DIRITTO L'unico motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 37, comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n.

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1 Invalidi civili - Assistenza e beneficenza pubblica - Prestazioni assistenziali - In genere - Controversie in materia di permanenza dei requisiti sanitari per continuare a fruire dei trattamenti economici di invalidità civile - Legge n. 448 del Legittimazione processuale del Ministero del Tesoro - Sussistenza - Fondamento. Corte di Cassazione / , n. 446/03 - Pres. Sciarelli - Rel. Picone - P.M. Fedeli (Conf.) - Ministero dell'economia e delle Finanze (Avv. dello Stato) - omissis (Avv. Assennato). In materia di assistenza pubblica, la legge n. 448 del 1998 ha attribuito al Ministero del Tesoro la legittimazione processuale in tutte le controversie relative ai risultati della verifica della permanenza dei requisiti sanitari previsti nei confronti di titolari di trattamenti economici di invalidità civile, ancorché in tali controversie venga richiesta la condanna al ripristino dei benefici economici revocati, non assumendo al riguardo rilievo la circostanza che la revisione dei requisiti sanitari venga effettuata dalla commissione medica dell'unità sanitaria locale e non già dalle commissioni mediche previste dall'art. 11 legge n. 537 del 1993 e dal regolamento emanato con DPR n. 698 del In tali controversie (nel caso, di ripristino di indennità di accompagnamento), il Ministero assume la veste di sostituto processuale ex art. 81 cod. proc. civ. del titolare del rapporto obbligatorio - da individuarsi nell'inps o nelle Regioni ai sensi dell'art. 130 D.L. n. 112 del 1998 (richiamato anche dall'art. 80, commi settimo ed ottavo, legge n. 448 del 1998, che ha introdotto modifiche sul piano della ripartizione delle competenze in materia tra tali due enti) - e nei suoi confronti deve essere emessa la decisione, la quale fa tuttavia stato anche nei confronti del sostituito, che rimane la parte sostanziale del rapporto (e che, giusta la peculiare richiamata normativa, può intervenire nel processo, ma non anche subentrare al sostituto). FATTO. - La Corte di appello di Brescia ha rigettato l'appello del Ministero del tesoro contro la sentenza del Tribunale della stessa sede, di condanna dell'amministrazione al ripristino dell'indennità di accompagnamento che era stata revocata ad omissis. Sull'unica questione oggetto del giudizio di appello, la Corte di merito ha ritenuto che la legittimazione passiva competesse all'amministrazione convenuta in giudizio ai sensi dell'art. 37, commi 1 e 5, della legge n. 448 del 1998, dal momento che alla stessa amministrazione erano state trasferite le competenze in merito all'accertamento della permanenza delle condizioni sanitarie per la concessione dei benefici agli invalidi civili ed all'eventuale revoca degli stessi, restando estraneo l'inps a tali competenze. Per la cassazione della sentenza ricorre il Ministero (ora Ministero dell'economia e delle finanze, a seguito della sopravvenuta operatività delle disposizioni di cui all'art. 23 del D.Lgs. n. 300 del 1999) sulla base di un unico motivo; resiste con controricorso omissis, ulteriormente precisato con memoria depositata ai sensi dell'art 378 c.p.c.. 1

2 DIRITTO L'unico motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 37, comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, norma che limita la legittimazione passiva del Ministero del tesoro in materia di provvidenze agli invalidi civili a due ipotesi tassative: procedimenti giurisdizionali relativi ai verbali di visita formati dalle commissioni mediche di verifica e provvedimenti di revoca emessi dallo stesso Ministero (nel caso di specie il verbale di visita di revisione era della USL); in ogni caso, la. legittimazione del Ministero del tesoro deve intendersi limitata all'accertamento dei requisiti sanitari, non spettandogli il compito di erogare i benefici, sicché la richiesta di accertamento dell'illegittimità di una revoca quale mezzo al fine di ottenere il pagamento delle somme dovute, deve necessariamente proporsi nei confronti dei soggetti debitori. Il ricorso deve essere rigettato. 2. La domanda giudiziale è stata proposta dalla omissis in data 5 marzo 1999, ossia dopo il 3 settembre 1998, nella vigenza del quadro normativo risultante dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e dall'art. 37 della legge 23 dicembre 1998, n Per il periodo precedente, ossia nella vigenza della legge 23 dicembre 1993, n. 537 e del regolamento approvato con DPR 21 settembre 1994, n. 698, la giurisprudenza. della Corte si era definitivamente orientata (con la pronuncia delle sezioni unite 12 luglio 2000, n. 483 (1)) nel senso che la separazione (stabilita dai due atti normativi indicati) tra fase dell'accertamento sanitario e fase della concessione del beneficio (denominata "concessione" impropriamente, atteso che ricorre l'ipotesi dell'atto amministrativo meramente ricognitivo del fatto costitutivo di un diritto di credito attribuito direttamente dalla legge) comportasse non già che il cittadino interessato dovesse chiedere prima l'accertamento sanitario e poi il beneficio economico in due distinti e successivi procedimento giudiziari, bensì che egli potesse chiedere: a) o il mero accertamento della situazione sanitaria nei confronti del Ministero del tesoro, competente in materia; b) o la condanna del Ministero dell'interno, allora competente per l'erogazione del beneficio, previo accertamento soltanto incidentale dell'invalidità. 4. A fondamento della decisione è posta la necessità di interpretare le norme in conformità dei principi costituzionali di garanzia del diritto di difesa in giudizio (art. 24, comma secondo), di ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma), di effettività del diritto all'assistenza, sociale (art. 38, primo comma). 5. È sopravvenuto l'art. 130 D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, applicabile dal 3 settembre 1998, che dispone: 1. A decorrere dal centoventesimo giorno dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, la funzione di erogazione di pensioni, assegni e indennità spettanti, ai sensi della vigente disciplina, agli invalidi civili è trasferita ad un apposito fondo di gestione istituito presso l'istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). 2. Le funzioni di concessione dei nuovi trattamenti economici a favore degli invalidi civili sono trasferite alle regioni, che, secondo il criterio di integrale copertura, provvedono con risorse proprie alla eventuale concessione di benefici aggiuntivi rispetto a quelli determinati con legge dello Stato, per tutto il territorio nazionale. 3. Fermo restando il principio della separazione tra la fase dell'accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici economici, di cui all'articolo 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, nei procedimenti giurisdizionali ed esecutivi, relativi alla concessione delle prestazioni e dei servizi, attivati a decorrere dal termine di cui al comma 1 del presente articolo, la legittimazione passiva spetta alle regioni ove il procedimento abbia ad oggetto le provvidenze concesse dalle regioni stesse ed all'inps negli altri casi, anche 2

3 relativamente a provvedimenti concessori antecedenti al termine di cui al medesimo comma Avverso i provvedimenti di concessione o diniego è ammesso ricorso amministrativo, secondo la normativa vigente in materia di pensione sociale, ferma restante la tutela giurisdizionale davanti al giudice ordinario. 6. La nuova disciplina sembra che abbia inteso - confermando la ricostruzione operata dalla giurisprudenza - mantenere ferma soltanto la separazione tra fasi procedimentali (l'una diretta all'accertamento sanitario; l'altra alla concessione dei benefici economici), dal momento che si limita a richiamare l'art. 11 l e non il regolamento e disponendo che, nei procedimenti giurisdizionali ed esecutivi relativi alla concessione delle prestazioni e dei servizi, la legittimazione spetta all'inps (oltre che alle regioni nell'ambito delle loro competenze), ove il procedimento abbia ad oggetto le provvidenze di cui al comma Si tratta, peraltro di aspetti che sarebbe superfluo approfondire in una controversia che concerne la revoca di un beneficio già attribuito, trattandosi di materia sicuramente assoggettata ad una regolamentazione specifica e sottratta all'ambita di applicabilità dall'art. 130 D.Lgs Tale regolamentazione specifica è stata dettata dall'art. 37 (Verifiche in materia di invalidità civile) della legge 23 dicembre 1998, n. 448: 1. Nei procedimenti di verifica, compresi quelli in corso, finalizzati ad accertare, nei confronti di titolari di trattamenti economici di invalidità civile, la permanenza dei requisiti sanitari necessari per continuare a fruire dei benefici stessi, il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica dispone la sospensione dei relativi pagamenti qualora l'interessato, a cui sia stata notificata la convocazione, non si presenti a visita medica senza giustificato motivo. Se l'invalido, entro novanta giorni dalla data di notifica della sospensione ovvero della richiesta di giustificazione nel caso in cui tale sospensione sia stata già disposta, non fornisce idonee motivazioni circa la mancata presentazione a visita, la predetta amministrazione provvede alla revoca della provvidenza a decorrere dalla data della sospensione medesima. Ove, invece, siano ritenute valide le giustificazioni addotte, verrà comunicata la nuova data di visita medica alla quale l'interessato non potrà sottrarsi, pena la revoca del beneficio economico dalla data di sospensione, salvo i casi di visite domiciliare richieste dagli interessati o disposte dall'amministrazione. Sono esclusi dalle disposizioni di cui al primo e al secondo periodo del presente comma i soggetti ultrasettantenni, i minori nati affetti da patologie e per i quali è stata determinata una invalidata pari al 100 per cento ed i soggetti affetti da patologie irreversibili per i quali, in luogo della automatica sospensione dei pagamenti, si procede obbligatoriamente alla visita domiciliare volta ad accertare la persistenza dei requisiti di invalidità necessari per il godimento dei benefici economici. 2. Qualora l'invalido non si sottoponga agli ulteriori accertamenti specialistici, eventualmente richiesti nel corso della procedura di verifica, la sospensione dei pagamenti e la revoca del beneficio economico verranno disposte con le medesime modalità di cui al comma. 3. Con il decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica previsto dall'articolo 52, comma 6, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, saranno anche stabiliti i nuovi termini entro i quali si deve provvedere ai suddetti accertamenti. 4. (omissis). 5. Nei procedimenti giurisdizionali relativi ai verbali di visita emessi dalle commissioni mediche di verifica, finalizzati all'accertamento degli stati di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo, nonché ai provvedimenti di revoca emessi dal Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica nella materia di cui al presente articolo la legittimazione passiva spetta al Ministero medesimo. 6. Gli atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali relativi a controversie in materia di invalidità civile avverso provvedimenti 3

4 emanati dal Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, i decreti ingiuntivi, le sentenze e ogni altro provvedimento reso in detti giudizi devono essere notificati alla predetta amministrazione presso gli uffici dell'avvocatura dello Stato e presso le commissioni mediche di verifica competenti per territorio. A queste ultime vanno altresì notificati gli eventuali atti di precetto. 7 (omissis). 8. In caso di accertata insussistenza dei requisiti sanitari, il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica dispone l'immediata sospensione dell'erogazione del beneficio in godimento e provvede, entro i novanta giorni successivi, alla revoca delle provvidenze economiche a decorrere dalla data della visita di verifica. 9 (omissis). 8. Le riferite disposizioni devono essere interpretate nel senso che la legittimazione passiva competa al Ministero del tesoro in tutte le controversie relative ai risultati dei procedimenti di verifica della permanenza dei requisiti sanitari previsti per il godimento dei benefici, ancorché nelle stesse controversie venga chiesta anche la condanna al ripristino dei benefici stessi. 9. In particolare, la menzione esplicita di provvedimenti che non possono che essere di condanna (in special modo, decreti ingiuntivi) e degli atti mediante i quali si avvia l'esecuzione forzata (precetti), non consentono di dubitare che il Ministero del tesoro sia per legge la parte legittimata nei giudizi aventi ad oggetto il rapporto obbligatorio pecuniario di natura assistenziale. 10. Né, con riguardo al caso di specie, può rivestire alcun rilievo che la revisione dei requisiti sanitari sia stata effettuata dalla commissione medica dell'unità sanitaria locale e non dalle commissioni mediche previste dall'art. 11 della legge n. 537 del 1993 e dal regolamento emanato con DPR 21 settembre 1994 n. 698, poiché la legge in questione ha inteso confermare la competenza del Ministero già attribuitagli sulla materia nel quadro normativa previgente, espressamente conferendogli la legittimazione passiva su tutte le controversie ad essa relative, comprese quelle in corso. 11. Almeno, per quanto rileva nella controversia, limitatamente alla materia della verifica della permanenza del requisito sanitario, le disposizioni in tema di legittimazione passiva sono ora consacrate a livello di fonte primaria, non più secondaria, come avveniva per le analoghe previsioni del menzionato regolamento del 1994, sottoposto a sindacato dalle sezioni unite della Corte con la menzionata decisione n Le disposizioni della l , peraltro, coincidono solo in parte con le (superate) norme regolamentari in tema di legittimazione passiva, atteso che, come si è detto, contemplano l'unica legittimazione del Ministero del tesoro per tutte le controversie concernenti la permanenza del requisito sanitario, non escluse quelle preordinate anche alla condanna al ripristino dei benefici economici revocati. Sotto questo aspetto, pertanto, appaiono conformi ai principi costituzionali richiamati dalla sentenza delle sezioni unite e rammentati al punto n Quanto alla "ragionevolezza" complessiva del sistema, vi è da premettere che certamente nessuna distinzione di natura giuridica può farsi tra procedimenti diretti alla concessione dei benefici e procedimenti diretti al riesame di essi e all'eventuale revoca dei benefici già riconosciuti: in tutti e due i casi, infatti, si tratti di procedimenti meramente ricognitivi di fatti previsti dalla legge, preordinati all'attuazione di rapporti obbligatori. 14. Orbene, la l non ha minimamente inciso sulle disposizioni dell'art. 130 D.Lgs e dunque sulla titolarità del rapporto obbligatorio in capo all'inps o alle regioni (lo dimostra, tra l'altro, l'art. 80, commi 7 e 8, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, nel riferirsi, introducendo innovazioni sul piano delle competenze delle regioni e 4

5 dell'inps, al testo del predetto art. 130). 15. Vi è da chiedersi allora come possa avvenire che in una controversia preordinata all'attuazione di un rapporto obbligatorio la legittimazione competa ad un soggetto (Ministero) che non è il debitore della prestazione. La risposta adeguata è insita, nel rilievo, già posto in evidenza, che i principi costituzionali non avrebbero consentito un frazionamento dei processi, sicché il legislatore ha introdotto un meccanismo che concili l'esigenza del processo unico con la scelta organizzativa di accentrare presso il Ministero le competenze relative alla revisione. 16. L'art. 81 cod. proc. civ., nel porre il principio di ordine generale che "nessuno può far valere nel processa un diritto altrui", fa salvi i "casi espressamente previsti dalla legge" di sostituzione processuale. Orbene, con riguardo alle controversie che, sebbene ineriscano pur sempre al diritto alle prestazioni (quindi, al rapporto di obbligazione), investano direttamente l'accertamento del requisito sanitario per i soggetti cui il beneficio è stato già riconosciuto, la legge ha disposto, quale riflesso processuale di una misura di organizzazione amministrativa (avendo attribuito le competenze amministrative in materia di verifiche a soggetti diversi dai titolari del rapporto obbligatorio), che stia in giudizio il Ministero quale sostituto processuale del debitore. 17. La compatibilità della normativa con il sistema. e con la Costituzione diventa, in questa prospettiva, indiscutibile: spetta al sostituto processuale la veste di parte, anche se formale (cosa diversa è che gli competano, sul terreno del diritto sostanziale, i poteri di gestione del rapporto: sono proprio queste le evenienze che giustificano la sostituzione processuale), ma è parte anche il sostituito in quanto subisce gli effetti del giudicato e può, di conseguenza, intervenire nel processo (ma non subentrare al sostituto, poiché la legge regolamenta in senso diverso l'istituto). L'assistito, dunque, contro l'esito sfavorevole del procedimento di verifica del requisito sanitario, deve agire contro il Ministero per ottenere la prestazione, Ministero nei cui confronti l'eventuale condanna deve essere formalmente emanata, facendo stato anche contro il debitore, in giudizio a mezzo del sostituto. 18. Pertanto il ricorso deve essere rigettato, mentre la complessità della normativa in materia ed i conseguenti contrasti interpretativi giustificano la compensazione delle spese. (Omissis) (1) V. in q. Riv., 2000, p