistenti sono destinati esclusivamente ai produttori Si potrebbero studiare forme di incentivo destinate a supportare la libera rivelazione di conoscenze da parte di utilizzatori e produttori Politiche di controllo sui canali di diffusione delle informazioni E.g., controllo sui network peer-to-peer da parte degli operatori TLC

29 CONCLUSIONE #7 L innovazione è un fenomeno misurabile Le misure dell innovazione ado'are influenzano la nostra percezione della realtà (es. R&S vs. brever vs. arvità innova*va ) e quindi delle priorità di policy Necessario uno sforzo maggiore di misurazione di asper trascura* dell innovazione, fenomeni recen* (es. user innova*on) e connessioni fra i diversi asper misurabili

30 CONCLUSIONE #8 L analisi dell innovazione ha subito una profonda trasformazione nel tempo Dalle poli*che laissez faire di ispirazione neoclassica All approccio sistemico all innovazione che suggerisce la necessità di integrare science policy e tecnology policy nel conce'o di innova0on policy

31 L INTERVENTO PUBBLICO SI È EVOLUTO: DALLE POLITICHE LAISSEZ-FAIRE Fondamento teorico: approccio neoclassico Focus: creare le condizioni generali che promuovono l attività innovativa piuttosto che intervenire su specifici settori o tecnologie Ogni intervento su settori o tecnologie specifiche implica picking the winners ed è distorsivo Ratio dell intervento pubblico: esistenza di un fallimento di mercato I principali obiettivi di policy legittimi sono la promozione della concorrenza e la tutela dell appropriabilità Strumenti utilizzabili: ricerca di base, educazione e proprietà intellettuale

32 ALL APPROCCIO SISTEMICO ALL INNOVAZIONE Fondamento teorico: una molteplicità di approcci multidisciplinari Focus: creare le condizioni generali che promuovono l attività innovativa considerando tutti gli ambiti di policy rilevanti ed intervenendo su specifici settori o tecnologie Ratio dell intervento pubblico: esistenza di fallimenti di mercato anche nella forma di fallimenti del coordinamento Non è importante solo la concorrenza, ma anche la cooperazione verticale ed orizzontale Strumenti utilizzabili: tutti quelli che incidono sulle capacità e competenze di un industria/paese, diretti ed indiretti

33 CHE COSA È CAMBIATO? Rallentamento della crescita negli anni 70: riduzione della produttività totale dei fattori Scarsa comprensione del fenomeno, ma percezione della rilevanza della capacità di sfruttare le opportunità tecnologiche Alcuni paesi hanno adottato politiche di radicale riforma del sistema innovativo (es. Finlandia, Olanda, Danimarca) Si è affermato il concetto di politica economica per l innovazione (innovation policy), che integra i concetti di science policy e technology policy

34 CONCLUSIONE #8 L innovazione è il fru'o dell operare dei componen* dei diversi sistemi innova0vi e delle loro connessioni Il processo di innovazione è sector- specific e path- dependent In un sistema non- lineare, gli interven* di policy possono portare a risulta* inaspe'a*/indesidera* o non portare a conseguenze linearmente prevedibili (es. incen*vi fiscali del 5% non porta necessariamente inves*mento corrispondente)

35 IMPLICAZIONI Soluzioni di policy standardizzate ( one-size-fits-all ) non sono adeguate: diversi settori/paesi richiedono diverse combinazioni di strumenti di policy Non è possibile trasferire politiche e best practice adottate in un contesto senza adattarle al nuovo contesto di riferimento È necessario identificare e controllare gli effetti di lock-in L obiettivo dell intervento pubblico non è solo rimediare ad un fallimento di mercato ma evitare il fallimento del sistema non è sufficiente un approccio frammentario all incentivazione dell innovazione

36 INNOVATION POLICY: GLI STRUMENTI Il concetto di innovation policy porta a considerare un insieme ancora più ampio di strumenti Politiche che incidono sul sistema educativo e di formazione professionale per migliorare le capacità e le competenze individuali Politiche per il miglioramento della performance organizzativa e l apprendimento organizzativo (es. certificazioni di qualità) Miglioramento dell accesso alle informazioni (es. politiche per la promozione della banda larga e della penetrazione delle tecnologie ICT) Politiche ambientali Regolazione bioetica Diritto commerciale e corporate governance Politiche antitrust Politiche di tutela dei consumatori Politiche di potenziamento del capitale sociale

37 IL PROBLEMA DELLA GOVERNANCE DELL INNOVAZIONE La scelta degli strumenti è importante, ma crescente attenzione è dedicata alla governance: Coordinamento fra soggetti pubblici impegnati direttamente nell innovazione (università e centri di ricerca) Coordinamento fra soggetti pubblici che erogano fondi per l innovazione Coordinamento orizzontale (diversi ministeri, diverse agenzie pubbliche ecc.) Coordinamento verticale o multi-livello (livello regionale, statale, sovranazionale) Coordinamento fra soggetti pubblici e soggetti privati Coordinamento fra politiche di incentivo esplicito alla R&S e altri aspetti del quadro istituzionale (rimozione di barriere all investimento, es. tempi della giustizia civile) Valutazione ex-post dell uso dei finanziamenti pubblici

38 GRAZIE PER AVER SEGUITO QUESTO CORSO!