Finanziamento, coordinamento e monitoraggio dei programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio PRUSST.

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1 CORTE DEI CONTI Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato ***** Finanziamento, coordinamento e monitoraggio dei programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio PRUSST. Magistrato relatore (Cons. P. De Franciscis) Magistrato istruttore (Cons. A. Colosimo) 1

2 INDICE Parte I I.1 Oggetto dell indagine. Riferimenti normativi pag. 1 I.2 Presentazione e valutazione dei programmi pag. 9 I.3 Risorse finanziarie pag. 14 Parte II II.1 Competenze del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti pag. 20 II.2 La natura dei programmi e l intervento degli enti territoriali pag. 22 II.3 Il campione degli enti territoriali esaminati pag. 24 II.4 Gli ambiti degli interventi pag. 44 II.5 Considerazioni di sintesi pag. 47 2

3 PARTE I I.1 Oggetto dell indagine. Riferimenti normativi. La Sezione centrale del controllo sulla gestione delle Amministrazioni statali, nell Adunanza congiunta del 19 dicembre 2003, con deliberazione n. 1/2004/G, ha programmato un indagine sulla gestione del finanziamento, coordinamento e monitoraggio dei programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio PRUSST. Giova preliminarmente osservare che l art. 52 del D.Lgs 31 marzo 1998 n. 112 sul conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, emanato in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59, attribuisce rilievo nazionale ai compiti relativi alla identificazione delle linee fondamentali dell assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali ed ambientali, alla difesa del suolo ed alla articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché al sistema delle città e delle aree metropolitane anche ai fini dello sviluppo del Mezzogiorno e delle aree depresse del Paese. Il successivo art. 54 del medesimo decreto legislativo stabilisce che sono mantenute dallo Stato le funzioni relative alla promozione dei programmi innovativi in ambito urbano che necessitano un coordinato intervento da parte di più amministrazioni statali, d intesa con la Conferenza Unificata. In attuazione dell art. 54, in data 10 settembre 1998 la Conferenza Unificata (Stato, Regioni, Città e Autonomie Locali) ha raggiunto l intesa per la definizione dei criteri per la selezione delle proposte dei programmi innovativi denominati Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio. I PRUSST sono i nuovi Programmi di Riqualificazione Urbana e di Sviluppo Sostenibile del Territorio promossi dal Ministero dei lavori pubblici con l obiettivo di realizzare interventi orientati all ampliamento e alla riqualificazione delle 3

4 infrastrutture del tessuto economico produttivo occupazionale, al recupero e alla riqualificazione dell ambiente, dei tessuti urbani e sociali degli ambiti provinciali interessati. I PRUSST nascono con il decreto ministeriale 8 ottobre 1998, n. 1169, pubblicato sulla G.U. n. 278 del 27/11/98, successivamente modificato ed integrato dal D.M. 28 maggio 1999, come evoluzione dei Programmi di recupero urbano (PRU), introdotti con l art. 11 della legge n. 493/1993, che miravano alla realizzazione di interventi in favore, prevalentemente, del patrimonio di edilizia residenziale pubblica. Essi erano caratterizzati da un insieme di opere finalizzate alla realizzazione, manutenzione e ammodernamento di urbanizzazioni primarie, al completamento di complessi urbanistici esistenti, alla manutenzione e risanamento conservativo di edifici. Erano proposti dai comuni che ne definivano le priorità d intervento con risorse pubbliche e private (legge n. 493/1993, art. 11 comma 3), spostando così sempre più l asse di gestione e controllo dal livello centrale (Stato) al livello locale (Regioni e Comuni). Il PRUSST, a differenza del PRU, è uno strumento con ambito territoriale più vasto, non più limitato ad aree di singoli comuni; non è interessato soltanto al recupero urbanistico edilizio ma comprende anche infrastrutture di rete ed il coordinamento con strumenti gia esistenti. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 507 del 2002, ha dichiarato inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla regione Veneto in seguito all emanazione del decreto 8 ottobre 1998 del Ministero dei lavori pubblici per violazione degli articoli 117 e 118 della Carta Costituzionale, degli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge n. 59/97 e degli articoli 1, 52, 54 e 98 del decreto legislativo 112/98. Secondo la Suprema Corte, infatti, l art. 1 del decreto ministeriale impugnato stabilisce che i programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST) sono finanziati con le disponibilità del Ministero dei lavori pubblici derivanti da somme non utilizzate per i precedenti programmi di riqualificazione urbana di cui al D.M. 21 dicembre 1994, provenienti a loro volta 4

5 dal fondo di cui all art. 2, comma 2, legge 17 febbraio 1992, n. 179 (Norme per l edilizia residenziale e pubblica) e successive modificazioni e integrazioni. Inoltre, l art. 61 del decreto legislativo n. 112 del 1998 stabilisce che dal 1 gennaio 1999 sono accreditate alle singole regioni le risorse concernenti l edilizia residenziale pubblica relativamente ad impegni di spesa previsti da una serie di leggi, tra cui non rientra il summenzionato art. 2, comma 2, legge n. 179 del Pertanto tali disponibilità restano di pertinenza dello Stato e non potrebbero essere dirottate nelle casse della Regione. In buona sostanza, non si è in presenza di normali interventi sul territorio in materia urbanistica riconducibili, ai sensi dell articolo 117 della Costituzione, alla competenza della regione,, ma di disponibilità di pertinenza dello Stato e come tali, non invasive delle attribuzioni della regione. I PRUSST rappresentano una nuova fase di programmazione e riqualificazione territoriale che nasce dall esperienza dei programmi di riqualificazione urbana e sono uno strumento di pianificazione che si propone, attraverso un modello flessibile, basato sulla concertazione tra pubblico e privato, di dotare il territorio di nuove infrastrutture, servizi, opere di pubblica utilità ed insediamenti produttivi in grado di stimolare processi di sviluppo economico, produttivo e occupazionale. Tutto ciò, tenendo conto delle esigenze di tutela ambientale, della salvaguardia del patrimonio storico culturale e dei risvolti che possono accompagnarsi alla realizzazione dei progetti. Il predetto decreto istitutivo prescriveva la pubblicazione di un bando aperto agli enti pubblici che volessero partecipare, in qualità di promotori, all affidamento di risorse finanziarie dello Stato dirette a sostenere la promozione di programmi integrati di sviluppo territoriale. Questa proposta di programmazione, sostenuta da enti di natura diversa, ha individuato due categorie di soggetti coinvolti: da un lato gli enti locali e, in primo luogo, i Comuni oltre a Province e Regioni che rivestono il ruolo di soggetti promotori; dall altro, l art. 5 del bando ha indicato anche i soggetti proponenti che sono enti pubblici territoriali (regioni, province, comunità montane), altre amministrazioni pubbliche (le amministrazioni dello Stato, le aziende e le amministrazioni statali ad ordinamento autonomo, le istituzioni universitarie, le 5

6 camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, le società e imprese a partecipazione pubblica, gli istituti autonomi case popolari comunque denominate), soggetti privati (associazioni di categoria, imprenditori, società finanziarie, istituti bancari proprietari degli immobili, soggetti concessionari, proprietari o gestori di rete). I soggetti proponenti potevano formulare la proposta di PRUSST agli enti locali, affinché se ne facessero carico in qualità di soggetti promotori. I principali obbiettivi dei P.R.U.S.S.T. risultano essere: 1) la realizzazione, l adeguamento e il completamento di attrezzature di livello territoriale urbano in grado di promuovere e di orientare occasioni di sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, ambientale e sociale. Gli interventi sono riconducibili al sistema ferroviario, stradale, aeroportuale, portuale, energetico, idrico, delle telecomunicazioni, alle opere necessarie per la difesa del suolo, ai porti, aeroporti, nonché agli interventi di rilevanza nazionale; 2) la realizzazione di un sistema integrato di attività finalizzate all ampliamento e alla realizzazione di insediamenti industriali, commerciali ed artigianali, alla promozione turistico ricettiva e alla riqualificazione di zone urbane centrali e periferiche interessate da fenomeni di degrado. Anche in questo secondo caso gli interventi, tra l altro, si riferiscono ad opere di urbanizzazione primaria e secondaria a servizio di aree produttive e di quartieri degradati, nonché alla valorizzazione e al recupero di opere di edilizia residenziale. Come già detto in precedenza, questi obiettivi non sono ignoti all ordinamento dal momento che essi erano già previsti dall art. 54 del D.Lgs. n. 112/1998 che, in attuazione della legge 15 marzo 1997 n. 59, ha definito tra i compiti dello Stato, in materia di urbanistica, pianificazione territoriale e bellezze naturali, anche la promozione di programmi innovativi in ambito urbano che 6

7 implichino un intervento coordinato da parte di diverse amministrazioni dello Stato. La principale finalità, dichiarata nell art. 2 del D.M. 8 ottobre 1998, del PRUSST è quella di avviare una sperimentazione avente per oggetto le azioni amministrative ed i moduli operativi più efficaci per attivare i finanziamenti per gli interventi nelle aree urbane che saranno previsti nel nuovo quadro comunitario di sostegno. Gli ambiti territoriali a cui fare riferimento sono: - i sistemi metropolitani caratterizzati dal deficit infrastrutturale relativo alla gestione dei grandi bacini di mobilità e dalla criticità delle interconnessioni tra nodi dei sistemi di trasporto internazionali, nazionali e interregionali; - i distretti insediativi che richiedono una migliore strutturazione della loro articolazione infraregionale, rafforzando le relazioni di complementarità e sinergia tra i singoli centri ricompresi tra i suddetti distretti; - il sistema degli spazi di transizione e integrazione tra i sistemi urbani; - il sistema di attrezzature, sia a rete che puntuali, di livello territoriale e urbano. Schema di riparto delle procedure e delle competenze in materia di PRUSST PROCEDURE COMPETENZE 7

8 Bando di concorso Ministero delle Infrastrutture Definizione parametri regionali (20 punti) (art.13 e 6,7) Regioni Trasmissione programma (art.7) Soggetti promotori Istruttoria (art. 13 c.1) DICOTER: Direz. Gen. Per il coordinamento territoriale (*) Valutazione (art. 10 e 13) Comitato di valutazione Individuazione programma da finanziare (art.8.c.3) Protocollo d intesa (art. 8 c.3, art. 6 e 7) Tavoli di concertazione Impegno finanziario (art. 8 c.4) Finanziamento ass. Tecnica (art. 9 c. 1) Soggetti promotori Soggetti proponenti DICOTER (*) Accreditamento del finanziamento Soggetti promotori Soggetti proponenti Accordo quadro (art. 11) Ministero delle Infrastrutture (*) N.B. ora Dir. gen per l edilizia residenziale e le politiche urbane e abitative 8

9 Con il D.M. n. 591 del 19 aprile 2000 veniva approvata la graduatoria dei PRUSST e il conseguente finanziamento di cui all art. 1, comma 1, del decreto ministeriale 8 ottobre 1998, così come modificato dal decreto ministeriale 28 maggio 1999, da ripartire in quote di uguale importo per 48 programmi. A questi 48 sono stati aggiunti ulteriori due programmi con D.M. n del 14 dicembre 2000: i programmi promossi dal comune di Palermo e dal comune di Formia (LT), utilmente posti nella graduatoria dei restanti programmi. Successivamente con D.M. 111/Segr. del 28 marzo 2001 (ammissione al finanziamento di ulteriori 28 programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio PRUSST) sono stati individuati 28 programmi tra i restanti in graduatoria per l ammissione al finanziamento. Una volta individuati i programmi destinati alla sperimentazione, i soggetti promotori, la Regione, i rappresentanti dei privati e gli altri eventuali soggetti che hanno partecipato al programma, hanno sottoscritto il relativo protocollo d intesa. I finanziamenti del Ministero dei lavori pubblici - Direzione generale per il coordinamento territoriale sono pari a circa euro , come da decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 10 luglio Al finanziamento dei PRUSST possono concorrere risorse diverse: 1) le somme provenienti dai capitoli di bilancio del Ministero dei lavori pubblici, Direzione generale delle opere marittime e Direzione generale dell edilizia statale, quando i PRUSST comprendano interventi inseriti nella programmazione delle stesse Direzioni; 2) le somme provenienti dal fondo di rotazione per la progettazione della Cassa Depositi e Prestiti; 3) gli stanziamenti di altri ministeri per la realizzazione delle opere di competenza già programmate; 4) i finanziamenti di aziende pubbliche nazionali e locali per la realizzazione di opere infrastrutturali e dei servizi pubblici; 9

10 5) i finanziamenti europei del Q.C.S e dei prossimi Fondi Strutturali per le aree che ne possono beneficiarie; 6) i finanziamenti degli enti locali; 7) i finanziamenti privati da destinare alla realizzazione della quota parte delle opere pubbliche e alla realizzazione delle opere private; 8) ulteriori risorse attivate con l utilizzazione del sistema bancario europeo ed, in particolare, con l utilizzo dei prestiti BEI finanziati a tale scopo. Per ciascuna regione sono stati ammessi a finanziamento un solo programma per le regioni Abruzzo, Molise, Calabria, Sardegna, Valle d Aosta e per le province autonome di Trento e di Bolzano; due programmi per le regioni Basilicata, Campania, Friuli- Venezia Giulia, Lombardia, Marche e Toscana; tre programmi per le regioni Emilia-Romagna, Piemonte, Sicilia e Umbria; quattro programmi per le regioni Puglia, Liguria e Veneto e cinque programmi nel Lazio. Tra i soggetti promotori vi sono quattro regioni, l Abruzzo, l Emilia-Romagna (con due programmi), la Liguria e il Veneto; sette province, Siracusa, Varese, La Spezia, Cuneo, Udine, Terni e Bolzano e cinque grandi città, Trieste, Roma, Genova, Milano e Bari. Si tratta, in maggioranza, di programmi con un buon livello di fattibilità, sia perché coerenti con le previsioni degli strumenti di pianificazione e programmazione territoriale o, comunque, promossi d intesa con la regione, sia in quanto risultano già attivati e disponibili circa il 47% dei finanziamenti necessari, di cui più del 27% sono finanziamenti pubblici. Per quanto riguarda le politiche di settore, il 36% dei finanziamenti è destinato al recupero del deficit infrastrutturale; il 25% alle politiche finalizzate al recupero, alla messa in sicurezza e alla valorizzazione del patrimonio ambientale; il 29% alle politiche che perseguono fini sociali e il 9% alle politiche di partenariato, di sussidarietà e di concertazione locale. 10

11 I.2 PRESENTAZIONE E VALUTAZIONE DEI PROGRAMMI L Amministrazione, attraverso la pubblicazione del bando allegato al D.M. 8 ottobre 1998, ha fissato le norme per partecipare ai programmi, i criteri di valutazione e il finanziamento. L art. 5 del bando prevede che le proposte ai soggetti promotori siano formulate dai seguenti soggetti proponenti: - enti pubblici territoriali (regione, province, comunità montane); - altre amministrazioni pubbliche (le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo; le istituzioni universitarie; le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e le loro associazioni; gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali; le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale; le società e le imprese a partecipazione pubblica; gli Istituti autonomi case popolari comunque denominati; - soggetti privati (associazioni di categoria, imprenditori, società finanziarie, istituti bancari proprietari degli immobili, soggetti concessionari, proprietari o gestori di rete). I soggetti proponenti procedono all invio delle proposte ai comuni, i quali promuovono i programmi in coerenza con le previsioni degli strumenti di pianificazione e programmazione territoriale, ove esistenti, e assicurano l integrazione e la concertazione con le politiche settoriali assunte dagli altri enti pubblici competenti per territorio. Previa intesa con i comuni interessati, i programmi possono essere promossi anche da provincia e regione. Ai fini dell individuazione degli interventi e delle azioni di cui all art. 3, comma 1 (assi prioritari d intervento), i soggetti promotori favoriscono la più ampia partecipazione all attuazione dei programmi da parte di soggetti pubblici e privati; compete inoltre ai soggetti promotori il compito di verificare la compatibilità e la coerenza dei programmi con le indicazioni dei documenti di pianificazione urbanistica e territoriale. A tal fine il bando allegato al D.M. citato (art. 8) disponeva che i soggetti promotori dei programmi trasmettessero la documentazione relativa ai progetti alla Direzione generale per il coordinamento territoriale (DICOTER) del Ministero 11

12 dei lavori pubblici e alla regione competente per territorio entro sei mesi dalla data di pubblicazione del bando (27/5/1999): tale termine, tuttavia, non è stato rispettato, in quanto l Associazione nazionale comuni italiani (nota 30/3/1999 n. 809) e l Istituto nazionale di urbanistica (nota 28/4/1999 n. 649/99) rappresentavano la necessità di una proroga giacché molti comuni, per motivi diversi, non erano in grado di completare l iter istruttorio delle proposte di programma da presentare. Il Ministero ha ritenuto valide le argomentazioni esposte dai suddetti organismi ed ha differito il termine di presentazione delle domande al 27/8/1999, stabilendo inoltre che la sottoscrizione degli accordi-quadro avvenisse entro il mese di dicembre 2000 (D.M. 28/5/1999). L art. 8, comma 8, del bando allegato al D.M. 8/10/1998 stabilisce che, per garantire una efficace azione di coordinamento tra i soggetti interessati alla composizione e alla realizzazione dei programmi, nonché per pervenire alla sottoscrizione del protocollo d intesa e alla conclusione dell accordo-quadro, presso la Direzione generale del coordinamento territoriale venga istituito un tavolo permanente di concertazione che è presieduto dal Direttore Generale o da un suo delegato, ed è assistito da una Segreteria tecnica per la gestione del medesimo. Il protocollo d intesa rappresenta l atto con il quale tutte le parti coinvolte nel procedimento si sono impegnate all attuazione del programma e degli adempimenti che il Decreto Ministeriale istitutivo richiedeva per la sottoscrizione dell accordo-quadro. Il passaggio tra il protocollo d intesa e l accordo-quadro presuppone che al promotore e ai partecipanti al programma siano ben chiari gli effetti giuridici degli impegni assunti con la sottoscrizione del protocollo d intesa. Alla base del protocollo d intesa del PRUSST vi è senza dubbio l accordo tra amministrazioni pubbliche, tra loro autonome, e i privati cointeressati ad un più celere e definito svolgimento dei loro compiti istituzionali. L accordo-quadro è uno strumento che si inserisce sostanzialmente tra quelli descritti dalla Legge n. 662/1996 e che, contemporaneamente, si avvicina alla figura dell accordo di programma dell art. 27 della Legge n. 142/

13 Esso è una forma negoziale in grado di sostituire il provvedimento delle amministrazioni partecipanti e capace di produrre effetti giuridici propri dei provvedimenti amministrativi definitivi. In particolare, gli impegni che i soggetti dell accordo riassumono sono: - l approvazione del programma degli interventi inseriti nel PRUSST; - l individuazione del livello di progettazione degli interventi pubblici; - l approvazione del quadro finanziario e del cronoprogramma relativo all attuazione degli interventi; - l impegno a formalizzare le predette approvazioni nei modi di legge, con atti della propria amministrazione. Il protocollo d intesa e l accordo quadro del PRUSST passano attraverso lo strumento del tavolo di concertazione. Ad ogni tavolo permanente di concertazione partecipano un rappresentante del soggetto promotore, un rappresentante della Regione ed un soggetto in rappresentanza dei privati proponenti; il presidente ha comunque la facoltà di invitare ogni altro soggetto pubblico o privato coinvolto nei PRUSST. La valutazione dei programmi da ammettere a finanziamento è effettuata da un Comitato di valutazione e selezione, istituito con decreto del Ministro dei lavori pubblici, composto da: a) un rappresentante del Ministero dei lavori pubblici, con funzione di Presidente; b) quattro rappresentanti designati da Amministrazioni centrali dello Stato; c) quattro rappresentanti designati dalla Conferenza unificata; d) un rappresentante designato da ciascuna Regione. I programmi conformi agli obiettivi e ai requisiti generali indicati nel bando sono valutati sulla base dei seguenti criteri: - capacità di attrarre investimenti produttivi e di sviluppare iniziative economiche e imprenditoriali in grado di garantire una ricaduta socioeconomica positiva stabile e duratura, con riferimento anche all attuazione di politiche per le pari opportunità; 13

14 - capacità di massimizzare gli effetti diretti e indiretti degli investimenti utilizzando, da un lato, metodologie progettuali e di intervento qualitative basate su logiche di risultato e, dall altro lato, tecniche finanziarie innovative anche nell utilizzo di risorse pubbliche; - presenza di interventi pubblici, realizzati con risorse esclusivamente private, che prevedono corrispettivi di gestione; - presenza, nell ambito territoriale considerato, di indicazioni circa l avvio di rilevanti fenomeni di sviluppo economico e di trasformazione territoriale; - rapidità di implementazione delle azioni e delle iniziative previste nei programmi in relazione alla copertura finanziaria e alla fattibilità amministrativa degli interventi; - capacità di produrre il miglioramento della qualità ambientale e la valorizzazione del patrimonio storico-culturale-paesaggistico; - capacità di risolvere gli elementi di criticità legati al rapporto infrastrutturasistema urbano in termini territoriali e ambientali; - congruenza dei programmi con piani/politiche di settore nazionali e regionali. La valutazione dei programmi è finalizzata all attribuzione di un punteggio complessivo di 100 punti, così ripartito: a) 80 punti vengono assegnati in base ai seguenti indicatori: - capacità dei programmi di garantire l integrazione tra politiche settoriali (40 punti), misurata sulla base degli importi finanziari finalizzati alle politiche di recupero del deficit infrastrutturale; alle politiche di recupero, messa in sicurezza e valorizzazione del patrimonio ambientale; alle politiche che perseguono fini sociali, per insediare attività produttive in grado di garantire effetti occupazionali stabili e alle politiche di partenariato di sussidarietà e di concertazione locale; - capacità dei programmi di implementare le azioni e le iniziative previste in relazione alla copertura finanziaria, (20 punti), misurata sulla base dei finanziamenti già disponibili sul totale della provvista necessaria, percentuale dell investimento da parte dei soggetti privati che partecipano all attuazione dei programmi superiore ad un terzo dell investimento complessivo e degli 14

15 - interventi pubblici realizzati con risorse parzialmente o integralmente private; - capacità dei programmi di rispondere alle esigenze espresse (qualità della progettazione), 20 punti, misurata sulla base della presenza significativa di obiettivi programmatici per quanto attiene alla qualità ecologica, alla qualità urbanistica e alla qualità morfologica o dei tessuti urbani; previsione di interventi chiaramente orientati ai seguenti settori: ambiente, paesaggio, accessibilità e sicurezza del territorio, equipaggiamento e dotazione di servizi, complessità morfologica e dei tessuti urbani; presenze significative di approfondimenti progettuali nei seguenti settori: valorizzazione ed emergenze naturali, eliminazione dei fattori ambientali, recupero e valorizzazione emergenze antropiche, uso della vegetazione a scopo paesaggistico, integrazione con la rete veicolare esterna, localizzazione strategica dei parcheggi, continuità e indipendenza della rete pedonale e ciclabile, sicurezza e protezione degli spazi aperti, attrezzature a compenso del contesto, flessibilità e polifunzionalità dei servizi, recupero fondiario ed edilizio, assortimento tipologico, conservazione e valorizzazione delle tipologie speciali. b) 20 punti vengono assegnati sulla base degli indicatori stabiliti da ciascuna regione, per l ammissione a finanziamento dei programmi localizzati nei rispettivi ambiti territoriali. I.3 RISORSE FINANZIARIE Il D.M. 8 ottobre 1998 prevede che le disponibilità derivanti dalle somme non utilizzate per i programmi di riqualificazione urbana di cui al D. M. 21 dicembre 15

16 1994 sono destinate alla promozione e alla realizzazione dei programmi innovativi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile. E utile evidenziare che nell esperienza dei 78 programmi, in termini finanziari, questi hanno riguardato: - per il 35%, interventi finalizzati al recupero del deficit infrastrutturale; - per il 25%, politiche finalizzate al recupero, alla messa in sicurezza e alla valorizzazione del patrimonio ambientale (bonifiche, abbattimenti dei livelli di inquinamento, sistemazioni idrogeologiche, valorizzazione del patrimonio storico, artistico e architettonico); - per il 30%, politiche con fini sociali e attività produttive in grado di garantire effetti occupazionali stabili; - per il 10%, politiche di partenariato, sussidiarietà e concertazione locale avviate sulla base degli strumenti della programmazione negoziata (1) ): Altre norme del bando allegato al D.M. 8 ottobre 1998, art. 6 comma 2 in materia finanziaria, prevedono che: - gli investimenti per interventi privati devono coprire almeno un terzo dell investimento complessivo; - i soggetti privati devono concorrere per quota parte significativa, da stabilirsi da parte del soggetto promotore secondo criteri di convenienza, al finanziamento delle opere pubbliche o di interesse pubblico; - i soggetti promotori e i soggetti proponenti individuano gli interventi pubblici da ricomprendere nei programmi anche in base alle possibilità che i medesimi interventi possano essere realizzati con risorse private sulla base di piani finanziari e di corrispettivi di gestione. - Gli investimenti privati, di cui al punto 2 dell art. 6 del bando, dovranno essere formalizzati in una offerta resa a firma autentica, in data certa e che rechi l esplicita individuazione della durata della loro validità. In particolare, considerando la rilevanza della partecipazione del privato ai fini della selezione e dell accoglimento della proposta, occorre accertarne l effettiva attendibilità. Il soggetto investitore privato dovrà produrre idonee referenze bancarie per le risorse finanziarie di cui dichiara la disponibilità e fornire adeguate garanzie di tipo fidejussorio per un importo pari al 2% del valore delle risorse finanziarie stesse, tutelando così sia l amministrazione proponente sia le altre amministrazioni concorrenti; per questa ragione la partecipazione del privato dovrà sempre e comunque essere accompagnata da una fidejussione. Del pari, la partecipazione dei privati di cui al punto 3 dell art. 6 del bando dovrà essere accompagnata da referenze bancarie e garanzia fidejussoria; in questo caso l importo posto a garanzia dovrebbe essere pari al presunto costo della sostituzione del soggetto privato negligente con un altro investitore. Da un aggregazione semplificata di tutti i programmi, sono emersi i seguenti 16

17 dieci sistemi territoriali: Arco Ligure, Piemonte Meridionale, Corona dell Alto Nord-Est, Veneto Meridionale, Medio Tirreno, Medio Adriatico, Centro Meridionale, Arco Salentino, Stretto Calabro, Sicilia Occidentale ed orientale. Con D. M. 28 maggio 1999, modificativo del D.M. 8 ottobre 1998, la disponibilità viene quantificata in lire (euro ,57) da ripartire fino all importo massimo di lire 4 miliardi per ciascun programma, (peraltro, il D.M 17 maggio 2001 all art. 2, comma 2, stabilisce che le somme finalizzate a concorso alla realizzazione di infrastrutture pubbliche e agli incentivi per il recupero del patrimonio edilizio di cui all art. 6, comma 1-lettere C-D del bando allegato al D.M. 8 ottobre 1998, possono superare la somma di 4 miliardi). Detta somma è finalizzata: - alla copertura dei costi relativi all assistenza tecnica per la predisposizione dei programmi, fino all importo massimo di 1 miliardo; - alla copertura totale o parziale dei costi relativi alla progettazione delle opere pubbliche inserite nei programmi, anche se finanziate con risorse pubbliche; - al concorso per la realizzazione di infrastrutture pubbliche; - agli incentivi per il recupero del patrimonio edilizio e residenziale. Successivamente i finanziamenti dei programmi di cui sopra sono stati modificati come segue: - con D.M. 19/4/2000, n. 591 sono ammessi al finanziamento 48 programmi; - con D. M. 21/11/2000, n viene impegnata per i suddetti programmi (48) la somma di lire (euro ,44); - con D.M. 14/12/2000, n e con D.M. 28/12/2000, n viene impegnata, per il comune di Palermo e il comune di Formia (LT), la somma di lire (euro ,66) alla quale si aggiunge l ulteriore importo di lire (euro ,24) recato dal D.M. 28/03/2001, n. 111/Segr., per un totale di lire (euro ,92), da dividere in parti uguali fra i due comuni (euro ,46 ciascuno); 17

18 - con il citato D.M. 28/3/2001, n. 111 Segr. sono ammessi al finanziamento altri 28 programmi, per una spesa di lire (euro ,17) da ripartire in parti uguali; - con D.M. 17/5/2001, n. 177/Segr. viene impegnata, per i 28 programmi aggiunti, l ulteriore somma di lire (euro ,64) e contestualmente viene destinata la somma di lire (euro ,94) ai 50 programmi precedentemente ammessi al finanziamento; - con D.M. 17/7/2003, n. 988 sono infine impegnate la somma di euro ,00 per i 28 programmi e la somma di euro ,00 per tutti i 78 programmi. In definitiva la massa spendibile, a tutto il 2003, risulta essere di euro ,07 (2) ): Si precisa che, in aggiunta alle risorse previste dall art. 1 comma 1 del D.M 8 ottobre 1998, sono altresì destinate nella misura indicata dai rispettivi documenti di programmazione ed in conformità agli obiettivi da perseguire, le disponibilità della direzione generale delle opere marittime e della direzione generale dell edilizia statale e dei servizi speciali, qualora nei programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio, siano ricompresi interventi di competenza delle suddette direzioni generali (D.M. 8 ottobre 1998, art. 1 - comma 3). 18

19 Ministero delle infrastrutture e dei trasporti Fondi impegnati ed erogati per i programmi P.R.U.S.S.T N. Promotore Prot. Stanziamenti Impegno Impegno TOTALE Erogati per ass. Erogati per TOTALE per ass. tecn. per contr. IMPEGNATO tecn e prog. real. oo.pp. EROGATO e progett. realizz. oo.pp (in Euro) 1 Regione Abruzzo , , , , , , ,32 2 Comune di Potenza , , , , , , ,52 3 Comune di Caserta , , , , , , ,02 4 Comune di Catanzaro , , , , , , ,71 5 Regione Emilia Romagna , , , , , , ,60 6 Comune di Trieste , , , , , , ,85 7 Comune di Lanuvio (RM) , , , , , , ,51 8 Comune di Savona , , , , , , ,59 9 Provincia di Varese , , , , , , ,23 10 Comune di Ascoli Piceno , , , , , , ,88 11 Comune di Campobasso , , , , , , ,02 12 Comune di Settimo , , , , , , ,86 Torinese (TO) 13 Comune di Sternatia (LE) , , , , , , ,70 14 Comune di S.Teresa , , , , , , ,10 di Gallura (SS) 15 Provincia di Siracusa , , , , , , ,09 16 Comune di Siena , , , , , , ,30 17 Comune di Trento , , , , , , ,23 18 Provincia Autonoma di , , , , , , ,32 Bolzano 19 Comune di Spoleto (TR) , , , , , , ,63 20 Comune di Aosta , , , , , , ,31 21 Comune di Mira (VE) , , , , , , ,23 22 Comune di Roma , , , , , , ,54 23 Comune di Ciampino (RM) , , , , , , ,35 24 Comune di Benevento , , , , , , ,76 25 Regione Liguria , , , , , , ,03 19

20 N. Promotore Prot. Stanziamenti Impegno Impegno TOTALE Erogati per ass. Erogati per TOTALE per ass. tecn. per contr. IMPEGNATO tecn e prog. real. oo.pp. EROGATO e progett. realizz. oo.pp 26 Comune di Novara , , , , , , ,89 27 Comune di Genova , , , , , , ,92 28 Comune di Randazzo (ME) , , , , , , ,26 29 Comune di Martina Franca(BR) , , , , , , ,58 30 Provincia di La Spezia , , , , , , ,00 31 Comune di Barletta , , , , , , ,21 32 Provincia di Cuneo , , , , , , ,00 33 Comune di Civitavecchia (RM) , , , , , , ,83 34 Comune di Sora (FR) , , , , , , ,98 35 Regione Veneto , , , , , , ,86 36 Comune di Milano , , , , , , ,34 37 Regione Emilia Romagna , , , , , , ,08 38 Comune di Ravenna , , , , , , ,09 39 Comune di Perugia , , , , , , ,40 40 Comune di Castelvetrano (AG) , , , , , , ,74 41 Comune di Pistoia , , , , , , ,36 42 Comune di Bari , , , , , , ,51 43 Comune di Verona , , , , , , ,05 44 Comune di Nemoli (PZ) , , , , , , ,81 45 Provincia di Udine , , , , , , ,03 46 Provincia di Terni , , , , , , ,04 47 Comune di Ancona , , , , , , ,84 48 Comune di Padova , , , , , , ,46 49 Comune di Palermo , , , , , , ,46 50 Comune di Formia , , , , , , ,32 51 Provincia di Foggia , , , , , , ,46 52 Comune di Moncalieri (TO) , , , , , , ,45 53 Comune di Matera , , , , , , ,45 54 Comune di Piana degli , , , , , , ,45 Albanesi (PA) 55 Comune di Venezia , , , , , , ,45 20

21 N. Promotore Prot. Stanziamenti Impegno Impegno TOTALE Erogati per ass. Erogati per TOTALE per ass. tecn. per contr. IMPEGNATO tecn e prog. real. oo.pp. EROGATO e progett. realizz. oo.pp 56 Provincia di Ancona , , , , , , ,45 57 Provincia di Reggio Calabria , , , , , , ,45 58 Provincia di Pavia , , , , , , ,45 59 Comune di Sestri Levante(GE) , , , , , , ,45 60 Comune di Fiumicino (RM) , , , , , , ,45 61 Comune di Forlì , , , , , , ,45 62 Comune di Salerno , , , , , , ,45 63 Comune di Torino , , , , , , ,45 64 Comune di Floridia (SR) , , , , , , ,45 65 Comune di Messina , , , , , , ,45 66 Comune di Carmagnola (TO) , , , , , , ,45 67 Comune di Rovigo , , , , , , ,45 68 Provincia di Ferrara , , , , , , ,45 69 Comune di Cefalù (ME) , , , , , , ,45 70 Regione Abruzzo , , , , , , ,45 71 Comune di Fermo , , , , , , ,45 72 Comune di Catania , , , , , , ,45 73 Provincia di Reggio Calabria , , , , , , ,45 74 Comune di Trivento , , , , , , ,45 75 Comune di Lecce , , , , , , ,45 76 Comune di Vicenza , , , , , , ,44 77 Comune di Cinigiano (GR) , , , , , , ,44 78 Provincia di Vibo Valentia , , , , , , ,44 TOTALE , , , , , , ,34 Fonte: elaborazione Corte dei conti sulla base di dati forniti dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. 21

22 Parte II II.1 Competenze del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti L art. 52 del decreto legislativo n. 112/1998 relativo al conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi dello Stato alle Regioni e agli Enti Locali in attuazione del capo I della Legge 15 marzo 1997 n. 59, definisce, tra i compiti di rilievo nazionale, l identificazione delle linee fondamentali dell assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali, alla difesa del suolo e alla articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché il sistema delle città e delle aree metropolitane, anche ai fini dello sviluppo del Mezzogiorno e delle aree depresse del Paese. Le attività oggetto della presente indagine risultano attualmente di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per il disposto dell art. 41, comma 2, decreto legislativo n. 300 del 30 luglio 1999, che attribuisce al predetto Dicastero le funzioni e i compiti in parola. Tali programmi hanno l obiettivo di avviare una sperimentazione sulle azioni amministrative e sui moduli operativi più efficaci per attivare i finanziamenti e gli interventi nelle aree urbane previsti dal quadro comunitario di sostegno. Ai fini della verifica, del monitoraggio e della diffusione dei risultati della sperimentazione è istituito, con decreto del Ministro dei lavori pubblici, un Comitato composto dai seguenti membri: - un rappresentante del Ministero dei lavori pubblici, con funzione di Presidente ; - un rappresentante del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica; - un rappresentante del Dipartimento per le aree urbane della Presidenza del Consiglio dei Ministri; - un rappresentante della Cabina di regia nazionale ; - un rappresentante del Ministero dell ambiente; 22

23 - un rappresentante del Ministero per beni culturali ed ambientali; - un rappresentante del Ministero dell industria, del commercio e dell artigianato; - un rappresentante del Dipartimento del turismo della Presidenza del Consiglio dei Ministri; - un rappresentante della Banca Europea degli investimenti; - otto rappresentanti della Conferenza unificata. E previsto che possano altresì partecipare ai lavori del Comitato, su indicazione del Comitato medesimo, in qualità di membri non permanenti i rappresentanti di altre amministrazioni centrali, regionali e locali, istituzioni, enti eventualmente interessati alla realizzazione dei programmi. Il Comitato approva il proprio regolamento interno, comprendente le disposizioni circa le modalità organizzative e procedurali, ed è assistito da una Segreteria tecnica composta da personale della Direzione generale del coordinamento territoriale. E ammessa la spesa, fino al 4%, delle disponibilità di cui all art.1, comma 1, del D.M. 8 ottobre 1998 (. 140,216 miliardi) per servizi di assistenza tecnica, monitoraggio, diffusione dei risultati e valutazione da fornire al Comitato. Effettuata la ricognizione delle disponibilità finanziarie complessive destinate alle attività di competenza del Ministero ed a quelle oggetto specifico dell indagine - i 78 programmi ammessi al finanziamento -, l istruttoria si è concentrata sull analisi specifica della documentazione giustificativa dell intero procedimento di spesa dei PRUSST relativa ai nove enti territoriali di seguito elencati, scelti a campione in base alla loro collocazione geografica e alla loro rilevanza finanziaria: prot comune di Genova prot comune di Novara prot regione Emilia- Romagna prot prot prot comune di Ascoli Piceno regione Abruzzo comune di Civitavecchia (RM) prot. 999 prot prot. 997 comune di Palermo provincia di Reggio Calabria comune di Bari 23

24 II.2 La natura dei programmi e l intervento degli enti territoriali I cinque assi prioritari di intervento dei programmi riguardano: a) Interventi pubblici e di interesse pubblico di dimensioni e importanza tali, da rappresentare una precondizione per progetti di investimenti o di maggiore produttività per operatori pubblici e privati. Detti interventi sono riconducibili, in via esemplificativa: - a parti dell attrezzatura a rete relativa al sistema stradale, ferroviario, aeroportuale, portuale, energetico, idrico, delle telecomunicazioni nonché alle opere necessarie per la difesa del suolo; - ai porti, agli aeroporti, agli interporti, agli scambiatori di modalità e alle interconnessioni delle reti con il sistema urbano; - interventi di rilevanza tale da costituire poli di attrazione, quali: sedi di tribunali, strutture ospedaliere, università, centri congressuali, strutture polifunzionali per lo sport, il turismo ed il tempo libero. b) Interventi finalizzati a favorire lo sviluppo locale e la valorizzazione del capitale fisso sociale, anche mediante una adeguata collocazione rispetto alle attrezzature a rete e a quelle puntuali. Detti interventi sono riconducibili, in via esemplificativa: ad interventi pubblici, quali: - realizzazione, completamento e adeguamento delle opere di urbanizzazione primaria a servizio di aree produttive o di quartieri degradati; - realizzazione, recupero e acquisizione di immobili da destinare a opere di urbanizzazione secondaria di livelli almeno urbani; ad interventi privati, quali: - realizzazione e riqualificazione di insediamenti produttivi in grado di promuovere lo sviluppo, l innovazione e la competitività tra imprese anche attraverso la diffusione di nuove tecnologie; - realizzazione e recupero di edilizia residenziale, al fine di innescare processi di riqualificazione fisica e sociale nell ambito considerato; - gestione di attività no profit; 24

25 - ristrutturazione di edifici di rilevante valore storico e artistico, sviluppo di artigianato tipico, riconversione di complessi industriali con valenze culturali anche da destinare ad altri usi. c) Interventi complementari ai progetti di cui alla lettera a). d) Azioni e iniziative finalizzate a favorire lo sviluppo dell occupazione, la formazione professionale e più vantaggiose condizioni del credito, con particolare riferimento a quanto posto in essere da altre amministrazioni pubbliche anche statali ed europee. e) La funzione di ordinare sul territorio gli interventi previsti da altre iniziative avviate sulla base degli strumenti della programmazione negoziata (patti territoriali, contratti d area) ovvero di affiancare, anche in termini di finanziamento, le predette iniziative. In tal modo, il quadro delle politiche di sviluppo del territorio si è rivolto sempre a quella finalità che potremmo definire di rigenerazione delle città, il potenziamento delle infrastrutture e lo sviluppo sostenibile del territorio con la predisposizione di progetti ed azioni che fossero maggiormente in grado di sviluppare interventi utili a favorire e migliorare la crescita economica, i processi sociali e occupazionali. 25

26 II.3 Il campione degli enti territoriali esaminati COMUNE DI GENOVA (Prot. 1037) L area individuata per la predisposizione del PRUSST genovese è compresa fra le valli dei torrenti Bisagno e Polcevera che, in pratica, raccoglie l intera parte centrale della città. Soltanto tre iniziative ricadono all esterno di detto ambito, ma sono state considerate coerenti in quanto concorrono attivamente alla realizzabilità di un intervento di sostituzione edilizia prevista in Val Polcevera. Nello specifico gli ambiti interessati dal programma sono: - il centro storico e il porto antico; - la Val Polcevera; - la Val Bisagno. Il programma del PRUSST di Genova tende a riattrezzare complessivamente il nucleo centrale del sistema metropolitano, portando a compimento un sistema rinnovato di infrastrutture e di dotazioni logistiche con l obiettivo di attivare un processo organico di reinsediamento di attività economiche durature. Così, in tema di infrastrutture, gli elementi essenziali sono rappresentati dal nuovo sistema viario di scorrimento e dalla linea metropolitana. Parallelamente la città sta attivando ed intende attivare ambiziosi programmi di riqualificazione urbana ed ambientale, attraverso la predisposizione di programmi innovativi in ambito urbano, per la tutela ambientale, per la valorizzazione del patrimonio storico e culturale e, complessivamente, per il miglioramento del benessere della collettività. CRONOPROGRAMMA Per quanto riguarda la realizzazione di tutte le opere incluse nel programma, le previsioni avanzate ipotizzano la conclusione di tutte le attività entro il primo semestre del