WORKSHOP. Servizi pubblici locali e le società partecipate degli Enti Locali

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1 WORKSHOP Verona 13 giugno 2013 Massimo Masotti Dottore Commercialista - Revisore Contabile LS Lexjus Sinacta Servizi pubblici locali e le società partecipate degli Enti Locali

2 Le società partecipate degli enti locali Composizione quantitativa dei Consigli di Amministrazione L. 296 del 2006 art. 1 comma 729 Il Nelle società con capitale sociale interamente posseduto da enti pubblici il numero totale dei componenti del consiglio di amministrazione nono può essere superiore a tre ovvero cinque nell ipotesi in cui il capitale sociale, interamente versato, sia superiore o inferiore a euro due milioni. In questa tipologia di società la normativa prevede, per gli enti che gestiscono servizi strumentali, non rivolti ai cittadini, per più del 90% del fatturato relativo all esercizio 2011, una composizione consiliare composta da non più di tre membri, di cui due dipendenti dall amministrazione titolare dell amministrazione titolare della partecipazione o di poteri di indirizzi e vigilanza scelti: - di intesa tra le amministrazioni medesime, per le società a partecipazione diretta, ovvero due scelti tra dipendenti dell amministrazione titolare della partecipazione delle società controllante o di poteri di indirizzo e vigilanza - di intesa tra le amministrazioni medesime e dipendenti della stessa società controllante per le società a partecipazione indiretta Il terzo membro svolge le funzioni di amministratore delegato. 2 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

3 Le società partecipate degli enti locali Composizione quantitativa dei Consigli di Amministrazione Per le società a totale controllo pubblico viene ribadito quanto previsto dalla citata L. 296/2006 rimettendo la scelta fra tre e cinque membri. Nell eventualità di Consigli formati da tre membri si applicano le regole precedenti. Nel caso di consigli formati da cinque membri dovrà essere assicurata la presenza di almeno tre dipendenti dell amministrazione titolare della partecipazione titolare della partecipazione o di poteri di indirizzo e vigilanza, scelti: - di intesa tra le amministrazioni medesime, per le società a partecipazione diretta. - di intesa tra le amministrazioni medesime e dipendenti della stessa società controllante per le società a partecipazione indiretta. In quest ultimo caso le cariche di Presidente e di Amministratore delegato sono disgiunte e al Presidente potranno essere affidate dal Consiglio di amministrazione deleghe esclusivamente nelle aree relazioni estere e istituzionali e supervisione delle attività di controllo interno. 3 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

4 Le società partecipate degli enti locali Il D.L. n. 78 del 2010 ha apportato rilevanti novità in tema di società partecipate dagli Enti Locali. Le principali novità: 1. A partire dal la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti che ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonché la titolarità di organi dei predetti enti è onorifica e può dare luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente. 2. Tutti gi Enti Pubblici, anche economici, e gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto privato sono tenuti ad adeguare i rispettivi statuti al fine di assicurare che, a decorrere dal primo rinnovo successivo al , gli organi amministrativi e di controllo, ove non già costituiti in forma monocratica, nonché il collegio dei revisori, siano costituiti da un numero non superiore rispettivamente a cinque e a tre membri. 3. I compensi dei componenti il consiglio di amministrazione e del collegio sindacale sono ridotti del 10% nelle società inserite nel conto economico della pubblica amministrazione e nelle società possedute in misura totalitaria alla data del dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico della pubblica amministrazione. Rientrano dunque anche le società partecipate interamente dagli Enti Locali. 4 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

5 Le società partecipate degli enti locali 4. DIVIETO DI COSTITUIRE SOCIETA : i comuni con popolazione inferiore ai abitanti non possono costituire società ed entro il i Comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del presente decreto ovvero ne cedono le partecipazioni. Le disposizioni precedenti non si applicano ai comuni con popolazione fino a abitanti nel caso in cui le società già costituite: a) abbiano al il bilancio in utile negli ultime tre esercizi; b) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; c) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il comune sia stato gravato dell obbligo di procedere al ripiano delle perdite Le disposizioni di cui al presente comma non si applica alle società con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero di abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva superi i abitanti; i comuni con popolazione compresa tra e abitanti possono detenere la partecipazione di una sola società; entro il i predetti comuni devono mettere in liquidazione le altre società già costituite. 5 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

6 Le società partecipate degli enti locali ULTERIORI NOVITA SONO SANCITE DAL D.L. 95/2012 L art. 4 ha dettato alcuni nuovi principi in materia di società pubbliche nell ottica di una loro privatizzazione e di una riduzione dei costi a carico delle finanze degli Enti locali. In particolare è stato previsto che le società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni (Enti locali compresi) le quali abbiano fatturato nell anno 2011 a pubbliche amministrazioni più del 90% dell ammontare complessivo dei loro proventi debbano procedere al loro scioglimento entro il 31 dicembre 2013 oppure siano oggetto di un progetto di cessione dell intera partecipazione pubblica entro il 30 giugno 2013 con contestuale assegnazione del servizio per cinque anni. In mancanza di tali adempimenti le società non possono ricevere affidamenti o rinnovi di quelli già in essere. Se l Amministrazione non procede allo scioglimento o alienazione Le Società dal 1 gennaio 2014 non possono Ricevere affidamenti diretti di servizi Fruire del rinnovo di affidamenti di cui sono titolari 6 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

7 Le società partecipate degli enti locali Vengono tuttavia previste delle situazioni di esclusione per le società che svolgono SPL Secondo l art. 4, comma 3 del D.L. 95/2012 le disposizioni precedenti non si applicano alle società che svolgono servizi di interesse generale anche aventi rilevanza economica alle Società finanziarie partecipate dalle regioni alle società che volgono prevalentemente compiti centrali di competenza 7 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

8 Le società partecipate degli enti locali Secondo l art. 4, comma 3 del D.L. 95/2012 le disposizioni precedenti non si applicano alle Società che gestiscono banche dati strategiche per il conseguimento di obiettivi economico-finanziari per esigenze di tutela della riservatezza e sicurezza dei dati e per assicurare l efficacia dei controlli sull erogazione degli aiuti comunitari del settore agricolo (DPCM Presidente del Consiglio dei Ministri) qualora per le peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto, anche territoriale, di riferimento non sia possibile per l amministrazione pubblica controllante un efficace e utile ricorso al mercato 8 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

9 Le società partecipate degli enti locali In riferimento alle disposizioni previste dal D.L. 78 art. 14, comma 32 il quale si rivolge alle società costituite da più comuni con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero di abitanti, va sottolineata la possibilità di utilizzare strumenti del diritto quali i patti parasociali o l introduzione di diritti particolari (nei casi di soci di Srl) che vadano a modificare il peso del singolo comune in termini di governance. 9 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

10 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Gli articoli 30, 31, e 32 della legge 12 novembre 2011, n. 183, disciplinano il nuovo patto di stabilità interno per il triennio Ai fini della tutela dell unità economica della Repubblica, le province e i comuni con popolazione superiore a abitanti e, a decorrere dall anno 2013, i comuni con popolazione compresa tra e abitanti, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. 1. A decorrere dal 2014 saranno soggetti al patto anche le Unioni di Comuni costituite fra i Comuni con popolazione inferiore ai abitanti. 2. La determinazione della popolazione di riferimento viene effettuata considerando la popolazione residente alla fine del penultimo anno precedente a quello di riferimento, rifacendosi ai dati ISTAT. 10 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

11 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Sono confermate le regole per gli Enti di nuova istituzione per i quali: a) gli Enti istituiti successivamente all anno 2009 saranno assoggettati al vincolo di finanza pubblica dal terzo anno successivo a quello della loro istituzione, assumendo, quale base di calcolo su cui applicare le regole, le risultanze dell anno successivo all istituzione; b) gli enti locali istituiti negli anni 2007 e 2008 adottano come base di calcolo su cui applicare le regole, rispettivamente, le risultanze medie del biennio e le risultanze dell anno Il decreto legge 1/2012, convertito dalla legge 27/2012, con l art. 25 comma 2, introduce, a far decorso dall anno 2013, l obbligo del rispetto del patto di stabilità interno per alcuni soggetti partecipati non societari. Questa definizione indica le aziende speciali e le istituzioni. 11 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

12 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Vengono specificamente escluse dall applicazione delle nuove regole le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono: - servizi socio-assistenziali ed educativi; - farmacie; - attività culturali. 12 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

13 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Il patto e le società Il decreto legge 138/2011 ha ribadito come siano soggette al rispetto del patto di stabilità interno anche le società in house affidatarie di servizi pubblici locali. Ad essere interessate sono le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che vedono il soddisfacimento di almeno uno dei seguenti requisiti: a) svolgimento di attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica; b) titolarità di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara; c) svolgimento di funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale ne commerciale. 13 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

14 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Obiettivo di saldo finanziario Ai fini della determinazione dello specifico obiettivo di saldo finanziario i comuni con popolazione superiore a abitanti applicano, alla media della spesa corrente registrata negli anni , così come desunta dai certificati di conto consuntivo, le percentuali di seguito indicate: 15,6 per cento per l anno 2012 e a 15,4 per cento per gli anni 2013 e successivi. I comuni con popolazione compresa tra i e i abitanti applicano invece la percentuale di seguito indicata: per gli anni 2013 e successivi pari a 15,4 per cento. Il saldo finanziario tra entrate finali e spese finali, calcolato in termini di competenza mista, è costituito dalla somma algebrica degli importi risultanti dalla differenza tra accertamenti e impegni, per la parte corrente, e dalla differenza tra incassi e pagamenti, sia in conto competenza che in conto residui, per la parte in conto capitale, al netto delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti, come riportati nei certificati di conto consuntivo. 14 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

15 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Obiettivo di saldo finanziario Ai fini del concorso al contenimento dei saldi di finanza pubblica gli enti devono conseguire, per ciascuno degli anni 2012, 2013 e successivi, un saldo finanziario in termini di competenza mista non inferiore al valore individuato e richiamato in precedenza, diminuito di un importo pari alla riduzione dei trasferimenti di cui al comma 2 dell articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

16 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Introduzione criteri di virtuosità Il D.L. n. 98/2011 ha introdotto una nuova disciplina nel patto di stabilità che prevede a decorrere dal 2012 la ripartizione del concorso alla realizzazione degli obiettivi finanziari fra gli enti di ciascun singolo livello di governo sulla base di criteri di virtuosità Dieci parametri di virtuosità: a) a decorrere dal 2013 prioritaria considerazione della convergenza tra spesa storica e costi e fabbisogni standard; b) rispetto del patto di stabilità interno; c) a decorrere dal 2013 incidenza della spesa del personale sulla spesa corrente dell ente in relazione al numero di dipendenti in rapporto alla popolazione residente, alle funzioni svolte anche attraverso esternalizzioni, nonché all ampiezza del territorio 16 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

17 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Introduzione criteri di virtuosità d) autonomia finanziaria; e) equilibrio di parte corrente f) a decorrere dal 2013 tasso di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale per gli enti locali; g) a decorrere dal 2013 rapporto tra gli introiti derivanti dall effettiva partecipazione all azione di contrasto all evasione fiscale e i tributi erariali; h) a decorrere dal 2013 effettiva partecipazione degli enti locali all azione di contrasto all evasione fiscale; i) rapporto tra le entrate di parte corrente riscosse ed accertate; J) a decorrere dal 2013 operazioni di dismissioni di partecipazioni societarie 17 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

18 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Introduzione criteri di virtuosità La nuova disciplina prevede che, a decorrere dal 2012, gli enti che risulteranno collocati nella classe più virtuosa, fermo restando l obiettivo complessivo del comparto, non concorreranno alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica fissati dall art. 14 del D.L. n. 78 del 2010 né agli ulteriori obiettivi di finanza pubblica definiti dai successivi provvedimenti di manovra approvati con il D.L. n.98 del 2011 e D.L. n. 138 del / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

19 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Estensione delle fattispecie sanzionate Il comma 26 dell art. 31 della L. 183 del 2011 sancisce le misure di carattere sanzionatorio per le Regioni e gli Enti locali che non abbiano rispettato gli obiettivi: - Il divieto di impegnare spese di parte corrente in misura superiore all importo annuale medio degli impegni effettuati nell ultimo triennio; - Il divieto di ricorrere all indebitamento per finanziare gli investimenti - Il divieto di procedere ad assunzioni del personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale - La rideterminazione delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza apportando una riduzione del 30% rispetto all ammontare risultante al / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

20 Il nuovo patto di stabilità per gli Enti locali Estensione delle fattispecie sanzionate - l assoggettamento ad una riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo perequativo in misura pari alla differenza tra il risultato registrato e l obiettivo programmatico predeterminato e comunque per un importo non superiore al 3% delle entrate correnti La suddetta sanzione non si applica nel caso in cui il superamento degli obiettivi sia determinato dalla maggiore spesa per interventi correlati ai finanziamenti dell UE e realizzati con la quota del finanziamento nazionale La legge di stabilità 2012 ha inoltre introdotto una ulteriore disposizione in virtù della quale sarà da quest anno possibile sanzionare attraverso l applicazione di tutte le suddette disposizioni anche la violazione del patto di stabilità interno 20 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

21 I vincoli sul personale Il D.L. n. 95/2012, convertito nella legge n. 135, è una vera e propria manovra finanziaria, sia per la quantità assai elevata di risparmi, sia per la profondità di numerose scelte in essa contenute. Sono numerosi i settori in cui le attività degli enti locali sono direttamente toccate Continuano le forme di limitazione della spesa per il personale delle pubbliche amministrazioni e delle possibilità di assunzione. Tali limitazioni si aggiungono a quelle già disposte dalla normativa in vigore, in particolare da parte del D.L. n. 78/2010: esse dovrebbero determinare una ulteriore riduzione di questa importantissima componente della spesa pubblica e del numero dei dipendenti in servizio. 21 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

22 I vincoli sul personale Per gli enti locali sono dettate specifiche previsioni in materia di dotazioni organiche. Si dovrà tenere conto prioritariamente del rapporto tra dipendenti e popolazione residente. Si deve subito sottolineare che ai dipendenti degli enti locali si devono aggiungere quelli delle società cd in house, cioè affidatarie in modo diretto della gestione di un servizio pubblico locale, nonché di quelle che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica, sulla base delle previsioni dettate dal DL n. 112/2008. Il termine viene fissato al 31 dicembre del / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

23 I vincoli sul personale Con questo provvedimento si individuerà la media nazionale del personale in servizio presso gli enti locali. Il legislatore prevede espressamente che le amministrazioni in cui i dipendenti siano superiori di oltre il 20% alla media nazionale non potranno effettuare assunzioni a nessun titolo. Quelle in cui il personale risulti eccedente di oltre il 40% rispetto alla media nazionale dovranno collocare in disponibilità tale personale, utilizzando le norme previste dallo stesso DL n. 95/2012 per il personale in sovrannumero e/o in eccedenza. Il D.L. 95/2012 all art. 4, comma 9, stabilisce inoltre che per le società controllate dagli enti pubblici che gestiscono servizi strumentali, non rivolti ai cittadini, per più del 90% del fatturato relativo all anno 2011, l applicazione delle disposizioni limitative delle assunzioni previste per l amministrazione controllante. 23 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

24 House providing E quel modello di organizzazione e gestione dei servizi pubblici che le pubbliche amministrazioni adottano attraverso propri organismi senza ricorrere al libero mercato. L affidamento deve avvenire in favore di soggetti che, sebbene distinti giuridicamente dall amministrazione aggiudicatrice, costituiscano elementi del sistema che a tale amministrazione fanno capo e il destinatario dell appalto deve svolgere la parte pi importante della propria attività in favore dell amministrazione o delle amministrazioni che lo controllano. Si configura dunque una sorta di amministrazione indiretta, nella quale la gestione del servizio resta in un certo senso nelle mani dell ente concedente attraverso un controllo assoluto sull attività della società affidattaria la quale, a sua volta, è istituzionalmente destinata in modo assorbente ad operazioni in favore di questo. 24 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

25 House providing Il D.L. 95 all art. 4, comma 8, stabilisce che, a far data dal 1 gennaio 2014, l affidamento diretto sia previsto esclusivamente a favore di società interamente pubbliche, con le modalità in house providing e per importi non superiori ad euro Sono fatti salvi gli affidamenti già in essere I quali cessano comunque entro il 31 dicembre Al di fuori di questa configurazione risulta obbligatoria la gara per la gestione in appalto dei servizi stessi. Si segnala che il sostanziale divieto all affidamento con la modalità in house providing, purchè coerente con le normative comunitarie, successivamente alla data del 1 gennaio 2014 appare in aperto contrasto con quanto stabilito dalla sentenza delle Corte Costituzionale n. 199/2012 e con i principi comunitari Per lo stesso motivo di cui sopra si segnala inoltre che, pur in vigenza dell art. 3 bis del D.L.138/2011, appare discutibile che le società in house providing siano soggette al patto di stabilità 25 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

26 House providing La sentenza della Corte Costituzionale eliminando l art. 4 del D.L. n. 138 del 2011 ma mantenendo in vita l art. 3 bis dello stesso fa conservare l obbligo da parte delle regioni di organizzare in SPL in bacini o ambiti territoriali ottimali di norma non inferiori alla dimensione provinciale. 26 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

27 Gara a doppio oggetto Il Soggetto aggiudicatario risulta al tempo stesso gestore del servizio e socio di capitale della società alla quale è indirizzato il servizio di esclusiva. Nel caso di procedure aventi ad oggetto al tempo stesso la qualità di socio e l attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio, il bando di gara o la lettera di invito devono assicurare che: a) i criteri di valutazione delle offerte basati su qualità e corrispettivo del servizio prevalgano di norma su quelli riferiti al prezzo delle quote societarie; b) il socio privato selezionato svolga gli specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio per l intera durata del servizio stesso e che, ove ciò non si verifichi, si proceda ad un nuovo affidamento; c) siano previsti criteri e modalità di liquidazione del socio privato alla cessazione della gestione 27 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

28 Gara a doppio oggetto Dalla ipotesi della gara (unica) a doppio oggetto va, distinta l ipotesi in cui si intendano affidare ulteriori appalti ad una società mista già costituita. In questo secondo caso, difatti, occorre una gara per l'affidamento degli appalti ulteriori e successivi rispetto all'originaria missione. Con la previsione di partecipazione di un partner privato in tali società si intende individuare il vero motore dell impresa, il soggetto cui rimettere la gestione dell azienda e la responsabilità dei risultati conseguiti in termini di efficienza e di efficacia aziendale, residuando in capo alla parte pubblica un compito principalmente di controllo interno dell operato del socio operativo. 28 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

29 Gara a doppio oggetto Il citato principio ispirava, invero, anche l art. 113, comma 5, lett. b), TUEL, che già prevedeva questa forma di partenariato mediante società mista; tuttavia, il modulo veniva spesso messo in discussione, talvolta sovrapposto alla disciplina dell affidamento in house e ridimensionato dalla previsione in via giurisprudenziale di una serie di cautele per procedere all affidamento. In particolare, le caratteristiche essenziali che devono connotare il ricorso a tale forma organizzativa, secondo la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, sono le seguenti: 1) che esista una norma di legge che autorizzi l amministrazione ad avvalersi di tale strumento ; 2) che il partner privato sia scelto con gara; 29 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

30 Gara a doppio oggetto 3) che l attività della costituenda società mista sia resa, almeno in via prevalente, in favore dell autorità pubblica che ha proceduto alla costituzione della medesima; 4) che la gara (unica) per la scelta del partner e l affidamento dei servizi definisca esattamente l oggetto dei servizi medesimi (deve trattarsi di servizi determinati ); 5) che la selezione della offerta migliore sia rapportata non alla solidità finanziaria dell offerente, ma alla capacità di svolgere le prestazioni specifiche oggetto del contratto (ossia che il socio privato sia un socio industriale e non meramente finanziario); 6) che il rapporto instaurando abbia durata predeterminata (prevedendo a tal fine un termine di scadenza e possibilità di rinnovo tali da evitare che il socio privato diventi socio stabile ) e, in particolare, che la partecipazione del privato alla società sia temporalmente limitata ad un periodo non superiore alla durata dell affidamento. 30 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

31 Gara a doppio oggetto La peculiarità rispetto alle ordinarie procedure di affidamento sembra allora rinvenirsi non tanto nell'assenza di una procedura di evidenza pubblica (che, come si è detto, esiste e opera uno specifico riferimento all'attività da svolgere) quanto nel tipo di controllo dell'amministrazione appaltante sul privato esecutore: non più l'ordinario "controllo esterno" dell'amministrazione, secondo i canoni usuali della vigilanza del committente, ma un più pregnante "controllo interno" del socio pubblico, laddove esso si giustifichi in ragione di particolari esigenze di interesse pubblico (che nell'ordinamento italiano sono comunque individuate dalla legge). 31 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

32 Holding Riferimenti normativi Nel quadro normativo in materia di SPL con rilevanza economica si rinvengono nell art. 113 del d.lgs. n. 267/2000 (Tuel) alcune disposizioni che, sopravvissute agli effetti abrogativi dell art. 23-bis della legge n. 133/2008 e del correlato d.p.r. n. 168/2010 (abrogati a loro volta in conseguenza del referendum del giugno 2011), disciplinano la gestione delle reti e la possibile costituzione di società a questo deputate dagli enti locali proprietari. I riferimenti sono rinvenibili nei commi 2, 3, 4, 11 e 13 dello stesso art. 113 del Tuel. 32 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

33 Holding In particolare, il comma 13 connota la configurazione che possono avere le società (partecipate dagli enti locali) per la gestione delle reti (di proprietà degli enti locali), stabilendo che: a) le amministrazioni locali, anche in forma associata, nei casi in cui non sia vietato dalle normative di settore, possono conferire la proprietà delle reti, degli impianti, e delle altre dotazioni patrimoniali a società a capitale interamente pubblico, che è incedibile. b) tali società pongono le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali a disposizione dei gestori incaricati della gestione del servizio o, ove prevista la gestione separata della rete, dei gestori di quest'ultima, a fronte di un canone stabilito dalla competente Autorità di settore, ove prevista, o dagli enti locali; c) a tali società gli enti locali possono anche assegnare, ai sensi della lettera a) del comma 4, la gestione delle reti, nonché il compito di espletare le gare per l affidamento dei servizi pubblici locali con rilevanza economica. 33 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

34 Holding Modelli possibili Le analisi sviluppate dalla Corte dei Conti e in dottrina, nonché le esperienze realizzate da alcune amministrazioni locali hanno fattivamente determinato i presupposti per una classificazione tipologica delle società holding, fondata sostanzialmente su tre modelli: a) la società holding pura ; b) la società holding congiunta a quella che gestisce gli asset patrimoniali; c) la società holding derivante da una società di gestione di un servizio (pubblico). 34 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

35 Holding In questa prospettiva di analisi si rileva, per l ambito di intervento delle società partecipate dagli enti locali, una distinzione principale e sostanziale tra: a) holding pura, se l attività della società si esaurisce nella direzione e nel coordinamento delle partecipazioni; b) holding mista (o impura ), se essa svolge anche attività operative. 35 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

36 Holding La differenziazione è in realtà più sintetica è data da tre moduli: a) la holding di tipo industriale o miste, nelle quali una società, oltre a svolgere l ordinaria attività operativa di impresa, mediante l intervento nel processo produttivo delle aziende possedute costituente il suo oggetto sociale, acquisisca anche una posizione di dominanza mediante partecipazioni sociali in altre società; b) la holding pura, nella quale la capogruppo assolve una funzione puramente strumentale e, mediante il possesso di uno o più pacchetti azionari e l esercizio dei poteri inerenti, esplica l attività di direzione e di controllo del gruppo; c) la holding operativa nella quale la capogruppo esplica l attività direttiva anche con l esercizio delle funzioni economiche e finanziarie nei confronti delle società possedute, ponendo uno stretto legame tra il grado di diversificazione degli investimenti della holding ed il ruolo che questa può assumere nel coordinamento finanziario del gruppo. 36 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

37 Holding La differenziazione è in realtà più sintetica è data da tre moduli: a) la holding di tipo industriale o miste, nelle quali una società, oltre a svolgere l ordinaria attività operativa di impresa, mediante l intervento nel processo produttivo delle aziende possedute costituente il suo oggetto sociale, acquisisca anche una posizione di dominanza mediante partecipazioni sociali in altre società; b) la holding pura, nella quale la capogruppo assolve una funzione puramente strumentale e, mediante il possesso di uno o più pacchetti azionari e l esercizio dei poteri inerenti, esplica l attività di direzione e di controllo del gruppo; c) la holding operativa nella quale la capogruppo esplica l attività direttiva anche con l esercizio delle funzioni economiche e finanziarie nei confronti delle società possedute, ponendo uno stretto legame tra il grado di diversificazione degli investimenti della holding ed il ruolo che questa può assumere nel coordinamento finanziario del gruppo. 37 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

38 Holding Holding pura La holding pura è caratterizzata: a) sotto il profilo funzionale, dalla gestione del portafoglio di partecipazioni (dell ente locale); b) in relazione all oggetto sociale, da una connotazione dell attività come esclusiva; c) in ordine all intervento nelle dinamiche economico-finanziarie del sistema allargato, dall assenza di flussi finanziari correnti (in quanto non ha nessuna attività di gestione). 38 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

39 Holding Holding mista La società holding mista o impura provvede anche alla gestione di altre attività, oltre a quelle relative al portafoglio partecipazioni, con prevalente coniugazione con attività di gestione delle reti e del patrimonio immobiliare degli enti locali soci: in tali casi si determina una fusione tra la funzionalità della holding e quella delle società di gestione delle reti (o più note come società patrimoniali 39 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

40 Holding Analisi di casi Pur in assenza di elementi normativi (specifici) a supporto, molti enti locali hanno costituito società da essi interamente partecipate, alle quali hanno trasferito le proprie partecipazioni in società che gestiscono servizi pubblici locali. Tali società sono state pertanto configurate come holding (meglio, come controllanti l intero complesso di partecipazioni in Società con funzioni gestorie di SPL), con i relativi poteri rispetto alle controllate. 40 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

41 Holding Analisi di casi La configurazione è stata fondata, nei casi esaminati, sul modulo della società di gestione delle reti, definita anche come società patrimoniale, assumendo a riferimento, nella normativa speciale di tipo pubblicistico, le disposizioni dell art. 113 del Tuel. In termini di prassi sostanziale si possono rilevare alcuni esempi significativi dell una e dell altra tipologia: a) come holding pura può essere analizzata Publiservizi S.p.a., società holding di 36 comuni della Toscana[20]; b) come holding mista può essere analizzata la società Livia Tellus Governance S.p.a., costituita dal Comune di Forlì nel / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

42 Piccoli comuni D.L 95 art. 19, comma 28 I comuni con popolazione fino a abitanti, ovvero fino a abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni, ad esclusione della lettera l). Se l'esercizio di tali funzioni è legato alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, i comuni le esercitano obbligatoriamente in forma associata secondo le modalità stabilite dal presente articolo, fermo restando che tali funzioni comprendono la realizzazione e la gestione di infrastrutture tecnologiche, rete dati, fonia, apparati, di banche dati, di applicativi software, l'approvvigionamento di licenze per il software, la formazione informatica e la consulenza nel settore dell'informatica. 42 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

43 Piccoli comuni Sono funzioni fondamentali dei comuni: a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; 43 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

44 Piccoli comuni f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione; h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; i) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale 44 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

45 Possibili operazioni societarie - sia a fini di privatizzazione dei SPL - sia per l accorpamento dei servizi previsto per i piccoli comuni dal D.L. 95/2012 art.19, comma 28 è possibile studiare una opportuna strategia ove sia utilizzabile lo strumento societario a) piccoli comuni che non hanno ancora privatizzato i propri servizi mediante la costituzione di società b) comuni più grandi che hanno già formato delle società utilizzate per la gestione di SPL 45 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

46 Possibili operazioni societarie UTILIZZO STRUMENTI SOCIETARI Nel caso a) è possibile utilizzare lo strumento societario al fine di gestire in comune dei servizi a mezzo di vincoli superiori a quelli esistenti nelle unioni di comuni. In questa eventualità il mezzo è la creazione di una società gestrice unica per tutti i comuni interessati anche mediante le operazioni di seguito citate Nel caso b) appare possibile un ottimizzazione dei SPL abbattendo i costi fissi e migliorando l efficienza mediante un incremento della massa di servizi gestita tramite operazioni societarie di accorpamento delle società esistenti oppure di concentrazione di servizi di diverse entità comunali 46 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

47 Possibili operazioni societarie Le diverse operazioni societarie sono: a) Conferimento: può essere posto in essere il conferimento di aziende, di complessi aziendali o di rami di essi da parte delle province e dei comuni per la costituzione di società, ovvero per la costituzione, anche mediante atto unilaterale, da parte di enti locali, di società al fine di dismetterne le partecipazioni. Viene disciplinato dall art. 118 TUEL. b) Fusione: possibile se vi sono più comuni interessati all operazione; la fusione è un'operazione mediante la quale società distinte vengono unite in un unico ente sociale, preesistente alla fusione o creato ex novo. Tale fenomeno concentrativo non è sempre tale dal punto di vista economico giacché esso si può verificare anche in caso di società legate da un rapporto di controllo. In tal caso essa implica solo una riorganizzazione giuridico-formale dell'assetto strutturale del gruppo. Scopo della fusione è creare delle sinergie tra le imprese prima indipendenti, ad esempio migliorando la competitività sul mercato delle imprese coinvolte, grazie alle maggiori dimensioni raggiunte. 47 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1

48 Possibili operazioni societarie E possibile porre in essere diverse operazioni societarie: c) Scissione: con la scissione societaria il patrimonio di una società viene assegnato ad una o più società, anche di nuova costituzione 48 / Doc ID: L_LIVE_EMEA2: v1