LIDO DI CAMAIORE 1 2 APRILE 2008 DAL RECUPERO STRAGIUDIZIALE ALLA FASE COATTIVA:

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1 Comune di Camaiore LIDO DI CAMAIORE 1 2 APRILE 2008 DAL RECUPERO STRAGIUDIZIALE ALLA FASE COATTIVA: LE SOLUZIONI INNOVATIVE PER L OTTIMIZZAZIONE DEGLI INCASSI DEI CREDITI INSOLUTI AFFERENTI LE VIOLAZIONI AL CdS. Relatore: dott.ssa Cristina Nucci esperta in materia di gestione del credito pubblico. Le innovazioni legislative introdotte nell ambito tributario hanno profondamente modificato i rapporti tra il cittadino e l Ente locale, che si trova oggi a gestire, in maniera diversa, una serie di entrate comunali anche come conseguenza della scelta di un federalismo fiscale che lo ha progressivamente privato di finanziamenti statali certi e consistenti. L attuazione di tale principio ha comportato e comporta importanti riflessi per le parti interessate alla riforma: per l Ente locale maggiore autonomia ma anche responsabilità di funzionalità, efficienza ed equità; per il contribuente più trasparenza e maggiori semplificazioni nell assolvimento degli obblighi tributari. Ecco dunque che l autonomia impositiva della Pubblica Amministrazione Locale va inserita in un contesto di azioni coordinate e coadiuvate ove il ricorso a nuove e diversificate metodologie operative, oltre ad una efficace pianificazione, diventa un passo obbligato. E necessario, quindi, attivare progetti di innovazione e riorganizzazione che, utilizzando le leggi vigenti, producano risultati concreti e duraturi. E in questa fase che si consolida l interpretazione giuridica, relativamente al concetto di funzione, da cui si evince la possibilità da parte del Comune di esternalizzare tutte le mansioni con esclusione delle attività di indirizzo, controllo e certificazione che rimangono in capo all Ente come compito istituzionale di tutela del cittadino. L art.3 del D.L. 30 settembre 2005 n.203, convertito in legge (la n.248 del 2 dicembre 2005), reca la riforma del servizio nazionale della riscossione a mezzo ruolo di cui al D.Lgs. 13 aprile 1999, n Il disegno complessivo della riforma conduce alla nazionalizzazione dello stesso sistema tramite la costituzione della società Riscossione SpA, a capitale prevalentemente pubblico (51% Agenzia delle Entrate e 49% Inps), che assume il ruolo precedentemente svolto dai concessionari della riscossione. Per consentire la prosecuzione delle attività della riscossione già in corso è stato previsto un periodo transitorio di attuazione della riforma che va dal 1 ottobre 2006 al 31 dicembre Nella fase di avvio della riforma Riscossione SpA ha acquisito il controllo di tutti i 38 concessionari dei rispettivi ambiti territoriali, tramite l acquisto di almeno il 51% del pacchetto azionario (prevalentemente già posseduto da istituti bancari): in tal modo, la nuova società ha il controllo delle attività che i vecchi concessionari continueranno a svolgere sino al Per quanto riguarda la fiscalità locale e, in particolare, le attività 2

2 della riscossione che gli ex concessionari svolgevano per conto degli enti locali (in regime di concessione ovvero in virtù di gare e affidamenti), è stata prevista la facoltà per i concessionari, prima dell acquisizione di Riscossione Spa, di scorporare il ramo d azienda dedito alla fiscalità locale mediante la creazione di un nuovo soggetto (in possesso dei requisiti di cui all albo previsto dall art. 53 del D.Lgs.446/97) ovvero mediante cessione ad un soggetto già operante (sempre iscritto al predetto albo). In caso di mancato scorporo, le predette attività della fiscalità locale (tra cui la riscossione) continuano ad essere svolte, per tutto il periodo transitorio, dagli ex concessionari sotto il controllo di Riscossione SpA. La riforma fa salva la possibilità, in base al d.lgs n. 446, ogni altra diversa determinazione dell ente locale e, quindi, la possibilità di ricorrere ad una delle forme previste dall art.52: - in gestione diretta; - in forma associativa con più enti; - mediante convenzione ad azienda speciale; - in affidamento diretto a società partecipate; - a soggetti iscritti all albo indicato dall art. 53 del D.Lgs 466/97, prescelti mediante gara. Al riguardo si osserva che, ai sensi dell ultimo periodo del comma 25-bis del citato art.3, Riscossione SpA può acquisire nuovi servizi/rapporti di fiscalità locale mediante procedure di gara soltanto a decorrere dal 1 gennaio Si ritiene utile evidenziare che Riscossione SpA ha quale sua primaria missione - come indicato dal citato art.3 comma 4 e dal suo statuto sociale - la riscossione delle entrate dello Stato, effettuata mediante ruolo con i poteri e secondo le disposizioni di cui al titolo I, capo II, e al titolo II del D.P.R. 29 settembre del 1973, n 602. In base alla riforma, ed in conformità al suo statuto può effettuare (ossia è una facoltà) le attività di riscossione spontanea, liquidazione ed accertamento [ ] degli enti pubblici, anche territoriali [ ] nel rispetto di gara ad evidenza pubblica. La fiscalità locale non costituisce dunque l attività di esclusiva competenza di Riscossione SpA, così come avviene, invece per l esazione delle entrate dello Stato, attività quest ultima su cui dunque è chiamata ad incentrare i suoi principali sforzi. Ciò tende in via di principio a salvaguardare l autonomia degli enti locali nella determinazione della forma di gestione delle proprie entrate. La determinazione della forma di gestione prescelta deve essere adeguatamente e congruamente motivata in relazione agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti ed ai vantaggi di economicità ed efficienza conseguenti alla gestione delle attività in quella forma, avuto riguardo alla natura del servizio. Un aspetto rilevante per gli Enti Locali che optano per la gestione diretta delle entrate è il recupero crediti e/o la riscossione coattiva. Qualora gli Enti Locali decidano di riscuotere direttamente (ai sensi dell'art. 52, comma 6, D.Lgs. 446/97), la riscossione coattiva deve avvenire attraverso le procedure previste dal R.D. 14 aprile 1910, n. 639, ossia mediante ingiunzione fiscale. L attività di recupero del credito che l Ente ha a disposizione prevede le seguenti fasi: a) Recupero in bonis (Stragiudiziale) - invio del sollecito e costituzione in mora contenente l importo della sorte capitale debitoria maggiorata di quelle spese e interessi come da approvazione dell Ente; - sollecito telefonico; - attività di recupero domiciliare attraverso funzionari specificatamente autorizzati dalla Questura. b) Riscossione coattiva mediante ingiunzione fiscale - attraverso un Ufficiale della Riscossione (abilitato ai sensi dellart. 42 D.Lgs. 112/99) che svolge mansioni di Funzionario della Riscossione che l Ente provvederà a nominare ai

3 3 sensi dell art. 4, comma 2-sexies, D.L. 24 settembre 2002, n. 209, convertito in Legge 22 novembre 2002 n L Ufficiale della Riscossione provvederà al recupero delle somme risultanti dall Ingiunzione Fiscale prevista dal Testo Unico di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, attivando l Esecuzione Forzata nei confronti degli utenti/contribuenti morosi secondo le disposizioni contenute nel titolo II del D.P.R. 602/1973 (fermo amministrativo, pignoramento mobiliare ed immobiliare, pignoramento presso terzi, di fitti e pigioni ecc..). A differenza del ruolo, i cui effetti si ottengono a distanza di anni, con il metodo ingiuntivo la procedura di riscossione inizia non appena decorso senza esito il termine di scadenza per il pagamento del tributo e/o dell entrata patrimoniale; termine indicato in appositi atti quali ad esempio gli avvisi di accertamento, i verbali di contravvenzione o gli atti di messa in mora. Tramite la presente procedura l intero ciclo di riscossione coattiva viene concluso in un tempo compreso tra gli otto e i dodici mesi. Inoltre, tenuto conto della rapidità e dell incisività dell azione, l ingiunzione fiscale consente di ottenere delle performance di recupero nettamente superiori al classico metodo del ruolo. A seconda delle caratteristiche del credito (vetustà, tipologia, ecc..) l attività ha raggiunto percentuali di successo fino all 82% del monte insoluti. La giurisprudenza della Suprema Corte, già dagli anni 80, ha sottolineato la natura di atto amministrativo dell ingiunzione fiscale ex artt.1 e 2 del R.D. n. 639/1910, e la sua derivazione dal potere di autotutela della Pubblica amministrazione in senso proprio. Il S. C. ha infatti chiaramente statuito che L ingiunzione fiscale è manifestazione del potere di autoaccertamento ed autotutela della Pubblica Amministrazione in materia tributaria, ha natura di atto amministrativo che cumula in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto. L istituto dell ingiunzione fiscale viene poi fatto discendere dal potere di autotutela dell amministrazione impositrice. Alla luce delle riportate affermazioni del Giudice di legittimità pare di poter sostenere che l istituto in commento può essere considerato espressione del generale potere di autotutela esecutiva della P. A. e ad esso ricondotto. Potere mediante il quale questa provvede alla tutela dei propri beni e, in definitiva, anche dell integrità del proprio patrimonio mercé l adozione anche di misure recuperatorie, delle quali l ingiunzione fiscale rappresenta un significativo esempio. Grazie al TAR della Calabria che, con una ordinanza di rigetto prima e sentenza di merito poi, oggi c è maggiore chiarezza circa le possibilità da parte delle P. A. di recuperare i propri crediti anche mediante affidamento del servizio a società esterne ancorché autorizzate e, segnatamente, munite della licenza P. A.S. CAT. 13-H ex 115 TULPS. Si parla in questo caso di esternalizzazione (outsourcing) di un attività propria dell ente. Attraverso l outsourcing, l ente affida ad un terzo un procedimento proprio, perseguendo importanti obiettivi:. - riduzione dei costi operativi e maggior controllo sugli stessi: - focalizzazione sulle proprie funzioni e mission istituzionale; - maggiore disponibilità delle risorse umane interne, liberate grazie all outsourcing, da funzioni non attinenti al proprio ruolo; - condivisione dei rischi fra l ente esternalizzatore e il soggetto terzo (outsourcer). Il fenomeno dell outsourcing è, per molti aspetti, un evoluzione, un passaggio inevitabile, da considerare come parte integrante di un più ampio processo di modernizzazione che attraversa la P. A. in generale e gli Enti Locali in particolare, in ossequio alle nuove direttive in campo pubblicistico che richiedono un Amministrazione che gestisca sempre 4 meno e decida sempre di più nel perseguimento di risultati concreti sia in termini operativi

4 che finanziari. Perseguire e scoraggiare fenomeni di elusione e di evasione è un obiettivo che amministratori e dirigenti devono darsi, principalmente nella logica dell equità e della tutela dei cittadini che, diversamente, pagano regolarmente il dovuto; non seconda è la prospettiva di realizzare concretamente quella indipendenza finanziaria necessaria al fine di attuare una politica di bilancio autonoma e equilibrata. Non trascurabile altresì è il connesso problema della liquidità, contenibile minimizzando il rapporto tra le somme accertate e quelle incassate: la scarsa o insufficiente liquidità rende indispensabili anticipazioni di cassa, con oneri a carico del bilancio dell Ente, quindi un costo sociale. Tutto ciò comporta, nel lungo periodo, un aggravio di lavoro, e nell immediato, una riduzione dell efficacia dell azione dell Ente; pertanto, al fine di evitare, o quantomeno di limitare il fenomeno delle morosità e delle evasioni, occorre svolgere una mirata azione di controllo. Risulta quindi evidente quanto sia mai necessario concretizzare interventi indirizzati, finalizzati alla ottimizzazione del processo di gestione dei crediti verso utenti/trasgressori/contribuenti morosi, mediante una decisa azione, dedicando particolare attenzione al recupero dei crediti più anziani, pertanto suscettibili di prescrizione. L attuale normativa di riferimento vuole una finanza Locale a prescindere dallo stato di salute della finanza pubblica del Paese. Pertanto è compito dei Comuni dover reperire da soli gran parte delle risorse, focalizzando l attenzione ai problemi delle Entrate: l attuale modello di finanza Locale, infatti, è fondata sulle proprie Entrate. E pertanto inevitabile che l orientamento della P. A. vada verso una più efficace politica delle entrate, attenta soprattutto ad accelerare il recupero dei crediti, il cui mancato realizzo finisce per gravare su tutta la collettività. Le indicazioni sono quindi di porre in essere azioni efficaci e puntuali affinché siano certificate tutte le pretese creditorie, siano azzerate quelle effettivamente e realmente non più esigibili, siano rese positive quelle recenti e, per il conseguimento degli specifici obiettivi, sia sviluppata ogni forma di sinergia con altri soggetti privati. L integrazione con servizi esterni, costituisce una risorsa fondamentale, in termini di economicità, efficienza e efficacia, per le azioni volte al recupero dei crediti, oltre che alla lotta all evasione e all elusione fiscale: l outsourcing rappresenta infatti una soluzione per la gestione di alcune fasi del recupero bonario e coattivo dei crediti dell Ente locale, ovvero della debt - collection, a patto di affidare alcuni aspetti delle attività di gestione e recupero dei crediti insoluti a un partner specializzato, professionale, con le dovute credenziali di qualità e che garantisca la bontà del servizio attraverso una capillare copertura del territorio nazionale, il rispetto di norme deontologiche, a salvaguardia degli interessi e dell immagine dell Ente creditore. Si tratta, infatti, di una attività estremamente delicata, per il suo impatto diretto sul cittadino/contribuente e per il ruolo di garante della legittimità che deve svolgere l Amministrazione. Oltre alle difficoltà legate all applicazione della legislazione pubblicistica che informa l operato delle P. A., uno dei problemi relativi all insolvenza è disporre, oltre che di personale esperto e specializzato, anche di strutture dedicate, nonché poter assicurare un 5 costante impegno nell aggiornamento delle norme e nello sviluppo delle operatività e dei metodi; elementi assolutamente indispensabili per una corretta ed efficace gestione degli insoluti, ma altrettanto difficili da svolgere mediante proprie strutture interne a causa degli elevati costi nell impiego del personale e addestramento dello stesso, nei rispetto altresì delle normative vigenti in merito alle assunzioni nel pubblico impiego. Per questi motivi, riteniamo che rivolgersi ad un partner esterno può rappresentare la soluzione più efficiente e in grado di offrire maggiori garanzie.

5 Il regime concorrenziale induce a scegliere il soggetto che meglio è in grado di svolgere il servizio di recupero del credito in termini di efficienza ed economicità. Nel procedere all individuazione del partner ideale che svolge questo servizio, l ente deve far ricorso a procedure di evidenza pubblica fondate sulle norme recate dal nuovo codice dei Contratti pubblici. Tale normativa prevede il ricorso a: - gara pubblica, in ossequio ai principi di imparzialità e trasparenza. E il sistema che consente all Ente di entrare in contatto con il maggior numero di ditte; sono indicati nel bando gli elementi del contratto e i requisiti dei partecipanti, chiunque ne sia in possesso ha la possibilità di essere ammesso alla gara per l aggiudicazione del servizio, che sarà ottenuta da colui che presenta l offerta più opportuna rispetto a quanto richiesto dall Amministrazione appaltante, e formalizzato nel bando stesso; - licitazione privata. E una gara più restrittiva in quanto il bando è inviato a ditte conosciute, con l invito a presentare l offerta: la selezione avverrà tra le offerte pervenute; rispetto all asta pubblica consente una preliminare scelta dei partecipanti alla gara; - trattativa privata. Questa, consente all Ente di entrare direttamente in contatto con una ditta del settore e, verificate che le caratteristiche di essa rispondano a quelle richieste dalla legge e che la sua offerta sia soddisfacente, procede alla stipula del contratto. Gara pubblica, licitazione privata, trattativa privata, sono quindi gli strumenti che il Comune ha a disposizione per identificare la società esterna più adatta a quella attività di recupero, successiva ad una fase volontaria, relativa alle proprie entrate patrimoniali, comprese le contravvenzioni per infrazioni al Codice della strada. Se, trascorsi 60 giorni, il cittadino non ha ottemperato al pagamento né ha promosso ricorso avverso le autorità competenti, l ente dovrebbe attivare la fase cosiddetta coattiva, procedendo, come visto in precedenza, in base al dettato dell art. 52 del D.lgs 446/1997 con gli strumenti concessi all amministrazione dal Dpr 602/1973 ovvero dal R.D. 639/1910. Le lungaggini burocratiche sottese a tali strumenti, gli aggravi economici, nonché carenze a livello organico, costringono solitamente i responsabili degli enti a procrastinare l inizio della fase coattiva, vessando così maggiormente il cittadino a causa della contemporanea crescita delle sanzioni accessorie ( maggiorazioni ) per il mancato pagamento previste dall art 27 della L. 689/1981 (10% per ogni semestre o frazione di esso decorso). Se si considera poi che la giurisprudenza è concorde nello stabilire che il procedimento dovrebbe arrecare il minor danno possibile al cittadino, arrivando anche ad utilizzare il dettato dell art. 2 della L. 241/1990 (procedimento amministrativo), che prevede in 30 giorni il termine per la P. A. di espletare una data procedura in assenza di alcuna normativa di riferimento, risulta chiaro come possa essere facilmente comprensibile l utilità di affidare a terzi la gestione e il sollecito di sanzioni amministrative. A fondamento di tale affermazione non si può inoltre dimenticare il disposto dell art. 21 del D.lgs 112/1999, che per la prima volta nel contesto normativo italiano relativo a crediti pubblici, riconosce l attività di recupero crediti, non consentendo ai concessionari di riscossione pubblici e privati di svolgere tale attività o esserne coinvolti ancorché rispettando determinati obblighi amministrativi, previsti dal decreto stesso. In sintesi, in merito alle opportunità di questa attività vi sono pareri assolutamente positivi : un mezzo per appianare e risolvere eventuali contestazioni; uno strumento a costi limitati per prevenire il contenzioso; 6 un sistema che consente, attraverso un approccio diretto e immeditato, di concordare con il debitore soluzioni mirate al recupero anche rateizzata del credito; un servizio che consente, con un unico interlocutore, di portare avanti un elevato numero di pratiche; un chiaro messaggio dell Ente creditore di incassare il proprio credito anche, se necessario, attraverso un contatto personale con il debitore e non più soltanto a

6 mezzo dell invio di un sollecito scritto; educare il contribuente alle dovute tempistiche di pagamento, riducendo così la patologia del credito ; ridurre notevolmente la quantità di ricorsi; maggiori entrate, prima della fase coattiva; comunicare al trasgressore, in modo trasparente, tutti i dati della sanzione, diversamente da quanto accade con una cartella ; ricevere dettagliatamente i nomi degli adempienti; un servizio che soddisfa i principi di economicità, efficienza ed efficacia; non prevede costi fissi a carico dell Ente; non richiede preventivo di spesa nel bilancio; termina la sua fase in tempi notevolmente più brevi rispetti alle attuali tempistiche di riscossione