Parere n. 38/2010 Congruità dell inquadramento di un dipendente con specifiche responsabilità

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1 Parere n. 38/2010 Congruità dell inquadramento di un dipendente con specifiche responsabilità Il Comune di (omissis) chiede parere sulla congruità dell inquadramento nella posizione giuridica B3 a dipendente a tempo pieno ed indeterminato, assunto nella 5^ qualifica funzionale ed attualmente inquadrato in categoria B3 (pos. Econ. B6) nell Area Anagrafe e Stato Civile cui sono state attribuite una serie di specifiche responsabilità (deleghe Ufficiale di anagrafe e di stato civile, deleghe in materia di documentazione amministrativa, nomina a messo notificatore, responsabilità di istruttoria e del procedimento area legale e legislativa servizi amministrativi ). Chiede inoltre se sia ancor possibile la progressione verticale stante le vigenti disposizioni in materia. Sul tema delle progressioni verticali questo Servizio si è già espresso diffusamente con pareri resi su quesiti degli Enti, pubblicati nel corso degli anni 207, 2008 e 2009 sul sito della Regione Piemonte nell apposita sezione dedicata alla consulenza ex art.2 L.R. 8/2006, nella sezione tematica Personale. Ad essi si rimanda per una eventuale completezza informativa. Recentemente sono stati resi il parere n.100/2009 rubricato, per l appunto, Progressioni verticali ed il parere n. 145/2009 rubricato Programma anno possibilità di assunzione posti part time al 50% i quali si soffermano diffusamente sul divieto di attuare progressione verticale su posti unici della dotazione organica. Infatti con l entrata in vigore del decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009 attuativo della legge 4 marzo 2009, n. 15, avvenuta il 15 novembre scorso, viene definitivamente sancita la fine dell istituto delle progressioni verticali, così come interpretato ed applicato a partire dalla sua introduzione con il CCNL , recante il c.d. nuovo ordinamento professionale del personale delle Regioni e degli Enti Locali. L art. 24 rubricato Progressioni di carriera, del D.Lgs. 150/2009 recita infatti: 1. <Ai sensi dell art. 52 comma 1-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001, come introdotto dall art. 62 del presente decreto, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1 gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con 1-10

2 riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni. 2. L attribuzione dei posti riservati al personale interno è finalizzata a riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti, in relazione alle specifiche esigenze delle amministrazioni. 3. La collocazione nella fascia di merito alta, di cui all art.19, comma 2, lettera a) per tre anni consecutivi, ovvero per cinque annualità anche non consecutive, costituisce titolo rilevante ai fini della progressione di carriera.> La disposizione va letta in combinazione con il modificato art. 52 Disciplina delle mansioni del T.U.P.I. (D.Lgs.165/2001), così come integrato dall'articolo 62 del decreto legislativo n. 150 del 2009: <1-bis. - I dipendenti pubblici, con esclusione dei dirigenti e del personale docente della scuola, delle accademie, conservatori e istituti assimilati, sono inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali. Le progressioni all'interno della stessa area avvengono secondo principi di selettività, in funzione delle qualità culturali e professionali, dell'attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l'attribuzione di fasce di merito. Le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l'amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso. La valutazione positiva conseguita dal dipendente per almeno tre anni costituisce titolo rilevante ai fini della progressione economica e dell'attribuzione dei posti riservati nei concorsi per l'accesso all'area superiore.> Le disposizioni dei primi due commi dell art. 24 del decreto 150/09 che si applicano immediatamente agli Enti Locali, così come risultano formulate, non contengono alcuna possibilità di arrotondamento della riserva interna all unità nel caso di concorso pubblico ad un solo posto della dotazione organica. Con quanto sopra rassegnato si ritiene di avere riscontrato alla seconda parte del quesito circa l impossibilità di continuare ad avvalersi dell istituto della progressione verticale con decorrenza dal 1 gennaio 2010 per effetto della nuova disciplina introdotta dal più volte citato D.Lgs. 150/2009 che la espunge dalle modalità di carriera dei dipendenti pubblici. 2-10

3 Per quanto attiene, invece, la congruità dell inquadramento del personale in categoria B3 a fronte delle mansioni, delle deleghe, e degli incarichi di fatto affidati, si rileva quanto segue. L'art. 3 del del CCNL del Comparto Regioni/Autonomie Locali sottoscritto il 31 marzo 1999 recante il nuovo sistema di classificazione recita: <1. Il sistema di classificazione è articolato in quattro categorie denominate, rispettivamente A,B,C,D. Per il personale della categoria D è prevista la istituzione di una area delle posizioni organizzative. 2. Ai sensi dell'art. 56 del d.lgs. n. 29 del 1993, come modificato dal d.lgs. n. 80 del 1998, tutte le mansioni ascrivibili a ciascuna categoria, in quanto professionalmente equivalenti, sono esigibili. L'assegnazione di mansioni equivalenti costituisce atto di esercizio del potere determinativo dell'oggetto del contratto di lavoro. 4. Le categorie sono individuate mediante le declaratorie riportate nell'allegato A, che descrivono l'insieme dei requisiti professionali necessari per lo svolgimento delle mansioni pertinenti a ciascuna di esse. 5. I profili descrivono il contenuto professionale delle attribuzioni proprie della categoria. Nell'allegato A sono riportati, a titolo esemplificativo, alcuni profili relativi a ciascuna categoria.> Il suddetto CCNL all allegato A contiene le declaratorie delle categorie professionali in cui si articola il sistema di classificazione del personale di cui all art.3. Si riportano in appresso le declaratorie delle categorie B e C, ove sono stati sottolineati i passi salienti ai fini del presente quesito. CATEGORIA B <Appartengono a questa categoria i lavoratori che svolgono attività caratterizzate da: Buone conoscenze specialistiche (la base teorica di conoscenze è acquisibile con la scuola dell'obbligo generalmente accompagnato da corsi di formazione specialistici) ed un grado di esperienza discreto; Contenuto di tipo operativo con responsabilità di risultati parziali rispetto a più ampi processi produttivi/amministrativi; Discreta complessità dei problemi da affrontare e discreta ampiezza delle soluzioni possibili; 3-10

4 Relazioni organizzative interne di tipo semplice anche tra più soggetti interagenti, relazioni esterne (con altre istituzioni) di tipo indiretto e formale. Relazioni con gli utenti di natura diretta. Esemplificazione dei profili: lavoratore che nel campo amministrativo provvede alla redazione di atti e provvedimenti utilizzando il software grafico, fogli elettronici e sistemi di videoscrittura nonché alla spedizione di fax e telefax, alla gestione della posta in arrivo e in partenza. Collabora, inoltre, alla gestione degli archivi e degli schedari ed all'organizzazione di viaggi e riunioni. lavoratore che provvede alla esecuzione di operazioni tecnico manuali di tipo specialistico quali l'installazione, conduzione e riparazione di impianti complessi o che richiedono specifica abilitazione o patente. Coordina dal punto di vista operativo altro personale addetto all'impianto. lavoratore che esegue interventi di tipo risolutivo sull'intera gamma di apparecchiature degli impianti, effettuando in casi complessi diagnosi, impostazione e preparazione dei lavori. Appartengono, ad esempio, alla categoria i seguenti profili: lavoratore addetto alla cucina, addetto all'archivio, operatori CED, conduttore di macchine complesse (scuolabus, macchine operatrici che richiedono specifiche abilitazioni o patenti), operaio professionale, operatore socio assistenziale. Ai sensi dell'art. 3, comma 7, per i profili professionali che, secondo la disciplina del DPR 347/83 come integrato dal DPR 333/90, potevano essere ascritti alla V qualifica funzionale, il trattamento tabellare iniziale è fissato nella posizione economica B3. CATEGORIA C Appartengono a questa categoria i lavoratori che svolgono attività caratterizzate da: Approfondite conoscenze mono specialistiche (la base teorica di conoscenze è acquisibile con la scuola superiore) e un grado di esperienza pluriennale, con necessità di aggiornamento; Contenuto di concetto con responsabilità di risultati relativi a specifici processi produttivi/amministrativi; Media complessità dei problemi da affrontare basata su modelli esterni predefiniti e significativa ampiezza delle soluzioni possibili; Relazioni organizzative interne anche di natura negoziale ed anche con posizioni organizzative al di fuori delle unità organizzative di appartenenza, relazioni esterne (con 4-10

5 altre istituzioni) anche di tipo diretto. Relazioni con gli utenti di natura diretta, anche complesse, e negoziale. Esemplificazione dei profili: lavoratore che, anche coordinando altri addetti, provvede alla gestione dei rapporti con tutte le tipologie di utenza relativamente alla unità di appartenenza. lavoratore che svolge attività istruttoria nel campo amministrativo, tecnico e contabile, curando, nel rispetto delle procedure e degli adempimenti di legge ed avvalendosi delle conoscenze professionali tipiche del profilo, la raccolta, l'elaborazione e l'analisi dei dati. Appartengono, ad esempio, alla categoria i seguenti profili: esperto di attività socioculturali, agente di polizia municipale e locale, educatore asili nido e figure assimilate, geometra, ragioniere, maestra di scuola materna, istruttore amministrativo, assistente amministrativo del registro delle imprese.> Si ricorda che l inquadramento professionale è il principale sistema di valutazione e riconoscimento della professionalità dei lavoratori, il quale normalmente si articola in una serie di categorie ed in declaratorie che definiscono il contenuto professionale di ciascuna categoria e in una serie di profili professionali che servono a fornire esempi più interpretativi delle stesse declaratorie, mentre la mansione indica la specifica attività del lavoratore e può essere considerata un sinonimo di qualifica. La dottrina giuslavoristica è concorde nel ritenere la declaratoria il principale indicatore per definire l appartenenza o meno ad una determinata categoria. A parere di chi scrive dalla mera comparazione dei contenuti professionali richiesti per ciascuna delle due categorie contrattuali esaminate si evince che tutta una serie di mansioni attribuite al dipendente sono assimilabili alla categoria maggiore e riconducibili in generale all attività istruttoria in campo amministrativo, nel rispetto delle procedure e degli adempimenti di legge, propria della categoria professionale C. In particolare la responsabilità del procedimento dell area legale e legislativa dei servizi amministrativi pare assolutamente non equivalente ai contenuti professionali della categoria professionale B. Va ancora richiamato al riguardo l art. 52 del T.U.P.I. di cui al D.Lgs. 165/2001 e s.m.i., rubricato Disciplina delle mansioni <1. Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell'ambito dell'area di inquadramento ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto delle procedure selettive di 5-10

6 cui all'articolo 35, comma 1, lettera a). L'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore o dell'assegnazione di incarichi di direzione. (comma così modificato dall'articolo 62 del D.Lgs. 150 / 2009) omissis 2. Per obiettive esigenze di servizio il prestatore di lavoro può essere adibito a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore: a) nel caso di vacanza di posto in organico, per non più di sei mesi, prorogabili fino a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti come previsto al comma 4; b) nel caso di sostituzione di altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, con esclusione dell'assenza per ferie, per la durata dell'assenza. 3. Si considera svolgimento di mansioni superiori, ai fini del presente articolo, soltanto l'attribuzione in modo prevalente, sotto il profilo qualitativo, quantitativo e temporale, dei compiti propri di dette mansioni. 4. Nei casi di cui al comma 2, per il periodo di effettiva prestazione, il lavoratore ha diritto al trattamento previsto per la qualifica superiore. Qualora l'utilizzazione del dipendente sia disposta per sopperire a vacanze dei posti in organico, immediatamente, e comunque nel termine massimo di novanta giorni dalla data in cui il dipendente è assegnato alle predette mansioni, devono essere avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti. 5. Al di fuori delle ipotesi di cui al comma 2, è nulla l'assegnazione del lavoratore a mansioni proprie di una qualifica superiore, ma al lavoratore è corrisposta la differenza di trattamento economico con la qualifica superiore. Il dirigente che ha disposto l'assegnazione risponde personalmente del maggior onere conseguente, se ha agito con dolo o colpa grave. 6. Le disposizioni del presente articolo si applicano in sede di attuazione della nuova disciplina degli ordinamenti professionali prevista dai contratti collettivi e con la decorrenza da questi stabilita. I medesimi contratti collettivi possono regolare diversamente gli effetti di cui ai commi 2, 3 e 4. Fino a tale data, in nessun caso lo svolgimento di mansioni superiori rispetto alla qualifica di appartenenza, può comportare il diritto ad avanzamenti automatici nell'inquadramento professionale del lavoratore. > La giurisprudenza ha spesso affermato che il pubblico impiegato cui sono state assegnate, al di fuori dei casi consentiti, mansioni superiori, corrispondenti ad una qualifica (categoria) superiore 6-10

7 a quella di inquadramento, ha diritto ad una retribuzione proporzionata e sufficiente ai sensi dell art.36 della Costituzione. Si rassegnano le principali sentenze orientate in tal senso dei vari gradi e livelli giurisdizionali: per la giurisprudenza amministrativa: Consiglio di Stato, Adunanze plenarie del 28 gennaio 2000 n. 10 e del 29 febbraio 1992 n. 1; Corte Costituzionale: 23 febbraio 1989 n. 57; 26 luglio 1988 n. 908; 27 maggio 1992 n. 236;19 giugno 1990 n La Corte costituzionale in numerosi casi ha sostenuto la diretta applicabilità al rapporto di pubblico impiego dei principi dettati dall'art. 36 della Costituzione, specificando al riguardo che detta norma determina l'obbligo di integrare il trattamento economico del dipendente nella misura della quantità del lavoro effettivamente prestato, a prescindere dalla eventuale irregolarità dell'atto o dall'assegnazione o meno dell'impiegato a mansioni superiori. La Corte ha precisato, inoltre, che il principio dell'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante pubblico concorso non risulta incompatibile con il diritto dell'impiegato, assegnato a mansioni superiori alla sua qualifica, di percepire il trattamento economico della qualifica corrispondente, giusta il principio di equa retribuzione sancito dall'art. 36 Costituzione e che il mantenere da parte della pubblica amministrazione l'impiegato a mansioni superiori, oltre i limiti prefissati per legge, determina una mera illegalità che però non priva il lavoro prestato della tutela collegata al rapporto - ai sensi dell'art del Codice Civile. e, tramite detta disposizione, del citato art. 36 della Costituzione. giurisprudenza ordinaria: Cassazione 17 aprile 2007 n. 9130; 14 giugno 2007 n ; 8 gennaio 2004 n. 91; 4 agosto 2004 n ; Sezioni Unite della Corte di Cassazione sentenza 11 dicembre 2007, n La giurisprudenza ordinaria, occupatasi di recente della questione, risulta in prevalenza del parere che il principio della retribuzione proporzionato e sufficiente ex art. 36 Cost sia applicabile anche al pubblico impiego senza limitazioni temporali, purchè non si traduca in un rigido automatismo di spettanza al pubblico dipendente del trattamento economico esattamente corrispondente alle mansioni superiori ben potendo risultare diversamente osservato il precetto costituzionale anche mediante la corresponsione di un compenso aggiuntivo rispetto alla qualifica di appartenenza. 7-10

8 In conformità con la giurisprudenza della Corte Costituzionale, le Sezioni Unite ritengono che il principio della retribuzione proporzionato e sufficiente ex art. 36 Costituzione sia applicabile anche al pubblico impiego. Si riportano alcuni stralci della sentenza della Cassazione Sezione Lavoro n del 17/09/2008, particolarmente interessante anche per il richiamo alla precedente giurisprudenza ed alla dottrina giuslavoristica: <La giurisprudenza di questa Corte ha deciso la questione con varie sentenze ( tra le tante Cass. Sez. U n del 11/12/2007) con cui si è affermato che "In materia di pubblico impiego contrattualizzato - come si evince anche dal D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 56, comma 6, nel testo, sostituito dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 25, e successivamente modificato dal D.Lgs. n. 387 del 1998, art. 15, ora riprodotto nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 32, l'impiegato cui sono state assegnate, al di fuori dei casi consentiti, mansioni superiori ha diritto, in conformità alla giurisprudenza della Corte costituzionale (tra le altre, sentenze n. 908 del 1988; n. 57 del 1989; n. 236 del 1992; n. 296 del 1990), ad una retribuzione proporzionata e sufficiente ai sensi dell'art. 36 Cost.; detto principio deve trovare integrale applicazione - senza sbarramenti temporali di alcun genere - pure nel pubblico impiego privatizzato, sempre che le mansioni superiori assegnate siano state svolte, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, nella loro pienezza". Così è stato affermato sulla scorta della giurisprudenza costituzionale che, con numerose pronunzie ha patrocinato la diretta applicabilità al rapporto di pubblico impiego dei principi dettati dall'art. 36 Cost., specificando al riguardo che detta norma "determina l'obbligo di integrare il trattamento economico del dipendente nella misura della quantità del lavoro effettivamente prestato" a prescindere dalla eventuale irregolarità dell'atto o dall'assegnazione o meno dell'impiegato a mansioni superiori (Corte Cost. 23 febbraio 1989 n. 57; Corte Cost. ord. 26 luglio 1988 n. 908); il Giudice delle leggi ha altresì precisato che "il principio dell'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante pubblico concorso non è incompatibile con il diritto dell'impiegato, assegnato a mansioni superiori alla sua qualifica, di percepire il trattamento economico della qualifica corrispondente, giusta il principio di equa retribuzione sancito dall'art. 36 Cost.)" (Corte Cost. 27 maggio 1992 n. 236); inoltre, il mantenere da parte della pubblica amministrazione l'impiegato a mansioni superiori, oltre i limiti prefissati per legge, determina una mera illegalità, che però non priva il lavoro prestato della tutela collegata al rapporto - ai sensi dell'art c.c., e, tramite detta disposizione, dell'art. 36 Cost. - perchè non può ravvisarsi, nella violazione della mera ristretta legalità, quella illiceità che si riscontra, invece, nel contrasto "con norme fondamentali e generali e con i principi basilari pubblicistici dell'ordinamento" e che, alla stregua della citata norma 8-10

9 codicistica, porta alla negazione di ogni tutela del lavoratore (Corte Cost. 19 giugno 1990 n. 296 ) L'estensione della norma costituzionale all'impiego pubblico è condivisa anche dalla dottrina giuslavoristica che evidenzia come - pur essendo a seguito del D.Lgs. n. 165 del 2001, il trattamento economico dell'impiegato disciplinato dalla contrattazione collettiva e pur essendo detta contrattazione non priva di vicoli unilateralmente opposti per fini di controllo della spesa pubblica (quali quelli derivanti dai primi tre commi dell'art. 48, del suddetto decreto) - questi non impediscano comunque la piena operatività, anche nel settore del lavoro pubblico, dei principi costituzionali di proporzionalità ed efficienza della retribuzione espressi dall'ari. 36 Cost.. Principio questo che poggia sulla peculiare corrispettività del rapporto lavorativo - qualificato dalla specifica rilevanza sociale che assume in esso la retribuzione volta a compensare "una attività contrassegnata dall'implicazione della stessa persona del lavoratore", il quale ricava da tale attività il mezzo normalmente esclusivo di sostentamento suo e della sua famiglia. Deve essere quindi ribadito il principio secondo il quale, nel pubblico impiego privatizzato, il divieto di corresponsione della retribuzione corrispondente alle mansioni superiori, stabilito dal D. Lgs. n. 29 del 1993, art. 56, comma 6, come modificato dal D. Lgs. n. 80 del 1998, art. 25, è stato soppresso dal D.Lgs. n. 387 del 1998, art. 15, con efficacia retroattiva. Ossia, il principio della retribuzione proporzionato e sufficiente ex art. 36 Cost., è applicabile anche al pubblico impiego senza limitazioni temporali (cfr. al riguardo Cass. 17 aprile 2007 n. 9130, Cass. 14 giugno 2007 n , Cass. 14 giugno 2007 n ; Cass. 8 gennaio 2004 n. 91; Cass. 4 agosto 2004 n ). > Per la verità sull applicabilità al pubblico impiego del disposto di cui all'art. 36 Cost. posizione contraria, ancorchè non prevalente, è stata espressa, a volte ed in tempi meno recenti, dalla giurisprudenza amministrativa: Consiglio di Stato, Sez. V, 28 febbraio 2001 n Sez VI, 4 dicembre 2000 n Sez. VI, 29 settembre 1999 n. 1291). Secondo tale parte della giurisprudenza amministrativa non può essere applicato al pubblico impiego il disposto di cui all'art. 36 Cost. sul presupposto che detta norma, esprimente il principio della giusta retribuzione, confligge con altre norme di pari rilevanza costituzionale, gli artt. 97 e 98 della Costituzione., che vengono reputati prevalenti, in quanto ïl rapporto di pubblico impiego non può essere in alcun modo assimilato ad un rapporto di scambio e dovendosi, anche ai fini del controllo della spesa, rispettare l'esigenza di conservazione di un assetto della pubblica amministrazione rigido e trasparente, per cui in una siffatta ottica ostano 9-10

10 all'applicabilità dell'art. 36 Cost. pure le norme codicistiche dell'art e 2041 dl Codice Civile. In disparte ulteriori considerazioni sugli orientamenti della giurisprudenza e rimanendo sulla scorta di quanto sopra considerato e rassegnato la situazione rappresentata non pare esente da criticità: ne consegue la opportunità di riconsiderare l utilizzo del lavoratore in argomento, stante l impossibilità di riconoscere al medesimo la progressione di carriera se non nei modi consentiti dal mutato quadro normativo (con un concorso pubblico ad almeno due posti dello stesso profilo con riserva del 50% al personale interno in possesso dei requisiti per l accesso dall esterno, che non pare praticabile), nonché di mantenere oltre i limiti ed i modi consentiti dalla legge l assegnazione di mansioni che paiono essere riconducibili, prevalentemente, alla categoria professionale C superiore