POLITICA DEI PREZZI E DEI MERCATI AGRICOLI

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1 Capitolo II POLITICA DEI PREZZI E DEI MERCATI AGRICOLI 2.1 L istituzione e la prima fase della politica agricola comunitaria ( ) Il Trattato di Roma, che nel 1957 ha istituito la Comunità Economica Europea (CEE), ha costituito il primo esempio di una dichiarata volontà di realizzare una piena integrazione politica ed economica tra Paesi diversi. Ciò emerge chiaramente dagli obiettivi enunciati nell articolo 2 del Trattato che recita testualmente: la Comunità ha il compito di promuovere, mediante l instaurazione di un mercato comune ed il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell insieme della Comunità, un espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano. Al fine di raggiungere tali obiettivi, nel Trattato di Roma erano indicate le azioni che la Comunità riteneva indispensabile sostenere, tra cui la più significativa era da ricercare nell istituzione di un mercato comune. Per l istituzione del mercato comune fu necessario un lungo periodo transitorio, durante il quale fu realizzata una graduale abolizione dei dazi doganali tra i sei Paesi membri. Tra le misure previste dal Trattato di Roma vi era inoltre l instaurazione di una politica comune nel settore dell agricoltura. La scelta di riservare un particolare riguardo nei confronti del settore primario trovava le sue ragioni in

2 motivi di carattere sia strategico, legati all esigenza di accrescere la capacità di auto approvvigionamento alimentare, sia economico-sociale, riconducibili alla presenza di una popolazione agricola occupata che, all epoca, era pari a circa il 24% del totale delle forze lavoro e che era particolarmente esposta ai traumatici effetti delle profonde trasformazioni indotte dal sostenuto sviluppo economico generale di quegli anni. All attuazione della politica agricola comunitaria (PAC), il Trattato di Roma dedica dieci articoli, in cui sono definite: le condizioni di inserimento del settore agricolo nell ambito del mercato comune (art.38), gli obiettivi (art.39) e gli strumenti della PAC (art.40), le misure da attuare durante il periodo transitorio (artt.44-46). In particolare fu previsto che, fin dall inizio, il mercato comune comprendesse l agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli e che, a tal fine, si dovesse procedere all instaurazione di una politica agricola comune, i cui obiettivi erano: - incrementare la produttività dell agricoltura: questo obiettivo era fondamentale e preminente per la situazione che si viveva nel , quando non era ancora risolto pienamente il problema della fame in Europa, o per lo meno l Europa non aveva l'autosufficienza alimentare. Quindi il primo obiettivo che si era posto il politico dell epoca era quello di produrre di più per assicurare il fabbisogno alimentare a tutti. Per questi motivi occorreva produrre di più, occorreva recuperare tutti i terreni coltivabili, anche quelli meno fertili, quelli dove c era il bosco e quelli che potevano essere oggetto di bonifica, allo scopo di risolvere il problema che ha sempre assediato l'europa, ossia l'autosufficienza alimentare; - assicurare un tenore di vita ed un reddito equo alla popolazione agricola: nel 1960, in molti Paesi prettamente agricoli della CEE, come l'italia, c erano problemi di strade, di energia elettrica e così via. Per questo occorreva migliorare il livello di vita

3 della popolazione agricola, soprattutto aumentando il reddito degli agricoltori; - stabilizzare i mercati e i prezzi dei prodotti agricoli: in quegli anni i prezzi non erano stabili, un anno avevano un valore, l anno successivo potevano avere un valore completamente diverso. Erano prezzi fluttuanti, come oggi sono i prezzi del mercato mondiale, che fluttuano in funzione della domanda e dell'offerta; la fluttuazione dei prezzi crea dei problemi gravi sia al produttore agricolo che vede sconvolte di anno in anno le sue aspettative di reddito sia per i consumatori. La fluttuazione dei prezzi agricoli non è un fenomeno anormale, ma è un fenomeno insito nelle caratteristiche dell offerta agricola (che varia sensibilmente secondo l andamento stagionale), e che è normale in tutti i Paesi che non hanno fatto una politica di stabilizzazione dei prezzi.; - garantire la sicurezza degli approvvigionamenti; - assicurare prezzi ragionevoli per i consumatori: anche per i consumatori è importante la stabilità del mercato e la garanzia dell approvvigionamento. La PAC quindi tende a tutelare equamente gli interessi dei produttori e dei consumatori Il Trattato di Roma non forniva indicazioni particolarmente precise in merito all assetto della PAC, limitandosi a prevedere, per i diversi settori produttivi agricoli, la creazione di specifiche organizzazioni comuni di mercato, attraverso le quali attuare le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi prefissati. Spettò alla Conferenza di Stresa (1958) definire le linee direttrici di politica agricola e, pur con numerose controversie in merito alle caratteristiche da attribuire alle diverse organizzazioni comuni di mercato e alla necessità di uno stretto coordinamento con le misure di politica strutturale, si arrivò ad una risoluzione finale dalla quale emerse la volontà di:

4 - considerare l agricoltura come parte integrante dell economia e fattore essenziale della società; - realizzare uno stretto coordinamento tra politica dei prezzi e delle strutture; - favorire lo sviluppo degli scambi intra-comunitari; - promuovere la crescita delle produzioni in rapporto alle possibilità di sbocchi sui mercati interni ed esteri, conservando comunque la possibilità di proteggere i mercati interni dalla concorrenza dei Paesi terzi. 2.2 La gestione comune dei mercati Nel 1962 comincia la gestione comune dei mercati: per ogni Paese della CEE esistono le stesse regole di mercato, e cioè gli stessi prezzi (il prezzo dei cereali, del latte, ecc., è uguale per l'italia, la Francia, il Belgio, ecc.), le stesse regole nelle importazione ed esportazioni dei Paesi terzi, il totale libero scambio tra i Paesi della Comunità, le stesse regole per il sostegno del mercato. La CEE si era data otto anni (fino al 1970) per realizzare un mercato agricolo unico, invece è stato necessario un periodo inferiore e già dal 1968 erano state emanate tutte le norme comuni ed erano state create tutte le premesse per realizzare un mercato unico. Quindi dal 1962 al 1968 si ha un periodo transitorio che è servito per uniformare la politica agricola di ogni Paese a quelle che sono le regole decise in sede comunitaria. Per realizzare questa politica agricola comune la CEE ha creato quelle che sono chiamate le Organizzazioni Comuni di Mercato, una per ogni settore. Le OCM sono una serie di norme che dettano regole comuni di gestione del mercato di un settore: prezzi al produttore e prezzi al consumo, dazi all'importazione, sostegno del mercato interno, ecc. Tali regole, dettate

5 tra il 1962 e il 1968, hanno cominciato a funzionare in maniera definitiva dal Le OCM rappresentano quindi le modalità di funzionamento del mercato con cui i produttori agricoli hanno operato negli ultimi 20 anni e con cui operano anche oggi. Le OCM sono state costruite secondo i seguenti criteri: - l unicità e la garanzia del prezzo: l unicità del prezzo permette la libera circolazione dei prodotti agricoli per tutta la Comunità. Gli scambi di prodotti tra i Paesi membri potevano avvenire liberamente, senza dazi doganali, in quanto i prezzi erano unici. Ogni anno il Consiglio dei ministri della CEE fissa i prezzi (prezzo indicativo, prezzo di intervento, prezzo di entrata) che sono prezzi unici e identici per tutti i Paesi. I prezzi fin dall'inizio furono fissati ad un livello relativamente alto: questo era in linea con gli obiettivi della PAC, che voleva aumentare i redditi ed incrementare la produttività dell'agricoltura. I prezzi erano garantiti tramite un sistema di sostegno interno, ossia viene garantito un prezzo minimo (prezzo di intervento), grazie ad un sistema di acquisti pubblici effettuati da centri di intervento. - preferenza comunitaria: per preferenza comunitaria si intende il principio in base al quale viene accordata la priorità allo smaltimento della produzione comunitaria. I prezzi erano sensibilmente superiori al prezzo del mercato mondiale, quindi la politica agricola comune doveva proteggere il mercato interno dalle importazioni a basso prezzo e dalle oscillazioni eccessive che si registravano sui mercati mondiali. Questo obiettivo viene conseguito con un sistema di scambi con l estero, basato su una forma di protezione che consiste nella riscossione di prelievi all importazione dei prodotti e nella concessione di restituzioni all esportazione. - solidarietà finanziaria: trattandosi di una politica comune è naturale che le spese ad essa inerenti devono essere sostenute in comune. La

6 solidarietà finanziaria è essenziale per la PAC. Per tradurre in pratica tale solidarietà nell aprile del 1962, gli Stati membri delle CEE hanno deciso di istituire un fondo comunitario, il FEOGA (Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia). Il FEOGA finanzia le spese necessarie a realizzare la politica agricola comune, a prescindere dai prodotti e dagli Stati membri che ne beneficiano ed è articolato in due sezioni: la sezione garanzia che provvede all attuazione delle misure previste nell ambito della politica dei prezzi e la sezione orientamento che finanzia la politica strutturale. Si hanno quattro diversi meccanismi di funzionamento delle OCM: 1) Protezione con intervento: assicura la protezione nei confronti dei Paesi terzi e, nel contempo, garantisce il sostegno delle produzioni comunitarie; tale meccanismo interessa i principali settori produttivi (cereali, latte, zucchero, carni bovine, alcuni ortofrutticoli, ecc.) ed è applicato ad oltre il 70% della produzione agricola comunitaria. 2) Protezione senza intervento: si limita alla protezione nei confronti della concorrenza esterna e riguarda prodotti che non presentano particolari problemi in merito alla necessità di sostenere il mercato interno, come uova, pollame, alcuni ortofrutticoli, fiori. 3) Aiuti integrativi ai prezzi: assicura il solo sostegno alla produzione, concedendo un aiuto integrativo, la cui entità è determinata in base alla differenza fra il prezzo di mercato ed un prezzo di riferimento stabilito dalla Comunità; interessa oleaginose, cotone, piselli e favette. 4) Aiuti forfetari ad ettaro: concede aiuti forfetari ai produttori, in funzione della superficie coltivata o dei quantitativi prodotti; riguarda settori di produzione particolari che rappresentano una percentuale minima della produzione comunitaria (lino, canapa, luppolo, ecc.). Il funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato è dunque assicurato dalla presenza di un sistema di prezzi che assicurano sia il sostegno

7 delle produzioni, sia la protezione dalla concorrenza dei Paesi terzi. A tal fine sono utilizzate le seguenti misure: prezzo di intervento, prezzo indicativo, prezzo d entrata, prelievo e restituzione. Il prezzo d intervento, detto anche minimo o di sostegno, è il prezzo a cui gli organismi di intervento della Comunità ritirano i prodotti consegnati. Si tratta, pertanto, di un prezzo istituito per tutelare gli agricoltori dalle variazioni congiunturali del mercato e, più in generale, da tutti gli eventi che possono costringere gli stessi agricoltori a vendere i loro prodotti ad un prezzo inferiore ai livelli minimi stabiliti dalla Comunità. Negli ultimi anni, a seguito delle numerose riforme che hanno interessato le diverse OCM, la possibilità di ricorso agli organismi di intervento è stata generalmente limitata e in taluni casi (carni bovine, tabacco, ecc.) è stata sostituita da aiuti all ammasso privato. Il prezzo indicativo rappresenta l obiettivo di prezzo cui la Comunità intende pervenire; è di entità superiore rispetto a quello di intervento, anche se i due prezzi sono comunque legati tra loro da rapporti variabili in funzione del tipo di prodotto cui si riferiscono. Attualmente il prezzo indicativo ha perso gran parte del suo significato, fino ad essere definitivamente abbandonato. Il prezzo d entrata è il prezzo minimo a cui un prodotto proveniente da Paesi terzi può entrare nella Comunità. Tale prezzo ha una natura articolata in quanto è costituito da due componenti variabili che sono: il prezzo all importazione ed un prelievo, la cui entità è misurata in modo tale da far sì che il prezzo d entrata sia uguale al prezzo indicativo meno le spese da sostenere per coprire la distanza tra il punto di frontiera ritenuto ideale per l importazione del prodotto in esame e la zona della Comunità che, per quello stesso prodotto, è maggiormente deficitaria. Ne consegue che il prelievo, ossia il dazio che l importatore europeo deve pagare alla Comunità, varia in funzione di due elementi: il prezzo internazionale del prodotto importato ed il prezzo indicativo che, contrariamente al primo, non è un prezzo di mercato, ma un prezzo politico annualmente fissato dalla Comunità.

8 Le restituzioni costituiscono una forma di sussidio all esportazione che la Comunità versa ai produttori europei che collocano le loro merci sul mercato internazionale e corrisponde alla differenza tra il prezzo comunitario, comprensivo delle spese di trasporto fino al porto di esportazione, ed il prezzo di vendita sul mercato mondiale. 2.3 Seconda fase della PAC: il funzionamento delle Organizzazioni Comuni di Mercato ( ) Dal 1968 le OCM hanno cominciato a funzionare perfettamente ed entrò quindi a regime una politica di sostegno ai prezzi, fondata su di un sistema di garanzia automatica ed illimitata, che forniva agli agricoltori l opportunità di consegnare la totalità dei loro prodotti agli organismi nazionali di intervento che, a loro volta, erano tenuti ad acquistarli ad un prezzo minimo garantito. Tale politica ebbe, in questa fase, effetti e risultati importanti: - i prezzi erano alti e garantiti; - i prezzi aumentavano ogni anno indipendentemente dalla produzione e dal consumo; - i redditi aumentavano; - i mercati erano stabili; - il funzionamento delle OCM garantiva il raggiungimento degli obiettivi del Trattato di Roma; - gli scambi tra i Paesi aumentavano; - i dazi superavano le restituzioni; - i costi della gestione del mercato erano bassi, in quanto, essendo in una situazione di produzione deficitaria, i prezzi raramente andavano all intervento.

9 Tale situazione andò avanti fino ai primi anni 80, quando da una condizione di deficit alimentare si passò all eccedenza strutturale, cioè quasi tutte le produzioni diventarono eccedentarie, mentre la PAC rimase immutata. In questi anni cominciarono dunque a manifestarsi distorsioni sempre più rilevanti: - crescita della produzione in misura superiore alle esigenze della domanda; - aumento delle spese per sostenere i settori eccedentari: in una situazione di mercato eccedentaria le entrate per i dazi sono poche, mentre il sostegno del mercato interno generano costi sempre più alti, man mano che aumentano le eccedenze; - impossibilità da parte della politica dei prezzi di risolvere i problemi sociali dell agricoltura. Le eccedenze, oltre che per le spese enormi per far fronte ai mercati agricoli, crearono problemi anche a livello di commercio internazionale e generarono contrasti con i Paesi terzi, in particolare con gli USA e con altri Paesi esportatori di prodotti agricoli (Argentina, Brasile, ecc.). I Paesi terzi non hanno mostrato contrarietà alla CEE, finché ha messo dazi alle frontiere e ha tenuto il prezzo del mercato interno ad un livello molto più alto di quello del mercato mondiale. Ma da quando la CEE è divenuta esportatrice sui mercati mondiali è iniziata una vera guerra commerciale e i Paesi terzi, con a capo gli USA, non accettavano le esportazioni sovvenzionate con il sistema delle restituzioni. Infatti il mercato mondiale è un mercato che risente della domanda e dell offerta e i prezzi si formano in funzione dell una e dell altra. Quando la CEE è divenuta eccedentaria per quasi tutti i prodotti agricoli ha cominciato a vendere le eccedenze sul mercato mondiale, contribuendo ad aumentare l'offerta e quindi a far scendere i prezzi. Ma le esportazioni delle CEE sono esportazioni sovvenzionate; il prodotto agricolo viene preso sul mercato interno ad un prezzo alto e viene venduto sul mercato mondiale ad

10 un prezzo di circa la metà, mentre la differenza di prezzo viene coperta dai fondi della Comunità. I Paesi terzi, invece, producono a prezzi del mercato mondiale e, quando tale prezzo ha iniziato ad abbassarsi per effetto delle esportazioni CEE, hanno visto ridursi i loro redditi e hanno, quindi, chiesto ai loro Governi di mettere in atto delle ritorsioni contro il comportamento scorretto della CEE. 2.4 Terza fase: la prima riforma della PAC ( ) Nel la situazione era divenuta insostenibile. In particolare il bilancio della Comunità non riusciva più a sostenere i maggiori costi della PAC, le eccedenze aumentavano di anno in anno ed era sempre più difficoltoso provvedere al loro smaltimento. Il mercato mondiale, anch esso diventato eccedentario, vede abbassare i suoi prezzi e quindi dovevano aumentare le restituzioni. A causa di questa situazione, la prima metà degli anni 80 rappresentò un momento di grande importanza, non solo per la definitiva presa di coscienza dei problemi di fondo della PAC, ma anche per la presentazione di proposte specifiche volte a modificarne il funzionamento. Questa prima fase riformatrice ebbe il suo momento più alto nel 1984 con la cosiddetta svolta del 31 marzo, quando Commissione e Consiglio della CEE concordarono sull adozione di importanti misure, quali: - politica dei prezzi più restrittiva; - istituzione delle quote di produzione, per il settore del latte che era fortemente eccedentario; - applicazione dei limiti di garanzia a tutti i settori eccedentari o potenzialmente tali, ossia limiti oltre i quali non viene più garantito il prezzo d intervento;

11 - introduzione del prelievo di corresponsabilità, con lo scopo di far partecipare i produttori alle spese comunitarie per lo smaltimento delle eccedenze e per la regolazione del mercato; - inizio di una politica ambientale, ossia una politica fatta di vincoli, restrizioni ed incentivi, che tende a favorire un agricoltura più rispettosa dell ambiente. 2.5 Quarta fase: la seconda riforma della PAC ( ) Le prime riforme della PAC non hanno avuto gli effetti desiderati, per cui dal 1984 i prezzi sono rimasti invariati, i redditi si sono contratti, ma la produzione è continuata ad aumentare e, di conseguenza, si sono incrementate anche le spese del bilancio comunitario. Tra il 1984 e il 1987 le spese per il sostegno del mercato sono aumentate del 40%, per cui la CEE è finita in una nuova grave crisi di bilancio. È per questi motivi che nel 1988 vennero introdotte misure ancora più restrittive per cercare di risolvere il problema delle eccedenze e per contenere la crescita della spesa agricola: - politica dei prezzi ancora più restrittiva; - introduzione degli stabilizzatori finanziari: per ciascuna organizzazione di mercato fu prevista l applicazione di uno specifico meccanismo di stabilizzazione finanziaria, i cui principi di funzionamento erano uguali e si fondavano sulla fissazione di un Quantitativo Massimo Garantito (QMG), superato il quale scattava una riduzione automatica e progressiva del sostegno comunitario per l anno successivo a quello per il quale si registrava il superamento; - proseguimento nell applicazione dei prelievi di corresponsabilità; - estensione del regime delle quote di produzione ad altri settori (es. tabacco, pomodoro, vigneti);

12 - introduzione del set-aside volontario, con la concessione di un premio per la non-coltivazione dei seminativi; - misure a favore della riconversione dei terreni (passaggio da produzioni eccedentarie a produzioni non eccedentarie) e dell estensivizzazione (passaggio da colture intensive a colture estensive, meno produttive); - misure a favore della forestazione dei seminativi, in modo da sottrarre i seminativi dalle produzioni eccedentarie e destinarli alla produzione di legno, di cui la Comunità era deficitaria. 2.6 Quinta fase della PAC: la riforma Mac Sharry ( ) La politica del 1988 non produsse gli effetti sperati e si sentiva dunque sempre più una duplice esigenza: da una parte, di adeguare i contenuti della PAC all evoluzione delle altre politiche comuni ed ai sempre più ambiziosi obiettivi fissati dall Unione europea (mercato unico, moneta unica) e, dall altra parte, di rispondere alle indicazioni verso una crescente liberalizzazione degli scambi agricoli, provenienti dal negoziato GATT dell Uruguay Round. Alle suddette esigenze di adeguamento della PAC provenienti dall interno e dall esterno della Comunità vi era una sola risposta, che era rappresentata dalla riduzione dei livelli di sostegno ai prezzi delle produzioni agricole. In questo senso fu emanata, nel 1992, la riforma Mac Sharry, con l intento di trasformare le politiche di sostegno ai redditi degli agricoltori in un qualcosa che fosse meno legato alle garanzie sul livello dei prezzi dei prodotti agricoli ed espressione di interventi fondati o sulla concessione di trasferimenti diretti ai redditi, o sull instaurazione di specifici regimi di aiuto volti a compensare l assunzione di particolari comportamenti da parte degli agricoltori. Gli obiettivi della riforma Mac Sharry erano: - stabilizzazione dei redditi, e non più dei prezzi e dei mercati;

13 - graduale avvicinamento dei prezzi agricoli comunitari a quelli mondiali; - integrazione al reddito, tramite sostegno diretto al produttore; - mantenimento di un numero sufficiente di agricoltori sulla terra, al fine di salvaguardare l agricoltura come settore economico e come importante mezzo per la tutela dell ambiente; - riduzione delle superfici coltivate, mediante incentivi alla forestazione e al set-aside; - riduzione delle esportazioni sovvenzionate; - maggiore attenzione ai problemi ambientali. I nuovi sistemi di aiuto introdotti con tale riforma prevedono che il sostegno offerto dalle organizzazioni comuni di mercato sia orientato in modo tale da non dipendere quasi più esclusivamente dai prezzi garantiti e che la perdita di reddito conseguente alla riduzione dei prezzi sia compensata dalla concessione di aiuti diretti (pagamenti compensativi) commisurati ai capi di bestiame o alla superficie coltivata e differenziati in funzione di elementi soggettivi, quali la dimensione economica delle aziende e le caratteristiche produttive della regione di appartenenza. La riforma ha previsto inoltre l attuazione di misure di accompagnamento, il cui scopo fosse quello di ampliare le possibilità della PAC di sostenere i redditi, attraverso la concessione di aiuti volti ad incoraggiare gli agricoltori ad assumere comportamenti ritenuti funzionali al perseguimento di alcuni obiettivi, quali: la diffusione di pratiche colturali compatibili con le esigenze di conservazione dell ambiente, l imboschimento di terreni agricoli, la cessazione anticipata dell attività agricola. Le misure di accompagnamento sono state sostenute attraverso tre regolamenti: /92 sulle misure agroambientali; /92 in materia di prepensionamento; /92 relativo all imboschimento.

14 Nel complesso, la riforma Mac Sharry intervenne modificando le organizzazioni comuni di mercato dei prodotti strategici, come i cereali e le carni bovine, e di quelli ad essi legati da rapporti di complementarietà o di concorrenzialità, come i semi oleosi, le proteaginose, le carni ovi-caprine, interessando complessivamente il 75% della produzione comunitaria. In particolare nel settore dei seminativi (colture COP cereali, oleaginose, proteiche) la riforma ha previsto un abbassamento dei prezzi garantiti (-30% in tre anni), accompagnato dall introduzione di pagamenti per ettaro, condizionati alla messa a riposo di parte della superficie aziendale e basati su una resa storica fissa e differenziata dal punto di vista regionale 1. La compensazione, a favore dei coltivatori, è istituita nell'ambito di un: a) Regime generale, che è accessibile a tutti i produttori. In tale regime i produttori hanno l'obbligo di: - ritirare dalla produzione il 15% dei terreni dell'azienda destinati a seminativi e per i quali è stata presentata richiesta per l'ottenimento del pagamento compensativo; - effettuare la rotazione dei terreni messi a riposo con l'obbligo di non utilizzare, per lo stesso fine, l'appezzamento di terreno oggetto di ritiro dalla produzione prima di cinque anni. b) Regime semplificato relativo ai piccoli produttori. Sono considerati piccoli produttori coloro che richiedono il pagamento compensativo per una superficie investita a seminativi equivalente ad una produzione cerealicola annua non superiore a 92 tonn., calcolata in base alla resa media di tutti i cereali rilevabile dal piano di regionalizzazione per la regione in questione. Nell ambito di tale regime, i produttori hanno l obbligo della messa a riposo del 15% dei terreni. 1 L importo per superficie ( /ha) viene calcolato moltiplicando il pagamento in /t (stabilito per i cereali pari a 54,34 /t) per la resa media del piano di regionalizzazione (t/ha).

15 Nei primi anni di applicazione ( ), la riforma Mac Sharry fu vista con certo scetticismo, soprattutto relativamente ai novi meccanismi, percepiti come una complicazione burocratica, e al vincolo del set-aside. Gli anni successivi ( ) furono invece caratterizzati da forte ottimismo, in conseguenza di una serie di fenomeni positivi: - comprensione dei meccanismi della PAC e puntualità nell erogazione dei contributi; - aumento dei prezzi sul mercato mondiale; - riduzione della percentuale di set-aside obbligatorio (che passa al 10%). Tuttavia, dopo breve tempo, la riforma della PAC si scontrò con il nuovo mutare delle condizioni esterne all Europa, oltre che con i cambiamenti stessi all interno dell UE. Nella seconda metà degli anni 90, infatti, si sentì la necessità di una nuova riforma della PAC, che consentisse di adeguarne i contenuti alle nuove evoluzioni del quadro europeo ed internazionale. A rendere indispensabile una nuova riforma intervennero diverse motivazioni: - alto costo per il bilancio comunitario; - eccessivi vincoli alla produzione (quote, set-aside); - scarso incentivo alla competitività; - squilibri di protezione e di reddito fra settori e fra territori; - crescita della domanda di nuove tipologie di prodotti e di nuove funzioni dell attività agricola; - avanzamento del processo di integrazione europea e futuro allargamento dell UE ai PECO (Paesi dell Europa centrale ed orientale); - crescita degli impegni internazionali sul fronte della liberalizzazione del commercio (nuova trattativa WTO). Da tutto ciò, nacque il percorso che porterà alla nuova riforma di Agenda 2000, documento della Commissione, presentato nel luglio 1997, che fornisce le prospettive dell Unione Europea per il periodo In esso è contenuta un approfondita analisi delle singole politiche comunitarie, per

16 ciascuna delle quali sono proposti nuovi assetti futuri definiti soprattutto in relazione all esigenza di individuare nuovi obiettivi e nuovi strumenti per adeguare le politiche comuni al ruolo di crescente rilievo che l UE si propone di rivestire a livello internazionale. Tale impostazione fu confermata con l approvazione di Agenda 2000 da parte del Consiglio europeo nel dicembre Il percorso di Agenda 2000 proseguì con la presentazione delle proposte di regolamento per l attuazione della riforma della PAC da parte della Commissione, nel marzo 1998, e l approvazione definitiva dell intero pacchetto di misure al Consiglio europeo di Berlino nel marzo Agenda 2000 e la sesta fase della PAC ( ) L importanza di Agenda 2000 risiede principalmente nel fatto di aver definito i punti cardinali di un modello agricolo europeo per il nuovo millennio. Un modello nel quale l agricoltura deve assolvere innanzitutto la funzione di settore economico integrato in un mercato aperto che, al tempo stesso, deve rispondere ai principi della sostenibilità e della compatibilità con le componenti extra-economiche (territorio, ambiente, società). L obiettivo di Agenda 2000 è dunque quello di preservare, in una prospettiva di lungo periodo, il ruolo dell attività agricola quale fulcro di un ambiente rurale vitale. Questa nuova politica, perciò, non riguarda esclusivamente i produttori agricoli, ma anche la popolazione rurale, i consumatori e la società nel suo complesso. È in questo contesto che nasce e si inserisce a pieno titolo nella PAC il concetto di multifunzionalità. Una visione multifunzionale dell attività primaria non significa abbandono dell agricoltura in quanto attività dedicata alla produzione alimentare, bensì integrazione di nuovi compiti, funzioni e attività:

17 - funzione sociale: occupazione, adeguata distribuzione della popolazione sul territorio, mantenimento dell identità della popolazione e delle tradizioni, garanzia di sicurezza alimentare e tutela dei cittadini; - funzione di servizio alla collettività: tutela ambientale, riduzione dei rischi di calamità naturali, conservazione e miglioramento del paesaggio, attivazione del turismo. Accanto al concetto di multifunzionalità, Agenda 2000 pone, come componente fondamentale per il modello agricolo europeo, quello di competitività, cioè la capacità di sostenere la concorrenza di mercato, soprattutto in vista di una diminuzione dei sostegni. La competitività può essere sui costi (produrre a costi inferiori e di conseguenza vendere il prodotto a prezzi inferiori), sulla qualità, sull integrazione di filiera, sul sistema (competitività territoriale). Agenda 2000 ha definito per molti prodotti una riduzione considerevole del sostegno diretto ai prezzi. Per settori come i cereali, le carni bovine e il vino, le scelte adottate si muovono nella chiara direzione di recuperare competitività e capacità di affrontare i mercati esteri. Pur lasciando invariato il budget agricolo dell UE (per il periodo l agricoltura rappresenta il 46% del bilancio comunitario), Agenda 2000 ha introdotto una nuova modalità della spesa agricola. La voce agricoltura è suddivisa in due sezioni: 1 pilastro, rappresentato dalle spese per la politica dei mercati (a cui va il 90% circa delle risorse finanziarie); 2 pilastro, rappresentato dalle spese per lo sviluppo rurale (circa il 10% delle risorse finanziarie. Di seguito vengono brevemente descritte le novità apportate dalla riforma di Agenda 2000 alle principali OCM.

18 Seminativi - riduzione del prezzo di intervento per tutti i cereali del 15%, da realizzarsi in due campagne ( e ), dopo le quali i prezzi passeranno dal valore pre-riforma di 119,9 /t a quello definitivo di 101,3 /t, nella situazione a regime; - l integrazione comunitaria, che passa da 54 a 63 /t (da moltiplicare per le rese medie regionali), tende a modificare la propria natura perdendo, in parte, il carattere di intervento compensativo ed assumendo quello di aiuto integrativo al reddito; - set-aside confermato obbligatorio al 10% dal 2000 in poi; - aiuti supplementari per il grano duro, nella misura, rispettivamente, di 344,5 e di 138,9 /t, a seconda che si tratti di produzioni ottenute in aree classificate come tradizionali (centro-sud) oppure no (nord). Carni bovine - riduzione del prezzo d intervento del 20% da realizzarsi entro il 2002: tale prezzo passa quindi da a /t, che, a sua volta, rappresenterà il livello di definizione del prezzo di base, ossia del limite indicativo in prossimità del quale sono concessi aiuti allo stoccaggio privato che, a partire dal 2002, sostituisce l intervento pubblico; in casi di particolare emergenza, rappresentati dalla riduzione del prezzo di mercato ad un livello inferiore al 70% del prezzo di base, è comunque prevista la possibilità di ricorrere all ammasso pubblico; - introduzione di un regime di premi speciali, in tre fasi dal 2000 al 2002, differenziato per tipo di animale (tori, manze, vacche nutrici, giovenche) e con il vincolo di una densità di capi per SAF pari a 2 UBA/ha; - i produttori possono beneficiare dell attuazione di interventi direttamente sostenuti dagli Stati membri attraverso specifiche dotazioni finanziarie, dette envelope, messe a loro disposizione dalla Comunità; gli interventi

19 nazionali possono assumere il carattere di pagamento supplementare ai premi comunitari e gli Stati membri possono scegliere di indirizzare tali aiuti aggiuntivi verso interventi che, in base ai loro autonomi orientamenti di politica agraria, ritengono necessario sostenere; all Italia è stata assegnata una dotazione finanziaria che, con la riforma a regime (dal 2002), è di 65,6 milioni di euro. Latte - proroga del regime delle quote fino al 2008; - aumento della quota nazionale per l Italia di 600mila tonnellate; - riduzione, in tre anni, del prezzo indicativo del latte del 17%, e dei prezzi di intervento del burro e del latte scremato in polvere del 15%, a partire dalla campagna 2005/2006; - introduzione delle dotazioni finanziarie envelope. Vino - soppressione dell intervento e della distillazione obbligatoria; - introduzione di un sistema basato su reti di sicurezza (distillazione di crisi, cui ricorrere in situazioni di eccezionale turbativa del mercato) e magazzinaggio privato (aiuti alle imprese che si impegnano a trattenere il prodotto in magazzino); - introduzione di aiuti per la ristrutturazione dei vigneti e l orientamento della produzione verso vini di qualità. Uno dei principali elementi di novità introdotti nella PAC da Agenda 2000 è, senza dubbio, il cosiddetto regolamento orizzontale (Reg. CE 1259/99), che prevede alcune disposizioni comuni applicabili ai pagamenti corrisposti direttamente agli agricoltori nell ambito dei regimi di sostegno previsti dalle diverse organizzazioni comuni di mercato. Il regolamento

20 orizzontale ha lo scopo di ridurre i finanziamenti della politica dei mercati per incrementare quelli relativi allo sviluppo rurale. Nell ambito del regolamento sono fissate alcune disposizioni che attribuiscono agli Stati membri la facoltà sia di fissare dei requisiti in materia di protezione ambientale (condizionalità ecologica), sia di modulare il sostegno in funzione di indicatori economici, quali l impiego di manodopera e il livello di reddito delle aziende beneficiarie degli aiuti (modulazione). Per quanto riguarda i requisiti ambientali, gli Stati membri possono condizionare l erogazione degli aiuti in cambio dell assunzione, da parte degli agricoltori, di determinati impegni agro-ambientali oppure fissare requisiti ambientali obbligatori, il cui soddisfacimento è necessario al fine di accedere agli aiuti. Per ciò che concerne la modulazione degli aiuti, gli Stati membri possono decidere di ridurre gli importi dei pagamenti destinati agli agricoltori nei casi in cui ricorra almeno una delle seguenti circostanze: la manodopera impiegata annualmente nelle loro aziende risulti inferiore a determinati limiti fissati dagli stessi Stati; le loro aziende presentino un margine lordo standard al di sopra dei limiti indicati; gli importi complessivi dei pagamenti ricevuti su base annua attraverso i regimi comunitari di sostegno risultino superiori rispetto ad un tetto massimo, la cui definizione è sempre demandata agli Stati membri. In tali casi la riduzione degli aiuti non potrà essere superiore al 20% dell importo complessivo che l agricoltore avrebbe ricevuto in assenza delle suddette misure di modulazione. Gli importi ricavati attraverso le sanzioni e le riduzioni previste dal regolamento orizzontale rimangono attribuite agli Stati membri, che hanno l obbligo di utilizzarle come risorse integrative per l attuazione delle misure previste nell ambito del regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale.

21 2.8 Dalla revisione di medio termine di Agenda 2000 ad una vera e propria riforma della PAC L evoluzione della PAC dopo l approvazione di Agenda 2000 prosegue lungo una strada già di fatto tracciata proprio dal dibattito in seno all Europa ed alle conseguenti decisioni che ne sono scaturite. Dopo tre anni circa dalla sua approvazione, e come previsto da Agenda 2000 stessa, l impostazione della PAC viene rivista, attraverso l elaborazione di una revisione di medio termine, con l obiettivo di orientare la politica agricola in maniera coerente ai cambiamenti in atto nel sistema agroalimentare e nello scenario esterno ad esso. La revisione di medio termine coglie l occasione per imprimere una chiara accelerazione al processo evolutivo della PAC, con la filosofia di proseguire nella direzione già indicata da Agenda 2000, accompagnando la naturale evoluzione del ruolo che l agricoltura, il sistema agroalimentare e il mondo rurale ricoprono nei sistemi economici moderni. In altri termini, conciliare la necessità di difendere e far crescere l agricoltura europea, con quella di creare i presupposti per una ricollocazione dell Europa nell ambito del dibattito sul commercio agricolo internazionale, sono alla base della revisione di metà percorso della politica agricola comune. Sono diversi i nuovi elementi che entrano in gioco e che costituiscono le motivazioni della revisione di medio termine: L allargamento dell Unione Europea. Con l allargamento ai 10 nuovi Stati membri (Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Estonia, Lituania, Lettonia, Malta, Cipro), la popolazione dell UE cresce di 75 milioni di nuovi cittadini (+20%), formando un mercato di oltre 450 milioni di individui, ma l integrazione avviene con paesi il cui reddito procapite è pari mediamente a meno della metà di quello dell UE a 15. Trattandosi di paesi più poveri e arretrati, dove il peso dell agricoltura è ancora molto più elevato che nei 15, l importanza economica e sociale del

22 settore agricolo nell UE a 25 cresce in misura significativa: la superficie agricola aumenta del 30% e agli attuali 6 milioni di occupati agricoli si aggiungono gli oltre 3 milioni che operano nei nuovi Stati membri, con una crescita dell occupazione nel settore primario superiore al 50% (tab. 2.1). Per quanto riguarda i pagamenti diretti della PAC, i nuovi Stati membri vi accederanno secondo una tabella di marcia graduale: questa prevede un erogazione di un ammontare di aiuti, nel 2004, pari al 25% di quelli in vigore nell UE a 15; tale percentuale aumenta al 30% nel 2005, al 35% nel 2006, al 40% nel 2007, per poi aumentare di anno in anno del 10%, fino a raggiungere il 100%, e dunque il completo allineamento, nel Tab. 2.1 Unione Europea allargata e i Paesi ad economia avanzata: diversi metodi di agricoltura a confronto (2001/2002) Stati Aziende agricole SAU SAU media/ azienda Forza lavoro agricola Valore aggiunto lordo/ula ha ha.000 ULA % euro Unione Europea , , Nuovi Stati membri , , Unione Europea , , USA , , Giappone , , Fonte: Elaborazione Nomisma su dati Eurostat e World Bank La nuova direttrice di bilancio dell UE. I temi finanziari sono il passaggio più delicato per la nuova politica agricola europea, che deve sempre di più confrontarsi con le risorse dell UE. Nel corso del Consiglio europeo svoltosi a Bruxelles nell ottobre 2002, con il cosiddetto accordo franco-tedesco, si è giunti ad un plafonamento delle risorse destinate al settore agricolo. Le nuove prospettive finanziarie dell UE mostrano ancora una crescita dei finanziamenti a favore del settore agricolo per i prossimi anni, ma grazie alle maggiori dotazioni a favore delle politiche di

23 sviluppo rurale, mentre gli aiuti ai mercati restano stabili. Di conseguenza, l incidenza della spesa per l agricoltura sul bilancio comunitario tende progressivamente a ridursi dal 45% del 2006 al 35% del Tab. 2.2 Prospettive finanziarie UE (miliardi, ) Agricoltura 54,3 56,1 55,5 % sul budget UE 45% 39% 35% Mercato e aiuti diretti 43,7 43,4 42,3 Sviluppo rurale 10,5 12,7 13,2 Fonte: : Elaborazione Nomisma su dati Commissione UE Negoziato WTO. La necessità di una riforma della PAC era sentita anche per affrontare la conferenza WTO di Cancun nel Nonostante il fallimento del vertice di Cancun, l Europa si è presentata al negoziato in una posizione forte e tale è rimasta proprio in virtù delle scelte operate con la riforma di medio termine. Rilegittimazione della PAC nei confronti della società. Costruire un sistema in grado di giustificare il sostegno agricolo di fronte all opinione pubblica è una delle motivazioni più importanti della riforma della PAC. I cittadini UE ritengono che le priorità della politica agricola siano quelle di assicurare la sanità e la salubrità degli alimenti e di proteggere l ambiente. La promozione di un agricoltura sostenibile, che si avvale di metodi di produzione rispettosi dell ambiente, in grado di fornire prodotti di qualità, è in pratica quanto i cittadini si aspettano e chiedono come contropartita ai finanziamenti PAC che tutelano il reddito degli agricoltori.

24 Tutte queste motivazioni si riflettono nelle decisioni assunte nel 2003, con l approvazione del nuovo impianto delle politiche agricole, che costituisce il presupposto per una radicale trasformazione degli interventi di regolamentazione e supporto al comparto agroalimentare europeo. L accordo che i ministri europei hanno approvato nel giugno 2003 è ben più di una revisione di metà percorso di Agenda 2000, tanto che molti osservatori concordano nel definire il testo come riforma Fischler (dal nome del commissario europeo dell agricoltura che avanzò la proposta). Gli obiettivi generali della riforma sono: 1) potenziare la competitività dell agricoltura europea, orientandola al mercato; 2) promuovere la qualità dei prodotti agricoli e la tutela ambientale; 3) promuovere il rispetto e sostenere l adozione di requisiti fondamentali in materia ambientale, di sicurezza alimentare, di benessere e salute degli animali e di buone condizioni agronomiche e ambientali; 4) rafforzare lo sviluppo rurale; 5) introdurre una semplificazione amministrativa ed un archiviazione informatizzata efficace di tutte le informazioni. La riforma della PAC si basa sui seguenti punti: - disaccoppiamento; - condizionalità ecologica (cross-compliance); - modulazione; - rafforzamento del secondo pilastro della PAC (sviluppo rurale); - disciplina finanziaria (meccanismo volto ad impedire che venga superato il bilancio agricolo fissato fino al 2013); - revisione di alcune OCM.

25 2.7.1 Il regime di pagamento unico Il testo di riferimento della riforma è il Reg. CE n.1782/2003, il quale detta le norme comuni relative ai regimi di sostegno nell ambito della PAC, con particolare riferimento al nuovo sistema di erogazione degli aiuti diretti. La misura chiave della riforma è rappresentata dal disaccoppiamento, schema che prevede la sostituzione di gran parte dei pagamenti e dei premi previsti dalle organizzazioni comuni di mercato con un regime di pagamento unico. Tale regime di aiuti viene definito disaccoppiato, in quanto i produttori beneficiari non sono vincolati a seguire specifici indirizzi produttivi, ma hanno la possibilità di esercitare nelle loro aziende qualsiasi attività agricola. Il disaccoppiamento si basa dunque sull istituzione di un pagamento unico per azienda (PUA), indipendente dalla produzione. I beneficiari del PUA possono essere ricondotti a tre categorie di agricoltori: 1) agricoltori che hanno fruito nel periodo di almeno uno dei regimi di sostegno ammessi al disaccoppiamento; 2) agricoltori che hanno ricevuto l azienda, o parte dell azienda, per via ereditaria da un agricoltore che ne aveva diritto; 3) agricoltori che hanno ricevuto un diritto dalla riserva nazionale. I regimi di sostegno che rientrano nel regime di pagamento unico sono: seminativi, leguminose da granella, riso, carni bovine, carni ovi-caprine, foraggi essiccati; latte, olio d oliva e tabacco (dal 2006). Gli elementi che compongono il PUA sono: - l importo di riferimento, che equivale alla media triennale degli importi complessivamente percepiti da un agricoltore, per ogni anno civile, nel periodo di riferimento 2000, 2001 e 2002, relativamente ai regimi di sostegno disaccoppiati; - il numero di ettari, pari al numero medio triennale di ettari che hanno dato origine all importo di riferimento, più tutta la superficie foraggera;

26 - il numero e valore dei titoli: il numero dei titoli è uguale al numero di ettari; il valore dei titoli per ettaro è calcolato dividendo l importo di riferimento per il numero di ettari. Esistono diverse tipologie di titoli: 1) Titoli storici, basati sui dati del triennio di riferimento: - Titoli ordinari: sono caratterizzati da un importo di riferimento ricavato dalla media dei pagamenti percepiti dagli agricoltori nel periodo di riferimento nel quadro dei regimi di sostegno (seminativi, riso, zootecnia, foraggi essiccati); tale importo viene suddiviso per il numero medio degli ettari (superficie di riferimento) ammissibili ai fini dei pagamenti, compresa tutta la superficie foraggera ed esclusa quella ritirata obbligatoriamente dalla produzione. - Titoli di ritiro: sono quelli basati sulla superficie ritirata dalla produzione (set-aside) a titolo obbligatorio; tali titoli hanno la precedenza, nell utilizzo, su qualsiasi altro titolo. - Titoli speciali: sono quelli spettanti ad agricoltori che hanno percepito pagamenti premi zootecnici nel periodo di riferimento per i quali non risultano esistere superfici, oppure il cui titolo per ettaro eccede i 5000 ; gli agricoltori possessori di tali titoli possono derogare all obbligo di fornire un numero di ettari ammissibili equivalente al numero dei titoli, purché mantengano almeno il 50% dell attività agricola svolta nel periodo di riferimento, espressa in unità di bestiame adulto (UBA). 2) Titoli storici vincolati: sono quelli calcolati con media ponderata diversa dalla media triennale. Essi interessano gli agricoltori che hanno iniziato l attività durante il periodo di riferimento: per esempio che hanno iniziato l attività agricola nel 2001 o nel 2002 ed hanno chiesto che l importo di riferimento si calcoli sulla media biennale o annuale. A

27 questi agricoltori verranno assegnati titoli storici, ma essi sono sottoposti ai vincoli dei titoli da riserva, ovvero non possono essere trasferiti per un periodo di 5 anni e i titoli non utilizzati in ciascun anno del quinquennio confluiscono immediatamente nella riserva nazionale. 3) Titoli da riserva: possono essere utilizzati con gli stessi criteri dei titoli storici, con la sola eccezione che essi sono sottoposti a due vincoli, ossia non possono essere trasferiti per un periodo di 5 anni e i titoli non utilizzati in ciascun anno del quinquennio confluiscono immediatamente nella riserva nazionale. Per quanto riguarda l utilizzazione dei titoli ordinari, l agricoltore titolare di un titolo può richiedere annualmente il pagamento dell importo, a patto che sia abbinato ad un ettaro ammissibile. Gli ettari ammissibili sono qualsiasi superficie agricola, in possesso dell azienda, investita a seminativi, a pascolo permanente o a oliveti (impiantati fino al 1 maggio 1998 o in sostituzione), escluse le colture permanenti, gli ortofrutticoli, le colture forestali e gli usi non agricoli. Le parcelle dichiarate devono essere a disposizione dell agricoltore per un periodo di 10 mesi all anno, a partire da una data stabilita dall agricoltore tra il 1 settembre e il 30 aprile. Anche i titoli di ritiro devono essere abbinati ogni anno ad ettari ammissibili al titolo di ritiro. Per ettaro ammissibile al titolo di ritiro si intende qualsiasi superficie agricola occupata dai seminativi, escluse le superfici che al 15 maggio 2003 erano destinate alle colture permanenti, a foreste o utilizzate per attività non agricole o pascoli permanenti. Le superfici ritirate dalla produzione non devono essere adibite ad uso agricolo, né alla produzione di alcuna coltura a fini commerciali, ma devono essere mantenute in buone condizioni agronomiche, in base a quanto previsto dalle norme sulla condizionalità. Non è soggetto all obbligo del set-aside l agricoltore che destina le superfici ritirate a colture no-food o che conduce la totalità dell azienda ad agricoltura biologica.

28 Gli agricoltori titolari di titoli speciali percepiscono annualmente l importo di tali titoli, senza la necessità di dimostrare il possesso di un numero di ettari ammissibili equivalente al numero dei titoli. Tali agricoltori sono però obbligati a mantenere almeno il 50% dell attività agricola svolta nel periodo di riferimento (espressa in UBA). L agricoltore che non utilizza i titoli storici (sia ordinari che da ritiro), per un periodo di 3 anni, li perde e tali titoli vengono assegnati alla riserva nazionale. Nell ambito della gestione dei titoli di aiuto è stata prevista l istituzione, presso Agea, del Registro Nazionale dei Titoli (RNT), nel quale saranno iscritti, per ogni agricoltore intestatario, i relativi titoli identificati univocamente e distinti per tipologia e valore. Il Registro conterrà una sorta di scheda per ogni agricoltore intestatario, in cui i titoli saranno contrassegnati da tre informazioni: - il codice identificativo; - la tipologia: titoli ordinari, di ritiro, speciali, da riserva; - il valore in euro. I titoli possono essere trasferiti da un agricoltore ad un altro dello stesso Stato membro in tre forme: - per successione; - per affitto: l affitto dei titoli può avvenire in forma onerosa o mediante altri tipi di cessione (es. comodato), ed è consentito soltanto se al trasferimento dei titoli si accompagna il trasferimento di un numero equivalente di ettari ammissibili; - per compravendita, anche a titolo oneroso, con o senza terra: la compravendita con la terra è un trasferimento definitivo dei titoli con un numero equivalente di ettari ammissibili ed è assoggettata a delle trattenute; la compravendita senza terra è un trasferimento definitivo di soli titoli ed è assoggettata a due vincoli: il trasferimento può