La Pianificazione Strategica come strumento di governance territoriale

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1 Contributo al Gruppo ASTRID su L istituzione della Città Metropolitana Gruppo di Lavoro Pianificazione Strategica urbana coordinato da Raffaella Florio, ReCS Rete delle Città Strategiche La città metropolitana in Italia arriva a costituirsi dopo 22 anni dalla legge 142/90, 11 anni dalla riforma del titolo V della Costituzione e 3 anni dalla legge sul federalismo fiscale che prevedeva una delega al governo in materia. Nel frattempo il contesto territoriale è radicalmente mutato ed è oggi caratterizzato da maggiore complessità e maggiore frammentazione. Le città si trovano di fronte a numerose sfide (economica e della finanza, della città duale e della società duale, della forma di città, della sostenibilità, ecc) ed è cambiata la percezione della città (dalla città come spazio alla città come attore collettivo ); così come sono cambiate le modalità di azione per l elaborazione e l implementazione delle politiche urbane (nuovi obiettivi e nuove forme di governance). In questo contesto, si avverte l urgenza di prospettive di sviluppo e di un azione collettiva dei territori che dipenderà dalla capacità di costruire una governance territoriale efficace, che riesca cioè a mobilitare in modo permanente gli attori attorno ai processi di sviluppo del territorio e ad articolare le loro risorse intorno ad una visione condivisa del futuro. La Pianificazione Strategica come strumento di governance territoriale La città metropolitana non è solo un istituzione, un meccanismo di procedure e di norme, di regole e confini stabiliti, ma è soprattutto l occasione per creare un modo nuovo e diverso di governare il territorio e le politiche (ambientali, sociali, economiche, culturali, dei trasporti ecc.), le cui dinamiche e i cui effetti vanno al di là dei meri confini amministrativi dei comuni come oggi li conosciamo. La città metropolitana dovrà servire innanzitutto a migliorare i servizi urbani per i cittadini, le imprese e l intera comunità che convive nel territorio metropolitano, a ridurre i costi dei servizi erogati dalle amministrazioni locali e ad ammodernare la pubblica amministrazione; ma anche a rinnovare il rapporto tra cittadini e istituzioni, tra politica e amministrazione, tra democrazia rappresentativa e partecipazione per contribuire alla riforma della politica partendo dalle città.! La città metropolitana dovrà servire a raccordare il territorio, mettendo in rete, in maniera sinergica e intelligente, le strategie, le politiche, i soggetti, i programmi, gli! "!

2 strumenti e ovviamente le istituzioni; ma anche a sintonizzare le città con il Governo e queste con le città metropolitane europee. La città metropolitana potrà così dare un forte impulso alla riorganizzazione della filiera della programmazione, chiarendo innanzitutto i rapporti tra competenze comunali, regionali e nazionali, in una logica che favorisca il coordinamento tra enti di governo piuttosto che la moltiplicazione e la sovrapposizione dei luoghi del confronto e della decisione. Ciò non potrà che rappresentare un indubbio vantaggio per il Governo centrale e per la Commissione Europea, nella definizione e attuazione della programmazione economica e territoriale, della politica urbana nazionale (a partire dal Quadro Strategico Nazionale e dalla nascente Agenda urbana), delle azioni integrate per lo sviluppo da candidare ai fondi UE e della politica comunitaria di coesione. In questo senso la città metropolitana è anche e soprattutto un nuovo stile di governo; ed è questa una delle sfide principali che dovranno affrontare insieme gli amministratori dei comuni che vi apparterranno. Ed è un percorso che non può essere affidato ai soli amministratori, ma dovrà trovare la partecipazione e l impegno dell intero milieu metropolitano (soggetti pubblici e privati, rappresentanti delle categorie e della società civile, a livello locale e sovra locale, e l intera popolazione). Sarà fondamentale dunque riuscire a costruire una governance unitaria del territorio capace di rappresentare e gestire l area metropolitana e di introdurre innovazioni nei processi di decision making. Tutto ciò naturalmente non si improvvisa, né può dipendere della buona volontà degli amministratori, ma necessita di strumenti adeguati a supporto dell azione di governo e a completamento degli strumenti tradizionali. Il Piano Strategico è sicuramente uno di questi. Il Piano Strategico è, infatti, uno degli strumenti di governance territoriale più innovativi sperimentati negli ultimi anni dalle città più dinamiche in Europa (e non solo) che ha accompagnato profonde trasformazioni economiche, sociali e ambientali, mettendo in atto processi partecipativi e inclusivi di tutte le forze presenti sul territorio e configurando così un potente incubatore di politiche e strategie di sviluppo condivise. Non a caso le città metropolitane di più recente istituzione (Londra 2000 e Barcellona 2010) hanno previsto già nella norma la pianificazione strategica tra le competenze della Città Metropolitana (Greater London Authority Act 2000, Ley de la Generalitat de Catalunya del Area Metropolitana de Barcelona 2010); e le città metropolitane europee più riuscite (le città francesi, tedesche e olandesi) adottano la pianificazione strategica come strumento ordinario di governo.! #!

3 La Pianificazione Strategica serve a costruire la città metropolitana reale, attraverso il coordinamento, come normale modalità dell azione pubblica, dell intero sistema di dinamiche e flussi, soggetti e reti a geometria variabile presenti nel territorio metropolitano, in una nuova configurazione dei rapporti tra i livelli di governo, a partire dal mutamento di scala che vede città, regioni, stati nazionali e Unione Europea impegnati a definire le strategie e le azioni di sviluppo dei territori. Ecco perché si ritiene di prioritaria importanza che anche le nostre città metropolitane si dotino della Pianificazione Strategica e che questa sia prevista in maniera vincolistica (nel provvedimento nazionale e/o nello Statuto delle città metropolitane) per espletare la funzione di promozione e coordinamento dello, sviluppo economico e sociale. Va tra l altro sottolineato che non partiremmo da zero. Nel nostro Paese la Pianificazione Strategica è già ampiamente sperimentata in quasi tutte le città metropolitane (e non solo) come strumento di governance territoriale, seppure con esiti e forme diverse come dimostra una accurata ricognizione dei contesti metropolitani che ReCS ha svolto di recente (La costruzione della città metropolitana. Esperienze, soluzioni e prospettive, a cura di Raffaella Florio e Alfredo Esposito, con il commento di Bruno Dente, Maggio 2012) E va aggiunto che naturalmente la Pianificazione Strategica può dare un contributo decisivo alla realizzazione della goverance metropolitana, se l intero impianto della città metropolitana andrà in questa direzione: se le funzioni e le competenze saranno chiare, se la disciplina urbanistica sarà unificata e semplificata, se risorse adeguate saranno allocate e gestite in linea con tali presupposti, e se i confini della città metropolitana saranno effettivamente rappresentativi del livello e della dimensione metropolitana del territorio (il riferimento è qui soprattutto al caso di Torino che così come si prospetta, con i suoi 315 comuni e aree molto eterogenee con problemi e potenzialità molto diversi da quelli urbani, sembra essere ben lontana dal riuscire a rappresentare la città metropolitana reale). Le dimensioni della Pianificazione Strategica La Pianificazione Strategica Metropolitana può essere sinteticamente definita come la costruzione di una Visione di futuro di città e innovative Strategie di prospettiva, e il processo di condivisione con i soggetti del territorio (imprese, terzo settore e privato sociale, mondo della cultura e della formazione, ecc.), con i Comuni costituenti (e per il loro tramite con i cittadini) e con gli attori sovra locali di interesse per l area. Il Piano Strategico rappresenta dunque il Disegno di sviluppo e il Patto del territorio alla cui definizione partecipano tutti gli attori metropolitani e su cui ciascuno si assume le responsabilità e gli impegni necessari per sostenere e accompagnare le scelte effettuate. La visione condivisa e le strategie di prospettiva della città metropolitana sono senza dubbio il punto di partenza per ricostruire un idea di sviluppo urbano che si! $!

4 allinei sui grandi temi su cui le città metropolitane europee stanno investendo (lo sviluppo sostenibile, l innovazione tecnologica, la resilienza, lo spazio pubblico ecc.), per programmare gli interventi a medio e lungo termine e le azioni più immediate. La costruzione della visione è poi la costruzione del carattere identitario della città metropolitana, di una comunità metropolitana e di cittadini metropolitani, attraverso l identificazione in obiettivi di sviluppo capaci di preservare e valorizzare l identità propria della città e di stare al tempo stesso in una rete di città metropolitane italiane ed europee ciascuna con la sua specifica vocazione funzionale. L intelligenza della pianificazione strategica risiede proprio nella capacità di far convivere in un raccordo virtuoso l intelligenza territoriale e l intelligenza funzionale. La città metropolitana diviene così anche occasione per rivedere il modello di città che vogliamo, per esplicitare una visione urbana del nostro Paese in Europa e per costruire la piattaforma di relazioni con le città metropolitane europee. È ovvio che ciò può avvenire solo in presenza di un governo locale coeso e una leadership metropolitana forte. E la creazione di una alleanza stretta tra i comuni appartenenti alla città metropolitana e l esistenza di politiche metropolitane frutto di una reale e proficua concertazione territoriale tra comuni, e tra questi, la regione e il governo centrale, ne sono il presupposto. La cooperazione intercomunale è una componente essenziale della città metropolitana. E questa non si costruisce a tavolino, stabilendo competenze, procedure e regole del gioco, ma attraverso un percorso complesso di condivisione di obiettivi, strategie, politiche e perfino di un linguaggio comune. È da immaginarsi un lungo e faticoso percorso di metabolizzazione della città metropolitana che va affrontato fin dall inizio e nel modo giusto per evitare che si presenti o si accentui il conflitto tra comune capoluogo e gli altri comuni dell area. La Pianificazione Strategica quale meccanismo di costruzione del consenso intorno a un idea di città, può determinare un collante politico-culturale di una città metropolitana e dei suoi soggetti tutti, istituzionali e non. Altro aspetto centrale e determinante la città metropolitana è la governance metropolitana, quel sistema di relazioni e interazioni, di soggetti, reti e alleanze, di processi e dinamiche e quell insieme di politiche costantemente rinegoziate che rappresentano di fatto la città metropolitana reale. In questa dimensione la Pianificazione Strategica è soprattutto un innovazione istituzionale e uno strumento di governance territoriale poiché costruisce le condizioni d integrazione e d interazione continua tra gli attori presenti nel territorio, permettendo alle città di agire come attore collettivo in uno scenario locale, nazionale e internazionale. Va tenuto presente che nelle nostre città metropolitane già esiste di fatto una! %!

5 governance metropolitana, magari frammentata e settoriale e non sempre efficace, ma in alcuni casi territorialmente molto estesa (anche oltre i confini delle costituenti città metropolitane) e in alcuni casi funzionante (i servizi a rete ne sono l esempio più evidente, ma molti altri li troviamo nel mondo economico e dell impresa, della sanità, dell associazionismo sociale, dell università e della ricerca, ecc). È opportuno non disperdere il livello di metropolitanità acquisito nei territori metropolitani. Il Piano Strategico, quale meccanismo innanzitutto di coordinamento, flessibile e aperto, permetterebbe di avviare un processo di metropolitanizzazione che si adatti al particolare contesto di ciascuna città, rispetto alle sue necessità, al suo specifico problema metropolitano e alla sua situazione di partenza. Governance territoriale significa anche raccordo del territorio. Se la città metropolitana dovrà costare meno e funzionare meglio, questa dovrà svolgere una forte attività di servizio e di supporto ai comuni ad essa appartenenti mettendo a fattor comune attività e servizi, costruendo politiche di sviluppo su larga scala con un ampio numero di beneficiari, con partnership in grado di sostenerle e con alta capacità di intercettare i finanziamenti (soprattutto europei). La funzione della programmazione diventa centrale, e diventa fondamentale però che questa sia interpretata nella logica del coordinamento per mettere in sinergia il territorio e mettere a reddito tutto il potenziale di capitale territoriale. Uno degli elementi su cui è necessario intervenire fin da subito per raccordare il territorio è la programmazione, favorendo il più possibile l integrazione della programmazione territoriale. È, infatti, solo integrando in maniera coerente i diversi momenti della programmazione, che si possono realmente facilitare gli iter decisionali, migliorare i meccanismi di selezione delle priorità, mobilitare le risorse economiche e facilitarne l accesso, ottimizzare l utilizzo delle risorse non solo economiche e realizzare i progetti urbani. E anche in questo caso la funzione del coordinamento è fondamentale. In molte città esistono già una serie di strumenti di programmazione che fanno propria la concezione del governo urbano volto non solo a regolare le azioni dei soggetti privati ma anche a stimolare lo sviluppo e indicare visioni e mete collettive condivise e che, se coordinati tra loro in modo coerente e sinergico, possono costituire l impianto programmatorio del governo metropolitano. Si tratta in alcuni casi di strumenti tradizionali ma ammodernati (come i piani strutturali e i piani di coordinamento territoriale provinciale e regionale) e in altri casi di strumenti non vincolistici, talora ancora in via di sperimentazione, ma luoghi significativi di integrazione delle politiche e di costruzione del consenso (i piani strategici urbani già menzionati, l agenda 21, patti per lo sviluppo locale, ecc) o di documenti sì settoriali ma che già si muovono in una dimensione di area vasta (piani integrati della salute, della mobilità, ecc.). È evidente però che il presupposto per un sistema di programmazione realmente integrato è l esistenza di una disciplina urbanistica unitaria su tutto il territorio (un! &!

6 solo piano strutturale e un unico regolamento comunale) e alla città metropolitana dovrà essere affidata una competenza specifica per gli interventi di natura metropolitana. Ma è anche evidente che la sua efficacia dipenderà grandemente dalla capacità di allineare la programmazione tra i diversi enti di governo del territorio, e quindi in primo luogo dalla capacità dei nostri legislatori di cogliere l occasione della città metropolitana per accelerare la revisione della legislazione regionale e nazionale in materia urbanistica. Programmare strategicamente il rilancio urbano significa poi individuare alcuni grandi interventi di rinnovamento urbano. Diviene cruciale saper costruire azioni integrate per lo sviluppo, grandi interventi territoriali promossi da reti di città e alleanze di città come nuovi soggetti programmatori (la città metropolitana appunto). Che siano il frutto di un approccio multilivello, multisettoriale, territoriale e integrato. Che è poi quello che l Europa oggi sostiene e chiede alle città per candidare i progetti al prossimo ciclo di programmazione europea La Pianificazione Strategica è di per sé uno strumento che promuove un approccio integrato all elaborazione ed implementazione delle politiche urbane e delle azioni; ed è lo strumento più idoneo a promuovere una maggiore coesione del territorio quale risultato appunto dell'integrazione di diversi settori di politiche (sviluppo sostenibile, economia, politiche sociali, culturali) e della partecipazione di diversi attori (pubblici, economici e sociali). La Pianificazione Strategica è infine un vero e proprio strumento per gestire il cambiamento, e la città metropolitana si troverà a gestire un cambiamento profondo del modo di governare e amministrare il territorio, e dovrà dar prova di sapere orientare le politiche (aggregare e declinare la domanda, identificare la meta e trovare soluzioni condivise, selezionare le priorità di intervento, ecc.), così come di innovare profondamente le dinamiche di sviluppo, investendo nel capitale umano e sociale, nei processi di partecipazione, nell istruzione, nella cultura, nelle infrastrutture per le nuove comunicazioni, ecc e prevedendo una gestione responsabile delle risorse. Non solo, ci vorrà una grande capacità di analisi e di prospettiva per cambiare, soprattutto quelle condizioni e vincoli del sistema territoriale che rischiano di pregiudicare fortemente l esito della città metropolitana (come l insufficiente ammodernamento della pubblica amministrazione). La Pianificazione Strategica racchiude in sé una forte componente di learning process. È un importante percorso di formazione per gli amministratori e per il territorio in generale con il compito delicato di cambiare lo stile di governo, l atteggiamento del pubblico e del privato di fronte alle scelte del territorio, i meccanismi di interazione e le procedure (di partecipazione, di cooperazione ma anche di comunicazione e informazione e di valutazione e monitoraggio delle politiche urbane).! '!

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