De jure. La riforma del diritto allo studio universitario (Legge n. 240/2010) e le iniziative anticipatorie di Regione Lombardia in materia

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1 CONFRONTI 2/ De jure La riforma del diritto allo studio universitario (Legge n. 240/2010) e le iniziative anticipatorie di Regione Lombardia in materia La regolamentazione del diritto allo studio universitario (DSU) è da anni una questione che contrappone i diversi livelli di governo competenti in materia e che, soprattutto dopo la riforma del Titolo V, parte II della Costituzione, necessita di una profonda rivisitazione. Pertanto, in questo campo, le attese destate dalla riforma Gelmini sono molto forti, anche se i tagli degli stanziamenti statali in materia sono stati così ingenti che, come è noto, malgrado la tassa regionale pagata da tutti gli iscritti e i fondi regionali aggiuntivi, si riesce oggi a finanziare solo una parte delle borse di studio assegnate agli aventi diritto 1. Per rispondere alla domanda sul futuro di questa importante materia occorre preliminarmente fare chiarezza su diversi aspetti normativi e sostanziali della disciplina in esame, la quale si pone al crocevia tra la crisi dello Stato sociale da un lato, la riforma costituzionale e la riforma universitaria dall altro. E, invero, il diritto allo studio universitario, da decenni devoluto alla competenza regionale Lorenza Violini Ordinario di Diritto Costituzionale, Università degli Studi di Milano 1) Per una panoramica del settore del DSU, si vedano, G.Catalano, P.A. Mori, P. Silvestri e M. Todeschini, Chi paga l istruzione universitaria? Dall esperienza europea una nuova politica di sostegno agli studenti in Italia, Milano, 1993; M. Rosboch, Il diritto allo studio universitario dalla Costituzione all epoca delle autonomie, in E. Genta, Il diritto allo studio universitario: radici e prospettive, L Artistica Ed., 2001; T. Agasisti, E. Fagnani, P. Lamperti (a cura di), Rapporto sul diritto allo studio universitario in Lombardia, Collana Esperienze e metodi, n. 3, Milano, Guerini, 2008; T. Agasisti, Il diritto allo studio universitario tra opportunità e criticità: quali prospettive?, Paradoxa, n. 1, 2010, pp Volendo anche L. Violini (a cura di) Il diritto allo studio nell Università che cambia, in Atti del Convegno per il decennale della Fondazione Ceur, Giuffrè, Milano, 2002.

2 98 CONFRONTI 2/2012 De Jure Il diritto allo studio universitario, attribuito dal 2001 alla competenza esclusiva regionale, è rimasto sostanzialmente governato dal centro Requisiti di merito irrisori e di reddito uniformi su tutto il territorio nazionale causano paradossalmente una situazione di profonda differenziazione tra le Regioni in via amministrativa 2, in contraddizione con la normativa costituzionale che ne ha sancito nel 2001 l attribuzione alla competenza esclusiva regionale, è rimasto sostanzialmente governato dal centro, a cui sarebbe dovuta rimanere la (sola) competenza (anch essa esclusiva) relativa alla determinazione dei Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, LEP 3. Nei fatti, ancora oggi è lo Stato, pur con l assenso della Conferenza Stato-Regioni, a determinare requisiti di merito (irrisori) e di reddito (uniformi su tutto il territorio nazionale) per accedere alle borse di studio. Si è con ciò perpetuata una situazione di profonda differenziazione tra le Regioni dovuta al fatto che, per esempio, nel nord Italia, dove i redditi sono notoriamente più elevati, le Regioni riescono a soddisfare l intero fabbisogno in borse di studio, visto il numero assai più contenuto degli aventi diritto, mentre nel sud, dato l elevato numero di aventi diritto, sono solo gruppi ristretti che ottengono poi effettivamente la borsa. In pratica, l esatto contrario di quanto la vulgata dei diritti sociali tende a far credere, soprattutto quanto afferma che tocca allo Stato centrale garantire l uniformità di trattamento su tutto il territorio nazionale evitando discriminazioni dovute alla residenza degli aventi diritto. A questo stato di cose vorrebbe porre rimedio la Legge n. 240 del 30 dicembre Essa contiene un titolo recante Norme e delega legislativa per la qualità e l efficienza del 2) L art. 44 del d.p.r. 616/1977 prevedeva infatti, da un lato il trasferimento alle Regioni, per il rispettivo territorio, delle funzioni amministrative esercitate dallo Stato in materia di assistenza scolastica a favore degli studenti universitari e dall altro, il trasferimento alle Regioni delle funzioni, dei beni e del personale delle Opere universitarie, istituite dal regio decreto 31 agosto 1933, n Tale previsione è stata attuata dalla Legge n. 642/1979 che all art. 1 prevedeva che il trasferimento delle funzioni previsto dal d.p.r. del 1977 avvenisse nel rispetto dell autonomia delle Università degli Studi garantita dall art. 33 della Costituzione e nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato per rendere effettivo il diritto allo studio di cui all art. 34 della Costituzione. 3) Per quanto riguarda l assetto delle competenze in materia si vedano, R. Bin, F. Benelli, Il diritto allo studio universitario: prima e dopo la riforma costituzionale, in Le istituzioni del federalismo, n. 5, 2002; F.C. Rampulla, Le Regioni sbagliano l obiettivo sul tema del diritto allo studio, Le Regioni, n. 2, 1993; R. Balduzzi, L autonomia universitaria dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in Le istituzioni del federalismo, n. 2-3, 2004; F. Paolozzi, Il diritto allo studio universitario e il riparto costituzionale delle competenze legislative, in Le istituzioni del federalismo, n. 3, 2007.

3 De jure CONFRONTI 2/ sistema universitario, entro cui è ricompresa, oltre all istituzione del Fondo per il Merito per l erogazione di premi, buoni di studio e finanziamenti garantiti (che tuttavia non parrebbe destinata all attuazione all art. 34 Cost., il quale si limita a prevedere provvidenze rivolte agli studenti privi di mezzi), anche la delega a emanare uno o più decreti legislativi finalizzati a riformare il sistema universitario per il raggiungimento di una serie di obiettivi. Tra questi (art. 5, lett. d) la revisione, in attuazione del Titolo V della Cost., della normativa di principio in materia di diritto allo studio, al fine di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano l accesso all istruzione superiore, a cui connettere la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) 4 erogate dalle università statali (con ciò intendendosi le università che rilasciano titoli aventi valore legale, dovendosi ragionevolmente ritenere mero errore materiale il riferimento, contenuto nella legge in esame, alle sole università statali). Tra i principi e criteri direttivi cui si deve attenere il Governo nell emanazione di tale decreto, ve ne sono alcuni particolarmente significativi, quali: A questo stato di cose vorrebbe porre rimedio la Legge n. 240/2010, che prevede, oltre all istituzione del Fondo per il Merito, anche la delega a emanare decreti legislativi finalizzati a riformare il sistema universitario a) definire i LEP anche con riferimento ai requisiti di merito ed economici, al fine di assicurare gli strumenti e i servizi per il conseguimento del pieno successo formativo degli studenti; 4) In tema di LEP concernenti i diritti sociali in generale e con particolare riferimento al diritto all istruzione, E. Balboni, Il concetto di livelli essenziali uniformi come garanzia in materia di diritti sociali, in Le istituzioni del federalismo, 2001, 1105 ss.; A. Rovagnati, I livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto alla salute: un primo esempio di attuazione della previsione di cui alla lett. m), II comma, art. 117 Cost., in Le Regioni, n. 3, 2003, 1141 ss.; R. Morzenti Pellegrini, Alla ricerca di un difficile equilibrio tra norme generali, livelli essenziali uniformi e sussidiarietà in materia di istruzione e di diritto allo studio, in Rivista giuridica della scuola, 1, 2005; E. Ferioli, Sui livelli essenziali delle prestazioni: la fragilità di una clausola destinata a contemperare autonomia e uguaglianza, in Le regioni, 2006, II-III, 564 ss.; G. Guiglia, I livelli essenziali delle prestazioni sociali alla luce della recente giurisprudenza costituzionale e dell evoluzione interpretativa, Padova, 2007; L. Violini, F. Locatelli, La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti sociali nella dottrina e nella prassi: il caso dell Assistenza sociale, in M. Scudiero, Le autonomie al centro, Napoli, 2007; V. Campione, A. Poggi (a cura di), Sovranità, decentramento, regole. I livelli essenziali delle prestazioni e l autonomia delle istituzioni scolastiche, Il Mulino, 2009; A. Anzon, Potestà legislativa residuale e livelli essenziali delle prestazioni, in Giur. Cost., I, 2010, 155 ss.

4 100 CONFRONTI 2/2012 De Jure b) garantire agli studenti la più ampia libertà di scelta in relazione alla fruizione dei servizi per il diritto allo studio universitario; c) definire il sistema di copertura finanziaria (dal momento che quando verrà definito cosa sia il LEP, questo corrisponderà a diritto soggettivo vero e proprio, immediatamente esigibile) e i criteri per l attribuzione alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano del Fondo integrativo per la concessione di prestiti d onore e di borse di studio, di cui all articolo 16, comma 4, della Legge 2 dicembre 1991, n. 390; d) prevedere la stipula di specifici accordi con le regioni e le province autonome, per la sperimentazione di nuovi modelli nella gestione e nell erogazione degli interventi. Presso il Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca è stato insediato un Gruppo di lavoro che ha prodotto uno schema di decreto legislativo Il decreto legislativo ex art. 5, lett. d) l. n. 240/2010 Per dare seguito alla delega e alle norme previste dalla legge di riforma dell università è stato insediato presso il relativo Ministero un Gruppo di lavoro che ha prodotto, con la partecipazione di rappresentanti del Ministero stesso, del Ministero dell Economia, delle Regioni e degli studenti, uno schema di decreto legislativo che è stato poi approvato dalle sedi competenti. Tale decreto si basa su alcuni principi fondamentali, quali quello dell integrazione dei servizi, della valorizzazione del merito e del supporto alla mobilità internazionale. In ottemperanza a tali principi, sono stati identificati gli strumenti e i servizi per il conseguimento del successo formativo destinati agli studenti capaci e meritevoli anche se privi di mezzi; trattasi delle borse, dei contributi, dei servizi abitativi, della ristorazione, dei prestiti d onore, delle attività a tempo parziale, dei trasporti, dell assistenza sanitaria e dell accesso alla cultura. Tale elenco di strumenti potrà essere ulteriormente ampliato dalle Regioni nell ambito delle loro responsabilità di bilancio, mettendo in atto servizi integrativi e come tali non essenziali. Segue, sempre a opera del decreto, la definizione dei compiti dei diversi soggetti che partecipano al sistema integrato preposto all attuazione del diritto allo studio,

5 De jure CONFRONTI 2/ vale a dire lo Stato, le Regioni a statuto ordinario e a statuto speciale (per le quali occorrerà contemperare le norme statutarie con la definizione dei livelli essenziali) e le Università. Con particolare riguardo a queste ultime, il decreto legislativo chiarisce pur in via non precettiva che esse, unitamente alle istituzioni per l alta formazione artistica e musicale, organizzano i propri servizi, compresi quelli di orientamento e di tutorato, in modo da rendere effettivo e proficuo lo studio, e promuovono le attività di servizio di orientamento e tutorato delle associazioni e cooperative studentesche e dei collegi universitari legalmente riconosciuti, ai sensi dell articolo 7, comma 1, della Legge n. 268/2002. Definiti i servizi in linea generale, il decreto legislativo stabilisce le procedure per definirne i livelli essenziali e i relativi requisiti di accesso; secondo quanto previsto dalla legge di delegazione, tali requisiti per l accesso alle prestazioni che saranno definite come essenziali dovranno tener conto delle differenziazioni territoriali correlate ai costi di mantenimento agli studi universitari; sempre sui requisiti, soprattutto quelli di merito, molto opportunamente si stabilisce che essi siano definiti al fine di garantire il completamento dei corsi di studio entro la durata normale, prevista ai sensi del DM 22 ottobre 2004, n. 270, essendo palesemente assurdo che lo Stato investa risorse per sostenere finanziariamente studenti che o non si laureano o si laureano con ritardo. Quanto alle procedure che dovranno presiedere all emanazione del decreto ministeriale, è previsto che esso sia emanato entro 90 giorni dalla data di emanazione del decreto dal Ministro, per essere poi aggiornato ogni tre anni. Va ricordato infine che, fino all emanazione del decreto attuativo contenente i livelli essenziali delle prestazioni da rendere, restano in vigore le disposizioni di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri Disposizioni per l uniformità di trattamento sul diritto allo studio universitario del 9 aprile 2001 relative ai requisiti di merito e di condizione economica. Il che è necessario quanto problematico, visto che i requisiti lì stabiliti con- Definiti i servizi in linea generale, il decreto stabilisce le procedure per definirne i livelli essenziali e i relativi requisiti di accesso

6 102 CONFRONTI 2/2012 De Jure La parte finale del decreto prevede l istituzione dell Osservatorio Nazionale per il Diritto allo Studio Universitario Il limite massimo dell ISEE sarà probabilmente fissato tra i e i euro. Quanto al merito, si è condivisa l opportunità di definire in itinere i requisiti per gli studenti iscritti al primo anno traddicono appieno la logica della riforma che mira a valorizzare il merito. Dopo aver dato attuazione alla seconda materia prevista dalla delega, vale a dire la definizione delle tipologie di strutture residenziali destinate agli studenti universitari, a cui ha lavorato una sottocommissione ad hoc nell ambito del Gruppo di lavoro insediato dal Ministero, la parte finale del decreto prevede l istituzione dell Osservatorio Nazionale per il Diritto allo Studio Universitario, gli obblighi di reportistica dell esecutivo al Parlamento e le norme transitorie e finali, compresa quella rilevante, relativa alla copertura finanziaria. Le prime proposte per il decreto ministeriale contenente il dettaglio dei livelli essenziali delle prestazioni Nell ambito del Gruppo di Lavoro istituito presso il MIUR si è discusso anche dei contenuti del decreto ministeriale che dovrà concretizzare le norme previste dal decreto legislativo e che stabiliranno nei dettagli i LEP cioè, detto in concreto, quali saranno nell immediato futuro i livelli di reddito e di merito per accedere alla borsa di studio. Pur essendo la normativa di dettaglio ancora in discussione, è ragionevole ritenere che, per la valutazione della condizione economica, il nucleo familiare dello studente richiedente i benefici sarà definito secondo le modalità previste dal DPCM 7 maggio 1999, n. 221, articolo 1-bis, e successive modificazioni e integrazioni. La questione sostanzialmente più importante vale a dire l ammontare dell ISEE da possedere come limite massimo per accedere alle prestazioni del diritto allo studio potrà ragionevolmente essere definita fissando tale limite tra i e i euro, elemento che dovrà essere aggiornato a scadenze fisse con decreto del Ministro. Quanto al merito, le discussioni preliminari hanno messo in luce l opportunità di definire i relativi requisiti, per gli studenti iscritti al primo anno, in itinere, affinché la borsa possa essere in parte attribuita subito ma poi erogata in percentuale nella misura dell ottenimento dei crediti stabiliti dalla normativa.

7 De jure CONFRONTI 2/ Il DSU nella prospettiva del federalismo fiscale Tema cruciale sul piano teorico e sul piano pratico, il finanziamento dei livelli essenziali è da sempre oggetto di accese discussioni in dottrina, che in attesa dell attuazione dell art. 119 Cost. si era attestata nella sua componente maggioritaria sull idea di un finanziamento che toccasse essenzialmente allo Stato, in modo parallelo e coerente con la sua competenza legislativa esclusiva ex art. 117, II comma, Cost. Il descritto processo di attuazione della delega ha rimesso in gioco la questione, alla ricerca di una coerenza non solo con il processo di riforma costituzionale, ma anche e soprattutto in relazione alla normativa nel frattempo emanata in tema di federalismo fiscale 5. Analizzando la tematica in vista della sua concreta attuazione, e non solo sul piano della teoria costituzionale, un elemento assai interessante è emerso: e, invero, il processo di riforma del DSU in esame fa sì che lo stesso possa essere definito come una sorta di attuazione ante litteram in sede di finanziamento delle borse di studio dei meccanismi ora propri del federalismo fiscale, una sorta di experimentum naturae delle formule previste dal- In sede di finanziamento delle borse di studio, il processo di riforma del DSU è una sorta di attuazione ante litteram dei meccanismi propri del federalismo fiscale 5) Per un primo approccio al tema dei finanziamenti nella prospettiva dell attuazione del federalismo, L. Antonini, Competenza, finanziamento, accountability in ordine alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali, in Riv. Dir. Fin. e scienza delle finanze, I, 2003; G.C. Demartin, et al., Istruzione e formazione, in V. Cerulli Irelli, C. Pinelli, Verso il federalismo. Normazione e amministrazione nella riforma del titolo V della Costituzione, Bologna, 2004; C. Salazar, L art. 119 Cost. tra (in) attuazione e flessibilizzazione, in Le Regioni, 2004, 1026 ss; E. Vivaldi, Il finanziamento delle politiche sociali alla luce del nuovo art. 119 della Costituzione, in P. Bianchi (a cura di), La garanzia dei diritti sociali nel dialogo tra legislatori e Corte Costituzionale, Pisa university press, 2006, 49 ss.; Agasisti, T., Il finanziamento del diritto allo studio universitario: problemi e prospettive. Proposte per una qualificazione della spesa pubblica nel settore, Centre for Research on the Public Sector - Short Notes Series, n. 19, Univ. Bocconi, 2007; R. Bin, Che ha di federale il «federalismo fiscale»?, in Le istituzioni del federalismo, n. 5 del 2008, 527 ss.; M. Belletti, Il controverso confine tra Livelli essenziali delle prestazioni, principi fondamentali della materia e divieto del vincolo di destinazione di finanziamenti statali, attendendo la perequazione nelle forme della legge n. 42 del 2009, in Le Regioni, n. 3-4, 2009; E. Jorio, S. Gambino, G. D ignazio, Il federalismo fiscale, Maggioli, 2009; A. Poggi, Costi standard e livelli essenziali delle prestazioni. Commento agli articoli 2,7,8, 9, 10, in F. Pizzetti (et al.), Il federalismo fiscale, Roma, 2009, 109 ss.; G.C. De Martin, Le funzioni amministrative delle Regioni e degli enti locali dopo la legge n. 42/09, in Amministrare, n. 3, 2010; P. Caretti, I possibili effetti paradossali dell attuazione del federalismo fiscale in relazione al mancato trasferimento delle funzioni alle Regioni: il caso emblematico dell istruzione scolastica, in Le Regioni, n. 3, 2010.

8 104 CONFRONTI 2/2012 De Jure Rappresenta una sorta di experimentum naturae delle formule previste dalla legge delega n. 42/2010 Poiché i servizi effettivamente forniti dalle Regioni agli studenti sono insufficienti, è di fatto la borsa a rappresentare la prestazione pubblica fondamentale la Legge delega n. 42/2010 che, come è noto, ha per oggetto la riforma della finanza pubblica secondo i principi previsti dal novellato art. 119 Cost. Pertanto, ricostruendo sinteticamente la dinamica del federalismo fiscale così come delineata dall art. 119 Cost. e dalla legge delega di attuazione dello stesso, si può evidenziare come la legge specifichi che le spese riconducibili ai LEP siano coperte dalla finanza regionale con risorse proprie nella misura in cui, almeno per quanto riguarda l istruzione, le relative funzioni siano attribuite alle Regioni stesse dalle norme vigenti. I LEP dovranno quindi essere determinati tramite legge statale e possiamo assumere che essi siano, in concreto e sul piano quantitativo, le borse di studio, il cui importo è determinato a tutt oggi dallo Stato. Il relativo finanziamento dovrà invece essere quantificato secondo la logica dei costi e dei fabbisogni standard 6, che in questo caso possono agevolmente essere considerati da un lato i costi di mantenimento quanto al fabbisogno (che variano da zona a zona del Paese), mentre i costi standard dovrebbero riguardare quelli relativi alla fornitura dei servizi, calcolati secondo la media che emerge dalle spese che le diverse Regioni sostengono per mense e alloggi; in realtà, i servizi effettivamente forniti dalle Regioni agli studenti sono palesemente insufficienti, tanto che in ultima analisi è la borsa a rappresentare la prestazione pubblica fondamentale, il cui livello essenziale è da determinarsi in modo differenziato a seconda del diverso costo della vita presente nelle aree del Paese. Con ciò si può agevolmente ritenere che, nel caso pre- 6) Secondo gli studi compiuti dal Coordinamento delle Regioni, si potrebbe far corrispondere il fabbisogno alle risorse necessarie per corrispondere la borsa a tutti gli idonei, mentre oggi sappiamo che circa un sesto degli aventi diritto alle borse non la riceve. In questa materia il fabbisogno potrebbe essere facilmente determinabile benché non si tratti di un fabbisogno vero e proprio (cioè la quantità di denaro necessaria per coprire i costi di mantenimento degli studenti), ma solo di un parziale cofinanziamento pubblico a quanto le famiglie effettivamente spendono per mantenere i figli agli studi. Occorre inoltre tener presente le diversità territoriali relative ai costi di mantenimento. Quanto alla determinazione dei costi standard per la fornitura dei servizi, qui la questione si fa assai più complessa e va ricalibrata Regione per Regione sulla base della percentuale di servizi effettivamente offerti.

9 De jure CONFRONTI 2/ sente, fabbisogno e costo standard tendano a coincidere mentre si rendono necessari interventi integrativi da parte delle Regioni per far sì che il diritto allo studio sia effettivamente garantito. È sulla base anche di queste riflessioni che il decreto legislativo ha previsto che nelle more dell attuazione delle disposizioni della Legge n. 42/2009, il fabbisogno finanziario necessario per garantire, attraverso la borsa di studio, che gli studenti capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, raggiungano i più alti gradi di istruzione sia coperto: dal gettito derivante dall importo della tassa regionale per il diritto allo studio 7 ; tramite il Fondo Integrativo statale per la concessione di borse di studio, istituito nello stato di previsione del Ministero e attribuito in misura proporzionale al fabbisogno finanziario delle Regioni, in attuazione dell articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42; tramite risorse regionali in misura percentuale rispetto alla relativa assegnazione di risorse ex fondo statale. Le sperimentazioni anticipatorie della riforma avviate in Regione Lombardia Nelle more della definizione della riforma, che entrerà in vigore il prossimo anno accademico, alcune Regioni hanno adottato, in accordo con le Università insediate sul loro territorio e con la componente studentesca presente negli organismi regionali di governo della materia, provvedimenti sperimentali volti ad anticipare qualche aspetto della riforma stessa. In particolare, la Regione Lombardia per l anno accademico 2011/2012 ha provveduto a innalzare i requisiti di merito per i neoiscritti, anche sulla base della considerazione che una porzione significativa di studenti cui era stata erogata la borsa non era neppure riuscita a ottenere l irrisorio numero di crediti previsti dalla normativa. La decisione è stata adotta- Per l anno accademico 2011/2012 Regione Lombardia ha innalzato i requisiti di merito per i neoiscritti 7) Ovvero la tassa istituita ai sensi dell articolo 3, c. 20, 21, 22 e 23, della legge 28 dicembre 1995, n. 549.

10 106 CONFRONTI 2/2012 De Jure Nel luglio 2010 Regione Lombardia e MIUR hanno sottoscritto un Protocollo d intesa che prevede interventi innovativi orientati alla valutazione e alla valorizzazione del merito ta a seguito dei protocolli d intesa stipulati dalla Regione stessa e dal MIUR e con il pieno accordo delle università e della componente studentesca. In previsione dell emanazione dei principi e criteri direttivi in via di individuazione da parte della legge di riforma in particolare le finalità di garantire ampia libertà di scelta agli studenti in relazione alla fruizione dei servizi per il diritto allo studio universitario e di sperimentare nuovi modelli nella gestione e nell erogazione degli interventi il 19 luglio 2010 è stato sottoscritto da Regione Lombardia e MIUR un Protocollo d intesa finalizzato alla sperimentazione di innovazioni nella gestione del DSU; mettendo a frutto le sperimentazioni già realizzate negli ultimi anni sul territorio regionale, tale atto prevede la realizzazione di interventi innovativi orientati alla valutazione e alla valorizzazione del merito, differenziando su base regionale i criteri di attribuzione delle borse di studio universitarie, attraverso una valutazione oggettiva delle competenze degli studenti. In piena coerenza e continuità con la legge regionale di riforma del DSU (LR n. 33/2004), che ha posto quali capisaldi del sistema anche la valorizzazione della sussidiarietà e dell autonomia delle università, la Regione tramite Linee guida 8 ha messo in opera un sistema sperimentale per il diritto allo studio che coinvolge le singole università, conferendo loro il compito di realizzare, specificare e dettagliare la sperimentazione sotto molteplici aspetti. A titolo di esempio, ciascun soggetto gestore può determinare le modalità per l utilizzo del servizio di ristorazione da parte degli studenti idonei al conseguimento della borsa (beneficiari e non). Tali modalità possono comprendere la gestione diretta e indiretta del servizio, il convenzionamento con soggetti esterni, l erogazione in denaro della somma corrispondente alla trattenuta sull importo della borsa di studio o l erogazione di voucher, buoni pasto e simili. Inoltre, le singole uni- 8) Cfr. DGR n. IX/1876 del Determinazioni in merito alle modalità ed alle previsioni minime per l assegnazione dei benefici a concorso per il diritto allo studio universitario, a.a. 2011/2012, BURL n. 24 del , serie ord.

11 De jure CONFRONTI 2/ versità sono maggiormente responsabilizzate in ordine ai controlli da effettuare per la concessione dei benefici e sono state messe nelle condizioni più favorevoli per innalzare liberamente (entro i limiti imposti dal DPCM 2001) i requisiti di merito con riferimento ai corsi ad accesso programmato (ovvero i corsi previsti ex l. n. 264/99) attraverso un preventivo assenso della Regione. I primi esiti della sperimentazione Mentre non è per ora possibile valutare in concreto quali siano stati i benefici della sperimentazione, che saranno elaborati e resi noti una volta completata la raccolta dati da parte delle Università e la loro elaborazione in sede regionale 9, è già da ora possibile mettere in luce come i 12 atenei lombardi abbiano sfruttato appieno e sin da subito i loro neo acquisiti margini di manovra nella realizzazione del diritto agli studi universitari, i quali va ricordato non sono stati imposti con norme vincolanti, bensì sono stati indicati in modo soft tramite le già citate Linee guida 10. Più specificatamente, l assegnazione sperimentale, finalizzata alla valorizzazione del merito, consiste in un graduale (si applica, infatti, ai soli nuovi iscritti ai primi anni dei corsi di laurea) innalzamento dei criteri di merito richiesti per ottenere la borsa di studio al primo anno e mantenerla anche per quelli successivi. Tale scelta si giustifica visto l alto tasso di perdita dei benefici tra il primo e il secondo anno, che comportava una grande dispersione di risorse e un notevole lavoro burocratico per recuperare le borse presso gli studenti inadempienti. Il criterio per determinare il nuovo numero di crediti è stato quello della media dei crediti a livello regionale conseguiti l anno accademico precedente dagli studenti iscritti alle Università della Regione Lombardia, suddi- I 12 atenei lombardi hanno sfruttato appieno e sin da subito i neo acquisiti margini di manovra 9) In via del tutto provvisoria si può tuttavia rilevare come la sperimentazione abbia consentito di recuperare risorse sulla partita dsu, recupero quanto mai importante al fine di mantenere alto il numero delle borse erogate agli studenti della Regione in un momento di forte contrazione delle risorse statali. 10) Sia i requisiti essenziali che i criteri sperimentali sono contenuti nella sopracitata DGR. N. IX/1876 del

12 108 CONFRONTI 2/2012 De Jure visi per anno di corso (dato poi depurato dagli studenti che non hanno conseguito nessun credito nell anno accademico precedente). È stato inoltre considerato il fatto che, sino a oggi, le borse di studio per gli studenti iscritti al primo anno sono state assegnate solo in relazione alle condizioni economiche della famiglia dello studente, senza prenderne in considerazione capacità e meriti se non ex post. Sotto quest ultimo aspetto, è stato individuato, quale strumento di valutazione idoneo, oltreché coerente con la Legge 240/2010, una prova standardizzata da somministrare prima dell inizio del primo anno accademico di frequenza, in modo tale da rendere la valutazione stessa omogenea per gli studenti del primo anno. Nelle more dell introduzione di meccanismi di valutazione di tal genere, con riferimento all a.a. 2011/12 l accesso ai benefici per gli studenti iscritti al primo anno (laurea di I livello e laurea magistrale a ciclo unico) è stato vincolato al superamento della verifica delle conoscenze minime per l accesso ai corsi di studio senza obblighi formativi aggiuntivi (OFA). Inoltre, è stata data possibilità ai soggetti gestori dei servizi per il DSU di vincolare l idoneità alla borsa ad altre forme di verifica, quali, per esempio, test standardizzati, prove attitudinali con un livello minimo di merito definito dagli stessi, ovvero voto di maturità, con votazione comunque non inferiore a 70/100. Invece, al fine di mantenere la borsa conseguita al primo anno (la quale, come noto, può essere revocata qualora lo studente non abbia dimostrato di essere effettivamente capace e meritevole), lo studente deve conseguire un certo numero di crediti al 10 agosto. Anziché far riferimento al numero di crediti indicati dal Ministero, la Regione ha stabilito che il livello essenziale per il mantenimento del beneficio della borsa di studio del primo anno di corso da prendere in considerazione sia la media dei crediti a livello regionale conseguiti al 10 agosto dell anno accademico precedente dagli studenti iscritti alle Università della Regione Lombardia suddivisi per anno di corso, ovvero 35 CFU.

13 De jure CONFRONTI 2/ È interessante notare che le università, nell emanare i propri bandi di concorso, hanno nei fatti utilizzato i 35 crediti sopra individuati come livello minimo. Nella DGR si legge infatti che il livello dei crediti potrà essere in ogni caso incrementato dai soggetti gestori per le singole Facoltà o per i singoli corsi di laurea, nell ambito della propria autonomia, mediante il medesimo metodo di calcolo dei crediti sul campione di riferimento. Questa possibilità di differenziare, almeno astrattamente, consente di adeguare e rendere coerente in termini di CFU i livelli di merito richiesti con i singoli corsi di laurea, i quali sono evidentemente e per certi versi necessariamente differenziati. Infine, è stata stabilita un età massima (32 anni) per l accesso ai benefici per l iscrizione ai primi anni dei corsi di laurea. Peraltro, tale limite può essere incrementato dai soggetti gestori per i corsi di laurea magistrale, fino a un massimo di 35 anni.

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