Presentazione. del Forum Assonime delle Imprese Regolate (F.A.I.R.)

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1 Presentazione del Forum Assonime delle Imprese Regolate (F.A.I.R.) Roma, 18 luglio 2002 Il Forum delle imprese regolate, che oggi viene inaugurato, vuole essere un luogo permanente di consultazione e scambio di opinioni tra le imprese di pubblica utilità. Con questa iniziativa l Assonime si propone di arricchire, attraverso l elaborazione di idee tratte dall esperienza del mercato, il proprio contributo alla costruzione di un migliore quadro normativo, a livello nazionale e comunitario. Da oltre novant anni l Assonime opera per promuovere la creazione di buone istituzioni per l economia del nostro Paese. Oggi per svolgere in maniera adeguata questo compito è necessario occuparsi delle nuove frontiere della disciplina dei mercati. A questo scopo alla fine del 2000 è stata istituita all interno dell Associazione una nuova Area, dedicata alla regolamentazione e alla concorrenza. Uno degli obiettivi dell Area è appunto quello di approfondire i profili giuridici connessi alla prestazione dei servizi di interesse economico generale.

2 Il tema è di centrale importanza per l economia del paese. La capacità di competere a livello internazionale dipende come non mai dalla disponibilità di servizi di comunicazione, trasporto, elettricità, gas e acqua di qualità elevata a prezzi contenuti. Su questo versante l Italia è in ritardo. Basta menzionare, in proposito, le difficoltà dell offerta dell acqua in molte regioni, gli ostacoli alla costruzione di centrali e l aumento delle micro-interruzioni di elettricità, il degrado di molte infrastrutture stradali. L iniziativa privata può apportare capitali e competenze. Ma in assenza di scelte di indirizzo da parte del settore pubblico e di un chiaro quadro regolamentare, queste risorse rischiano di non potere essere messe a frutto. Quattro sono gli elementi essenziali per il rilancio degli investimenti nelle infrastrutture di servizio nel nostro paese: mercati aperti, una regolazione pubblica non intrusiva e ispirata al principio della proporzionalità, una chiara definizione delle competenze dei vari soggetti pubblici e un sistema trasparente di garanzie procedurali. L attuale governo sembra attribuire a questi temi l importanza che meritano, con i progetti di rilancio degli investimenti infrastrutturali e i provvedimenti allo studio per il riordino del quadro regolamentare dei servizi di pubblica utilità. Ma non è ancora certo che la direzione sia chiara. E pertanto auspicabile che le imprese contribuiscano attivamente alla definizione di un quadro normativo efficiente in materia di servizi pubblici, nell interesse generale del sistema. Occorre saper guardare oltre gli obiettivi di breve periodo di ciascuno e adoperarsi, adottando una prospettiva di più ampio respiro, per l elaborazione di regole ed assetti istituzionali favorevoli al funzionamento del mercato.

3 E in quest ottica che è stato deciso di costituire il Forum delle imprese regolate, come luogo permanente di approfondimento e di dialogo con le istituzioni. Esso si pone, rispetto al Governo e al Parlamento, in quella logica di servizio che da sempre caratterizza il contributo di Assonime all evoluzione dell ordinamento. Tra le questioni oggi più rilevanti per la disciplina delle imprese di pubblica utilità ve ne sono due particolarmente delicate sotto il profilo istituzionale. La prima è quella del riordino delle autorità indipendenti di regolazione. L esperienza delle autorità indipendenti non è stata interamente positiva. Vi sono stati eccessi di dirigismo e regolamentazioni di attuazione cervellotiche. Ma forse è sufficiente correggere i difetti senza stravolgere gli istituti. La seconda questione riguarda le competenze previste in materia di servizi pubblici dal nuovo Titolo V della Costituzione. Vi è un serio pericolo che la frammentazione delle decisioni diventi un ostacolo insormontabile alle scelte collettive e agli investimenti privati. Occorre una efficiente e più chiara delimitazione delle competenze. Per la sua incidenza sull attività di impresa occorre menzionare, tra i temi centrali di riflessione, anche la stretta relazione che esiste nei settori dei servizi pubblici tra regolamentazione e disciplina della concorrenza. Spesso in questi settori operano imprese che, secondo il diritto antitrust, detengono una posizione dominante in uno o più mercati. La disciplina della concorrenza attribuisce alle imprese in posizione dominante una speciale responsabilità nel comportamento sul mercato. In particolare, esse non devono abusare del proprio potere di mercato. Inoltre, la normativa della concorrenza non ammette le concentrazioni che comportano una riduzione sostanziale e durevole della concorrenza.

4 Questi principi della tutela della concorrenza sono centrali per il buon funzionamento del mercato. Occorre, tuttavia, che nell applicazione concreta delle norme essi non si traducano in un generico divieto, per le imprese in posizione dominante, a competere sul mercato o a estendere la propria attività in altri mercati, ad esempio scegliendo di operare come multi-utilities. Occorre che i criteri utilizzati dalle autorità antitrust per distinguere i comportamenti leciti dalle pratiche vietate siano chiari. In questa prospettiva, il criterio del danno per i consumatori sembra essere il metodo meno indeterminato, tra quelli ipotizzabili, per identificare le pratiche vietate. Incoraggiare l utilizzo, a livello interpretativo, di questo criterio appare importante per ridurre l incertezza nell applicazione delle norme. Da questo punto di vista, l esperienza dell antitrust statunitense costituisce un importante punto di riferimento. Il tema degli obblighi per le imprese dotate di potere di mercato sta acquisendo un rilievo crescente anche con riferimento alla regolazione. Tutto il nuovo pacchetto di direttive comunitarie in materia di comunicazioni elettroniche, ad esempio, si basa sull idea che, se un mercato non è effettivamente concorrenziale, le autorità nazionali di regolazione dovranno imporre alle imprese in posizione dominante, singola o congiunta, obblighi di comportamento, che vanno dal requisito della trasparenza sino alla più intrusiva regolazione dei prezzi al dettaglio. In fase di recepimento del pacchetto di direttive è cruciale garantire il rispetto del principio di proporzionalità nell imposizione degli obblighi. Il rischio, in caso contrario, è che l adozione del nuovo pacchetto comporti un estensione della regolamentazione ben oltre quanto necessario per raggiungere obiettivi di interesse generale.

5 Da ultimo, occorre ricordare il tema delle garanzie nei procedimenti svolti dalle autorità indipendenti di regolazione. Rafforzare la tutela di tutti i soggetti coinvolti e aumentare la trasparenza delle decisioni può contribuire ad accrescere la legittimazione delle stesse autorità. Al riguardo, molte sono le cose da fare. I tempi delle procedure delle autorità di regolazione e di controllo sono spesso così lunghi e indefiniti da risultare incompatibili con una logica imprenditoriale. Inoltre, anche se prima dell adozione degli atti di regolazione le autorità effettuano un gran numero di consultazioni, nelle decisioni finali non viene dato alcun riscontro dei contributi ricevuti. Per evitare che tutto si risolva in una mera formalità, occorre fissare a livello normativo i requisiti essenziali della consultazione pubblica sugli atti di regolazione. Infine, dato che i procedimenti che coinvolgono singole imprese vanno a incidere in maniera sempre più penetrante sui loro diritti, appare indispensabile rafforzare le garanzie di difesa delle parti, valorizzando lo strumento dell audizione e l importanza della motivazione nelle decisioni. Questi temi sono solo esempi delle molte questioni che meritano di essere approfondite. Il Forum, per i principi che lo animano, può costituire un luogo peculiare nel panorama istituzionale italiano e fornire un importante contributo al miglioramento delle regole nel nostro Paese. ROMA - Piazza Venezia, Tel.06/ Fax 06/ MILANO - Via Giovanni da Procida, Tel.02/ Fax 02/ BRUXELLES - Avenue de la Joyeuse Entrée, Tel Fax

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