GREEN PROCUREMENT. OBIETTIVI, CRITERI E PRINCIPALI ESPERIENZE IN ATTO

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2 ENTE PER LE NUOVE TECNOLOGIE, L ENERGIA E L AMBIENTE Serie Ambiente GREEN PROCUREMENT. OBIETTIVI, CRITERI E PRINCIPALI ESPERIENZE IN ATTO LUCA ANDRIOLA MARIA DI SAVERIO PIERLUIGI MANZIONE MARIA PEZONE ENEA Centro Ricerche Casaccia, Roma RT/PROT/2003/2 1

3 Luca Andriola Viale Gorizia 52, Roma Telefono 06/ Telefax 06/ I contenuti tecnico-scientifici dei rapporti tecnici dell ENEA Rispecchiano l opinione degli autori e non necessariamente quelli dell Ente. 2

4 GREEN PROCUREMENT OBIETTIVI, CRITERI E PRINCIPALI ESPERIENZE IN ATTO Riassunto Il volume d affari degli appalti pubblici ha assunto, da diversi anni, dimensioni sempre più consistenti, muovendo ingenti risorse economiche e interessando ampi segmenti di mercato. Si è pertanto sviluppata un attenzione particolare per tale settore, in quanto si è capito che una scelta consapevole degli acquisti può avere ricadute dirette e indirette sull ambiente. Una pubblica amministrazione che acquista prodotti ambientalmente preferibili, cioè con caratteristiche di sostenibilità ambientale, contribuisce in maniera incisiva allo sviluppo sostenibile. Le amministrazioni pubbliche e gli altri soggetti cui si applicano le direttive sugli appalti pubblici costituiscono un'importante categoria di consumatori. Con le loro spese, che ammontano ad oltre 1000 miliardi di euro, possono contribuire in modo sostanziale ad uno sviluppo "sostenibile". Consapevoli di tale responsabilità, alcuni Stati membri hanno già adottato iniziative per introdurre la dimensione ambientale negli appalti pubblici a livello nazionale e locale, il cosiddetto Green Public procurement. Il presente rapporto, pertanto, analizza in via preliminare alcuni indicatori di criteri ambientali che le Pubbliche Amministrazioni possono adottare nelle fasi di acquisto dei prodotti. Presenta inoltre casi di Enti locali, italiani ed europei, che hanno introdotto, con successo, nei loro acquisti criteri ambientali. GREEN PROCUREMENT OBJECTIVES, PRINCIPLES AND MAIN EXPERIENCES Abstract The volume of business of public contracts in recent years has acquired grown increasingly, moving huge economic resources and affecting large segments of the market. Special attention has been devoted to that sector, as it is now clear that an aware choice in purchasing can have direct and indirect consequences on environment. A Public Administration that purchases environmentally preferable products, i.e., with characteristics of environmental sustainability, highly contributes to sustainable development. Public Administrations and other actors to whom directives on public contracts are applied represent an important category of consumers. With their expenses, that amount to 1000 billiard Euros, they can greatly contribute to sustainable development. Aware of such responsibility, some Member States have already adopted initiatives to introduce an environmental dimension in the public contracts, at a national and local level, the so called Green Public procurement. This report analyses, first of all, some indicators of environmental criteria that Public Administrations can adopt in the phases of products purchasing. It also presents some cases of Italian and European Local Authorities, that have successfully introduced environmental criteria in their purchases. Keyword: Green Public Procurement, Environment Management System, Life Cycle Assessment, Ecolabel, Integrated Policy Product, Agenda XXI. 3

5 INDICE 1. IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT Analisi degli acquisti verdi nella Pubblica Amministrazione 2. Il BIG NET : LA RETE DI COMUNI CHE ACQUISTANO VERDE Strumenti utili all individuazione di prodotti ambientalmente preferibili 3. IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT: LE PRINCIPALI ESPERIENZE NELL UNIONE EUROPEA L esperienza di Dunkerque in Francia L esperienza di Kolding in Danimarca L'esperienza di Pori in Finlandia L'esperienza di Gòteborg in Svezia 4. IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT: PRINCIPALI ESPERIENZE IN ITALIA L'esperienza di Ferrara 4.2 Le prime esperienze di Torino, Reggio Emilia e Trento 5. LA PROCEDURA CONSIP IN ITALIA 6. CONCLUSIONI 7. BIBLIOGRAFIA 4

6 1. IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT Da alcuni anni in tutto il mondo si stanno moltiplicando le esperienze maturate da enti pubblici che, per i propri approvvigionamenti, esigono prodotti "ambientalmente preferibili", cioè con caratteristiche di sostenibilità ambientale superiore a quelle dei concorrenti. Il fenomeno, denominato green public procurement, rappresenta un importante strumento di applicazione dei programmi di sviluppo sostenibile, e risulta particolarmente interessante sia da un punto di vista economico che sul piano dell impatto sociale. Sul fronte economico gli "acquisti verdi", in ambito pubblico, investono un consistente segmento di mercato: quello degli appalti e delle commesse degli enti locali, in grado di muovere risorse economiche nel nostro paese, secondo stime del 1998, pari ad almeno mille miliardi di euro l'anno, cioè il 17% del P.I.L. (in Europa siamo al 14%, ma si arriva al 18% se si comprendono anche Svezia e Danimarca, che contribuiscono ad innalzare la media rispettivamente con il 24 e il 25%). Basti ricordare la quantità e la varietà dei prodotti utilizzati dalle strutture della pubblica amministrazione, sia centrali sia periferiche: dagli autoveicoli ai detergenti, dai generi alimentari ai farmaci, dagli altri beni di largo consumo ai servizi di pubblica utilità (energia, acqua, ecc.). Tale mercato, le cui rilevanti dimensioni sono dimostrabili dalle cifre, appare addirittura sottostimato se si considera che gli appalti, pur interessando prevalentemente il prodotto finale, possono avere ricadute dirette o indirette sulla progettazione e sull esecuzione dei lavori. L ente appaltante, infatti, ha l opportunità di tener conto delle esigenze ambientali nell'intero ciclo di vita del bene, cioè dalla fase della progettazione al prodotto finale. Si può affermare, pertanto, che rendere "più verdi" gli appalti pubblici costituisce un passaggio obbligato per rendere più incisivo lo sviluppo sostenibile. Adottare pratiche di green public procurement assicura non solo processi di riorganizzazione del settore acquisti, con la conseguente e immediata riduzione dei costi, ma, più in generale, contribuisce a razionalizzare le fasi di uso, smaltimento e riciclo dei prodotti, con ricadute positive per l intera filiera economica. L'esempio più comune è quello della lampadina ad alta efficienza energetica: in tale caso ad una maggior spesa iniziale segue una migliore "performance" del prodotto e del servizio, con la conseguenza di un notevole beneficio economico. In altri casi ad una spesa iniziale più alta fa seguito un costo di gestione più basso. Infine l'acquisto di un prodotto ambientalmente preferibile può contribuire a ridurre la quantità di rifiuti e le emissioni nocive per l'uomo, portando ad un maggior controllo dei costi sociali che ricadono sull'intera comunità. Forte di questa consapevolezza, la Commissione europea, negli ultimi anni, ha rivolto il suo impegno anche a chiarire le possibilità di tener conto delle considerazioni ambientali negli appalti pubblici offerte dalla legislazione vigente. Lo ha fatto, con la Comunicazione interpretativa del 4 luglio , nella quale viene fornito un primo supporto interpretativo del diritto comunitario su tali temi. La comunicazione, che si occupa degli appalti di lavori, dei servizi e delle forniture, mette in luce le possibilità che la legislazione comunitaria vigente offre alle pubbliche autorità di integrare le considerazioni di carattere ambientale nella loro politica degli appalti e di contribuire in tal modo ad uno sviluppo sostenibile. Inoltre, richiamando la Strategia europea per lo sviluppo sostenibile presentata a Goteborg nel giugno 2001, gli Stati membri vengono sollecitati a valutare come possono essere utilizzati gli appalti pubblici per favorire quanto più possibile la diffusione di prodotti e servizi compatibili con l ambiente. 1 Documento COM (2001) 274 Definitivo 5

7 La Comunicazione interpretativa è il risultato di una attenta analisi della legislazione comunitaria vigente in materia di appalti pubblici, finalizzata ad estrarne ogni possibile considerazione ambientale. Infatti se da un lato è vero che le direttive europee sugli appalti pubblici non contengono alcun riferimento esplicito alla tutela dell ambiente, dall altro lato il diritto comunitario può offrire numerose possibilità ai committenti pubblici desiderosi di tener conto delle considerazioni ambientali nelle procedure di appalto. Ad ogni modo qualsiasi interpretazione a direttive sugli appalti pubblici e ogni considerazione integrativa ad esse (cosa possibile specie nelle fasi di definizione delle prescrizioni tecniche e dei criteri di selezione e di aggiudicazione di un appalto, che di seguito verranno esaminate), devono essere date tenendo ben presenti quelli che sono i principi fondamentali del trattato istitutivo della Comunità Europea in tema di mercato interno, in particolar modo: la libera circolazione delle merci e libera prestazione dei servizi; la non discriminazione e, quindi, il riconoscimento reciproco; la proporzionalità (in una gara d appalto i criteri di selezione devono essere adeguati ovvero "proporzionati" rispetto all obiettivo generale che si vuole raggiungere). Anche nel caso in cui uno Stato membro decida di disciplinare gli appalti pubblici non applicando le direttive comunitarie, ma norme nazionali offrendo possibilità, agli enti aggiudicatori, di tener conto di esigenze di tutela ambientale, è comunque tenuto a rispettare i principi del trattato su menzionato. 1.1 Analisi degli acquisti verdi nella Pubblica Amministrazione La prima situazione che prevede di tener conto di considerazioni ambientali in relazione ad un appalto pubblico è il momento della scelta dell oggetto dell appalto, in quanto le Direttive non contengono nessuna prescrizione in merito, cioè sono neutrali rispetto all oggetto dell appalto. La Comunicazione interpretativa sottolinea come gli appalti di lavori non riguardino unicamente il prodotto finale (l'opera), ma anche la loro progettazione e la loro esecuzione e come sia proprio la fase della progettazione ad offrire agli enti appaltanti le migliori opportunità per tener conto delle esigenze ambientali. Per cui gli appalti di lavori, oltre al rilevante peso quantitativo, finiscono per incidere notevolmente anche nella "qualità" delle scelte. Ad esempio, nella costruzione di edifici per la Pubblica Amministrazione si possono richiedere, sin dalla progettazione, consumi particolarmente ridotti di energia; si può prevedere l'orientamento dello stabile in maniera da ridurre l'illuminazione artificiale; la collocazione degli ascensori in modo da disincentivarne l'uso; il consistente utilizzo di materiali isolanti e l'installazione di pannelli solari. Inoltre l ente appaltante può imporre obblighi, in prossimità del luogo di costruzione o in fase di esecuzione, per quanto riguarda il consumo di energia e di acqua o la gestione dei rifiuti. Per determinate categorie di appalti di lavori, la normativa comunitaria impone l'obbligo di effettuare, prima di decidere l'esecuzione dei lavori, una Valutazione dell'impatto Ambientale. Tale obbligo, imposto dalla legislazione ambientale e non dalle direttive sugli appalti pubblici, influenza la scelta degli enti appaltanti. Le autorità competenti dovranno poi tener conto dei risultati della V.I.A. "Valutazione Impatto Ambientale" nel decidere se concedere o no l autorizzazione alla realizzazione di un opera. Gli appalti di servizi, come per quelli di lavori, implicano la possibilità di prescrivere determinate modalità di esecuzione. Ad esempio, in un appalto di servizi per le pulizie o per l'alimentazione dei mezzi di trasporto pubblico si può unicamente esigere l uso di prodotti a basso impatto ambientale. Viceversa, per gli appalti di forniture, cioè per l'acquisto di prodotti finali, le possibilità di tener conto dei criteri ambientali non sono così ampie come per gli appalti di lavori e servizi. 6

8 Secondo il principio della trasparenza, le Amministrazioni Pubbliche aggiudicatrici hanno l obbligo di precisare, nei documenti relativi ad ogni appalto, tutte le caratteristiche tecniche (cosiddette "specifiche") dell oggetto del contratto in modo tale che esso risponda, in maniera obiettiva e misurabile, all uso cui è destinato. Le P.A. possono quindi prescrivere le caratteristiche dei materiali di base da utilizzare; possono prescrivere l uso di un particolare procedimento di produzione se questo contribuisce a precisare le caratteristiche del prodotto o del servizio; possono definire, nel capitolato d oneri, le condizioni minime che devono essere rispettate dalle "varianti" proposte dagli offerenti, per verificare quale opzione è più compatibile con l obiettivo qualità/prezzo, visto che i prodotti e i servizi meno dannosi per l ambiente possono essere più costosi rispetto agli altri; possono ispirarsi ai criteri per l assegnazione del marchio ecologico se non esistono norme vincolanti nel definire le specifiche. Tale marchio, introdotto nel 1992 con il Regolamento n e recentemente modificato con il Regolamento n 1980/2000 3, segnala ai consumatori "i prodotti potenzialmente in grado di ridurre alcuni impatti ambientali negativi rispetto ad altri prodotti dello stesso gruppo". L assegnazione del marchio viene effettuata tramite una valutazione da parte di un Organismo Competente - in Italia il Comitato Ecolabel-Ecoaudit - basata su criteri ecologici definiti attraverso l analisi del ciclo di vita del prodotto stesso. Per ogni tipologia di prodotto vengono individuati tutti gli impatti ambientali generati nelle varie fasi: dall estrazione delle materie prime alla produzione, dal consumo/erogazione allo smaltimento. Le categorie di prodotti già etichettabili sono: lavatrici, frigoriferi, lavastoviglie, personal computer, lampadine elettriche, carta per fotocopie, igienica, da cucina, fazzoletti, vernici, ammendanti organici, detersivi per lavatrici e lavastoviglie, calzature, prodotti tessili, televisori, coperture per pavimenti, materassi. Sono in via di definizione i criteri di etichettatura per: aspirapolveri, detersivi per la casa e per piatti. In Europa, al maggio 2001, erano circa 300 i prodotti che potevano fregiarsi dell Ecolabel europeo. Il nuovo Regolamento n 1980/2000 prevede l ampliamento del campo di applicazione dell Ecolabel europeo ai servizi: il primo settore per il quale saranno sviluppati i criteri è quello turistico. In tema di selezione dei candidati all appalto pubblico è possibile estrapolare, dalla normativa comunitaria, considerazioni di tipo ambientale. Infatti gli enti aggiudicatori hanno la possibilità di escludere un candidato dalla partecipazione all appalto qualora sia stato condannato, con sentenza passata in giudicato, per aver commesso un "reato ecologico" (se l inosservanza di norme in materia ambientale sia qualificata dalla legge come tale: esempio art. 325 del Codice Penale spagnolo). L ente aggiudicatore può altresì operare una selezione per individuare la capacità tecnica dei candidati: richiedendo, ad esempio, una determinata esperienza specifica in campo ambientale (si pensi ad un appalto per la costruzione di un impianto di smaltimento dei rifiuti), o richiedendo l adesione ad un Sistema di Gestione Ambientale (ISO 14001, EMAS) quale mezzo di prova delle capacità tecniche (esplicitamente menzionato nel bando). Quanto alla fase di aggiudicazione dell appalto, se essa viene fatta in base a "l offerta economicamente più vantaggiosa", va da sé che, in assenza di considerazioni ambientali esplicitamente menzionate, se venisse dimostrato che un prodotto o un servizio fosse il risultato di un procedimento o di una prestazione a basso consumo energetico, un vantaggio economico per l ente aggiudicatore sarebbe palese, tanto che questi vedrebbe in quel prodotto o quel servizio l offerta più vantaggiosa. Si tratta cioè di considerare i cosiddetti vantaggi economici indiretti facenti parte di esigenze di carattere ambientale esplicitamente menzionate attraverso il ricorso a varianti. 2 Pubblicata in GUCE L 099 del 11/04/ Pubblicata in GUCE L 237/2000 7

9 Un offerta economicamente vantaggiosa è anche quella orientata verso prodotti o servizi per i quali i costi sostenuti dall ente aggiudicatore siano minimizzati considerando il corso dell intera esistenza del prodotto. Tutti i costi che intervengono dopo l acquisto del prodotto sono sostenuti dall ente aggiudicatore ed incidono direttamente sugli aspetti economici del prodotto: si pensi ai costi di trattamento dei rifiuti o di riciclaggio. Una corretta politica di green public procurement, basata sulla valutazione del ciclo di vita del prodotto, consente di scegliere beni con un minor carico inquinante e di intervenire contemporaneamente su più problemi ambientali, considerando tutti gli effetti che i prodotti hanno sull'ambiente durante il ciclo di vita. L ultima fase di esecuzione dell appalto prevede la dettagliata definizione di clausole contrattuali da parte dell ente aggiudicatore. L aggiudicatario dell appalto è tenuto all osservanza di tali clausole, che, per ragioni di trasparenza, devono essere comunicate preventivamente ai candidati. Gli enti aggiudicatori dispongono di un ampia gamma di possibilità per definire clausole contrattuali aventi per oggetto la protezione dell ambiente. Ad esempio: consegna merci in contenitori riutilizzabili; recupero o riutilizzo dei materiali d imballaggio, o dei rifiuti prodotti, da parte del fornitore; trasporto e consegna di prodotti chimici concentrati e loro diluizione sul luogo d impiego; imballaggio all ingrosso anziché per singola unità, ecc. Certamente, anche per la definizione delle clausole, vale il discorso del "rispetto dei principi del diritto comunitario e della conformità alle direttive", come già si è avuto modo di affermare in precedenza. 8

10 2. IL BIG NET : LA RETE DEI COMUNI CHE ACQUISTANO VERDE L'Iclei, Agenzia internazionale ambientale per le Autorità Locali, per sostenere le attività degli enti locali nel campo degli acquisti verdi e per favorire l'interscambio di esperienze tra i responsabili comunali degli acquisti, ha dato vita alla BIG-Net (Buy It Green Network), rete dei Comuni che acquistano prodotti ecosostenibili. Tale network, fondato nel 1996 e ribattezzato nel 2000, è impegnato primariamente nell'assistere le autorità locali interessate ad integrare gli ecoapprovvigionamenti nell Agenda XXI locale, nell'individuare strumenti per l'approvvigionamento verde, nell'assistere l'inclusione di strumenti per l'eco-approvvigionamento e nel discutere il loro utilizzo nelle gare d appalto e all interno dei processi di selezione nonchè nell'indurre una discussione sulle condizioni generali legali per l'approvvigionamento verde con particolare riguardo all uso dei criteri ecologici nella realizzazione delle tecniche d'appalto. BIG-Net organizza ogni anno una o più riunioni plenari e gratuite per i partecipanti al network, finalizzate allo scambio di esperienze, alla preparazione di progetti comuni, alle decisioni sullo sviluppo della rete e alla raccolta delle informazioni più recenti riguardanti argomenti di interesse comune. Oltre a tali riunioni, l'iclei organizza i congressi "EcoProcura" ed esposizioni che si traducono in nuove opportunità per i partecipanti. Di tale network fanno parte 35 enti locali di 19 paesi europei; attualmente la città danese di Kolding presiede BIG-Net, eletta per due anni nel dicembre 2000; mentre per l'italia, aderiscono al network le città di Torino, Ferrara e Firenze. Nell'ambito delle sue variegate azioni di supporto al green public procurement, l'iclei si è segnalata anche per la realizzazione di una guida pratica per gli acquisti verdi. Al primo punto del manuale sono state inserite le scelte dei criteri per individuare i prodotti eco-compatibili che possono vantare un minimo impatto ambientale, anche per evitare che la pubblica amministrazione, nell'individuazione di tali prodotti, si lasci trarre in errore da diciture più di immagine che di contenuto. 2.1 Strumenti utili all individuazione di prodotti ambientalmente preferibili Un primo importante strumento che può essere utilizzato nella fase di scelta di prodotti ecocompatibili è il Life Cycle Assessment (LCA). Tale strumento consiste nella valutazione del ciclo di vita di un prodotto e ne analizza l'impatto ambientale "dalla progettazione alla vendita", tenendo conto dell estrazione di materie prime, della lavorazione, dell imballaggio, del trasporto, dell immagazzinamento e dell'uso finale. Pertanto un prodotto "ambientalmente preferibile" è quello che ha il minimo impatto ambientale lungo la sua intera esistenza. In Italia, basandosi sulla LCA, l'apat (Agenzia per la protezione dell ambiente e per i servizi tecnici), seguendo un esperienza avviata in Svezia, ha elaborato le linee guida per la "Dichiarazione ambientale di prodotto", documento finalizzato ad informare (ma "non a valutare o giudicare") i potenziali acquirenti sulle prestazione ambientale dei prodotti. Tale dichiarazione viene verificata e convalidata da un Organismo accreditato indipendente. 9

11 Le fasi dell analisi del ciclo di vita del prodotto Definizione degli obiettivi e dei confini dello studio Fase preliminare nella quale vengono definiti le finalità dello studio, i confini e la funzione del sistema, il fabbisogno di dati, le assunzioni ed i limiti. E di fondamentale importanza per chiarire la struttura dello studio, garantirne la ripetibilità e definirne l eventuale possibilità di confronto con uno analogo. L inventario Scopo principale è quello di ricostruire la via attraverso la quale il fluire delle risorse naturali permette il funzionamento del sistema produttivo in analisi, attraverso tutti i processi di trasformazione e di trasporto. L acquisizione delle informazioni relativa ai processi unitari, includendo le componenti di impatto sull ambiente (emissioni liquide, solide e gassose), rappresenta la parte più onerosa e dispendiosa dello studio. L analisi degli impatti In questa fase vengono studiati gli effetti diretti ed indiretti sull ambiente provocati da processi, attività o prodotti, con lo scopo di evidenziare l entità delle modifiche generate a seguito dei rilasci nell ambiente e dei consumi di energia e risorse, rilevati nella fase di inventario. Gli effetti ambientali possono essere suddivisi, a seconda del livello di scala (globale, regionale o locale) Fonte: ABB Interpretazione e Miglioramento E la fase in cui i risultati sia dell analisi di inventario, sia della valutazione di impatto sono sintetizzati, analizzati, controllati e discussi in accordo con l obiettivo dello studio, per giungere a conclusioni ed indicazioni per migliorare le prestazioni ambientali dell oggetto dello studio. Questa fase ha lo scopo di produrre i cambiamenti necessari a ridurre l impatto ambientale dei processi industriali considerati, valutandoli con un processo ciclico (iterativo) che si inquadra in un ottica di miglioramento continuo. Per questo motivo gli obiettivi stabiliti, la natura e la qualità della raccolta dati devono essere continuamente riesaminati, controllando la completezza delle informazioni iniziali, eseguendo analisi di sensibilità e valutando la coerenza dei risultati ottenuti e delle metodologie usate per raggiungerli. Il secondo metodo d'identificazione del "prodotto verde" è l'ecolabel, marchio che qualifica un prodotto come "ambientalmente preferibile" rispetto agli altri concorrenti della sua categoria. Introdotto nel 1992, ha lo scopo di segnalare ai consumatori "i prodotti potenzialmente in grado di ridurre alcuni impatti ambientali negativi rispetto ad altri prodotti dello stesso gruppo". L'Ecolabel è uno strumento volontario al quale possono aderire i produttori di beni, i prestatori di servizi ed i venditori all ingrosso ed al dettaglio. L assegnazione del marchio è effettuata tramite una valutazione da parte di un organismo competente, in Italia il Comitato Ecolabel-Ecoaudit, basata su criteri ecologici definiti attraverso l analisi del ciclo di vita del prodotto stesso. Per ogni tipologia di prodotto vengono individuati tutti gli impatti ambientali generati nelle varie fasi: dall estrazione delle materie prime alla produzione al consumo/erogazione allo smaltimento. Tuttavia l'efficacia del metodo è limitata dal basso numero di prodotti dotati di Ecolabel e dalla presenza sul mercato di molte sedicenti "etichette verdi" che nulla hanno a che fare con gli 10

12 Ecolabel ufficiali: infatti in Europa, al maggio 2001, erano circa 300 i prodotti che potevano fregiarsi dell'ecolabel Europeo. Tra questi: lavatrici, frigoriferi, lavastoviglie, Personal Computer, lampadine elettriche, carta per fotocopie, igienica, da cucina, fazzoletti, vernici, ammendanti organici, detersivi per lavatrici e lavastoviglie, calzature, prodotti tessili, materassi. Alcuni studi effettuati in ambito nazionale 4 consentono di valutare le categorie di beni e servizi che possono essere incluse o inserite tra le forniture o tra gli approvvigionamenti a minore impatto ambientale. Le indicazioni fornite da tali studi possono essere applicate soprattutto in aste pubbliche, licitazioni e trattative private, e prendono in considerazione 14 prodotti (sedie, tavoli, computer, stampanti, fotocopiatrici, carta per fotocopiatrici e stampanti, gasolio, gpl, lubrificanti, pneumatici, autovetture, autocarri, cassonetti e campane per la raccolta differenziata, calzature) nonchè la fornitura di alcuni servizi di cui vengono analizzate le problematiche ambientali per l acquisto dei prodotti che, a parità di prestazioni, nuocciono meno all'ambiente. Tale elenco di prodotti potrebbe essere allargato in quanto non comprende categorie (ad esempio: lampadine, vernici, carta tessuto, prodotti tessili, ammendanti) che già possono essere etichettate con l'ecolabel europeo, offrendo una possibilità di scelta compatibile facilmente identificabile. Tali studi partono dalla considerazione che dall analisi delle leggi e delle procedure che regolano gli acquisti della pubblica amministrazione, gli aspetti ambientali possono essere integrati nei processi di acquisto; tuttavia la loro introduzione non deve alterare in alcun modo i principi fondamentali degli appalti pubblici della trasparenza e delle pari opportunità tra le imprese. Nella determinazione dei criteri di preferibilità ambientale dei prodotti, il manuale considera più parametri. In particolare: la legislazione, i regolamenti ambientali (ECOLABEL e gestione ambientale: EMAS ed ISO 14001), stato dell'arte su tecnologie e processi. Inoltre particolare attenzione viene dedicata alle politiche ambientali che tengono conto dei cambiamenti climatici, della tutela delle acque, della riduzione dei rifiuti e della tossicità. Nel dettaglio, i problemi ambientali di cui si tiene conto nella definizione della preferibilità dei prodotti sono i seguenti: - il consumo di materie prime - il consumo di risorse idriche - il consumo di risorse energetiche - l inquinamento atmosferico - l inquinamento idrico - l inquinamento del suolo - l inquinamento acustico - l inquinamento olfattivo - l inquinamento elettromagnetico - la produzione di rifiuti. 4 Ad esempio il "Manuale delle caratteristiche dei prodotti ambientalmente preferibili da utilizzare nelle procedure di acquisto della pubblica amministrazione", a cura dell'apat-unità per la qualità ecologica dei prodotti, attualmente non disponibile per la consultazione. 11

13 Le Amministrazioni Pubbliche già ora possono richiedere la certificazione del Sistema di Gestione Ambientale secondo la norma ISO 14001/96 con particolare riferimento, ad esempio, a forniture di beni e/o servizi critici da un punto di vista ambientale o prevedere la certificazione ISO 14001/96 come una delle specifiche tecniche del bando di gara. Essendo ormai uno standard riconosciuto a livello mondiale, la richiesta della certificazione ISO da parte della Pubblica Amministrazione non costituisce violazione del principio delle pari opportunità tra imprese. A conforto di questa tesi, si riscontra la diffusa richiesta della certificazione del sistema di qualità ISO 9000, in numerosi bandi di gara della pubblica amministrazione, come pre-requisito per l ammissibilità del fornitore. Tra i requisiti ambientali del prodotto introducibili nei capitolati dei bandi di gara, è già possibile richiedere che: 1) non siano presenti sostanze pericolose (o in percentuali limitate) nei prodotti acquistati (ad esempio: metalli pesanti); 2) siano considerati criteri ambientali per gli imballaggi dei prodotti acquistabili dalle Pubbliche Amministrazioni; 3) siano considerati criteri di efficienza energetica e chimica dei prodotti (lo studio dell'apat ipotizza che possa richiedersi ai fornitori ammessi alle sollecitazioni di vendita l adozione di programmi per la riduzione dei consumi energetici e/o idrici); 4) siano considerati criteri ambientali per i mezzi di trasporto acquistati e utilizzati dalle Pubbliche Amministrazioni (ad esempio: è possibile richiedere limiti sui consumi di carburante per chilometro e prestazioni coerenti con le normative europee sulle emissioni in aria); 5) nei casi in cui esista per la categoria di appartenenza, il prodotto abbia l'etichetta ecologica promossa dall'unione Europea (Ecolabel Europeo) che, essendo uno standard europeo riconosciuto da tutte le associazioni di imprese degli Stati membri, non costituisce elemento discriminante nelle logiche di competizione; 6) sia escluso da una gara pubblica, quel fornitore che non utilizzi processi produttivi e/o tecnologie di prodotto conformi con le prescrizioni della normativa ambientale del suo paese di origine. 12

14 3. GREEN PUBLIC PROCUREMENT: LE PRINCIPALI ESPERIENZE IN EUROPA Il giro di affari legato agli acquisti della Pubblica Amministrazione rappresenta il 14% del prodotto interno lordo dell Unione Europea, per un valore stimato di oltre 1000 miliardi di euro. Una spesa di tale livello, diffusa praticamente in ogni categoria merceologica dalle matite agli impianti elettrici è in grado di produrre una notevole ricaduta in termini di impatto sul mercato e sui consumi sostenibili, tanto più forte quanto più le amministrazioni locali sono in grado di promuovere azioni in questa direzione. Far diventare gli acquisti della Pubblica Amministrazione acquisti verdi significa introdurre la compatibilità ambientale nei criteri di scelta dei prodotti, modificando progressivamente gli attuali modelli di consumo. In particolare, uno dei punti di forza della diffusione degli acquisti verdi è proprio quello di creare un mercato più ampio per i prodotti ambientalmente compatibili, generando un indotto e influenzando il comportamento anche di altre categorie di consumatori, quali possono essere i privati, le aziende, le famiglie. Le autorità pubbliche della Comunità Europea possono realisticamente far diventare verde gran parte della spesa in prodotti e servizi, purché superino gli ostacoli che si frappongono all inserimento dei requisiti ambientali nei criteri di spesa e contribuiscano a far comprendere i vantaggi che ne derivano, dalla tutela dell ambiente e della salute dei cittadini, al risparmio nei costi di gestione e manutenzione dei prodotti. Una ricerca condotta nel 1996 da Iclei (International Council for Local Environment Initiatives), sulla base di 275 risposte a questionari inviati a numerosi comuni dell Europa Occidentale, ha rilevato che una delle principali barriere che si frappongono alla diffusione dei prodotti verdi nelle amministrazioni pubbliche, è proprio la mancanza di informazioni sui vantaggi che ne derivano, nonché sulla difficoltà di superare gli ostacoli per l inserimento dei criteri ambientali nei criteri di scelta dei prodotti. In generale si può affermare che le legislazioni nazionali consentono l inserimento della variabile ambientale nei criteri di scelta dei prodotti, a patto però che non si cada in fenomeni di discriminazione o di discrezionalità, e sia sempre garantita la massima trasparenza. Vi sono in tal senso, in località più o meno grandi dell Unione Europea, alcuni esempi illuminanti di buone pratiche di gestione. 13

15 3.1 L'esperienza di Dunkerque In Francia Dunkerque è una cittadina della Francia di circa settantamila abitanti, ma che arriva ad oltre duecentomila se si considerano i sobborghi e i distretti circostanti il centro abitato. Alla fine degli anni Ottanta una serie di difficoltà economiche mise in difficoltà i grandi impianti di metallurgia e di industria navale della città, causando rapidamente un elevato livello di disoccupazione, nonché un forte impatto sulla situazione economico-sociale della città. Il distretto e la regione di appartenenza decisero di reagire di comune accordo a questa situazione, combinando a un progetto di sviluppo economico e sociale, un progetto di tutela dell ambiente urbano. Il comune istituì un dipartimento per l ambiente e la città iniziò a seguire un percorso di Agenda XXI Locale, giungendo, alla fine del 1996, ad ottenere il premio europeo per la sostenibilità urbana. Questo importante risultato può essere ricondotto alla scelta di indirizzare gli acquisti della Pubblica Amministrazione verso prodotti che presentassero contemporaneamente qualità sociali e qualità ambientali. Le prime categorie merceologiche ad essere interessate da questi principi furono la carta, le vernici e i prodotti per l igiene e, al fine di introdurre l uso di tali prodotti all interno dell Amministrazione, il Dipartimento per l Ambiente individuò un procedimento standard suddiviso in sei punti, da applicarsi a ciascun prodotto che sarebbe entrato a far parte della catena di acquisti verdi: contattare i fornitori chiedendo prodotti ecologici, informare gli impiegati e far sì che essi stessi contribuissero alla diffusione, testare per un breve periodo gli eco prodotti per verificarne l efficienza e confrontarli con quelli usati fino ad allora, elaborare uno studio in base ai risultati prodotti, introdurre definitivamente questi prodotti nelle procedure di acquisto, informare la cittadinanza tramite brochure e newsletter. Il Dipartimento per l Ambiente venne designato responsabile dell avvio del procedimento, dell effettuazione dei test di verifica e dell intero procedimento amministrativo, in sintonia con altri organismi quali l Agenzia francese per l energia e l ambiente, il Ministero dell Ambiente, l Agenzia di collocamento, diverse Autorità Locali e Società di Consulenza. I test si sono rivelati essenziali per poter scegliere, tra la gamma di eco prodotti disponibili, quelli con la migliore qualità ed efficienza, simile o addirittura superiore ai prodotti convenzionali usati in precedenza. In questo modo, per esempio, si è potuto dimostrare che la carta riciclata non danneggia le macchine fotocopiatrici, come si credeva inizialmente, e che il suo costo è addirittura inferiore (di circa il 16%) a quello della carta vergine. La fornitura di carta riciclata all interno dell Amministrazione Pubblica sfiora oggi il 70% e si stima possa crescere in breve tempo fino al 90%. L Amministrazione ha inteso divulgare i risultati raggiunti, non solo al fine di informare la cittadinanza del lavoro compiuto, ma anche per dimostrare che i prodotti ecologici possono dimostrarsi migliori di quelli convenzionali, più economici e soprattutto assai meno dannosi per l ambiente. 14

16 3.2 L esperienza di Kolding in Danimarca Uno dei problemi da affrontare per gli amministratori locali è il reperimento di informazioni sufficienti per l individuazione dei criteri da adottare nella procedura di scelta dei prodotti verdi. La città di Kolding, in Danimarca, ha superato questo ostacolo, tramite la predisposizione di specifici questionari. Kolding è una cittadina di circa sessantamila abitanti, che sin dal 1994 ha adottato la Carta di Aalborg, intraprendendo attivamente la strada della sostenibilità locale. Nel documento programmatico della città (approvato nel 1998) e a valore decennale, infatti, alla componente ambientale viene assegnato un ruolo centrale. Il documento individua una politica ambientale molto netta e pragmatica, nella quale vengono esplicitamente descritti gli strumenti da adottare per intraprendere questo nuovo corso. Uno di questi strumenti è proprio la diffusione di prodotti verdi all interno della pubblica amministrazione. A tale scopo, sin dal 1998, uno staff di esperti è stato incaricato di predisporre una serie di questionari, da inviare alle società candidate per la fornitura di beni e servizi alla Pubblica Amministrazione, che potessero contenere le indicazioni sufficienti per indirizzare gli amministratori nella scelta dei prodotti verdi. Pur nella diversità dei questionari, distinti a seconda delle numerose categorie di prodotti individuati (dagli articoli per ufficio a quelli per l igiene, dai tessuti agli alimenti), elemento comune a tutti è la serie di domande riguardanti la compatibilità del prodotto con i parametri ambientali in sede comunitaria e/o con marchi tipo Ecolabel. In caso di risposta negativa, infatti, al potenziale committente si chiede di rispondere ad una serie di domande aggiuntive sulla politica ambientale dell azienda, sull impatto ambientale dei beni e degli imballaggi prodotti, e sull importanza attribuita a ciascun aspetto preso in esame. Nelle domande preliminari si chiede l origine della materia prima, il tipo di fonti di energia utilizzate per la produzione, la compatibilità del prodotto in questione con i requisiti ambientali fissati dal marchio Ecolabel. I quesiti successivi, a cui è necessario rispondere solo in caso di mancata compatibilità del prodotto con i requisiti ambientali europei, sono volti a conoscere la sensibilità ambientale del fornitore e dell azienda nel complesso: in particolare si chiede se l azienda ha intrapreso un percorso di certificazione ambientale, se redige un rapporto ambientale di impresa, se adotta una politica di gestione dei rifiuti, se utilizza energie rinnovabili e/o carburanti alternativi al fine di ridurre le emissioni inquinanti. Un ultima serie di domande, infine, è rivolta più direttamente alla conoscenza dell impatto ambientale del bene o servizio offerto, concentrando l attenzione sul tipo di energia e sui materiali utilizzati nel processo produttivo, sulla riciclabilità e sulla biodegradabilità del prodotto. Tutte le domande sono strutturate in modo tale che una risposta positiva indichi un comportamento ambientale positivo; inoltre, per ogni gruppo di prodotti vi è una serie di domande per le quali, in caso di risposta negativa, il fornitore viene automaticamente escluso dalla procedura per l assegnazione dell appalto; tutte le domande, pur nella diversità dei questionari, sono comunque strutturate per facilitare il confronto tra le diverse categorie merceologiche. Il metodo dei questionari si è dimostrato particolarmente efficace. Nell arco di soli due anni, l amministrazione è stata in grado di inserire la variabile ambientale nel 40% delle gare di appalto (attraverso l utilizzo di 19 questionari, quattro dei quali tradotti anche in inglese) ed entro breve tempo si stima che si possa arrivare a coprire il 100% delle gare, come prospettato anche dal documento programmatico della città di Kolding. Ciò, comunque, non significa che non vi siano state difficoltà: a volte, per esempio, non è stato possibile ottenere tutte le informazioni riguardanti la natura e la composizione del prodotto in esame, né quali tecnologie siano state adottate in fase di realizzazione; altre volte non si è potuto constatare la coerenza con i criteri ambientali fissati dall Unione Europea. Inoltre, in fase di gara di appalto, in rispetto della legislazione comunitaria, si è dovuto vietare agli amministratori di imporre alle società concorrenti la certificazione ambientale 15

17 (sia ai processi che ai prodotti), nonché di utilizzare le modalità di trasporto dei prodotti quale criterio discriminante. Nonostante queste difficoltà, comunque, l esperienza della città di Kolding può ritenersi assolutamente positiva, specie sotto due punti di vista: in primo luogo, infatti, i fornitori hanno accettato di buon grado di migliorare l aspetto ambientale delle loro aziende e dei loro prodotti, e in secondo luogo si è potuto dimostrare pubblicamente che i cosiddetti prodotti verdi non sono né di qualità inferiore agli altri, né più costosi. Anzi, a quest ultimo proposito, le nuove procedure di acquisto adottate dalla Pubblica Amministrazione, si sono rivelate più convenienti rispetto a quelle utilizzate sino ad allora. L esperienza di Kolding si può considerare senza dubbio replicabile in altre realtà dell Unione Europea. La predisposizione di specifici questionari può probabilmente adattarsi meglio a città medio-grandi, ma non è detto che non possa non funzionare anche in ambiti più ristretti. In quest ultime realtà, la poca dimestichezza con problemi di natura ambientale e la scarsità di diffusione di prodotti certificati potrebbe costituire un ulteriore ostacolo, ma gradualmente, con il supporto delle istituzioni nazionali e i contatti con altre amministrazioni, si potrebbe facilmente diffondere un nuovo processo e un nuovo modo di acquistare i beni e i servizi di pubblica utilità. 16

18 3.3 L'esperienza di Pori in Finlandia Talvolta gli acquisti verdi, benché sostenuti da una strategia condivisa a livello comunale e/o da un documento programmatico, non sono diffusi in tutti i dipartimenti esistenti, né sono estesi a tutte le possibili categorie merceologiche. L amministrazione della città di Pori, in Finlandia, ha invece volutamente, fatto in modo che gli acquisti verdi coprissero tutte le forniture di beni e servizi. Pori è una cittadina di circa ottantamila abitanti che si affaccia sul Mar Baltico. Sin dal 1992 il Dipartimento degli Affari Generali, in collaborazione con il Dipartimento Ambiente, ha avviato un percorso per la sostenibilità ambientale della città, ponendosi come obiettivo di mettere al primo posto la diffusione degli acquisti verdi nella pubblica amministrazione. A seguito di ciò, è stato predisposto un opuscolo informativo nel 1996 di Principi per la scelta dei beni e servizi, contenente informazioni aggiornate a carattere ambientale di oltre cinquanta differenti tipologie di prodotti. Il giro di affari legato agli acquisti pubblici della città di Pori è di oltre 25 milioni di Euro e comprende circa duemila gare di appalto. I criteri di scelta sono basati sul prezzo, sulla qualità, sulla logistica, ma in particolare sul rispetto delle norme ambientali. Ciascun dipartimento comunale, autonomo rispetto all autorità centrale nella procedura di acquisto dei prodotti, è stato incaricato di nominare un proprio rappresentante per il gruppo di lavoro sullo sviluppo sostenibile. Questo gruppo, diretto dal capo del dipartimento ambiente e dal responsabile delle forniture pubbliche, ha il compito di assicurarsi che vengano rispettati i principi adottati per la diffusione degli acquisti verdi e di creare un legame tra le iniziative intraprese dai vari dipartimenti. Una figura importante all interno del gruppo di lavoro è quella dell Eco-consulente. La persona designata per questo ruolo ha il compito di valutare le caratteristiche ambientali delle imprese che partecipano alle gare di appalto. Ad esse, infatti, si chiedono informazioni sia sulle scelte di politica ambientale interna, che sulle caratteristiche ambientali dei beni prodotti, quali il ciclo di vita, la resistenza e affidabilità, la riciclabilità. L eco-consulente deve anche relazionarsi con ciascun dipartimento per dare e ricevere informazioni sui prodotti verdi, e più in generale sulle questioni ambientali. Per ottimizzare quanto più possibile il funzionamento del sistema, è stata creata una rete di contatti (prevalentemente per via elettronica) che ruotasse intorno all eco-consulente. Ciò soprattutto al fine di favorire la cosiddetta politica del riutilizzo : adottare il green public procurement, infatti, non significa solo fare acquisti verdi e chiedere ai fornitori prodotti eco compatibili, ma anche risparmiare sulla spesa, riciclando i beni ancora utilizzabili. A tale scopo gli impiegati, a qualunque dipartimento appartengano, sono chiamati a comunicare il mancato utilizzo di qualche prodotto, di cui invece si potrebbe avere necessità in altro settore dell amministrazione. Il ruolo dell ecoconsulente, in questo caso, è di verificare il funzionamento degli scambi e di fare da tramite in caso di necessità. La strategia per gli acquisti verdi, nella città di Pori, ha prodotto numerosi risultati positivi. Sicuramente uno dei più rilevanti è stato il cambiamento di mentalità degli impiegati e il superamento della loro diffidenza verso i prodotti verdi. Gli impiegati sono oggi entusiasti delle novità introdotte e sono divenuti essi stessi fautori dell iniziativa. Il risultato non è casuale, sia perché le resistenze iniziali sono state superate con un attenta opera di informazione sia perché l amministrazione comunale ha reso sin dall inizio sistematiche tutte le procedure legate agli acquisti verdi, creando una efficiente rete di contatti e coinvolgendo ogni singolo dipartimento lasciando al tempo stesso ampia libertà di manovra. 17

19 3.4 L esperienza di Gòteborg, in Svezia L iniziativa di diffondere gli acquisti verdi nella pubblica amministrazione il più delle volte trae origine da un ristretto numero di persone; i beni e servizi che vengono acquistati, però, coinvolgono migliaia di persone. Una corretta diffusione del Green Public Procurement, pertanto, non può prescindere da una ampia fase di divulgazione e di vero e proprio insegnamento di regole per l uso a tutti coloro che sono chiamati in causa. La città di Göteborg, in Svezia, ha inteso seguire questa linea di azione, sviluppando un intenso programma di formazione per i dipendenti pubblici, i fornitori e gli acquirenti, divenendo, nel tempo, un importante punto di riferimento internazionale nel campo degli acquisti verdi. L esperienza ha avuto inizio intorno alla fine degli anni ottanta, nel momento in cui l ufficio comunale incaricato delle forniture, di concerto con l ufficio ambiente, predispose un modello che consentisse di ottenere forniture di beni e servizi a minor impatto ambientale. Il modello era stato strutturato con una serie di azioni che permettessero unicamente di valutare in modo sistematico la capacità delle ditte fornitrici di offrire prodotti eco compatibili (a parità di altri requisiti); su sollecito diretto degli stessi dipendenti comunali, il modello fu predisposto per contemplare al suo interno anche una fase di informazione e formazione. In teoria, la formazione dovrebbe essere parte integrante della strategia finalizzata ad acquistare verde e dovrebbe avere inizio quasi contemporaneamente all avvio delle prime fasi. A volte, però, viene relegata a ruoli più marginali, o viene eseguita tardivamente, causando il mancato raggiungimento degli obiettivi inizialmente fissati. Per la sua riuscita, inoltre, è importante che i formatori siano selezionati in modo adeguato e provengano da diversi settori di competenza. Nel caso particolare di Göteborg, oltre l ottanta per cento dei docenti proveniva dal settore interno al comune, il resto da strutture interne, coordinate dall Autorità di Göteborg per gli approvvigionamenti. Il programma formativo messo a punto nella città di Göteborg è studiato per rivolgersi (separatamente) a tutti i possibili soggetti coinvolti, inclusi gli amministratori, i politici, gli impiegati, gli utenti finali, i fornitori. Un primo modulo di lezioni, generalmente non più lungo di due giorni, è destinato ad affrontare le problematiche ambientali a carattere generale, con un taglio e una impostazione differenti a seconda della tipologia di soggetti a cui è rivolto. È prevista inoltre una seconda serie di lezioni, più specifiche, in cui vengono approfondite le tematiche correlate all attività svolta dai partecipanti. In queste lezioni non vi sono solo momenti di teoria, ma anche possibilità di dibattiti, confronti e scambi di esperienze. Sono previsti, infine, corsi specifici, seminari, workshop, conferenze, aperti a tutte le categorie di soggetti coinvolti, in cui affrontare argomenti di interesse generale. Tutte le iniziative sono adeguatamente pubblicizzate: gli inviti vengono inviati sia per posta ordinaria che elettronica a tutti i nominativi inseriti in una apposito elenco; l Autorità di Göteborg per gli Approvvigionamenti informa regolarmente i lettori del suo bollettino (Fördelen, ossia vantaggi, disponibile anche su internet) sulle iniziative prese nel campo degli acquisti verdi; la rete di contatti che si è formata tra tutti i soggetti coinvolti, inoltre, aiuta ulteriormente la diffusione delle informazioni. 18

20 Il sistema realizzato nella città di Goteborg si è dimostrato negli anni particolarmente efficace. L iniziale diffidenza mostrata dai politici, non solo è svanita, ma si è trasformata in entusiasmo, e oggi quasi tutto il personale dell amministrazione è sensibile ai problemi ambientali, oltre che essere istruito sulle pratiche connesse al green public procurement. Gli ottimi risultati raggiunti non devono far celare comunque due tipi di difficoltà riscontrate nell attuazione del procedimento: le domande per partecipare ai corsi non riescono ad essere gestite adeguatamente, e sono così numerose che gli organizzatori sono costretti a non accettare una parte delle richieste di partecipazione; un programma che possa soddisfare tutte le domande, quindi, richiede risorse e strutture più ampie; il carattere di continuità che è stato dato ai corsi impegna moltissimo i docenti, soprattutto per via del fatto che il comune vanta quasi 45 mila dipendenti; i formatori, quindi, devono essere sempre motivati e coinvolti anche emotivamente in un progetto che per raggiungere grandi risultati ha bisogno di tempo e sacrificio. 19