ASPETTI CRITICI DEL SISTEMA DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE IN ITALIA

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1 ASPETTI CRITICI DEL SISTEMA DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE IN ITALIA REPORT Loredana Leo

2 PREMESSA Il presente report aggiornato al luglio del 2012 si proponeva quale scopo principale quello di delineare un quadro giuridico e fattuale della situazione di richiedenti asilo e rifugiati in Italia, con particolare riguardo ai richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale ed umanitaria rinviati sul territorio nazionale in applicazione del regolamento Dublino II. Sebbene, come si è detto, l ultimo aggiornamento del presente report risalga al luglio del 2012 va rilevato, fin da subito, come la situazione ivi delineata non sia, invero, migliorata ma anzi numerose ed autorevoli fonti sono del tutto concordi nell affermare che il sistema di accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati in Italia sia, nel corso degli ultimi due anni, ulteriormente peggiorato. Sul punto è intervenuto, a più riprese, l Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati UNHCR il quale ha sottolineato il deterioramento degli standard di accoglienza del sistema italiano. Nel documento del gennaio 2013 Italia Paese di protezione? è dato, infatti, leggere: In riferimento alla situazione del sistema asilo italiano, l UNHCR ha pubblicato nel luglio del 2012 un documento di raccomandazioni, indirizzato alle autorità italiane. Ad alcuni mesi di distanza corre l obbligo di sottolineare l involuzione del sistema d asilo nel suo complesso, anche in ragione delle difficoltà poste dalla gestione della cosiddetta Emergenza Nord Africa 1. Lo stesso deterioramento del sistema viene riportato in un successivo documento dell Alto Commissariato ove l Unhcr afferma: Nel 2011, l arrivo via mare di circa persone ha portato ad un deterioramento degli standard di accoglienza per i richiedenti asilo, che è continuato nel corso del 2012 e del Circa tra coloro che sono arrivati nel 2011, in particolare cittadini di Paesi terzi giunti dalla Libia, sono stati incanalati in modo automatico dalle autorità nella procedura di asilo, creando una considerevole pressione sul sistema d accoglienza. Prima del 2011, la capacità ricettiva dello stesso sistema d accoglienza era già stata giudicata insufficiente per accogliere i richiedenti asilo, nel caso di arrivi particolarmente consistenti. [ ] Le condizioni di accoglienza sono deteriorate anche nei CARA, soprattutto a causa del sovraffollamento, che si è verificato per il rallentamento del turnover in uscita dai centri, dovuto sia alla protratta accoglienza di parte di cittadini di Paesi terzi provenienti dalla Libia nel contesto della cosiddetta Emergenza Nord Africa, sia all aumento nel numero di domande d asilo, e il conseguente allungamento delle procedure di riconoscimento della protezione internazionale. A causa di tale pressione sul sistema d accoglienza il Ministero dell Interno continua ad incontrare molte difficoltà nel trovare una sistemazione ai richiedenti asilo in arrivo. Gli standard di accoglienza nei centri governativi (CPSAs, CARA, CDA e CIE) sono scesi anche a causa dei 1 UNHCR, Italia Paese di protezione?, Roma, gennaio 2013, pag.2; 2

3 significativi tagli ai finanziamenti, che hanno contribuito a fare sì che, dal 2011, i contratti per la fornitura dei servizi vengano assegnati esclusivamente secondo il criterio dell offerta più bassa, senza che gli aspetti qualitativi vengano presi debitamente in considerazione 2. Sul punto è, altresì, intervenuta di recente la Commissione straordinaria per i Diritti Umani del Senato la quale nella risoluzione approvata dalla Commissione sull Affare assegnato n. 183 (Doc. XXIV-ter, n.4) parte dall assunto secondo cui In Italia, a partire del 2011, si è registrato un progressivo deterioramento degli standard di accoglienza per i richiedenti asilo, aggravatosi nel corso del 2012 e del 2013 nonché che l Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati continua a ricevere segnalazioni relative a richiedenti asilo privati nel nostro paese della possibilità di accedere in via immediata alle misure di accoglienza loro riconosciute dall ordinamento. La gravità della situazione dell accoglienza di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale è stata, inoltre, richiamata con forza dal Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, nel discorso di fine anno 2012 nel quale il Presidente, nel richiamare il noto articolo del New York Times sulle condizioni dei titolari di protezione in Italia 3, si domanda: E concepibile che profughi cui è stato riconosciuto l asilo vengano abbandonati nelle condizioni che un grande giornale internazionale ha giorni fa amaramente per noi documentato e denunciato?. 4 Occorre, altresì, rilevare come sul punto sia intervenuto il Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d Europa il quale ha, in più occasioni, denunciato la grave situazione italiana, ritenendo che la quasi totale assenza di un sistema di integrazione per i rifugiati e gli altri beneficiari della protezione internazionale abbia determinato un grave problema in materia di diritti umani in Italia. 5 È necessario, infine, ricordare come il 24 ottobre del 2012 la Commissione Europea abbia aperto nei confronti dello Stato italiano una procedura di infrazione N. 2012/2189 in merito all applicazione delle Direttive Europee in materia di protezione internazionale ed il Regolamento Dublino II. Tale procedura di infrazione risulta, ad oggi, pendente nei confronti dello Stato italiano 6 a riprova del fatto che le carenze del sistema di protezione internazionale italiano sono da considerarsi del tutto endemiche e ancora lungi dall essere superate. INDICE 2 UNHCR, Raccomandazioni dell UNHCR sugli aspetti rilevanti della protezione dei rifugiati in Italia, Roma, luglio 2013, pagg. 9 e 10; 3 New York Times, The Italian paradox on Refugees, 27 dicembre 2012, all URL: 4 La trascrizione integrale del discorso del Presidente della Repubblica si può leggere all URL: 5 Nils Muiznieks, Rapporto, Strasburgo, 18 settembre 2012, pag. 5; 6 V. 3

4 I.INTRODUZIONE Mancanza di una legge organica sulla protezione internazionale e concreta applicazione......p.5 II.L ACCOGLIENZA E L INCLUSIONE SOCIALE DI RICHIEDENTI ASILO E RIFUGIATI II.A Premessa.p.6 II.B L accoglienza dei richiedenti asilo prima della formalizzazione della domanda p.6 II.C L accoglienza dei richiedenti asilo dopo la formalizzazione della domanda.p.10 II.C.1 Lo Sprar: servizi e posti disponibili.....p.10 II.C.2 I Cara......p.11 II.C.2.a) Il numero di posti disponibili....p.11 II.C.2.b) Le condizioni di accoglienza nei Cara: I bassi standard di accoglienza... p.13 II.C.3 I Centri delle aree metropolitane... p.16 II.C.4 Il p. 18 II.D I richiedenti asilo e rifugiati rinviati in Italia in applicazione del Regolamento Dublino II...p.21 II.D.1 I numeri.....p.21 II.D.2 La situazione dei titolari di protezione rinviati in Italia: la fuga dall Italia e il vuoto di accoglienza...p.23 II.D.3 Il rinvio in Italia dei richiedenti asilo: la variabilità della loro accoglienza.....p.25 II.E La difficile inclusione sociale dei titolari di protezione...p.27 II.E.1 Ponte Mammolo la baraccopoli del Corno d Africa Roma...p.30 II.E.2 La buca di Ostiense Roma... p.31 II.E.3. L edificio di via dei Cavaglieri Roma...p.32 II.E.4 La casa Bianca Torino...p.33 II.E.5 Altre situazioni di marginalità sociale sul territorio nazionale...p.34 III. LA VALUTAZIONE DELLE DOMANDE IN SEDE AMMINISTRATIVA III.1 La composizione delle Commissioni Territoriali: mancata verifica degli standard di adeguata competenza e conoscenza della materia dell asilo.p.35 III.2 La mancanza di standard qualitativi degli interpreti.p.36 III.3 Domande esaminate e tasso di accoglimento...p.36 IV. LA VALUTAZIONE DELLE DOMANDE IN SEDE GIURISDIZIONALE IV.1 Cenni generali sulla tutela giurisdizionale: problemi sulla sua effettività.. p.41 IV.2 L effetto sospensivo del ricorso: disciplina e problematiche connesse. Il pericolo di refoulement...p.43 IV.3 Le misure di accoglienza in pendenza del procedimento..p.44 V CONCLUSIONI.. p.46 Bibliografia....p.48 Webgrafia p.49 I. INTRODUZIONE 4

5 Mancanza di una legge organica sulla protezione internazionale e concreta applicazione Nell ordinamento giuridico italiano non è presente una legge organica che disciplini in modo armonico e unitario la protezione internazionale. Tale carenza pone numerosi problemi di coordinamento tra le discipline che sono state emanate in tempi diversi e non sempre facendo attenzione alla risoluzione dei problemi posti dalla successione di leggi nel tempo. Numerosi e variegati sono, infatti, gli atti legislativi che disciplinano la materia. In primo luogo il d.lgs. 140/05 di attuazione della Direttiva 2003/9/CE che contiene le norme in materia di accoglienza. Successivo a questa normativa è il d.lgs. 251/2007 di recepimento della direttiva n. 2004/83/CE, recante le norme minime sull attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale nonché le norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta. Va, da ultimo, citato il d.lgs 25/08 (modificato dal d.lgs 159/2008 e dalla l. 94/2009) di recepimento della direttiva n. 2005/85/CE recante le norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. Inoltre assumono un importante rilievo giuridico altri testi normativi che si occupano più in generale della presenza di cittadini stranieri. Primo tra tutti il Testo Unico delle leggi in materia di Immigrazione d.lgs. 286 del 1998, che disciplina sotto vari aspetti anche la condizione giuridica dei richiedenti asilo e rifugiati. Occorre, inoltre, precisare come il d.lgs 25/08 preveda, al suo articolo 36, che le modalità di attuazione dello stesso decreto dovessero essere normate da uno o più regolamenti da emanare entro sei mesi dalla sua entrata in vigore. Ad oggi (maggio 2012) tali regolamenti non sono ancora stati emanati. Anche tale carenza produce sul piano pratico numerosi problemi applicativi che si ripercuotono sull intero iter procedurale di richiesta d asilo. 7 Non solo la normativa italiana appare disarmonica ma al contempo si caratterizza per una sua difforme applicazione sul territorio italiano, con prassi amministrative contraddittorie che molto spesso cercano una loro legittimità nella mancanza di chiarezza dei riferimenti normativi. La presente trattazione vuole concentrarsi in particolare sulle problematiche legate alle seguenti fasi della procedura di richiesta di asilo in Italia nonché della successiva permanenza sul territorio dei titolari di protezione internazionale: - l accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati nonché l inclusione sociale dei titolari di protezione 7 La carenza di regolamenti attuativi viene messa in rilievo anche da Amnesty International che, nel suo rapporto annuale per il 2010 sull Italia, riporta: Non sono state emanate le regole di attuazione delle norme sull asilo introdotte nel 2008 dai decreti legislativi che attuano le Direttive europee in materia di procedure d asilo e qualifica di rifugiato. Esse sarebbero utili anche ai fini dell efficacia della norma sull effetto sospensivo (che consente al richiedente asilo di vedere la propria espulsione sospesa durante il tempo del ricorso contro il rigetto della domanda di asilo in prima istanza), Amnesty International, Rapporto annuale 2010, Maggio 2010; 5

6 internazionale in un momento successivo all accoglimento della loro istanza di protezione. - la valutazione della domanda in sede amministrativa; - la valutazione della domanda in sede giurisdizionale. II. L ACCOGLIENZA E L INCLUSIONE SOCIALE DI RICHIEDENTI ASILO E RIFUGIATI II.A Premessa La definizione dell intero sistema di accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati in Italia è alquanto complessa. Il sistema di accoglienza italiano, infatti, è costituito da strutture di accoglienza diversificate tra loro in quanto a posti disponibili, condizioni e standard dei servizi resi. A complicare ulteriormente la definizione del sistema va, inoltre, precisato come ad oggi l Amministrazione Centrale non si sia mai dotata di un rapporto periodico sul sistema di accoglienza. L unica parte del sistema che produce dettagliati rapporti sul proprio funzionamento, i propri standard e i servizi offerti è il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (Sprar). La presente trattazione si occuperà di analizzare i seguenti aspetti del sistema di accoglienza: - l accoglienza dei richiedenti asilo prima della formalizzazione della loro domanda; - l accoglienza dei richiedenti asilo dopo la formalizzazione della domanda; - l accoglienza dei richiedenti asilo e rifugiati rinviati in Italia in applicazione del Regolamento Dublino II; - l accoglienza e l inclusione sociale dei beneficiari di protezione internazionale; - l accoglienza dei ricorrenti, ovvero di coloro che hanno proposto ricorso giurisdizionale avverso il diniego della loro istanza di protezione. Per tale aspetto, si rinvia, per ragioni di sistematicità della trattazione, al cap. 4 par. 3. II.B L accoglienza dei richiedenti asilo prima della formalizzazione della domanda La domanda di asilo in Italia (art. 3, co. 2, e art. 26, co. 1, d.lgs 25/08) può essere presentata all ufficio di polizia di frontiera, all atto dell ingresso sul territorio dello Stato, ovvero presso la Questura del luogo di dimora del richiedente 8. Può, pertanto, accedere alla procedura di asilo sia colui che sta per fare o ha appena fatto ingresso in Italia, sia colui che si trova già Italia, con o senza 8 Va evidenziato, tuttavia, come la nozione di dimora di cui al citato art. 26, co.1, non sia chiaramente definita dalla norma stessa. Il che pone, nella prassi applicativa, numerosi problemi per il richiedente. La nozione di luogo di dimora viene talora interpretata come il luogo in cui il richiedente si trova, anche temporaneamente, o viceversa come il luogo in cui lo straniero vive abitualmente, richiedendo in tal caso che ai fini della ricezione della domanda di asilo detta dimora sia già conosciuta o conoscibile dalla Questura (in genere attraverso dichiarazione di ospitalità presso un privato che ha un alloggio nella Provincia, regolarmente comunicato all autorità locale di pubblica sicurezza ai sensi dell art. 7 del Testo unico immigrazione). Si ritiene che quest ultima interpretazione di dimora come luogo di residenza vada esclusa, in quanto contrastante con l esigenza di garantire il fondamentale principio di accesso alla procedura quale nucleo essenziale del diritto d asilo, Sprar, Unhcr e al, La tutela dei richiedenti asilo Manuale giuridico per l operatore, Maggio 2012, pagg ; 6

7 permesso di soggiorno. La domanda può essere presentata senza termini di decadenza e l istanza non può, altresì, essere respinta per il solo fatto di non essere stata presentata tempestivamente. La presentazione della domanda di asilo non è vincolata, nell ordinamento giuridico, ad una forma precisa e può avvenire anche in modo verbale o attraverso manifestazioni comportamentali che manifestino la chiara volontà dello straniero di richiedere la protezione. Sussiste, tuttavia, l obbligo per il richiedente di collaborare con le Autorità in ogni fase del procedimento, mentre la Questura che riceve la domanda ha l obbligo di formare un verbale, negli appositi modelli predisposti dalla Commissione Nazionale, contenente le dichiarazioni rese dall istante e gli allegati di legge. Ai sensi dell art. 26 d.lgs 25/08, la ricezione della domanda di asilo da parte dell Autorità di PS, con conseguente rilascio del verbale di ricezione dell istanza, del permesso di soggiorno o dell attestato nominativo, avviene contestualmente o subito dopo la presentazione della domanda stessa, che, come detto, si sostanzia nella chiara manifestazione di volontà del richiedente. Occorre, tuttavia, precisare come molto spesso le esigenze organizzative da parte degli uffici competenti alla ricezione delle domande di asilo nonché le carenze di personale negli stessi producono una dilatazione significativa, e talvolta macroscopica, del tempo intercorrente tra la presentazione della domanda e la sua formalizzazione, ossia la compilazione e il rilascio del verbale di ricezione dell istanza (mod. C3). Va, inoltre, segnalata la prassi applicativa presente in gran parte del territorio nazionale, secondo la quale, senza la formalizzazione della domanda non si ha l accesso del richiedente asilo alle misure di accoglienza. Il richiedente si trova, quindi, in una situazione di limbo giuridico ed è escluso di fatto dall accesso alle misure di accoglienza. Senza avere, in questa sede, alcuna presunzione di completezza, si segnalano, in tal senso, alcune prassi applicative nelle più importanti aree metropolitane italiane. 9 A Torino tra il momento della presentazione della domanda e la sua formalizzazione possono trascorrere dai 20 giorni (dato fornito dall Ufficio Immigrazione) ai 2 mesi (dato confermato da tutte le associazioni e gli enti di tutela). In tale arco temporale il richiedente asilo non ha alcuna garanzia di avere accesso ad un effettiva accoglienza. Di conseguenza ed anche se il Comune di Torino si attiva da subito per l inserimento in accoglienza, considerandoli già come del resto sono richiedenti asilo, questi ultimi hanno diritto solo all accesso ad uno dei 200 posti in dormitorio della città di Torino (c.d. accoglienza in bassa soglia ). Va, tuttavia, precisato che tali posti non sono riservati ai soli richiedenti asilo ma anche a tutti i senza tetto presenti in città. Va, peraltro, segnalato come per questo tipo di accoglienza non sia previsto alcun posto per le donne, le quali devono essere accolte in strutture di volontariato disponibili al momento. Molti richiedenti, dunque, in questa prima fase della procedura, attivata ma non 9 I dati e le informazioni che seguono sono tratti dalla recente ricerca Asgi e al., Il diritto alla protezione, Fondo Europeo per i Rifugiati, Giugno 2011, pagg. 71 ss; 7

8 formalizzata, sono abbandonati a se stessi e costretti spesso a vivere all addiaccio e/o in sistemazioni di fortuna, con ogni evidente conseguenza di dispersione. Va, infatti, considerato che, a fronte di questi 200 posti disponibili per tutti i senza tetto presenti a vario titolo in città, il solo numero delle richieste di asilo presentate alla Questura di Torino sia stato di 589 per il 2008, 471 per il 2009 e 445 per il A Roma il tempo intercorrente tra il momento della manifestazione della volontà di richiedere asilo e l effettiva verbalizzazione è stimabile tra 1 e 4 mesi. Si evidenzia, inoltre, come il richiedente sia informato della possibilità di richiedere accoglienza solo al momento della verbalizzazione della domanda e non, invece, al momento in cui manifesta la volontà di chiedere asilo. Al momento del fotosegnalamento (che viene effettuato contestualmente alla presentazione della domanda o a distanza di pochi giorni da questa), tuttavia, al richiedente viene rilasciato un cedolino. Tale documento è valido ai fini della richiesta di ingresso nel circuito di accoglienza gestito dall Ufficio Immigrazione del Comune di Roma. In questa fase in cui non può avere accesso all accoglienza prevista per i richiedenti asilo che abbiano già formalizzato la domanda, quindi, il richiedente, se supportato da associazioni attive sul territorio, viene quindi indirizzato presso l Ufficio Immigrazione del Comune. L ingresso nel circuito comunale è, tuttavia, reso estremamente difficile dalla carenza dei posti in relazione alla domanda. Ciò fa sì che i tempi di attesa si attestino intorno ai quattro mesi. 10 Anche a Roma, quindi, il rischio che in questa fase i richiedenti asilo rimangano di fatto privi di qualsiasi forma di accoglienza è molto elevato e può portare, quindi, ad una forte marginalizzazione sociale di queste persone. Occorre, a tal proposito, evidenziare come il direttore del CIR (Consiglio Italiano Rifugiati) Christopher Hein parla di almeno 2000 richiedenti asilo che vivono a Roma in condizioni alloggiative e sanitarie drammatiche. 11 È frequente, infatti, la presenza anche di richiedenti asilo nelle occupazioni informali presenti sul territorio romano, di cui ci si occuperà più diffusamente nei prossimi paragrafi. La Caritas Roma, in una sua recentissima pubblicazione, ha riportato la presenza di almeno un 4,6% di richiedenti protezione internazionale nel campione dalla stessa analizzato, basato su soggetti presenti nelle occupazioni romane. 12 A Bologna tra la dichiarazione della volontà di presentare domanda di asilo e la formalizzazione della richiesta possono trascorrere da un minimo di 30 giorni ad un massimo anche di 180 giorni. Va rilevato che in questa fase di pre-formalizzazione della richiesta il richiedente non può accedere all accoglienza nello Sprar né ai servizi sociali del territorio. Nessuna forma di accoglienza è, 10 Per ulteriori dettagli sul circuito di accoglienza del Comune di Roma si rimanda a quanto riportato nel paragrafo dedicato ai centri delle aree metropolitane. 11 IntegraAzione, I rifugiati invisibili L accoglienza informale nella capitale, maggio 2012; 12 Caritas Roma e al, Mediazioni metropolitane, studio e sperimentazione di un modello di dialogo e intervento a favore dei richiedenti e titolari di protezione internazionale in situazione di marginalità, Roma, giugno 2012, pag. 44; 8

9 infatti, predisposta dalla Prefettura del territorio, che invece subordina l accesso e l attivazione delle misure di accoglienza alla formalizzazione della domanda. In questa fase, quindi, l accoglienza del richiedente conta esclusivamente su strutture dell ente locale o del privato sociale o di associazioni di volontariato e parrocchie. Il Comune di Bologna, infatti, riserva a proprie spese 16 posti di pronta accoglienza per i soli richiedenti che siano in attesa della verbalizzazione della domanda e del conseguente inserimento nello Sprar. Oltre a questi limitatissimi posti, per i restanti richiedenti asilo vi è solo la possibilità di inserimento nelle strutture comunali generiche (vecchi centri di accoglienza e dormitori), strutture del privato sociale, dell associazionismo o delle parrocchie. Se si considera che nel corso del 2010 sono state presentate a Bologna, per il tramite dello Sportello Protezioni Internazionali del Comune 13, 120 domande di protezione internazionale, si può avere un idea netta di quante persone abbiano usufruito di queste forme minime di accoglienza. Tali forme minime di accoglienza, inoltre, nella generalità dei casi, si protraggono per il richiedente anche per lunghi mesi, mentre lo stesso è in attesa della verbalizzazione della propria domanda di asilo, con evidenti conseguenze pregiudizievoli soprattutto per le situazioni maggiormente vulnerabili per le quali manca una presa in carico effettiva nonché l elaborazione di percorsi individualizzati. A Milano la prassi seguita negli ultimi anni prevede che allo straniero che intenda richiedere asilo e che si presenti, a tal fine, agli uffici della Questura, venga rilasciato un invito a ripresentarsi, normalmente da uno a due mesi dopo la prima manifestazione di volontà di richiedere asilo. Va evidenziato, tuttavia, come detto invito non è un documento autorizzativo alla permanenza regolare sul territorio ed espone il richiedente a rischio di espulsione. Va, inoltre, evidenziato come anche a seguito dell avvenuto fotosegnalamento e della verbalizzazione non venga rilasciato immediatamente il permesso di soggiorno per richiesta asilo, necessario per l ingresso nella lista d attesa per avere accoglienza in una delle strutture comunali. Il permesso, infatti, viene rilasciato solo se il richiedente produce una dichiarazione di domiciliazione. I tempi, quindi, di rilascio del permesso variano a seconda della disponibilità di tale domiciliazione: il periodo che intercorre tra l inizio della procedura ed il rilascio del permesso può dirsi compreso tra i 4 e i 6 mesi. Come evidenziato, inoltre, senza il permesso per richiesta asilo il richiedente non può recarsi all Ufficio Immigrazione del Comune di Milano per chiedere l inserimento in una lista d attesa per l accesso alle strutture di accoglienza comunali. Considerato che il periodo di attesa è mediamente di due-tre mesi, si può evidenziare come il periodo che intercorre tra la richiesta di asilo quale manifestazione della volontà e l effettivo accesso ad una struttura di accoglienza 13 Va rilevato che la Questura di Bologna non ha uno Sportello al pubblico dedicato alla ricezione delle domande d asilo e consente l accesso alla procedura solo previa fissazione di un appuntamento. La presentazione della domanda di protezione avviene quindi o attraverso un legale di fiducia, o attraverso lo Sportello Protezioni Internazionali attivato dal Comune di Bologna ovvero tramite invio di istanza scritta per gli stranieri già trattenuti presso il Cie (Centro di identificazione ed espulsione). 9

10 sia, complessivamente, di circa mesi. Si tratta, come è evidente, di un lasso di tempo molto elevato che funge da fattore di dissuasione alla presentazione della domanda di asilo nel territorio milanese nonché da fattore di spinta all allontanamento dallo stesso territorio. II.C L accoglienza dei richiedenti asilo dopo la formalizzazione della domanda In Italia il sistema di accoglienza ordinario per richiedenti asilo, e in taluni casi anche per rifugiati, è costituito da vari tipi di strutture. Ci sono i Centri di Accoglienza per richiedenti Asilo (CARA), i Centri di primo soccorso e accoglienza (CDA/CPSA), i progetti territoriali del Sistema Protezione Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR) nonché ulteriori centri nelle aree metropolitane. Tale apparato si presenta, allo stato attuale, numericamente inadeguato e, soprattutto, fortemente disorganico, tanto che si possono individuare diversi sistemi paralleli, poco coordinati tra loro. I centro dedicati all accoglienza di queste persone hanno caratteristiche molto diverse. Si tratta di sistemi che storicamente non si parlano tra di loro, spesso con spreco di risorse e inefficacia dei percorsi di inserimento e integrazione. La normativa che regola la nascita e il funzionamento di tali strutture si presenta piuttosto frammentaria. 14 II.C.1 Lo Sprar: servizi e posti disponibili Il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) è stato istituito dalla legge n. 189/2002 (c.d. legge Bossi-Fini) ed è costituito dalla rete degli enti locali che per la realizzazione di progetti di accoglienza e di integrazione accedono, nei limiti delle risorse disponibili, al Fondo Nazionale per le politiche e i servizi dell asilo (FNPSA). Il coordinamento di tale Sistema è garantito dal Servizio Centrale, struttura operativa istituita dal Ministero dell Interno Dipartimento per le libertà civili e l Immigrazione. Gli enti locali, afferenti alla rete Sprar, garantiscono per i beneficiari interventi di c.d. accoglienza integrata che supera la sola predisposizione di vitto e alloggio, prevedendo in modo complementare anche misure di orientamento legale e sociale nonché la costruzione di percorsi individuali di inserimento socio-economico per i propri beneficiari. Quella dello Sprar è, quindi, un accoglienza ad alta soglia che garantisce standard elevati di servizi di accoglienza. Lo Sprar, tuttavia, presenta un numero limitatissimo di posti disponibili in relazione al bisogno di accoglienza presente sul territorio. Per il biennio i posti disponibili all interno del sistema sono stati in totale 3000 per annualità, sia per richiedenti asilo che per titolari di protezione. Se si confronta tale numero con quello delle domande di asilo presentate nel corso dell ultimo triennio ci si rende immediatamente conto dell esiguità di tale disponibilità. 14 Caritas Roma e al, Mediazioni metropolitane, studio e sperimentazione di un modello di dialogo e intervento a favore dei richiedenti e titolari di protezione internazionale in situazione di marginalità, Roma, giugno 2012, pag. 10; 10

11 Nel corso del 2008 sono state, infatti, presentate in Italia domande; sono state le domande inoltrate nel 2009 mentre quelle presentate nel A conferma di questa esiguità va ricordato come per il 2009 lo Sprar ha attivato, straordinariamente, 694 posti aggiuntivi, mentre 146 posti straordinari sono stati attivati per il La necessità di ampliare la rete ordinaria di accoglienza anche in un biennio caratterizzato, come si può vedere, da una notevole flessione delle domande di protezione internazionale è indice di una delle maggiori criticità endemiche del sistema di accoglienza in Italia: la limitatezza del numero di posti che rende il sistema non pienamente sufficiente alla ricezione dei richiedenti asilo e rifugiati presenti sul territorio. Questo aspetto è, ulteriormente, confermato dalle liste di attesa dello Sprar: alla fine del 2009 le persone segnalate allo Sprar ancora in attesa di sistemazione erano più di 1000, mentre alla fine del 2010 anno in assoluto con il minor numero di domande presentate il numero dei richiedenti asilo e rifugiati segnalati e non accolti era di oltre 2500 persone. 17 Risulta, dunque, di tutta evidenza come la rete di accoglienza Sprar, pur presentando standard di accoglienza elevati, non è assolutamente in grado di soddisfare, neppure in parte, la domanda di accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati presenti sul territorio italiano. II. C.2 I CARA II.C.2.a) Il numero di posti disponibili Per quanto riguarda i centri d accoglienza a diretta gestione dell autorità governativa la presente trattazione si concentrerà unicamente sui Cara, essendo i CPSA centri di primo soccorso ed assistenza in cui l accoglienza dei richiedenti asilo è destinata a durare per un brevissimo arco temporale, immediatamente seguente al loro arrivo nei luoghi di sbarco. I Cara sono stati istituiti dall art. 20, co. 2, d.lgs 25/ Lo stesso comma regola le ipotesi in cui il richiedente asilo deve essere ospitato in un Cara: a) quando è necessario verificare o determinare la sua nazionalità o identità, ove lo stesso non sia in possesso dei documenti di viaggio o di identità, ovvero al suo arrivo nel territorio dello Stato abbia presentato documenti risultati falsi o contraffatti; b) quando ha presentato la domanda dopo essere stato fermato per aver eluso o tentato di eludere il controllo di frontiera o subito dopo; c) quando ha presentato la domanda dopo essere stato fermato in condizioni di soggiorno irregolare. 15 Fonte: UNHCR, dati riportati in Caritas/Migrantes, Dossier Statistico Immigrazione 2011, Roma, ottobre 2011, pag. 501; 16 V. SPRAR, Rapporto Annuale del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati, Dicembre 2011; 17 V. SPRAR, Rapporto Annuale del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati, Dicembre 2011; 18 Va, tuttavia, precisato come l attuale normativa non definisce nel dettaglio i Cara (Centri di accoglienza per richiedenti asilo), limitandosi a prevedere i casi in cui il richiedente asilo deve essere inviato in accoglienza in questi centried a disciplinare alcuni aspetti essenziali del trattamento che nell ambito di tale accoglienza il richiedente deve ricevere, Sprar, Unhcr et al, La tutela dei richiedenti asilo Manuale giuridico per l operatore, Maggio 2012, pag. 111; 11

12 Nell ipotesi prevista al punto a), il richiedente è ospitato per un periodo non superiore a 20 giorni, mentre negli altri casi per un periodo non superiore a 35 giorni. 19 Secondo l esperienza maturata da chi scrive, tale termine, tuttavia, risulta lungamente superato in tutte le ipotesi di accoglienza. Una recente ricerca, contenente dati forniti dal Ministero dell Interno, ha evidenziato che i pochi dati disponibili in relazione ai tempi medi di permanenza nei CDA/Cara in larga misura sembrano confermare che il periodo di permanenza nei centri dei richiedenti asilo sia significativamente superiore alla previsione di cui all art. 20 del D.Lgs 25/ Questo dato risulta confermato anche da molti enti di tutela secondo cui il periodo di permanenza nei CDA Cara si attesterebbe su un periodo non inferiore a otto-dieci mesi, con punte superiori all anno. 21 Una recente pubblicazione, infine, da un analisi effettuata sui centri di Castelnuovo di Porto e di Crotone, riporta: il periodo trascorso presso le strutture di accoglienza di Crotone e Castelnuovo di Porto è, nella media, pari a 106 giorni, se consideriamo gli individui che hanno già lasciato il Cara, e pari a 108 giorni se consideriamo anche gli individui attualmente presenti presso i Cara. 22 Il richiedente asilo ospitato nel Cara ha diritto ad uscire nelle ore diurne senza che sia necessario richiedere alcuna autorizzazione. Nei soli casi in cui il richiedente debba allontanarsi per periodi di tempo superiori o diversi (es. ore notturne) è previsto l obbligo per lo stesso di chiedere l autorizzazione al Prefetto competente. Va precisato come molti Cara sono anche CDA 23, ossia strutture destinate a garantire un primo soccorso allo straniero irregolare rintracciato nel territorio nazionale. L accoglienza nel centro è limitata al tempo strettamente necessario per stabilire l identità e la legittimità della sua permanenza sul territorio o per disporne l allontanamento 24. Tuttavia dette strutture non sono sorrette da alcuna previsione normativa: non c è, infatti, una disciplina delle fattispecie e delle modalità di accoglienza o di permanenza di fatto obbligata degli stranieri in detti centri. Occorre, inoltre, precisare come all interno delle strutture non vi sia alcuna divisione tra i posti destinati ad essere CDA e posti Cara Va, inoltre, fin da ora premesso come l invio al Cara in base ad una delle 3 ipotesi di cui al secondo comma dell art. 20 d.lgs 25/08 può avere effetti diversi anche sull eventuale tutela giurisdizionale del richiedente asilo, come vedremo nel paragrafo ad essa dedicato; 20 V. Asgi e al., Il diritto alla protezione, Fondo Europeo per i Rifugiati, Giugno 2011, pagg. 126 ss; 21 Asgi e al., Il diritto alla protezione, Fondo Europeo per i Rifugiati, Giugno 2011, pag.130; 22 V. Rossi E. Vitali L., I rifugiati in Italia e in Europa, Giappichelli, Torino, 2011, pag. 26; 23 Va, inoltre, precisato che alcune strutture che ospitano i Cara, sono strutture polifunzionali, che ospitano nel loro complesso anche dei Centri di Identificazione ed espulsione (CIE, ex CPTA). Il fatto che nella medesima area sorgano centri dalle finalità molto diverse crea un clima di assimilazione. Ove sono presenti strutture di tipo polifunzionale, (sia strutture di prima accoglienza e di protezione dei richiedenti asilo che strutture destinate all esecuzione dell espulsione) c è il concreto rischio che si verifichi nei fatti una sostanziale assimilazione dei centri per richiedenti asilo con i CPTA, Ministero dell Interno, Rapporto della Commissione per le verifiche e le strategie dei centri De Mistura, gennaio 2007, pag. 18; 24 Definizione rinvenibile sul sito del Ministero dell Interno 25 I CARA e i CDA dovrebbero ospitare, quindi, due gruppi distinti, ma, dalle osservazioni condotte, è emersa una sovrapposizione spaziale e funzionale tra le due tipologie di centri e per tale ragione sono stati trattati contestualmente nel presente rapporto. I CARA e i CDA, difatti, accolgono senza alcuna distinzione richiedenti asilo e stranieri in attesa di registrale la domanda d asilo, con 12

13 Nella tabella che segue è possibile vedere i numeri dell accoglienza nei Cara e CDA per il CARA Ancona CDA CARA Bari CDA + CARA Brindisi CDA CARA Caltanissetta CDA CARA Crotone CDA CARA Foggia CDA CARA Gorizia CARA Roma- Castelnuovo di Porto CARA Trapani CARA Totale per data Fonte: Senato della Repubblica, Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani I nove Cara in funzione al dicembre 2011 possono ospitare complessivamente circa 2000 persone. Aggiungendo a questi posti quelli dei CDA si raggiunge un totale di circa 5000 posti. 26 Alla luce di tali dati è di tutta evidenza come la capacità ricettiva di accoglienza, anche in tali centri, sia del tutto insufficiente rispetto all effettiva richiesta. 27 II.C.2.b) Le condizioni di accoglienza nei Cara: i bassi standard di accoglienza I Cara sono ubicati in zone periferiche delle aree in cui insistono, isolati dal resto del territorio e circondati da evidenti recinzioni, che li fanno apparire all esterno come luoghi destinati a categorie di persone che in qualche modo devono essere tenute distinte dal resto della società. 28 Da un punto di vista strutturale, dunque, la funzione di contenimento e sorveglianza sembra essere predominante rispetto a quella dell accoglienza. 29 Molti centri sono di dimensioni enormi in quanto a capienza, come ad esempio quello di Bari e la differenza che solo i primi possono uscire dai centri durante le ore diurne, mentre i secondi devono attendere in condizioni di trattenimento da 10 a 60 giorni l attestazione di richiedente asilo, Medici senza Frontiere, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, gennaio 2010, pag. 16; 26 Fonte: Ministero dell Interno. Dati riportati in Senato della Repubblica Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, Rapporto sullo stato dei diritti umani negli istituti penitenziari e nei centri di accoglienza e trattenimento per migranti in Italia, approvato il 6 marzo 2012, pag. 121; 27 Tale insufficienza è stata, altresì, denunciata dall UNHCR nel corso della sua audizione innanzi alla Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani del Senato. Come si può leggere nel rapporto, infatti, il sistema di accoglienza ordinario dovrebbe poter disporre strutturalmente di un numero di posti che sia in grado di rispondere in maniera flessibile anche a particolari pressioni migratorie. La capacità ricettiva ordinaria, infatti, risulta ad oggi ancora insufficiente, Senato della Repubblica Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, op. cit., pagg ; 28 Tale collocazione sicuramente contribuisce ad alimentare il clima di intolleranza e pregiudizio che circonda richiedenti asilo e rifugiati di cui parla anche Amnesty International: Le autorità non li hanno adeguatamente protetti [richiedenti asilo e rifugiati] dalla violenza a sfondo razziale e, facendo collegamenti infondati tra immigrazione e criminalità, alcuni politici e rappresentanti del governo hanno alimentato un clima di intolleranza e xenofobia Amnesty International, Rapporto annuale 2011 Italia, maggio 2011; 29 Nel complesso, i centri visitati appaiono privi di alcun tipo di contatto e sinergia con i servizi del territorio e risultano come corpi estranei rispetto al contesto locale in cui si trovano Medici senza Frontiere, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, gennaio 2010, pag. 18; 13

14 quello di Crotone, e solitamente hanno sede in strutture riadattate come ex aeroporti, ex saline, ex caserme. La collocazione dei centri nonché le loro dimensioni fanno dei Cara strutture inappropriate a fornire idonee condizioni di accoglienza per i richiedenti asilo che vi sono ospitati. I Cara forniscono generalmente standard di accoglienza a bassa soglia, che variano molto anche a seconda delle strutture. Questo dato è stato rilevato dalla Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani del Senato Italiano: non tutti i Cara offrono lo stesso livello di servizi, in molti casi si riscontrano carenze nella fornitura di servizi alla persona così come previsti dallo Schema generale di capitolato per la gestione dei centri adottato nel 2008 (mediazione linguistica, informativa legale, sostegno socio-psicologico), con potenziale danno soprattutto per i soggetti più vulnerabili, come le vittime di tortura o trauma estremo, le vittime di violenza sessuale o di genere, le persone con disabilità. 30 Tutti i centri forniscono un assistenza sanitaria di base 31 ; va, tuttavia, precisato come non sono previste procedure per adattare l offerta dei servizi sanitari al numero di ospiti presenti. Ciò comporta, in periodi di sovraffollamento, grandi difficoltà nel garantire standard medico-qualitativi costanti. 32 Il d.lgs. 140/05 prevede, al suo articolo 8, che nei centri sono previsti per le persone vulnerabili servizi speciali di accoglienza stabiliti dal direttore del centro, ove possibile, in collaborazione con la Asl competente per territorio, che garantiscono misure assistenziali particolari ed un adeguato supporto psicologico, finalizzato alle esigenze della persona. Con ciò il legislatore italiano si è conformato a quanto previsto dall art. 17 della direttiva 2003/9/CE il quale prevede che le condizioni di accoglienza messe a punto dagli Stati membri debbano tenere conto della specifica situazione delle persone vulnerabili. Nella pratica, tuttavia, tale norma europea è in molte occasioni disattesa. Va, prima di tutto, evidenziato come non tutti i richiedenti asilo accolti nei Cara siano iscritti al Servizio Sanitario Nazionale (SSN): tale iscrizione è condizione necessaria per fruire dei servizi offerti dalle Aziende Sanitarie Locali (ASL) sul territorio. Non sono, ad esempio, iscritti al SSN i richiedenti asilo ospiti dei Cara pugliesi (Brindisi, Bari e Foggia) 33 : tale carenza produce i suoi effetti, nei periodi di massima capienza di questi Cara, su quasi 2000 persone. La mancata iscrizione al SSN può influire in modo molto sensibile nella non attivazione di percorsi di emersione, presa in carico e riabilitazione specialistica che pure sarebbero necessari nei confronti dei richiedenti asilo con particolari vulnerabilità. Si evidenzia, infatti, come l iscrizione al SSN 30 Senato della Repubblica Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, op. cit., pag. 123; 31 I servizi sanitari non dispongono di protocolli sanitari per la diagnosi e il trattamento di patologie infettive come TBC, HIV ed epatiti, salvo che nei centri di Caltanissetta e Foggia, Medici senza Frontiere, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, gennaio 2010, pag. 20; 32 Cfr Medici senza Frontiere, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, gennaio 2010, pag. 19; 33 V. Asgi e al., Il diritto alla protezione, Fondo Europeo per i Rifugiati, Giugno 2011, pag. 392; 14

15 permetta (diversamente dall accesso alle sole prestazioni sanitarie necessarie ed urgenti) di potere tempestivamente predisporre accertamenti ed esami clinici, nonché interventi adeguati di riabilitazione psico-fisica dei soggetti portatori di rilevanti vulnerabilità. Altro aspetto che urge rilevare è che le dimensioni dei Cara rendono spesso difficile l emersione della vulnerabilità, anche qualora vi sia la tempestiva iscrizione al SSN. Gli enti di tutela 34 sono concordi nell affermare che il Cara in sé non è un luogo di accoglienza adatto per delle persone vulnerabili: i grandi numeri, le strutture poco curate, gli orari rigidi, la frequente presenza di militari e/o forze dell ordine all interno dei centri stessi sono fattori che non favoriscono di certo l emersione e la successiva presa in carico della vulnerabilità. 35 Come evidenziato dalla Commissione straordinaria del Senato, inoltre, un ulteriore gravissima carenza si riscontra sui servizi di mediazione culturale e interpretariato. 36 Tali servizi sono indispensabili sia per i richiedenti asilo per il loro accesso ai diritti, ai servizi e per esprimere bisogni e quesiti, sia all ente gestore per comprendere i problemi e definire repentine soluzioni. Ulteriore carenza è quella dei servizi di assistenza legale, anch essa sottolineata dalla Commissione straordinaria del Senato. Tali servizi, infatti, sono fortemente sottodimensionati rispetto alle esigenze delle strutture. 37 Le condizioni di accoglienza nei Cara presentano, in definitiva, standard di bassa soglia, che nella maggior parte dei casi si limitano a fornire agli ospiti vitto e alloggio (talvolta in condizioni precarie 38 ) e assistenza sanitaria di base 39, senza alcuna progettualità che possa portare gli ospiti ad un inserimento effettivo nel territorio di riferimento. Tale situazione è particolarmente grave se si considera, infine, che i tempi di permanenza nei Cara sono piuttosto lunghi sull intero territorio nazionale. Esso, infatti, come visto, si attesterebbe su un periodo non inferiore a otto dieci mesi, 34 V. Asgi e al., Il diritto alla protezione, Fondo Europeo per i Rifugiati, Giugno 2011, pag. 195; 35 L esperienza maturata relativamente all accoglienza di persone vulnerabili conferma l essenzialità del rapporto individuale nell instaurazione di un rapporto di fiducia. Queste infatti non si rivelano meccanicamente, tanto più se le vulnerabilità sono negate a se stessi come forma di autodifesa. Occorrono quindi spazi a misura d uomo, dove il contesto ambientale favorisca il contatto, strutturato e informale, da cui discende il rapporto tra utente e operatore. La condizione di vulnerabilità si nutre infatti di attenzioni mirate e contesti familiari per ricostruire un immagine di sé in cui sia possibile riconoscersi, Provincia di Parma, Per un accoglienza e una relazione d aiuto transculturali, Fondo Europeo per i Rifugiati 2009, Parma, 2011, pag. 95; 36 Valutando il rapporto tra numero di operatori e capacità ricettiva, emerge una grave insufficienza di mediatori e interpreti nelle strutture di Bari, Crotone e Gorizia, dove si riscontra, approssimativamente, meno di un operatore ogni 100 ospiti, mentre nei centri di Caltanissetta, Milano e Trapani non sono coperte lingue molto presenti tra i richiedenti asilo come l amarico e il tigrino e gli idiomi dell Afghanistan, Medici senza Frontiere, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, gennaio 2010, pag. 18; 37 L informazione sulla procedura di asilo e sui diritti dei richiedenti asilo è in generale carente. La distribuzione di materiale informativo multilingue non sembra sistematica in nessun centro e sembra emergere, dalle testimonianze raccolte tra i richiedenti asilo, una generale carenza di informazioni sulla procedura per il riconoscimento dello status di rifugiato o di altre forme di protezione internazionale, Medici senza Frontiere, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, gennaio 2010, pag. 21; 38 Nei centri di Foggia, Crotone, Caltanissetta spesso i pasti sono serviti freddi e la maggior parte degli ospiti è obbligata a consumarli sul proprio letto o per terra per l assenza di spazi ad hoc, Medici senza Frontiere, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, gennaio 2010, pag Gli appartamenti sono angusti e sporchi. Un afghano riferisce anche di scarsi controlli medici. Non vengono fatti check up e a volte somministrano le stesse pillole per patologie differenti, Dal Corriere della Sera on line del , Un viaggio tra i disperati del Cara senza farmaci né speranza, 15

16 con punte anche superiori all anno. 40 IL CARA DI CASTELNUOVO DI PORTO Per comprendere meglio gli standard di accoglienza nei Cara si è voluto, in questa sede, riportare quale esempio il Cara di Castelnuovo di Porto, nei pressi di Roma. La struttura di Castelnuovo di Porto è stata istituita con decreto del ed è entrata in funzione quale Cara CDA nel maggio del Fino a febbraio 2012 l Ente gestore della struttura è stata la Croce Rossa Italiana (CRI). Da marzo 2012 l Ente gestore è la società Gepsa (Gestion Etablissements Penitenciers Services Auxiliares). Il Cara è collocato in prossimità dell uscita autostradale della rete A1 Castelnuovo di Porto. La struttura dista circa 9 km dal comune di appartenenza e circa 40 km da Roma. Non vi sono nei pressi della struttura collegamenti pubblici che possano facilitare gli spostamenti degli ospiti che sono costretti, quindi, a percorrere molti kilometri a piedi, in strade a grande frequentazione di veicoli, per raggiungere la stazione ferroviaria più vicina, Monterotondo, a circa 5 km di distanza, e da lì recarsi a Roma. Esso sorge, quindi, in un area fortemente isolata e del tutto astratta dal territorio circostante. L edificio destinato all accoglienza dei rifugiati fa parte di un complesso di edifici dello stesso tipo, i quali sono destinati al deposito di materiali vari. L intera struttura è, inoltre, circondata da una enorme pavimentazione di cemento. Il Cara ha una capienza ordinaria di 650 posti, ma in alcuni momenti sono state ospitate fino a 780 persone. Nel gennaio del 2010, inoltre, il Cara ha ospitato al proprio interno 85 cittadini di etnia rom che erano stati sgomberati dal Campo di via Salone a Roma, nell ambito del Piano Nomadi avviato dall amministrazione comunale di Roma. Si trattava di persone presenti in Italia da molti anni per le quali era stata attivata quasi in automatico la procedura per la richiesta di asilo, che formalmente giustificasse la loro presenza nel Cara. L intera struttura è circondata da alte recinzioni e per l ingresso nella stessa è necessario esibire l apposito tesserino che dimostri di essere ospite della struttura. L area intorno alla struttura è fortemente degradata e vi sono in prossimità della stessa fenomeni diffusi di prostituzione. Al piano terra della struttura sono ospitati la mensa, gli uffici dell ente gestore, l ambulatorio medico, il servizio legale ed una sala per la televisione; quest ultima consiste in un enorme stanzone vuoto con un paio di sedie e un televisore. Al piano superiore vi sono le camerate: le stanze sono mediamente di 4m per 4 e possono ospitare fino a 5 persone per stanza. Ogni stanza ha un proprio bagno. Non vi sono separazioni tra le zone destinate agli uomini e quelle destinate alle donne né aree destinate all accoglienza dei nuclei familiari o monoparentali pur presenti in modo numeroso nel centro. Non esiste all interno del centro alcun negozio di generi alimentari o di diverso tipo dove poter acquistare i beni che non siano forniti dal gestore e non è, altresì, prevista l erogazione di un pocket money agli ospiti per le loro esigenze personali. Occorre, infine, sottolineare come non vi sono strutture ricreative di alcun genere, neanche per i molti minori ivi presenti. II.C.3 I CENTRI DELLE AREE METROPOLITANE Molte aree metropolitane sul territorio nazionale presentano circuiti di accoglienza propri, non appartenenti né alla rete Sprar né al sistema dei Cara. Tali circuiti di accoglienza hanno regole di accesso e capacità ricettive del tutto peculiari e difformi tra loro che danno vita a veri e propri sistemi a sé di accoglienza che interessano sia richiedenti asilo, che richiedenti asilo Dublino, sia titolari di protezione internazionale ed umanitaria. Tali azioni sviluppatesi a livello locale, pur non configurandosi formalmente come attuazione della direttiva e del decreto accoglienza, sono spesso chiamate a colmare le grandi lacune di tale attuazione. Le stesse autorità che gestiscono l accoglienza nei termini di cui alla direttiva e al decreto, infatti, non di rado fanno riferimento a questo tipo strutture per sopperire alle carenze del sistema statale di accoglienza. 41 Non è possibile dare in questa sede contezza di tutti i circuiti di accoglienza che insistono sul 40 V. Asgi e al., Il diritto alla protezione, Fondo Europeo per i Rifugiati, Giugno 2011, pag. 130; 41 Cfr. Benvenuti M. (a cura di), La protezione internazionale degli stranieri in Italia: uno studio integrato sull applicazione dei decreti di recepimento delle direttive europee sull accoglienza, sulle qualifiche e sulle procedure, Jovene, Napoli, 2011, pagg 29 ss; 16

17 territorio nazionale. Ci si limiterà, quindi, a menzionare i circuiti di alcune delle più importanti aree metropolitane che possano fornire un idea sulle dimensioni di questo fenomeno e sulle sue caratteristiche principali. 42 Il Comune di Torino gestisce autonomamente 28 posti riservati a richiedenti asilo (26 uomini e 2 donne) ed ha 5 posti per richiedenti con disagio psichico attivati con un finanziamento FER (Fondo Europeo per i Rifugiati). Il Comune gestisce, inoltre, ulteriori 173 posti che sono destinati a titolari di protezione. I posti sono suddivisi in 11 appartamenti privati (uno solo dei quali è destinato all accoglienza di 8 donne), 2 centri di 30 persone ciascuno e un centro più grande con 65 persone. L Ufficio speciale Immigrazione del Comune di Roma (USI) gestisce sul territorio 21 centri di accoglienza. Si tratta generalmente di centri di medie o grandi dimensioni (dai 25 ai 100 posti circa). Tali centri sono gestiti dal privato sociale in convenzione diretta con il Comune di Roma. 43 I centri dispongono di circa 1300/1400 posti; tali posti non sono, tuttavia, riservati esclusivamente a richiedenti asilo e rifugiati. I dati del Comune di Roma per il triennio riportano, infatti, un totale di 3500 nuovi ingressi, da cui si può evidenziare la non esclusiva presenza di richiedenti asilo e rifugiati. Di questi nuovi ingressi, infatti, 1604 erano richiedenti asilo, 573 erano rifugiati, 402 titolari di protezione umanitaria, 501 titolari di protezione sussidiaria e 420 appartenevano ad altre categorie di stranieri. L ingresso nel circuito comunale è comunque difficile per via della carenza dei posti in relazione alla domanda espressa dal territorio. Va, infatti, considerato come a fronte dei posti letto disponibili sul territorio romano (non sempre, come precisato, necessariamente riservati a richiedenti asilo e titolari di protezione) il numero complessivo dei richiedenti asilo e titolari di protezione presenti sul territorio è di circa quattro volte maggiore. 44 Questo fa sì che i tempi di attesa per l ingresso nel circuito cittadino si attestino intorno ai 4 mesi, così come dichiarato dall Ufficio Immigrazione. Ad aprile 2012 la lista d attesa per avere un posto in accoglienza presso l Ufficio Immigrazione del Comune di Roma è arrivata ad oltre 1900 richieste inevase. 45 A Roma è presente anche una terza realtà di accoglienza, il Centro Enea, gestito dall Arciconfraternita del SS Sacramento e S. Trifone che opera sotto la responsabilità dell Ufficio Immigrazione del Comune di Roma. Il centro ha una capienza di 400 posti, di cui 320 destinato a ospiti provenienti dal Circuito di accoglienza comunale e 80 ai transiti provenienti dal Valico di 42 I dati che seguono sono tratti da Asgi e al., Il diritto alla protezione, Fondo Europeo per i Rifugiati, Giugno 2011, pagg. 73 ss: Si precisa, altresì, che si è scelto le aree metropolitane sotto menzionate perché attualmente sono le aree i cui circuiti di accoglienza sono meglio documentati e dei quali si hanno dati certi su capacità di accoglienza e modalità di ingresso. Non si può, tuttavia, escludere che anche altre città, come è nel caso di Firenze, abbiano autonomi circuiti di accoglienza; 43 IntegraAzione, I rifugiati invisibili L accoglienza informale nella capitale, maggio 2012; 44 Cir e al., Le strade dell integrazione, Giugno 2012, pag. 101; 45 Fonte: IntegraAzione, I rifugiati invisibili L accoglienza informale nella capitale, maggio I tempi medi di accesso per i maschi singoli è di circa 3 mesi. Più lunga è, viceversa, l attesa per le famiglie (circa 6 mesi) dal momento che i posti disponibili sono inferiori e decisamente maggiori i tempi di permanenza nelle strutture, 17

18 Fiumicino, gestito dalla stessa Arciconfraternita. Va, inoltre, notato come a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza per il 2011, di cui si parlerà a breve, anche a Roma sono nati nuovi Centri di Accoglienza per ospitare oltre 1000 nuovi richiedenti asilo. Tale accoglienza, tuttavia, rischia di chiudere definitivamente nel dicembre del 2012, con l evidente insostenibile pressione sull accoglienza cittadina più che satura. Una situazione che porterebbe contestualmente ad un esponenziale crescita della occupazioni invisibili. 46 La rete di strutture di accoglienza gestita direttamente dal Comune di Milano è strutturata sui c.d. Centri polifunzionali che garantiscono 400 posti in accoglienza. Nella maggior parte dei centri i beneficiari sono tenuti ad uscire nelle ore diurne dei giorni feriali. 47 I centri di accoglienza gestiti autonomamente dai Comuni cercano, quindi, di colmare, almeno in parte, le grandi lacune del sistema di accoglienza governativo in termini, in primo luogo, di posti disponibili. Occorre, tuttavia, notare come, nonostante l attivazione di posti aggiuntivi, questi non riescano comunque a sopperire alle esigenze di accoglienza. II.C.4 IL 2011 Le crisi politiche che hanno coinvolto i Paesi del Nord-Africa nel corso del 2011 hanno determinato un intensificarsi dei flussi migratori dalla Tunisia e dalla Libia 48. Di fronte a tale incremento, il Presidente del Consiglio dei Ministri con decreto del 12 febbraio 2011 ha dichiarato lo stato di emergenza sul territorio nazionale fino al Successivamente, con decreto del 7 aprile 2011, è stato decretato lo stato di emergenza umanitaria nel territorio del Nord Africa, per giungere con un decreto del 5 aprile 2011 a concedere il permesso di soggiorno per motivi umanitari a tutti i cittadini del Nord Africa giunti in Italia dopo il primo gennaio e prima del 5 aprile Con successivo decreto del 6 ottobre 2011, infine, lo stato di emergenza è stato prorogato fino al 31 dicembre A seguito degli arrivi dal Nord Africa il sistema italiano di accoglienza ha dimostrato immediatamente le proprie criticità. Il 18 febbraio 2011, poche decine di giorni dopo l inizio degli sbarchi, viene emanata l ordinanza n della Presidenza del Consiglio dei Ministri che stabilisce Disposizioni urgenti di protezione civile per fronteggiare lo stato di emergenza umanitaria dovuto all afflusso di persone dal Nord Africa. Le premesse richiamate da tale ordinanza sono l insufficienza delle strutture destinate all accoglienza e al trattenimento dei migranti arrivati 46 IntegraAzione, I rifugiati invisibili L accoglienza informale nella capitale, maggio 2012; 47 Tale scelta appare, tuttavia, di dubbia conformità alle prescrizioni dell art. 14 della Direttiva 2003/9/CE in materia di condizioni materiali di accoglienza, Asgi e al., Il diritto alla protezione, Fondo Europeo per i Rifugiati, Giugno 2011, pag. 112; 48 Nel corso del biennio vi era stato, infatti, un fortissimo decremento dei flussi migratori dal Nord-Africa dovuto alla nota politica dei respingimenti messa in atto dal Governo italiano. Una recente sentenza della Corte Europea per i diritti dell Uomo ha condannato l Italia per tale politica (sentenza Hirsi Jamaa e altri c. Italia). 18

19 in Italia 49 e la conseguente necessità di provvedimenti straordinari al fine di superare l emergenza che ha determinato l attuale situazione politica del Maghreb. Va, infatti, ricordato che per il triennio la rete Sprar presentava una capacità invariata rispetto al biennio precedente con 3000 posti disponibili, cui si sono aggiunti nel corso dell emergenza 1500 posti straordinari. Tra febbraio e marzo del 2011 continuano gli arrivi dal Nord Africa a Lampedusa, che comportano una paralisi dell isola. 50 In questa situazione il Governo assume la decisione di trasformare il Residence degli aranci, sito a Mineo, in un centro per richiedenti asilo, ivi trasferendo anche coloro i quali si trovavano già in accoglienza presso altri Cara in Italia. Come messo evidenziato anche dalla Commissione straordinaria del Senato questi trasferimenti hanno comportato rilevanti problemi di legittimità per lo sradicamento delle competenze in sede amministrativa e giurisdizionale, rallentando le procedure relative alle istanze di asilo già presentate e coinvolgendo anche richiedenti vulnerabili che avevano già intrapreso percorsi di accoglienza e di cura presso i servizi socio-sanitari dei vari territori 51. IL VILLAGGIO DELLA SOLIDARIETA DI MINEO Il residence di Mineo, costituito da 404 villette in nove ettari di terreno, è di proprietà della Ditta Pizzarotti spa di Parma, che in passato aveva affittato la struttura al Dipartimento della Marina Militare Usa per alloggiarvi le famiglie dei soldati in servizio presso la base militare di Sigonella. Il residence si trova in un area completamente isolata, lontana 10 km dal centro urbano e senza possibilità di collegamenti con mezzi pubblici. Tale carenza dà luogo a situazioni potenzialmente pericolose in quanto i richiedenti devo percorrere tanti km a piedi su strade a grande scorrimento per raggiungere il centro abitato. Il Centro, dunque, si configura come una sorta di non-luogo, totalmente isolato dal territorio (la struttura è priva persino di mezzi di collegamento pubblici) dove le persone conducono la loro quotidianità in una condizione di apatia e rassegnazione (Associazione Studi Giuridici sull Immigrazione - Asgi, Comunicato stampa del ). I primi problemi per la struttura si sono posti per via della mancanza di uno status giuridico definito per il centro che lo qualificasse espressamente quale Cara. Tale carenza ha come prima conseguenza fondamentale la mancata definizione dell ente gestore del centro. La mancata definizione dell ente gestore comporta anche l assenza di servizi psicosociali: non esistono assistenti sociali che si occupano dell integrazione degli ospiti né psichiatri che prendono in cura i soggetti psicotici. Si è verificato nel villaggio un tentativo di suicidio da parte di un richiedente asilo proveniente da un altro Cara. Non c è personale specializzato per assistere le donne vittime di violenza presenti nel centro (dal Rapporto della Commissione straordinaria del Senato). Gli alloggi del Villaggio sono in ottimo stato. Le condizioni materiali di essi sono, infatti, di altissimo livello. Proprio tale livello non può che stridere con la mancanza di servizi essenziali per i richiedenti asilo che riguardano, in primo luogo, un tempestivo accesso del richiedente alla procedura d asilo stessa. Come riportato dalla Commissione del Senato, infatti, oltre alla mancanza di mediatori, interpreti e traduttori, figure indispensabili per lo svolgimento delle procedure, mancano i moduli per la formulazione della richiesta d asilo e di conseguenza gli ospiti devono aspettare tempi lunghissimi per avere un documento di riconoscimento. Numerosi sono, infine, i problemi che si sono posti per i richiedenti asilo trasferiti forzosamente a Mineo da altre strutture. La Commissione del Senato, a questo proposito, rileva: Al trasferimento dei richiedenti asilo nella maggior parte dei casi non è seguito il trasferimento delle pratiche riguardanti la loro richiesta o l eventuale istanza di ricorso. Manca inoltre il provvedimento di trasferimento firmato dal prefetto: questo comporta una totale incertezza sul rispetto dei tempi previsti per questo tipo di procedure e in generale dell intero sistema di richiesta d asilo. Inoltre non sono chiari i criteri con cui il Ministero dell Interno abbia selezionato i richiedenti asilo da trasferire. Il rischio è, quindi, che siano stati trasferiti a Mineo richiedenti asilo vulnerabili, che non hanno potuto continuare il loro percorso di presa in carico e cura. 49 Rilevata altresì l insufficienza delle attuali strutture destinate all accoglienza o al trattenimento dei cittadini sbarcati sulle coste italiane rispetto all eccezionalità del flusso migratorio registrato negli ultimi giorni, con particolare riferimento a quelle situate nel territorio della Regione siciliana, Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri del n. 3924; 50 V., ex multis, Senato della Repubblica Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, op. cit., pag

20 La durata incerta dell esame della richiesta d asilo, l isolamento della struttura rispetto al territorio, il numero insufficiente di personale formato e dei servizi di informazione hanno determinato in questi mesi reazioni di sfiducia e malcontento da parte dei migranti ospitati nel centro, i quali hanno dato vita a proteste e momenti di forte tensione. Il 27 luglio 2011, all interno del Centro, dove erano presenti circa 2000 persone, strutture e mezzi sono stati danneggiati e dati alle fiamme. A seguito dell acuirsi del conflitto libico, il , veniva emanata l ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n che fa seguito all accordo del tra Governo, Regioni, ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani) e UPI (Unione Province Italiane) con il quale viene affidato al sistema di protezione civile il compito di pianificare le attività necessarie alla dislocazione dei migranti nelle singole regioni in base al numero di abitanti di ciascuna. Nell accordo, però, non vengono stabiliti i criteri e gli standard minimi relativi alle condizioni di accoglienza, determinando il collocamento dei richiedenti asilo nelle più disparate strutture come alberghi, residence, convitti, scuole etc ovvero affidando spesso la gestione delle complesse problematiche relative all accoglienza e alla tutela dei richiedenti asilo a soggetti senza alcuna esperienza nel settore. 52 L individuazione di strutture alberghiere quali strutture di accoglienza per i richiedenti asilo in arrivo dal Nord Africa ha caratterizzato tutto il territorio nazionale. Il monitoraggio effettuato dalla Rete Asilo Lombardia, da settembre a dicembre 2011, ha consentito di individuare le tipologie di strutture ed i servizi offerti a livello regionale per la cd Emergenza profughi. Il dato più preoccupante risulta, certamente, il ricorso a strutture, quali dormitori ed alberghi, in moltissimi casi prive degli standard minimi di accoglienza previsti dalla normativa vigente. Le strutture alberghiere censite sono state una ventina ma la stima è che il ricorso ad alberghi ed hotel sia stato in numero maggiore e che alcune strutture siano sfuggite al monitoraggio. Tra le situazioni che hanno destato maggiore preoccupazione si segnalano quella di Pieve Emanuele e di Monte Campione Artogne. La struttura di Pieve Emanuele (Residence Ripamonti) ha ospitato inizialmente 450 persone che sono state trasferite successivamente in varie strutture lombarde fino ad arrivare, alla data del monitoraggio (ottobre 2011), a 280. Ai richiedenti asilo presenti in questa struttura sono stati garantiti esclusivamente vitto, alloggio e un corso di italiano per stranieri organizzato tramite un associazione locale. La struttura di Monte Campione, situata a 1800 metri di altezza, è arrivata ad ospitare fino a 116 persone ed è stata, in seguito, gradualmente svuotata. Per la città di Milano le autorità cittadine hanno cercato di evitare l accoglienza in strutture private. Non poche preoccupazioni ha destato, tuttavia, una struttura sita in via Saponaro gestita dalla Onlus Fratelli di San Francesco. Come riporta il sito della stessa associazione ( questa fornisce accoglienze notturne di bassa soglia per senza fissa dimora. Sempre secondo i dati riportati sul sito nel 2011 la Onlus ha accolto 3200 senza fissa dimora: clochard, anziani e richiedenti asilo politico nonché 51 minori stranieri non accompagnati. I richiedenti ospitati nella struttura hanno in più occasioni protestato e chiesto l intervento del Comune e dell Unhcr. In particolare essi hanno lamentato il bassissimo standard di accoglienza (assenza di acqua calda, cibo di pessima qualità e molto spesso scaduto) nonché l assoluta mancanza di orientamento legale, sia prima che dopo la Commissione. L afflusso dei profughi dal Nord Africa ha mostrato con forza le problematiche relative all accoglienza dei richiedenti asilo in Italia, in merito, soprattutto, alla sistemica carenza di posti disponibili. 53 Va, infatti, considerato che il numero delle domande presentate è stato, alla fine del 52 Gli standard di accoglienza sono stati poi definiti con l ordinanza n del , quando l accoglienza dei richiedenti era già iniziata da oltre 2 mesi. I servizi devono essere, a scelta del gestore, equivalenti a quelli previsti per i Cara o per lo Sprar, compatibilmente, tuttavia, con la situazione emergenziale in atto. 53 Per quanto riguarda il 2011 si veda, altresì, quanto riportato dal rapporto di Amnesty International per il 2011: La risposta delle autorità è stata carente e ha determinato violazioni dei diritti umani di richiedenti asilo, migranti e rifugiati. Tra le azioni intraprese ci sono state espulsioni sommarie di massa, violazioni del divieto di non-refoulement e detenzioni illegali. [ ] Le condizioni nei centri di accoglienza e detenzione non sono state conformi agli standard internazionali; richiedenti asilo e rifugiati sono stati lasciati nell indigenza, Amnesty International, Rapporto Annuale 2012 Italia, Maggio 2012; 20