CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 248/2011/SRCPIE/PRSE La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati: Dott. ssa Enrica LATERZA Presidente Dott. Mario PISCHEDDA Consigliere Dott. Gianfranco BATTELLI Consigliere Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo referendario Relatore Dott. Walter BERRUTI Referendario Nella adunanza del 23 novembre 2011 Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Vista la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell Ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214; Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto testo unico; Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante: Testo unico delle leggi sull ordinamento degli Enti Locali ; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti; 1

2 Vista la deliberazione n. 14/2000 e s.m.i. delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, come modificato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008; Vista la delibera n. 2/AUT/2011 del 29 aprile 2011 della Sezione delle Autonomie, inerente le linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria 2006), gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione sul bilancio di previsione 2011 e questionari allegati; Vista la deliberazione n. 97 del 17 dicembre 2010, con la quale è stata programmata l attività di controllo per l anno 2011; Vista la relazione sul bilancio di previsione 2011 redatta dall Organo di revisione della Provincia di Torino, ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge n. 266/2005; Vista la richiesta di deferimento del Magistrato Istruttore; Vista l ordinanza n. 32/2011 del Presidente della Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, con la quale si stabilisce di procedere alla deliberazione della presente pronuncia in Camera di Consiglio convocata in data odierna; Udito il Primo Referendario Relatore Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa; PREMESSO La legge n. 266 del 2005, all art. 1, commi 166 e 167, prevede che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, adottino specifica pronuncia qualora accertino comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno, così come l inosservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall articolo 119, ultimo comma, della Costituzione ovvero ogni altra grave irregolarità contabile e finanziaria. Da ultimo l art. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 ha valorizzato questo controllo reso dalla Corte dei conti, prescrivendo che, qualora dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o 2

3 squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario e lo stesso ente non abbia adottato le necessarie misure correttive, la stessa Sezione regionale competente, accertato l'inadempimento, è tenuta a trasmettere gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Trattasi in ogni caso di un controllo di tipo collaborativo (cfr. Corte Costituzionale, sentenze n. 179/2007 e n. 37/2011), le cui caratteristiche suggeriscono di segnalare agli enti, specie in sede di analisi delle relazioni dei revisori sui bilanci preventivi, anche irregolarità contabili non gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da irregolarità a queste connesse ovvero da sintomi di criticità o difficoltà gestionale, ferma restando la gravità di tutte le irregolarità che costituiscono un serio rischio per gli equilibri di bilancio. Tanto l adozione di specifiche pronunce di grave irregolarità contabile, quanto la segnalazione di irregolarità non gravi ovvero di sintomi di criticità, hanno lo scopo di riferire all organo elettivo e di dare impulso alle opportune misure correttive, la cui congruità potrà essere valutata dalla Sezione nell ambito del controllo sull intero ciclo di bilancio. In ogni caso, si precisa che, se le caratteristiche di questo controllo consentono alla Sezione di ravvisare, sulla base delle relazioni degli organi di revisione e del contraddittorio svolto, irregolarità contabili o criticità gestionali, l Ente è chiamato comunque a valutare le segnalazioni effettuate, avuto riguardo alle proprie specifiche condizioni, nonché alla possibilità che eventuali irregolarità o criticità siano già state superate a seguito, ad esempio, di specifiche misure già adottate. CONSIDERATO Dall esame della relazione redatta, ai sensi dell art. 1, commi 166 e segg., della Legge 23 dicembre 2005, n. 266, dall Organo di revisione della Provincia di Torino, considerato quanto emerso dal contraddittorio svolto con l Ente e dalle risultanze dell attività istruttoria, il Magistrato Istruttore ha ritenuto sussistenti i presupposti per l attivazione della procedura prevista dall art. 1, comma 168 della sopracitata Legge n. 266/2005, per le ragioni di seguito evidenziate. 3

4 1. La relazione trasmessa dal Revisore ha evidenziato un alto livello di indebitamento totale dell Ente, destinato ad incrementarsi nei prossimi esercizi (totale debito: 554 milioni nel 2009; 560 milioni nel 2010; 582 milioni nel 2011; 619 milioni nel 2012; 667 milioni nel 2013). Si rileva in particolare la previsione di entrate derivanti da accensione di nuovi prestiti che si cumulano al debito residuo, incrementando il delta fra nuovi prestiti e debiti rimborsati (nel 2011, nuovi prestiti per 40 milioni e debiti rimborsati per 18 milioni; nel 2012, nuovi prestiti per 59 milioni e debiti rimborsati per 22 milioni; nel 2013, nuovi prestiti per 72 milioni e debiti rimborsati per 25 milioni). Si prevede conseguentemente una crescita rilevante degli oneri finanziari per ammortamento prestiti (29 milioni nel 2010; 32 milioni nel 2011; 38 milioni nel 2012 e 42 milioni nel 2013); peraltro, come precisato in nota dal revisore, a partire dal 2011 la voce nuovi prestiti comprende esclusivamente gli stanziamenti finanziati con mutui e prestiti obbligazionari e gli oneri finanziari sono considerati al netto di quelli relativi agli swap, per i quali, come di seguito specificato si registrano rilevanti flussi negativi. La previsione delle entrate del titolo V nel 2011 risulta dunque notevolmente incrementata rispetto al rendiconto 2010 (rispettivamente 46 milioni e 27 milioni di euro), diretta a finanziare un altrettanto rilevante incremento delle spese del titolo II (49 milioni nel 2010 e 71 milioni nel 2011). Pertanto, per quanto rispettati i limiti all indebitamento previsti dall art. 204 del D.Lgs. n. 267/2000, come modificato dall art. 2 comma 39 del D.L. n. 225/2010, convertito in L. n. 10/2011, si evidenzia un quadro complessivo che induce questa Sezione a suggerire all Ente l assunzione delle dovute cautele nella gestione dell indebitamento, nel rispetto del principio della sana gestione finanziaria. Peraltro tale monito appare più urgente avuto riguardo alle ultime modifiche normative introdotte in materia. La legge di stabilità per il 2012 (legge 12 novembre 2011, n. 183, in vigore dal 1 gennaio 2012) ha infatti reso ancora più stringenti i limiti all indebitamento degli enti locali, modificando l art. 204 del TUEL sopra richiamato: da un lato si sono portate le percentuali previste per gli esercizi 2012 e 2013, rispettivamente all 8% ed al 6%, dall altro si è prevista una percentuale del 4% per il

5 In sede di contraddittorio l Ente ha dichiarato che le osservazioni in merito all importo dell indebitamento trovano giustificazione nell ammontare degli stanziamenti finanziati a mutuo in ciascuno degli esercizi del triennio Si precisa che tali stanziamenti registrano un decremento in sede di predisposizione dei documenti programmatici di prossima approvazione, tenuto conto tanto delle osservazioni espresse da questa Sezione già in sede istruttoria, quanto della valutazione sia della reale capacità di indebitamento dell ente ragguagliata ad altre componenti fisse di spesa, sia della riduzione della capacità di indebitamento di cui all articolo 204 del D.Lgs.267/20000 e s.m.i.. Si è precisato infine che la conservazione di stanziamenti sul bilancio dell esercizio corrente troverebbe comunque giustificazione nell esigenza di consentire l approvazione entro la fine del 2011 di progetti per i quali la contrazione del mutuo verrà effettuata nell esercizio successivo, ma che necessitano di un approvazione formale entro la fine dell esercizio al fine di attivare le fasi amministrative successive. 2. Si è rilevata la mancata adozione del programma di cui all art. 3, comma 55, della legge 244/2007, da approvarsi dal Consiglio ai sensi dell'articolo 42, comma 2, del TUEL. Pertanto risulta incongrua la previsione di spese per incarichi di collaborazione autonoma la cui attribuzione presuppone la necessaria programmazione secondo le previsioni citate. L Ente ritiene che tale adempimento possa considerarsi attuato attraverso i programmi approvati dalla Giunta ai sensi dell art. 55 del regolamento per l accesso agli impieghi nella Provincia di Torino. A riguardo si rammenta che l art. 3, commi da 54 a 57, della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 ha fissato regole di carattere procedimentale e sostanziale alle quali gli enti locali debbono conformarsi. In particolare, l art. 3, comma 55 (come modificato dall art. 46, comma 2, D.L. 25 giugno 2008, n. 112 convertito in Legge n. 133/2008), dispone che gli enti locali possono stipulare contratti di collaborazione autonoma, indipendentemente dall oggetto della prestazione, solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge o previste nel programma approvato dal Consiglio ai sensi dell art. 42, comma 2, del D.Lgs. n. 267/

6 Il successivo comma 56 prevede che con il regolamento di cui all articolo 89 del D.Lgs. n. 267/2000, sono fissati, in conformità a quanto stabilito dalle disposizioni vigenti, i limiti, i criteri e le modalità per l affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le tipologie di prestazioni. La violazione delle disposizioni regolamentari richiamate costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Il limite massimo della spesa annua per incarichi di collaborazione è fissato nel bilancio preventivo degli enti territoriali. Come già chiarito da questa Sezione (cfr. del. n. 86/2010), il dato di maggiore rilievo della disciplina dettata dalla legge finanziaria 2008 è, da un lato, l obbligo di normazione regolamentare dei limiti, criteri e modalità di affidamento degli incarichi di cui sopra, nonché del tetto di spesa annua, dall altro la subordinazione del conferimento dell incarico delle consulenze ad un programma approvato dal Consiglio; in mancanza di esso, l Ente può procedere all affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge. Ferma restando l autonomia finanziaria di spesa, la relativa previsione rientra tra gli atti fondamentali di competenza del Consiglio sotto un duplice profilo: dell indirizzo e del controllo politico-amministrativo interno da un lato, della programmazione finanziaria e controllo esterno della spesa, dall altro. Prima che divenga un atto meramente gestionale, la spesa per collaborazioni esterne diventa, quindi, un momento di programmazione-controllo politicoamministrativo interno rimesso al Consiglio dell Ente, ai sensi dell art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000. A tal fine, si rammenta che, tra le attribuzioni dei Consigli Comunali, l art. 42, comma 2, lettera b), del D.Lgs. n. 267/2000, riconosce, tra le funzioni programmatorie di competenza dell organo consiliare, le seguenti fattispecie programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie. Viene, altresì, coinvolto l Organo di indirizzo gestionale (Giunta) attraverso la previsione nel Regolamento sull ordinamento degli uffici, dei servizi, dei criteri, della modalità e dei limiti per 6

7 l affidamento di incarichi esterni, nel rispetto dei principi generali e di quelli particolari di settore fissati dal legislatore, senza distinguo tra quelli conferiti in base al Programma e quelli conferiti per l adempimento di specifiche previsioni di legge. In conclusione, fatta eccezione per le attività istituzionali stabilite dalla legge a seguito della modifica legislativa intervenuta con la Legge n. 133/2008, permane, in tutti gli altri casi, la necessità dell approvazione di un Programma da parte del Consiglio, che deve previamente fissare i criteri ai quali la Giunta dovrà attenersi. 3. Si osserva, infine, che, con delibera n. 116/2011 del 28 settembre 2011, in sede di esame del rendiconto 2009, questa Sezione ha espresso le proprie valutazioni in materia di partecipazioni societarie e di derivati, che vengono ribadite in questa sede. Con particolare riguardo agli strumenti finanziari, si rileva, oltre alla generale rilevante incidenza dei flussi negativi, per gli ultimi quattro (stipulati in data 23 dicembre 2005), un notevole incremento, a partire dal 2012, degli stessi flussi; inoltre il mark to market al 31 dicembre 2010 risulta incrementarsi notevolmente rispetto al 2009; si fanno dunque maggiormente cogenti i rilievi espressi nella delibera citata, risultando aggravato il quadro di riferimento. In merito alla complessa situazione delle partecipazioni societarie, questa Sezione si riserva un ulteriore approfondita analisi in sede di esame del rendiconto In quella sede verrà compiuta anche un attento esame sul risultato di gestione del relativo esercizio ( ,66 euro). P.Q.M. La Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per la Regione Piemonte, invita l Ente: - ad assumere le dovute cautele nella gestione dell indebitamento, nel rispetto del principio della sana gestione finanziaria; - ad approvare il programma di cui all art. 3, comma 55, della legge finanziaria 2008, ai sensi dell'articolo 42, comma 2, del TUEL; 7

8 - a tenere in considerazione i rilievi espressi da questa Sezione con la pronuncia n. 116/2011. Dispone che la presente deliberazione sia comunicata al Consiglio provinciale nella persona del suo Presidente, al Presidente, nonché all Organo di revisione economico-finanziaria della Provincia di Torino. Così deliberato in Torino nella adunanza del 23 novembre Il Primo Referendario Relatore F.to Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica LATERZA Depositato in Segreteria il 24 novembre 2011 Il Funzionario Preposto F.to Dott. Federico SOLA 8