BILANCIO PUBBLICO E FLUSSI REDISTRIBUTIVI INTERREGIONALI: RICOSTRUZIONE E ANALISI DEI RESIDUI FISCALI NELLE REGIONI ITALIANE

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1 BILANCIO PUBBLICO E FLUSSI REDISTRIBUTIVI INTERREGIONALI: RICOSTRUZIONE E ANALISI DEI RESIDUI FISCALI NELLE REGIONI ITALIANE Alessandra Staderini * ed Emilio Vadalà * 1. Introduzione In questo lavoro si propone e viene applicata una metodologia per stimare il livello delle entrate e delle spese delle Amministrazioni pubbliche in ciascuna regione italiana al fine di calcolare un saldo, noto in letteratura con il termine di residuo fiscale 1. Data la struttura fortemente accentrata delle entrate e delle spese, la stima dei livelli riferibili alle singole regioni richiede in primo luogo l individuazione di criteri convenzionali per ripartire territorialmente le spese erogate dal centro (circa il 70 per cento del totale) e le entrate affluite ad esso (circa l 80 per cento). La ripartizione territoriale dei flussi finanziari dell operatore pubblico non è un tema nuovo: è noto come i primi tentativi di stimare livelli regionali di entrate e spese dell operatore pubblico risalgano ai primi decenni dello Stato unitario. Potremmo, infatti, iniziare questo lavoro con le stesse parole usate da Nitti nel questa ricerca ha per iscopo di stabilire la situazione di ciascuna regione italiana di fronte al bilancio dello Stato..., a testimonianza della lunga tradizione di studi sulla ripartizione territoriale del bilancio pubblico in Italia 2. Stime più recenti si ritrovano nei lavori di Maggi e Piperno (1992 e 1993), Svimez (1993), Istat (1996), Arachi et al. (2006), Ambrosiano et al. (2008); queste stime hanno consentito di approfondire alcuni aspetti importanti quali: le diversità territoriali della spesa pubblica in termini di capacità di attivazione del reddito (Casini Benvenuti et al., 1992) e di efficienza della spesa (Brero e Clerico, 1992); l efficacia della spesa pubblica rispetto all obiettivo di riequilibrio territoriale (Svimez, 1993); l impatto redistributivo dell azione pubblica tra individui residenti in diversi territori (Arachi et al., 2006) 3. Ripartizioni territoriali dei conti pubblici, riferite alle due macro aree del Mezzogiorno e del Centro Nord, sono state effettuate anche in alcuni studi elaborati in Banca d Italia (Magnani, 1997 e Cannari e Chiri, 2006) con l obiettivo di ricostruire una bilancia dei pagamenti di parte corrente Nord Sud. Rispetto ai numerosi studi sopra citati, che hanno effettuato stime ad hoc dei livelli regionali delle spese e delle entrate, questo lavoro si pone un obiettivo meno ambizioso, perché intende effettuare la ripartizione su base regionale di un conto nazionale, già consolidato tra livelli di governo (il conto economico delle Amministrazioni pubbliche), principalmente sulla base delle informazioni attualmente disponibili nel Sistema statistico nazionale (Sistan) fornite dall Istat e * Banca d Italia, Area Ricerca economica e relazioni internazionali. Gli autori desiderano ringraziare Mariella Volpe, Federico Nusperli e Michele Marotta per gli utili suggerimenti sulla metodologia. Un ringraziamento va anche a Daniele Franco, Giovanna Messina e Sandro Momigliano per aver letto e commentato una precedente versione del lavoro. 1 Il termine residuo fiscale viene introdotto da Buchanan (1950). Buchanan, al fine di trovare una giustificazione di tipo etico ai trasferimenti di risorse dagli stati più ricchi a quelli meno ricchi degli Stati Uniti, individuò nel residuo fiscale (inteso come il saldo tra il contributo che ciascun individuo fornisce al finanziamento dell azione pubblica e i benefici che riceve sotto forma di spesa pubblica) il parametro in base al quale valutare l adeguatezza dell attività redistributiva complessiva dell operatore pubblico. Egli sosteneva che, in base al principio di equità, l attività pubblica (considerando tutti i livelli di governo) avrebbe dovuto garantire l uguaglianza dei residui fiscali per individui uguali (sotto il profilo del reddito). 2 In letteratura viene solitamente citato un lavoro di Pantaleoni del 1891 come primo tentativo di effettuare una ripartizione territoriale delle entrate dello Stato. 3 Per una ricostruzione della lunga tradizione italiana di studi sulla distribuzione regionale della spesa e del carico fiscale si rimanda a De Luca (1992) e a Castellino (1994).

2 598 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà dalla banca dati dei Conti pubblici territoriali (CPT) del Ministero dello Sviluppo economico 4. Il valore aggiunto del lavoro va ricercato nel tentativo di individuare criteri il più possibile coerenti tra loro al fine di consentire il calcolo dei saldi regionali e nel fatto di proporre una metodologia di stima facilmente replicabile e quindi aggiornabile. La metodologia proposta elabora dati molto aggregati e fa ricorso a numerose ipotesi non univocamente accettate; le stime devono quindi necessariamente essere interpretate con estrema cautela. Progressi nelle statistiche ufficiali in questo campo potranno consentire ulteriori affinamenti della metodologia. Il lavoro è strutturato come segue: nel paragrafo 2 viene descritta la metodologia di stima e vengono richiamati i parametri utilizzati (una descrizione più dettagliata è riportata in Appendice). Nel paragrafo 3 vengono analizzate le differenze territoriali nelle entrate e nelle spese; nel paragrafo 4 si commentano i saldi (residui fiscali). Nel paragrafo 5 vengono effettuate alcune considerazioni conclusive. 2. La metodologia di riparto Il punto di partenza della ricostruzione di valori regionali è il conto consolidato delle Amministrazioni pubbliche elaborato dall Istat, il cui saldo, come è noto, è quello rilevante ai fini delle regole di bilancio europee; se ne adotta, in particolare, una versione che esclude la spesa per interessi, per le difficoltà concettuali di interpretare la distribuzione territoriale dei benefici connessi con questo tipo di spesa. La metodologia proposta consiste nell individuare per le singole voci del conto coefficienti di riparto regionali basati sulle informazioni attualmente disponibili e annualmente aggiornate nell ambito del Sistan. L Istat, in particolare, effettua la ripartizione regionale di alcune voci del conto economico delle Amministrazioni pubbliche nell ambito dei Conti economici regionali per la ricostruzione del prodotto interno lordo regionale (Collesi e Marotta, 2007) 5 e pubblica statistiche regionali in materia di assistenza e previdenza sociale 6. La banca dati dei CPT costruisce a livello regionale i conti consolidati dei vari livelli di governo 7. Tuttavia, la ripartizione regionale delle entrate e delle spese centrali dei CPT non consente di calcolare saldi a livello regionale, perché non vi è perfetta coerenza tra i metodi di riparto per le entrate e quelli per le spese (Ministero dello Sviluppo economico, 2007). Inoltre, poiché le entrate e le spese delle Amministrazioni pubbliche dei CPT sono espresse in termini di flussi finanziari di cassa, mentre il conto economico delle Amministrazioni pubbliche si basa sul criterio della competenza economica, ne consegue che il saldo a livello nazionale del conto CPT non è immediatamente riconducibile a quello rilevante per le regole di bilancio europee, più correntemente utilizzato nelle analisi di finanza pubblica. 4 Per ripartire la spesa per consumi finali delle Amministrazioni pubbliche sono state utilizzate anche informazioni di fonte Ministero della Salute e Ministero dell Istruzione. 5 In particolare, effettua due tipi di ripartizione: a) nell ambito della produzione del reddito, effettua una stima del valore aggiunto (dato dalla somma dei redditi da lavoro, ammortamenti e imposte indirette) delle Amministrazioni pubbliche che, seguendo l ottica del luogo di produzione, riflette l allocazione dei fattori produttivi; b) nell ambito, invece, della stima della componente pubblica della domanda aggregata, effettua una ripartizione dei consumi finali (dato dalla somma dei redditi da lavoro, ammortamenti, imposte indirette, consumi intermedi, risultato netto di gestione, vendite di beni e servizi, prestazioni sociali in natura) delle Amministrazioni centrali e degli Enti di previdenza che, seguendo l ottica del luogo dove il servizio è consumato o prodotto, riflette la distribuzione nel territorio dei beneficiari della spesa. 6 Su assistenza e previdenza sociale, si rimanda all Annuario statistico dell Istat (cap. 4) dove sono richiamate anche tutte le pubblicazioni dell istituto su questo argomento, tra le quali i Bilanci consuntivi degli enti previdenziali e Statistiche della previdenza e dell assistenza sociale. I beneficiari delle prestazioni pensionistiche. 7 La banca dati CPT costruisce il conto regionale aggregando e consolidando i bilanci degli enti territoriali, per la parte relativa alle Amministrazioni locali, ed effettuando una ripartizione di aggregati nazionali tra le regioni, per la parte relativa alle Amministrazioni centrali e agli Enti di previdenza. I dati dei CPT sono attualmente disponibili per gli anni

3 Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali: ricostruzione e analisi dei residui fiscali nelle regioni italiane 599 Per quanto riguarda le spese, le fonti e i criteri di riparto adottati per ciascuna voce sono riportati nella Tavola 1. Uno degli aspetti più controversi ha riguardato la scelta dei coefficienti per ripartire la spesa erogata centralmente 8 e riferita ai consumi finali, con particolare riferimento a quelli cosiddetti a domanda collettiva (come ad esempio la difesa) i cui benefici vanno a vantaggio dell intera collettività 9. Poiché per questi beni, il luogo di produzione (erogazione della spesa) può non coincidere con quello del consumo, esistono due possibili criteri di ripartizione: il criterio del beneficio e quello dell erogazione. Seguendo il primo, la spesa viene allocata sulla base delle unità (imprese e individui) controparti della spesa (beneficiari della funzione pubblica a cui questa si riferisce); seguendo il secondo criterio, l allocazione avviene in base al luogo in cui la spesa è erogata 10. In questo lavoro è stato scelto il criterio del beneficio e per questo motivo sono stati utilizzati dati Istat 11. Questo ha comportato che una quota (rappresentata dalla spesa corrente delle Amministrazioni centrali per le seguenti funzioni: Servizi generali, Difesa, Ordine pubblico e sicurezza, Attività ricreative culturali e di culto) non trascurabile (circa il 20 per cento) della spesa pubblica primaria sia stata ripartita sulla base della popolazione; la spesa per la sanità è ripresa dai bilanci degli enti decentrati. Alla ripartizione regionale dei consumi finali delle Amministrazioni pubbliche fatta dall Istat sono state apportate due modifiche. La prima ha riguardato la spesa sanitaria per tenere conto della mobilità interregionale, vale a dire per attribuire a ciascuna regione la spesa relativa ai propri residenti e non quella relativa alle strutture sanitarie presenti nel territorio regionale (implicita nei dati Istat). La seconda ha riguardato la spesa per istruzione per tenere conto della dislocazione geografica del personale della scuola (docenti e personale amministrativo, tecnico e ausiliario), piuttosto che del numero di alunni (criterio implicito nei dati Istat). Escludendo i consumi finali, per tutte le altre voci di spesa il criterio del beneficio e quello dell erogazione, in linea di massima, coincidono, perchè coincidono la residenza del beneficiario e il territorio in cui la spesa viene erogata (ad esempio residenza della famiglia a cui viene corrisposta la prestazione sociale) e quindi la scelta del criterio di riparto non ha comportato particolari problemi; in particolare per le prestazioni sociali sono stati utilizzati dati Istat, che rileva questa voce a livello regionale sulla base dell ubicazione del beneficiario della prestazione; sono stati utilizzati dati Istat anche per i contributi alla produzione. Sono, invece, stati utilizzati dati CPT per tutte le voci della parte in conto capitale; la ripartizione riflette la localizzazione delle opere pubbliche, per gli investimenti, e quella dei beneficiari, per i contributi agli investimenti 12. Per le entrate il principio che è stato seguito, coerente con quello del beneficio dal lato delle spese, è stato quello della localizzazione dell unità a cui è associato il presupposto impositivo del prelievo (definito come quella particolare situazione di fatto alla quale la legge ricollega l obbligo 8 Per quelle delle Amministrazioni locali non si pongono particolare problemi: per esse non è necessario individuare criteri convenzionali di ripartizione perché è possibile utilizzare i bilanci degli enti decentrati; anche nel caso dei consumi finali, per le spese decentrate vi è coincidenza tra il luogo dell erogazione e quello del beneficiario. 9 I consumi finali (costituiti principalmente dai redditi da lavoro, dalle prestazioni sociali in natura e dai consumi intermedi) possono essere di due tipi: servizi a domanda collettiva (o a esternalità universale), i cui benefici vanno a vantaggio della popolazione residente in tutto il territorio nazionale (come ad esempio difesa, affari esteri, giustizia, ordine pubblico, servizi degli organi costituzionali); servizi a domanda individuale, come quelli, ad esempio, relativi all istruzione. 10 Ad esempio, nel caso della spesa sostenuta per una base militare collocata in Sicilia, secondo il principio del beneficio la spesa è allocata a tutte le aree del Paese in base alla rispettiva popolazione, secondo il principio dell erogazione la spesa è allocata nel territorio ove la base è collocata. 11 I CPT adottano il criterio dell erogazione, in connessione con la necessità di fornire una quantificazione dell intensità dell intervento pubblico nel territorio per finalità di policy. È proprio la scelta del criterio dell erogazione per i consumi finali delle amministrazioni centrali che rende la banca dati CPT non idonea a essere utilizzata per calcolare i residui fiscali, poiché un approccio che privilegia il territorio per le spese per consumi finali non è coerente con quello utilizzato per le entrate che invece privilegia l unità controparte. 12 Per maggiori dettagli sui criteri utilizzati dall Istat e dai CPT per la ripartizione si rimanda, rispettivamente, a Collesi e Marotta (2007) e a Ministero dello Sviluppo economico (2007).

4 600 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà Criteri utilizzati per la ripartizione delle spese delle Amministrazioni pubbliche Tavola 1 Voci di spesa del conto Istat Fonte Criteri di regionalizzazione Redditi da lavoro dipendente + Acquisti di beni e servizi da produttori market + Consumi intermedi + Imposte indirette (1) di cui (3) : Servizi generali PA, Difesa, Ordine pubblico e sicurezza, Attività ricreative culturali e di culto Popolazione residente Affari economici Abitazioni e assetto del territorio Protezione dell ambiente Istruzione Protezione sociale (solo per la parte corrente) Contributi alla produzione + Trasferimenti correnti diversi a imprese Prestazioni sociali in denaro + Trasferimenti correnti diversi a famiglie e istituzioni sociali private (4) Istat (spesa per consumi finali delle AAPP) (2) Istat (Contributi alla produzione delle AP al netto quote FEOGA) Istat (Spese per prestazioni sociali degli enti previdenziali) Valore aggiunto regionale delle imprese market della branca di attività economica corrispondente Valore aggiunto regionale della branca costruzioni ed opere pubbliche Spesa per l ambiente di fonte CPT Personale (docente, ATA e dirigenti) delle scuole pubbliche Distribuzione regionale dei redditi dello Stato relativa a tale funzione Distribuzione territoriale dei dipendenti delle imprese beneficiarie Luogo di erogazione delle prestazioni sociali Imposte dirette + Rendite dei terreni + Premi di assicurazione + Trasferimenti ad enti pubblici CPT Luogo di destinazione delle erogazioni Investimenti fissi lordi+acquisizioni nette attività finanziarie non prodotte (5) CPT Localizzazione delle opere pubbliche Contributi agli investimenti a famiglie + Altri trasferimenti in conto capitale a famiglie CPT Luogo di destinazione delle erogazioni Contributi agli investimenti a imprese + Trasferimenti in conto capitale a imprese CPT Luogo di destinazione delle erogazioni (1) Questa voce è diversa da quella dei consumi finali del conto tradizionale Istat perché non include gli ammortamenti, il risultato netto di gestione, la produzione di servizi vendibili, la produzione di beni e servizi, le vendite residuali (regolamento CE 1500/2000). (2) I criteri di regionalizzazione della Spesa per consumi finali delle Amministrazioni pubbliche riguardano solamente la componente relativa alle Amministrazioni centrali e agli Enti di previdenza. Per le Amministrazioni locali, poiché il criterio della localizzazione del beneficiario coincide con quello del luogo di erogazione, il dato regionale è dato dall'aggregazione dei dati elementari relativi ai bilanci dei singoli livelli di governo. (3) La ripartizione avviene in base a una classificazione funzionale della spesa. (4) I trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private rappresentano circa il 2,6 per cento di questo aggregato. (5) Le acquisizioni nette attività finanziarie non prodotte rappresentano lo 0,5 per cento di questo aggregato.

5 Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali: ricostruzione e analisi dei residui fiscali nelle regioni italiane 601 di pagare l imposta); la ripartizione del gettito è quella che si otterrebbe qualora le imposte erariali fossero trasformate in tributi regionali e quindi fossero applicate a una base imponibile riferibile al territorio. Sono state utilizzate stime Istat per i contributi sociali e stime CPT per tutte le altre voci di entrata 13. I CPT effettuano una ripartizione del gettito tributario erariale a livello di singola imposta o in alcuni casi, come ad esempio per l Irpef, a livello di singola componente dell imposta; nella ripartizione adottata dai CPT non viene fatta alcuna ipotesi sulla traslazione delle imposte Entrate e spese pubbliche a livello regionale Il livello delle entrate pro capite tra le macro aree del paese si caratterizza per un elevata variabilità (Tavole 2 e 3). Essa è, in primo luogo, riconducibile al divario di sviluppo economico tra il Mezzogiorno e il resto d Italia: il PIL pro capite nel Mezzogiorno è pari a circa il 60 per cento di quello del Centro Nord. I dati relativi alle singole regioni15 confermano quanto già emerso in lavori precedenti (Maggi e Piperno, 1992) e cioè che la capacità di produrre gettito di ciascuna regione è sostanzialmente proporzionale al reddito prodotto nel territorio (Figura 1); nell aggregato, la progressività del principale tributo, l Irpef, finisce per essere compensata dalla regressività dell imposizione indiretta. La relazione che lega le entrate al PIL non è comunque perfettamente lineare sul territorio nazionale perché essa dipende da alcuni fattori non omogenei: la struttura produttiva dell economia (ad esempio per la presenza di regimi fiscali agevolativi per l economia agricola e montana); la struttura dell occupazione (ad esempio a causa di aliquote contributive più elevate e minori possibilità di evasione dei lavoratori dipendenti); il peso dell economia sommersa (Istat, 1996). Dal lato della spesa (qui considerata al netto della spesa per interessi), le maggiori differenze sono riconducibili alla forma istituzionale del governo regionale (Regioni a statuto speciale RSS e Regioni a statuto ordinario RSO) e alla dimensione (Tavole 2 e 3; Figura 2). Nelle RSS gli enti decentrati (l ente Regione oppure le Province Autonome nel caso del Trentino Alto Adige) svolgono un numero maggiore di funzioni rispetto ai corrispondenti enti delle RSO e quindi è ragionevole attendersi un livello di spese decentrate più elevato; tuttavia, dato il carattere sostitutivo e non aggiuntivo delle funzioni decentrate rispetto a quelle centrali, questo diverso assetto istituzionale non giustifica differenziali positivi nella spesa pubblica complessiva. I nostri risultati, che confermano quelli di tutti i lavori precedenti, mostrano invece come, all interno di ciascuna macro area, il livello della spesa pubblica pro capite sia più elevato nelle RSS rispetto alle RSO 16. Le consistenti risorse finanziarie di cui beneficiano queste regioni, che trattengono gran parte (in alcuni casi la totalità) del prelievo erariale per finanziare la spesa decentrata, hanno evidentemente garantito una maggiore capacità di spesa. Le maggiori spese delle regioni più piccole (Liguria, Umbria, Molise, Basilicata) 17 sono riconducibili alla indivisibilità di alcuni beni 13 Ripartire le entrate tributarie del conto della PA (che sono considerate al netto dei rimborsi) usando le analoghe categorie del conto CPT (che sono al lordo dei rimborsi), significa assumere implicitamente che i rimborsi siano distribuiti sul territorio come il gettito delle relative imposte. 14 Relativamente ai principali tributi si ricorda che le ritenute Irpef sono ripartite sulla base del reddito dichiarato, l Irpef versata in autotassazione sulla base del domicilio fiscale del contribuente, l Ires sulla base della distribuzione regionale della base imponibile IRAP, l IVA sulla base dei consumi rilevati nell ambito del sistema dei conti regionali (che consente una disaggregazione anche per categorie di consumo e quindi consente di tener conto delle diverse aliquote), le accise sull energia sulla base dei consumi effettivi di prodotti petroliferi. Per una descrizione completa dei criteri utilizzati per i singoli tributi si rimanda a Malizia (2006) e a Ministero dello Sviluppo economico (2007); i criteri sono sostanzialmente coerenti con quelli adottati in varie occasioni dal Ministero dell Economia (si veda Ministero dell Economia e delle finanze Dipartimento per le politiche fiscali, vari anni). 15 In questo lavoro si usa Regione per fare riferimento all Amministrazione regionale e regione per fare riferimento al territorio. 16 Per un approfondimento sulle finanze pubbliche delle RSS si rimanda a Fabbrini et al. (2007). 17 Nel caso dell Umbria rileva il fatto che nel periodo preso in esame in questo lavoro, le spese di questa regione hanno risentito dell intervento straordinario per la ricostruzione post terremoto.

6 602 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà Tavola 2 Entrate, spese e saldi delle Amministrazioni pubbliche nelle regioni italiane (euro pro capite; media valori ) Spesa primaria Entrate totali Totale Prestazioni sociali (1) Spesa corrente primaria al netto delle prestazioni sociali Spese in conto capitale Residui (2) PIL Piemonte Lombardia Veneto Liguria Emilia Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Regioni a statuto ordinario RSO Nord RSO Centro RSO Sud Valle d'aosta P.A. di Trento P.A. di Bolzano Friuli Venezia Giulia Sicilia Sardegna Regioni a statuto speciale RSS Nord RSS Sud Italia Indicatori di variabilità Coefficiente di variazione 25,7 20,7 16,0 21,7 95,7 525,0 23,6 Valore massimo Valore minimo (1) Comprende anche i Trasferimenti correnti diversi a famiglie e istituzioni sociali private. (2) La media per l Italia corrisponde al valore pro capite dell'avanzo primario (media degli anni ) del conto economico delle Amministrazioni pubbliche, al netto dei flussi da e per l'estero e di una spesa straordinaria dell'anno 2006 (cancellazione dei crediti TAV per 12,95 miliardi).

7 Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali: ricostruzione e analisi dei residui fiscali nelle regioni italiane 603 Entrate totali e PIL (in rapporto al valore medio nazionale; media anni ) Figura 1 PIL pro PIL pro capite 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 Basilicata Molise Calabria Sicilia Puglia Campania Abruzzo Sardegna Marche Umbria Veneto Toscana Liguria Bolzano Lombardia Emilia Romagna Valle Lazio d Aosta Trento Piemonte Friuli-Venezia Giulia y = 0,9232x + 0,1002 R2 = 0,9712 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 entrate totali pro capite PIL pro pro capite capite 1,40 1,30 1,20 1,10 1,00 0,90 Spesa primaria e PIL (in rapporto al valore medio nazionale; media anni ) Lombardia Veneto P. A. di Bolzano Valle d Aosta Friuli Venezia-Giulia P. A. di Trento Liguria 0,80 0,70 Puglia 0,60 Campania 0,50 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 spesa primaria pro capite Residui e PIL (in rapporto al valore medio nazionale; media anni ) PIL PIL pro pro capite capite 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 Lombardia y = -0,0314x + 1,0342 R2 = 0,4479 Emilia Romagna Lazio Veneto Piemonte Toscana Friuli-Venezia Giulia Marche P. A. di Bolzano Liguria Abruzzo P. A. di Trento Umbria Puglia Campania Sardegna Molise Basilicata Valle d Aosta residuo pro capite Sicilia Calabria

8 604 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà Tavola 3 Entrate, spese e saldi delle Amministrazioni pubbliche nelle regioni italiane (numeri indice, Italia=1; media valori ) Spesa primaria Entrate totali Totale Prestazioni sociali (1) Spesa corrente primaria al netto delle prestazioni sociali Spese in conto capitale Residui PIL Piemonte 1,16 1,08 1,20 0,99 1,04 2,98 1,10 Lombardia 1,34 0,95 1,09 0,89 0,69 10,00 1,29 Veneto 1,07 0,91 0,93 0,91 0,86 4,74 1,16 Liguria 1,07 1,20 1,36 1,10 1,04 1,99 1,02 Emilia Romagna 1,23 1,05 1,18 0,97 0,88 5,47 1,22 Toscana 1,10 1,04 1,14 0,99 0,90 2,40 1,09 Umbria 0,95 1,14 1,13 1,08 1,46 3,30 0,94 Marche 0,97 0,98 1,01 0,97 0,86 0,79 1,00 Lazio 1,23 1,05 1,05 1,08 0,92 5,37 1,19 Abruzzo 0,81 0,96 0,92 0,98 1,01 2,55 0,82 Molise 0,69 1,07 0,85 1,16 1,51 7,95 0,74 Campania 0,63 0,88 0,74 0,98 0,97 5,16 0,65 Puglia 0,63 0,87 0,85 0,92 0,75 4,99 0,66 Basilicata 0,64 1,05 0,84 1,10 1,65 8,59 0,70 Calabria 0,59 1,01 0,85 1,08 1,33 8,86 0,65 Regioni a statuto ordinario 1,03 0,99 1,02 0,97 0,91 2,13 1,03 RSO Nord 1,22 1,00 1,11 0,94 0,84 6,15 1,20 RSO Centro 1,13 1,04 1,08 1,03 0,95 3,14 1,12 RSO Sud 0,64 0,92 0,81 0,98 1,00 5,61 0,67 Valle d'aosta 1,38 1,78 1,13 1,85 4,35 7,81 1,31 P.A. di Trento 1,21 1,39 0,91 1,38 3,55 2,82 1,19 P.A. di Bolzano 1,21 1,41 0,96 1,48 3,07 3,42 1,31 Friuli Venezia Giulia 1,14 1,18 1,22 1,08 1,51 0,24 1,11 Sicilia 0,65 0,96 0,80 1,09 0,97 6,55 0,66 Sardegna 0,78 1,09 0,88 1,13 1,77 6,38 0,78 Regioni a statuto speciale 0,81 1,07 0,89 1,15 1,49 5,24 0,81 RSS Nord 1,18 1,30 1,10 1,27 2,43 1,60 1,18 RSS Sud 0,68 0,99 0,82 1,10 1,17 6,51 0,69 Italia 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 Indicatori di variabilità Coefficiente di variazione 25,7 20,7 16,0 21,7 95,7 525,0 23,6 Valore massimo 1,38 1,78 1,36 1,85 4,35 8,86 1,31 Valore minimo 0,59 0,87 0,74 0,89 0,69 10,00 0,65 (1) Comprende anche i Trasferimenti correnti diversi a famiglie e istituzioni sociali private.

9 Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali: ricostruzione e analisi dei residui fiscali nelle regioni italiane 605 Figura 2 Totale spesa primaria (in rapporto al valore medio nazionale, media anni ) numeri indice; Italia=1. 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 RSO Nord RSO Centro RSO Sud RSO RSS 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 - PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA EMILIA ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA VALLE D'AOSTA PA DI TRENTO PA DI BOLZANO FRIULI-VENEZIA GIULIA SICILIA SARDEGNA Figura 3 Prestazioni sociali (in rapporto al valore medio nazionale, media anni ) numeri indice; Italia=1. 1,60 1,40 1,20 1,00 RSO RSS 0,80 0,60 0,40 0,20 - PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA EMILIA ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA VALLE D'AOSTA PA DI TRENTO RSO Nord RSO Centro RSO Sud PA DI BOLZANO FRIULI-VENEZIA GIULIA SICILIA SARDEGNA

10 606 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà Spesa per prestazioni sociali (in rapporto al valore medio pro capite nazionale; regioni ordinate in base al PIL pro capite; media ) Figura 4 numeri indice; Italia=1.. 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,6 in rapporto al totale della popolazione in rapporto ai residenti con più di 65 anni Campania Calabria Sicilia Puglia Basilicata Molise Sardegna Abruzzo Umbria Marche Liguria Toscana Piemonte Friuli V. G. Veneto P.A. di Trento Lazio Emilia R. Lombardia Valle d'aosta P.A. di Bolzano Figura 5 Spesa per prestazioni sociali ed entrate contributive (in rapporto al valore medio pro capite nazionale; regioni ordinate in base al PIL pro capite; media ) numeri indice; Italia =1.. 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 prestazioni sociali (su pop. complessiva) 0,4 Campania Calabria Sicilia Puglia Basilicata Molise Sardegna Abruzzo Umbria Italia Marche Liguria Toscana Piemonte Friuli V. G. Veneto P. A. Trento Lazio Emilia Rom. Lombardia Valle d'aosta P. A. Bolzano entrate contributive

11 Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali: ricostruzione e analisi dei residui fiscali nelle regioni italiane 607 pubblici e alle diseconomie di scala della piccola dimensione solo nel caso esse siano riferite all ente Regione; se riferite invece al livello di governo comunale e provinciale, un loro livello superiore alla media, come emerge in alcuni casi, pone la questione dell adeguatezza delle dimensioni demografiche e territoriali degli enti locali, sia pure nel rispetto delle peculiarità territoriali. Differenziali nel livello della spesa pro capite si riscontrano inoltre tra il Mezzogiorno e il resto dell Italia. La spesa pro capite risulta inferiore nel Mezzogiorno (pari al 92 per cento rispetto alla media nazionale nelle RSO, al 99 per cento nelle RSS). Concentrando l analisi sulle RSO, il livello inferiore delle spese è riconducibile alla componente di parte corrente, in particolare alle prestazioni sociali (Tavole 2 e 3; Figura 3). I divari della spesa per prestazioni sociali sono in parte spiegabili con la differente struttura per età della popolazione: rapportando infatti la spesa alla popolazione con età superiore a 65 anni, si riducono i differenziali regionali (il coefficiente di variazione scende da 16,0 all 9,0). In particolare, si ridimensiona molto rispetto alla media nazionale la spesa in alcune regioni (Liguria, Umbria, Toscana, Friuli Venezia Giulia, Piemonte, Emilia Romagna), in connessione con l elevata incidenza di anziani (Figura 4). i divari di spesa che permangono anche tenendo dell età della popolazione si spiegano anche con le diverse storie contributive, connesse al grado di sviluppo economico dei territori. L impatto redistributivo del sistema di prestazioni sociali può essere colto dall analisi congiunta delle spese e delle entrate (i contributi sociali). Sia le spese sia le entrate mostrano una correlazione positiva con il livello del reddito pro capite (Figura 5); la correlazione appare più forte dal lato delle entrate rispetto alle spese. Dal lato delle spese, infatti, la correlazione con il reddito è attenuata dalla presenza di alcune componenti, quali le pensioni sociali e le indennità di disoccupazione, che dovrebbero presentare una relazione inversa con il reddito. Ne conseguono flussi redistributivi verso le regioni con redditi più bassi e, in particolare, dalle regioni del Centro Nord in favore di quelle del Mezzogiorno 18 (Figura 6). Escludendo le prestazioni sociali e concentrando l analisi sulla parte corrente, si attenuano i divari di spesa primaria corrente: questa registra i livelli pro capite più elevati al Centro, intermedi nel Mezzogiorno e più bassi al Nord (Tavole 2 e 3; Figura 7). La metodologia di calcolo utilizzata non consente di ottenere stime regionali della disaggregazione per funzioni 19. È possibile tuttavia enucleare alcune sue componenti, come la spesa per istruzione e la spesa corrente primaria degli enti territoriali, utilizzando informazioni non direttamente utilizzate nelle stime, ma coerenti con esse; se si escludono anche queste due componenti, il resto delle spese, per costruzione, sono ripartite per la quasi totalità in base alla popolazione e non dovrebbero, quindi, evidenziare divari territoriali a livello pro capite. Per avere un idea dell incidenza di queste due componenti nel caso delle RSO, si consideri che la spesa per istruzione erogata centralmente corrisponde a un valore pro capite di circa 800 euro e la spesa primaria corrente escluse le prestazioni sociali erogata dagli enti territoriali a circa euro (su un totale di spesa primaria corrente escluse le prestazioni sociali pari a circa euro pro capite). La spesa per istruzione (considerata sia quella erogata centralmente, sia quella decentrata) risulta in media molto più bassa nelle regioni settentrionali: 860 euro pro capite, contro euro 18 Si ricorda che a livello nazionale i contributi sociali non coprono interamente la spesa per prestazioni sociali e che questa è finanziata in parte con il ricorso alla fiscalità generale a carico del bilancio dello Stato. 19 Non è stato infatti possibile ottenere una ripartizione funzionale della spesa del tipo COFOG (Classification of the Functions of Government), solitamente utilizzata per i confronti internazionali. L Istat fornisce la spesa COFOG regionalizzata dei soli consumi finali.

12 608 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà Figura 6 Quota delle prestazioni sociali coperta dalle entrate contributive (in rapporto al valore medio pro capite nazionale; regioni ordinate in base al PIL pro capite; media ) numeri indici; Italia=1... 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 Figura 7 Spesa corrente al netto delle prestazioni sociali (in rapporto al valore medio nazionale; media anni ) 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 - PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA EMILIA ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA VALLE D'AOSTA PA DI TRENTO PA DI BOLZANO FRIULI-VENEZIA GIULIA SICILIA SARDEGNA Campania Calabria Sicilia Puglia Basilicata Molise Sardegna Abruzzo Umbria Italia Marche Liguria Toscana Piemonte Friuli V. G. Veneto P. A.Trento Lazio Emilia R. Lombardia Valle d'aosta P. A. Bolzano numeri indice; Italia=1.. RSO Nord RSO Centro RSO Sud RSO RSS

13 Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali: ricostruzione e analisi dei residui fiscali nelle regioni italiane 609 nel Mezzogiorno e circa nel Centro 20 ; i divari si confermano per la sola componente erogata centralmente. Le differenze tra aree si spiegano con la diversa struttura per età della popolazione; il numero di docenti ogni cento alunni è, invece, relativamente omogeneo tra macro aree (pari a circa 11 nel Nord, contro 10,7 e 10,6 rispettivamente nel Centro e nel Mezzogiorno), pur in presenza di un elevata variabilità all interno delle macro aree (Tavola 4) 21. La spesa primaria corrente escluse le prestazioni sociali erogata da Regioni, Province e Comuni risulta, invece, sensibilmente più bassa nel Mezzogiorno. Nel caso delle RSO, gli enti territoriali delle regioni meridionali spendono in media circa il 90 per cento del valore medio nazionale (Tavola 5); la variabilità della spesa (misurata dal coefficiente di variazione) si amplia se si considerano solo gli enti locali (Comuni e Province), in considerazione di una sostanziale omogeneità nei livelli pro capite della spesa sanitaria, di competenza regionale 22. La forte variabilità della spesa dei Comuni riflette non solo la caratteristica curva a U della spesa corrente rispetto alla dimensione demografica del Comune, ma anche la diversa diffusione nel territorio di unioni e consorzi tra enti, nonché il diverso ricorso a forme di esternalizzazione per la produzione dei servizi pubblici locali. Riassumendo, il livello relativamente inferiore della spesa primaria corrente nelle regioni del Mezzogiorno è riconducibile principalmente alle prestazioni sociali; risente anche di erogazioni degli enti territoriali più contenute, parzialmente compensate dalle maggiori spese per istruzione, connesse con fattori demografici. Relativamente alla spesa in conto capitale, essa appare più elevata nel Mezzogiorno con riferimento alle RSO (il rapporto si inverte sorprendentemente nelle RSS; Tavole 2 e 3; Figura 8). Questa componente della spesa include, nelle regioni del Mezzogiorno, gli interventi pubblici per lo sviluppo e il riequilibrio territoriale e i trasferimenti alle imprese finanziati con Fondi europei I residui fiscali: l interpretazione dei saldi regionali Per ciascuna regione è stato ricostruito il saldo tra le spese (al netto degli interessi) e le entrate delle Amministrazioni pubbliche. Questo saldo (residuo fiscale) è un indicatore sintetico della dimensione dei flussi finanziari che intercorrono tra gli abitanti di ciascuna regione e l operatore pubblico, convenzionalmente trattato come un soggetto non residente nel territorio. Il residuo fiscale coglie la redistribuzione complessiva dell operatore pubblico. Può essere conveniente pensare alla redistribuzione complessiva come formata da tre componenti. La prima è data dalla redistribuzione tra individui caratterizzati da livelli di reddito diversi, implicita nel modello di stato sociale scelto dalla collettività; essa riflette il fatto che il prelievo è commisurato alla capacità contributiva degli individui, mentre una parte importante della spesa pubblica mira a garantire a tutti i cittadini alcuni diritti riconosciuti come fondamentali, quali il diritto alla salute o all istruzione. Questo tipo di redistribuzione genera flussi finanziari interregionali perché gli individui non si distribuiscono tra le regioni in maniera omogenea rispetto al reddito e rispetto ad alcune caratteristiche che influenzano la spesa (come, ad esempio, l età, rilevante per la spesa per prestazioni sociali, per la sanità, per l istruzione). La seconda componente è il riflesso di scelte I numeri si riferiscono alle RSO. Relativamente alle RSS, si ricorda che la spesa per istruzione è stata completamente decentrata nel caso della Valle d Aosta e delle Province Autonome di Trento e di Bolzano. Si veda anche Giordano et al. (2008). Per un analisi della spesa sanitaria che mette in evidenza come al di là di un apparente omogeneità nei livelli di spesa pro capite esistano consistenti differenze in termini di organizzazione delle strutture sanitarie e di qualità dei servizi offerti, si rimanda a Alampi e Lozzi (2009). Per un analisi della spesa in conto capitale a livello regionale si rimanda al Rapporto annuale del Dipartimento delle politiche per lo sviluppo del Ministero dello Sviluppo economico.

14 610 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà Spesa per istruzione (euro pro capite e valori percentuali; media valori ) Tavola 4 Amministrazioni centrali Amministrazioni pubbliche spesa ripartita in base al numero di alunni (a) (1) spesa ripartita in base alla consistenza del personale (b) (1) (b) (a) docenti per 100 alunni (2) spesa ripartita in base al numero di alunni (c) (3) spesa ripartita in base alla consistenza del personale (c+b a) Piemonte Lombardia Veneto Liguria Emilia Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria RSO RSO Nord RSO Centro RSO Sud Valle d'aosta P.A. di Trento P.A. di Bolzano Friuli Venezia Giulia Sicilia Sardegna RSS (4) RSS Nord RSS Sud Italia (4) Coefficiente di variazione Valore massimo Valore minimo (1) Nostre stime di ripartizione del totale della spesa corrente delle AC per la funzione istruzione di fonte Istat. (2) Il numero di docenti e alunni è tratto dalla pubblicazione Scuola statale: sintesi dei dati - Anno scolastico , del Ministero dell Istruzione. (3) Spesa per istruzione dei consumi finali delle Amministrazioni pubbliche conti economici regionali dell'istat. (4) La media delle RSS e dell'italia relativa alla spesa delle Amministrazioni centrali non tiene conto di Valle d'aosta e P.A. di Trento e di Bolzano.

15 Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali: ricostruzione e analisi dei residui fiscali nelle regioni italiane 611 Spesa primaria corrente degli enti territoriali al netto delle prestazioni sociali (media valori ) Tavola 5 Regioni (1) Comuni (2) Province Totale Regioni (1) Comuni (2) Province Totale euro pro capite numeri indice; Italia=1 Piemonte ,97 0,99 1,43 1,00 Lombardia ,91 0,95 0,85 0,92 Veneto ,94 0,85 0,83 0,91 Liguria ,11 1,32 1,23 1,17 Emilia Romagna ,95 1,00 1,18 0,98 Toscana ,97 1,09 1,42 1,03 Umbria ,97 1,06 1,45 1,02 Marche ,95 0,95 1,31 0,97 Lazio ,01 1,14 0,84 1,04 Abruzzo ,89 0,89 0,92 0,89 Molise ,98 1,06 1,09 1,00 Campania ,88 0,98 1,05 0,92 Puglia ,85 0,77 0,71 0,82 Basilicata ,96 0,91 1,56 0,98 Calabria ,94 0,93 0,93 0,94 Regioni a statuto ordinario ,96 0,98 1,03 0,97 RSO Nord ,95 0,97 1,03 0,96 RSO Centro ,99 1,09 1,13 1,02 RSO Sud ,89 0,90 0,95 0,89 Valle d'aosta ,42 2,24-2,95 P.A. di Trento ,16 1,56-1,90 P.A. di Bolzano ,84 1,35-2,32 Friuli V.G ,13 1,05 1,44 1,12 Sicilia ,18 1,06 0,85 1,14 Sardegna ,07 1,04 0,89 1,05 Regioni a statuto speciale ,36 1,11 0,95 1,28 RSS Nord ,85 1,28 1,44 1,69 RSS Sud ,15 1,05 0,86 1,11 Italia ,00 1,00 1,00 1,00 Indicatori di variabilità Coefficiente di variazione 67,17 30,90 45,85 52,06 67,17 30,90 45,85 52,06 solo RSO 5,83 12,89 26,08 7,73 5,83 12,89 26,08 7,73 Valore massimo ,42 2,24 1,56 2,95 solo RSO ,11 1,32 1,56 1,17 Valore minimo ,85 0,77 0,71 0,82 solo RSO ,85 0,77 0,71 0,82 Fonte: elaborazioni su dati Istat. (1) Per le Regioni valori medi del biennio La spesa è al netto dei trasferimenti allo Stato, ai Comuni, alle Province, ai Consorzi di enti locali e comunità montane, agli altri enti locali e consorzi pubblici locali e a Regioni e consorzi interregionali; inoltre sono escluse le partite compensative delle entrate. (2) La spesa dei Comuni è al netto della spesa per le funzioni nel settore sociale.

16 612 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà Figura 8 Spesa in conto capitale (in rapporto al valore medio nazionale; media anni ) numeri indice; Italia=1.. 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 RSO Nord RSO Centro RSO Sud 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 - PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA EMILIA ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA VALLE D'AOSTA PA DI TRENTO PA DI BOLZANO FRIULI-VENEZIA GIULIA SICILIA SARDEGNA RSO RSS consapevoli della collettività (ad esempio, volte a fare affluire risorse in regioni a basso reddito per sostenerne lo sviluppo economico). Infine, eventuali ulteriori flussi possono essere l effetto inconsapevole, stratificato nel tempo, di meccanismi di ripartizione delle risorse, basati sulla spesa storica, complessi e poco trasparenti; parte di questa componente può associarsi a una cattiva organizzazione dell offerta dei servizi pubblici in una particolare regione, ma può anche accompagnarsi invece a una gestione locale che fornisce servizi maggiori o migliori rispetto alla media nazionale. In generale, i flussi redistributivi tra aree di un paese risultano più o meno espliciti a seconda del modello di organizzazione territoriale delle entrate e delle spese pubbliche, cioè del grado di decentramento istituzionale e finanziario e dei sistemi di perequazione del finanziamento della spesa decentrata. Quando uno Stato è accentrato la dimensione dei trasferimenti tra le diverse aree geografiche rimane implicita, poiché gran parte del prelievo fiscale affluisce direttamente allo Stato ed è quest ultimo che eroga la spesa ai cittadini, indipendentemente dal luogo di residenza. L esplicitazione dei flussi orizzontali di risorse (vale a dire quali regioni finanziano le regioni con minori capacità fiscali) avviene solo in presenza di un decentramento delle entrate e di corrispondenti sistemi di perequazione di tipo orizzontale. Il calcolo dei residui fiscali ha il merito di rendere chiaro l ammontare complessivo della redistribuzione operata dal sistema. Il contenuto informativo di questo strumento non va, tuttavia, sopravvalutato perché esso non consente di distinguere tra i tre tipi di redistribuzione sopra richiamati. L analisi dei paragrafi precedenti testimonia l esistenza in Italia di tutti e tre i tipi di redistribuzione Occorre precisare, peraltro, che la nostra metodologia sottostima il terzo tipo di redistribuzione, perché sottostima i divari regionali per la parte di spesa pubblica centrale ripartita in base a criteri convenzionali (pari a circa il 20 per cento della spesa primaria).

17 Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali: ricostruzione e analisi dei residui fiscali nelle regioni italiane 613 I flussi finanziari tra regioni forniscono un parametro di riferimento estremo, da tenere in considerazione nel dibattito sull attuazione del federalismo fiscale: essi indicano, infatti, la dimensione del sistema di perequazione (orizzontale) tra regioni che dovrebbe essere realizzato nel caso di completo decentramento delle entrate e delle spese, se si volesse mantenere lo status quo in termini di spesa. Poiché sono riferibili all ipotesi estrema di decentramento completo di entrate e spese, il livello dei residui fiscali da noi calcolati non è direttamente influenzato da mutamenti nell assetto istituzionale, ad esempio nella ripartizione delle entrate (o delle spese) tra quelle decentrate e quelle di pertinenza statale. Con riferimento ad esempio all attuazione del federalismo fiscale secondo l art. 119 della Costituzione, l implementazione della riforma mira ad eliminare la terza componente dei residui, quella cioè non legata a scelte consapevoli della collettività. Tuttavia, a regime, la dimensione dei residui dipenderà concretamente dalle scelte fatte circa le modalità di attuazione della riforma, con particolare riferimento alla definizione dei fabbisogni standard delle funzioni fondamentali e al grado di perequazione orizzontale delle capacità fiscali delle regioni, nel caso delle funzioni non fondamentali. Eventuali miglioramenti, localizzati in una particolare regione, nell efficienza della spesa pubblica erogata centralmente si rifletterebbero soltanto parzialmente sull entità dei nostri residui a causa dei criteri convenzionali usati nella ripartizione di questa componente delle spese 25. I risultati dell analisi segnalano flussi redistributivi in favore delle regioni con reddito pro capite più basso, verso le RSS (ad eccezione del Friuli Venezia Giulia) e verso le regioni di piccole dimensioni. Nell ambito delle RSO, le regioni del Centro Nord, ad esclusione della Liguria e dell Umbria, forniscono tutte un contributo positivo alla redistribuzione del reddito; le regioni del Mezzogiorno sono tutte beneficiarie della redistribuzione (Tavola 2). La presenza di un forte divario di reddito pro capite tra aree del paese determina un trasferimento di risorse dall area dove si concentra un numero relativamente maggiore di individui ad alto reddito (il Centro Nord) verso l area più povera (il Mezzogiorno); le spese, nel complesso inferiori al Sud, contribuiscono a contenere l entità dei flussi redistributivi. In entrambe le macro aree la dimensione del saldo è correlata al grado di sviluppo economico, che si riflette, come abbiamo già visto, sul livello delle entrate ottenibili dal territorio. I flussi nei confronti delle regioni a basso reddito trovano giustificazione nelle finalità redistributive (redistribuzione interpersonale ) e in quelle legate al riequilibrio territoriale; tuttavia la minore efficienza della spesa pubblica nel Mezzogiorno, testimoniata da molti studi e sondaggi (Banca d Italia, ), suggerisce che vi possa essere spazio anche per il terzo tipo di redistribuzione, qualora la minore efficienza non sia interamente compensata da minori servizi 27. La redistribuzione nei confronti delle RSS ha motivazioni di carattere storico e politico; quella nei confronti delle regioni piccole è solo in parte riconducibile alle diseconomie di scala nella fornitura dei servizi pubblici. L elevata variabilità dei residui (sia nel segno, sia nella dimensione) determina un consistente impatto redistributivo tra regioni 28. Per farsi un idea di tale impatto può essere utile costruire la spezzata di concentrazione del PIL medio pro capite delle regioni italiane (Figura 9). 25 Ad esempio, la riduzione della spesa conseguente a una maggiore efficienza di un tribunale siciliano non verrebbe attribuita per intero alla Sicilia, ma verrebbe ripartita tra tutte le regioni in funzione della rispettiva popolazione. 26 Si vedano inoltre i risultati di una serie di studi sui servizi pubblici locali condotti in Banca d Italia e pubblicati nella collana dei Questioni di economia e finanza: Bentivogli et al. (2008); Benvenuti e Gennari (2008); Chiades e Torrini (2008); Lozzi (2008); Schiavone (2008); Zollino (2008); cfr. inoltre Giordano et al. (2008). 27 Analoghe considerazioni circa le determinanti dei residui fiscali si ritrovano anche in Pisauro (2009), dove viene presentata un analisi dei residui alla luce del dibattito sull attuazione dell art. 119 della Costituzione. 28 L elevato impatto redistributivo dell azione pubblica è riscontrato anche nel lavoro di Arachi et al. (2006).

18 614 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà Figura 9 Spezzata di concentrazione del PIL delle regioni italiane 1 0,9 PIL pro capite PIL pro capite+residuo fiscale 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0, ,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 Ricorrendo a una forzatura 29, si può assimilare il residuo fiscale al contributo del bilancio pubblico al reddito disponibile delle famiglie in ciascuna regione. Le famiglie sono qui analizzate a livello regionale e rappresentate da un individuo con reddito pari a quello medio, che subisce un prelievo e beneficia di un livello di spesa pubblica pari a quelli medi regionali. L entità dei flussi redistributivi è testimoniata dallo spostamento netto verso l alto della curva dei redditi verso una maggiore equidistribuzione del reddito tra regioni (l indice di concentrazioni di Gini passa dal 14,4 per cento al 10,3 per cento). I residui fiscali da noi calcolati, per i criteri utilizzati nella stima delle entrate e delle spese regionali, non possono essere utilizzati per valutare il contributo dell azione pubblica all economia del territorio, perché una parte della spesa non tiene conto della localizzazione dei fattori produttivi e soprattutto perché la metodologia non tiene conto degli effetti secondari delle entrate e delle spese pubbliche in termini di creazione di reddito; si pensi, ad esempio, all effetto propulsivo sull economia del Nord conseguente a un aumento della spesa nel Mezzogiorno, in considerazione dell elevata propensione alle importazioni di quest ultima area (Casini Benvenuti et al., 1992). Essi non possono essere utilizzati neppure per fare valutazioni sull efficienza o qualità della spesa, perché la parte di spesa centrale è ripartita in base a criteri convenzionali. Ad esempio, il livello della spesa per la giustizia e l ordine pubblico non tiene in alcun modo conto di eventuali inefficienze organizzative. Per la componente di spesa decentrata, poiché rilevata nei bilanci degli enti decentrati, il livello regionale è quello effettivamente erogato nel territorio. Tuttavia anche in questo caso sarebbe oltremodo semplicistico associare a bassi livelli di spesa una maggiore efficienza. I bassi livelli di spesa non riescono, infatti, a discriminare tra situazioni in cui vi è 29 Si tratta di una forzatura perché, a differenza di quanto avviene per il calcolo del reddito disponibile delle famiglie, il residuo fiscale è calcolato considerando tutte le voci delle entrate (non solo le imposte correnti e i contributi sociali) e tutte quelle delle spese (non solo le prestazioni sociali e i gli altri trasferimenti netti alle famiglie).

19 Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali: ricostruzione e analisi dei residui fiscali nelle regioni italiane 615 effettivamente un organizzazione più efficiente dell amministrazione pubblica (si pensi alle unioni e consorzi tra Comuni che permettono di sfruttare le economie di scala nell erogazioni di taluni servizi pubblici) e situazioni in cui livelli più bassi di spesa riflettano un minor numero di servizi offerti o fenomeni di esternalizzazione dei servizi. I saldi ricostruiti in questo lavoro appaiono in linea con quelli ricostruiti in precedenti studi; trattandosi di lavori che si caratterizzano per intervalli temporali e aggregati diversi, il confronto è stato condotto non sui valori assoluti, ma utilizzando gli scostamenti dalla media (Figura 10). 5. Conclusioni In questo lavoro sono state stimate le entrate e le spese delle Amministrazioni pubbliche a livello regionale e calcolati i relativi saldi. Rispetto ad altri lavori che hanno ricostruito conti regionali per specifici intervalli temporali, la metodologia qui proposta presenta il vantaggio di essere facilmente replicabile, senza necessità di particolari elaborazioni perché utilizza, in maniera coerente, stime regionali di componenti delle entrate e delle spese pubbliche disponibili nel Sistan e annualmente aggiornate. La metodologia ha beneficiato di alcuni recenti progressi nella disponibilità di dati su entrate e spese ripartite a livello regionale. La descrizione della metodologia e il richiamo ai principali fattori sottostanti la variabilità degli stessi ha consentito di chiarire il potenziale informativo dei residui fiscali. Si tratta di uno strumento analitico che ha il merito di rendere esplicito l ammontare complessivo della redistribuzione tra individui e quindi tra aree del paese di fatto attuata dall operatore pubblico e nascosta tra i complessi meccanismi di finanziamento della spesa pubblica per i vari livelli di governo. Il contenuto informativo di questo strumento non va, tuttavia, sopravvalutato perché esso non consente di distinguere tra le tre principali forme di redistribuzione che alimentano i flussi finanziari interregionali: a) la redistribuzione interpersonale che consente di garantire a individui con capacità contributive diverse lo stesso livello di prestazioni; b) quella derivante da scelte consapevoli della collettività (ad esempio, connesse con le finalità di sviluppo economico); c) quella che risulta quale effetto inconsapevole di meccanismi, stratificatisi nel tempo, di ripartizione delle risorse basati sulla spesa storica, complessi e poco trasparenti. I risultati mostrano come in Italia i flussi redistributivi siano indirizzati verso le regioni con reddito pro capite più basso, verso le Regioni a statuto speciale (RSS), con l eccezione del Friuli Venezia Giulia, e verso le regioni di piccole dimensioni (Liguria e Umbria). A fronte di un livello di spese pro capite caratterizzato da una relativa maggiore omogeneità sul territorio, con picchi in corrispondenza di alcune RSS e delle regioni piccole, le entrate risultano proporzionali al reddito e riflettono perfettamente il divario di sviluppo economico tra le due aree del paese. La variabilità dei residui è riconducibile principalmente alle differenze di sviluppo economico e quindi in gran parte indipendente dall assetto istituzionale. I flussi finanziari verso le regioni caratterizzate da livelli di reddito pro capite più basso trovano giustificazione nelle finalità redistributive, implicite nel modello di stato sociale scelto dalla collettività, e in quelle connesse con le politiche di riequilibrio territoriale in favore del Mezzogiorno. Inoltre, la minore efficienza della spesa pubblica nel Mezzogiorno, testimoniata da molti studi, suggerisce che vi possa essere spazio anche per il terzo tipo di redistribuzione. L analisi ha mostrato come una buona parte della redistribuzione passi attraverso il sistema di prestazioni sociali che origina flussi redistributivi in favore delle regioni con reddito più basso; in prospettiva questo tipo di redistribuzione potrebbe essere destinato a ridimensionarsi con il passaggio dal sistema di calcolo dell assegno pensionistico di tipo retributivo a quello basato sui contributi. Anche per il finanziamento delle altre spese correnti si generano flussi redistributivi: a fronte di entrate molto inferiori, la spesa pro capite risulta su livelli analoghi nel Mezzogiorno e

20 616 Alessandra Staderini ed Emilio Vadalà 800 Residui fiscali: confronto con lavori precedenti (scostamenti percentuali dalla media nazionale) Figura nostre stime (media ) Arachi et al. (media ) 600 Maggio maggio e piperno Piperno (1989) 800 Ambrosiano et al.(2005) Piemonte Lombardia Veneto Liguria Emilia Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Valle d'aosta P. A. di Trento P. A. di Bolzano Friuli V. G. Sicilia Sardegna L anno tra parentesi si riferisce al periodo analizzato dai singoli lavori. nelle regioni del Nord, raggiungendo i valori massimi nelle regioni centrali. Questa apparente maggiore omogeneità nei livelli di spesa pro capite nasconde una spesa per istruzione molto più elevata al Sud, in connessione con la relativa giovane età della popolazione, a fronte, invece, di spese erogate dagli enti territoriali (Regioni, Comuni e Province) sensibilmente superiori nel Centro Nord. Il recente dibattito di finanza pubblica, connesso con l attuazione del federalismo fiscale, ha messo in discussione solamente i flussi redistributivi a favore delle regioni a basso reddito, tralasciando gli altri due gruppi di regioni beneficiarie di residui fiscali positivi (RSS e regioni di piccole dimensioni). In questo dibattito capita che vengano messi sullo stesso piano, confondendoli, le finalità redistributive dello Stato sociale, le politiche per il riequilibrio territoriale, le inefficienze e gli sprechi della spesa pubblica nel Mezzogiorno; i residui fiscali finiscono spesso, impropriamente, per essere presi come indicatori del finanziamento da parte del Nord delle inefficienze e degli sprechi che caratterizzano le finanze pubbliche nel Mezzogiorno (come se essi cogliessero solo quella che abbiamo definito come la terza componente della redistribuzione). Dalla nostra analisi è emerso come il problema delle finanze pubbliche del Mezzogiorno non vada ricercato nell esistenza di residui positivi, perché, come si è mostrato, a parità di dimensioni dell operatore pubblico e dato il divario di sviluppo economico tra le due macro aree del paese, essi non possono cambiare di segno e non possono comunque scendere sotto una soglia minima. Il problema delle finanze pubbliche meridionali risiede nella qualità dei servizi ricevuti dai cittadini, nel fatto cioè che essa sia in media nettamente inferiore al Sud, nonostante un livello di spesa pro capite analogo. In questo contesto, una maggiore efficienza nella gestione della spesa pubblica può fornire spazi per ridurre i flussi redistributivi.