IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA: POLITICHE FISCALI E SPESE PER LO SVILUPPO

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1 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2 /98 IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA: POLITICHE FISCALI E SPESE PER LO SVILUPPO CRISTINA BRANDIMARTE * - SOLANGE LEPROUX * - FRANCO SARTORI ** Introduzione Il Patto di stabilità e crescita approvato dal Consiglio Europeo di Dublino il dicembre 1996, regolamenta la politica fiscale che gli Stati appartenenti all Unione Monetaria Europea dovranno adottare: esso formula nuovi obiettivi di bilancio pubblico e definisce gli aspetti procedurali della sorveglianza degli organismi comunitari sulla disciplina di bilancio. Lo studio si propone innanzitutto di esaminare le innovazioni introdotte dal Patto rispetto sia agli orientamenti espressi nei lavori preparatori della Commissione della Comunità Europea e del Comitato monetario sia ai principi stabiliti nel Trattato di Maastricht. Due modifiche significative vengono esaminate. La prima riguarda l introduzione di un obiettivo di bilancio di medio periodo, fissato quantitativamente. Il Patto indica esplicitamente, a differenza del Trattato di Maastricht, che l azione fiscale delle autorità governative deve tendere a realizzare un equilibrio di bilancio di medio termine, ovvero un saldo complessivo del conto consolidato della Pubblica Amministrazione (definito come somma del saldo di parte corrente e di quello in conto capitale) pari a zero o positivo in media in un intero ciclo economico. La seconda modifica introdotta dal Patto di stabilità concerne la ridefinizione del margine di discrezionalità nella valutazione delle politiche fiscali dei paesi dell Unione monetaria. Il parametro deficit pubblico/pil pari al 3 per cento, stabilito nel Trattato di Maastricht, assume il significato di limite massimo superabile solo in * Ricercatore ISPE. ** Dirigente di ricerca ISPE. Lo studio è stato compiuto da Cristina Brandimarte e Franco Sartori. Solange Leproux ha curato la ricerca esposta in Appendice B. Gli autori ringraziano Giampaolo Russo, ricercatore dell ISPE, per aver elaborato le stime relative al deficit pubblico discrezionale dell Italia. Le opinioni espresse nell articolo appartengono agli autori e non implicano alcuna responsabilità dell ISPE. 117

2 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 condizioni eccezionali rigorosamente e dettagliatamente definite. Gli organismi comunitari ai quali sono attribuiti la funzione di monitoraggio ed il compito di attuare le procedure per la dichiarazione dei disavanzi eccessivi sono vincolati a precisi criteri di valutazione, senza alcun margine di discrezionalità. L assunzione di decisioni procedurali compiuta in base a criteri puramente meccanici potrebbe risultare di ostacolo al perseguimento degli obiettivi stessi dell Unione. Il Patto di stabilità, voluto per rafforzare l impegno degli Stati dell Unione Europea nel mantenere equilibrate condizioni di finanza pubblica, ha rilevanti conseguenze sull efficacia delle politiche fiscali, sulle scelte delle politiche di bilancio discrezionali di stabilizzazione ciclica, sulla dinamica del rientro del debito pubblico e sulle scelte delle politiche per lo sviluppo. Tali problemi vengono esaminati nella seconda parte dello studio. Nel primo paragrafo, dopo aver ricordato brevemente il ruolo della politica fiscale secondo i più noti e tradizionali approcci dottrinali e secondo alcune recenti elaborazioni teoriche che considerano la presenza di un rilevante squilibrio di finanza pubblica, si esaminano le implicazioni del Patto di stabilità sugli effetti delle politiche fiscali. Gli obblighi fissati dal Patto (saldo pubblico in pareggio, limite del 3 per cento del PIL al deficit pubblico e presentazione degli aggiornamenti annuali dei programmi di stabilità con riferimento alle azioni fiscali future), favorendo la formazione di aspettative corrette e riducendo l incertezza circa il segno degli effetti delle manovre fiscali, rafforza, secondo l approccio dominante, l efficienza delle politiche anticicliche, in particolare quelle di incentivazione specifica dei consumi e degli investimenti privati e quelle di accelerazione o di rallentamento degli investimenti pubblici. Nel secondo paragrafo si esamina innanzitutto il problema della valutazione della coerenza della politica fiscale con l equilibrio strutturale della finanza pubblica. Utilizzando uno dei più semplici metodi di misurazione messi a punto dagli organismi internazionali 1 per stimare la componente discrezionale del saldo di bilancio, si è cercato di valutare la dinamica del «saldo strutturale» per l Italia nel periodo ed in previsione negli anni L analisi condotta evidenzia che nell intero periodo considerato non risulta essersi verificato un sistematico orientamento anticiclico delle politiche fiscali e che a partire dal 1992 si è avviata una decisa politica di risanamento finanziario. Gli stessi strumenti analitici sono stati utilizzati, inoltre, per valutare per ciascun paese dell Unione Europea lo spazio delle politiche anticicliche di carattere discrezionale compatibili con il limi- ¹ Per una rassegna di tali metodi vedi Appendice A, Saldi strutturali dei conti pubblici: metodi di calcolo. 118

3 C. BRANDIMARTE - S. LEPROUX - F. SARTORI, IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA... te del 3 per cento del PIL secondo quanto proposto dal Patto di stabilità. Il risultato ottenuto evidenzia che, nelle condizioni di squilibrio strutturale prevalenti in molti paesi dell Unione monetaria nella fase di avvio della moneta unica, il rispetto del Patto di stabilità e crescita in presenza di una fase congiunturale recessiva può richiedere politiche fiscali correttive procicliche, che in alcuni paesi possono divenire molto rilevanti. Il terzo paragrafo è dedicato alla relazione tra vincolo di bilancio imposto dal Patto di stabilità e convergenza del debito verso il 60 per cento del PIL, come richiesto dal Trattato di Maastricht. Dal rispetto del Patto (pareggio del saldo complessivo del conto della Pubblica Amministrazione) consegue un preciso ritmo di riduzione del rapporto debito/pil che dipende esclusivamente dal tasso di crescita del PIL nominale e dal flusso delle privatizzazioni. La politica fiscale coerente con il Patto (sinteticamente rappresentata dal saldo primario) dipende dall andamento dei tassi di interesse. Per l Italia si presentano i risultati di alcuni esercizi di simulazione relativi a diversi scenari macroeconomici effettuati utilizzando un semplice modello contabile. Tra gli scenari elaborati solo in quello meno favorevole (in termini di crescita economica e di tassi di interesse) le politiche fiscali coerenti con il Patto appaiono particolarmente severe. Nell ultimo paragrafo si analizzano le conseguenze della mancata attenzione nel Patto di stabilità alle spese per lo sviluppo 2. Sulla base di una simulazione con il modello macroeconometrico dell ISPE si considerano gli effetti di una politica strutturale per lo sviluppo caratterizzata da un aumento degli investimenti pubblici. I risultati indicano che una tale politica, anche se finanziata in disavanzo e quindi in contrasto con il Patto di stabilità, determina un aumento della crescita economica ed una accelerazione del processo di convergenza del debito in rapporto al PIL. 1. La regolamentazione delle politiche di bilancio nell Unione Monetaria europea ed il patto di stabilità e di crescita Nell Unione Monetaria europea (UME) il potere di definire la politica di bilancio è affidato alle istituzioni governative dei singoli paesi membri, che lo dovranno esercitare tenendo presente alcune regole di sana amministrazione delle finanze pubbliche e gli indirizzi di massima per le politiche economiche elaborate dagli organi dell Unione Europea. Infatti, politiche fiscali che determinino livelli eccessivi di deficit pubblico costituiscono una seria minaccia per la stabilità monetaria e per il funzionamento dell Unione Monetaria. ² Per le problematiche di definizione del concetto di spese per lo sviluppo e per quelle relative alla loro misurabilità vedi Appendice B, Le spese per lo sviluppo: identificazione e misurabilità. 119

4 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 Il problema della definizione di linee guida per le politiche di bilancio ha costituito una preoccupazione costante durante tutte le fasi del processo di costruzione del sistema monetario. Esso viene affrontato: a) nei lavori preparatori della Commissione delle Comunità europee e del Comitato monetario per la conferenza intergovernativa sull Unione Economica e monetaria, apertasi a Roma nel 1990; b) nel Trattato sull Unione Europea, sottoscritto a Maastricht nel febbraio del 1992 dalle autorità governative di 12 paesi europei; c) nel Patto di stabilità e crescita, approvato dal Consiglio Europeo di Dublino il dicembre 1996, e nei suoi regolamenti approvati nel luglio del Gli studi preparatori della Commissione economica e del Comitato monetario Nello studio del 1990, la Commissione delle Comunità europee 4 pone particolare attenzione sulla necessità di una regolamentazione delle politiche di bilancio e del finanziamento dei disavanzi pubblici. In primo luogo, essa propone l introduzione di tre criteri relativi al finanziamento dei disavanzi: il primo relativo al «divieto di finanziamento monetario dei disavanzi pubblici ed al divieto di accesso privilegiato delle autorità pubbliche al mercato per il collocamento del debito pubblico»; il secondo riguardante il divieto di bailing-out, che consiste nell impedimento di beneficiare di una garanzia incondizionata di ultima istanza delle obbligazioni delle Pubbliche Amministrazioni da parte della Comunità o di un altro Stato membro; il terzo inerente alle modalità di finanziamento con debito in valuta estera che devono essere sottoposte alla stretta sorveglianza delle autorità comunitarie. Tali condizioni mirano ad impedire ed a contrastare la possibilità che un paese dell UME segua una politica di bilancio «allegra» i cui costi gravino sulla Comunità. Esse, tuttavia, non sono sufficienti ad evitare che ciò succeda e pertanto lo studio della Commissione esamina il problema di come valutare e come evitare i disavanzi pubblici eccessivi. In particolare si asserisce che la valutazione deve essere effettuata sulla base di un analisi del livello di sostenibilità del bilancio compiuta congiuntamente ad uno studio della situazione economica del paese e della sua evoluzione utilizzando parametri di riferimento. Nel contesto della definizione di tali parametri, si ritiene che «la regola aurea della finanza pubblica, secondo la quale l indebitamento pubblico non deve superare le spese per investimento», è «la ³ Cfr. CEE (1997 a) e CEE (1997 b). ⁴ Vedi Commissione delle Comunità europee (1990). 120

5 C. BRANDIMARTE - S. LEPROUX - F. SARTORI, IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA... più soddisfacente da un punto di vista analitico» e «l unica ampiamente applicata nelle federazioni esistenti». Il giudizio sul livello del disavanzo pubblico, secondo lo studio della Commissione, potrà, inoltre, essere integrato da altri criteri obiettivi, come ad esempio il rapporto tra disavanzo e PIL e quello tra debito e PIL. Il Rapporto del Comitato monetario conferma le principali indicazioni contenute nello studio della Commissione economica in merito ai problemi del finanziamento dei disavanzi e della politica fiscale integrandole con considerazioni riguardanti la disciplina di bilancio, gli obiettivi della politica fiscale ed il ruolo dei fondi strutturali 5. Nel Rapporto un interesse rilevante viene dedicato a due aspetti della disciplina di bilancio: quello riguardante la valutazione del deficit pubblico e quello concernente la procedura che gli organi comunitari devono attivare per evitare che si verifichino o per eliminare, se si sono verificati, deficit non accettabili. Per quanto riguarda il primo aspetto, il Comitato ritiene che la caratteristica principale che le valutazioni dei disavanzi dovrebbero avere è la specificità. Esso ritiene che il giudizio su un disavanzo debba essere formulato tenendo conto della dinamica delle sue determinanti e della sua sopportabilità in relazione alla struttura del sistema economico. La valutazione, secondo il Comitato, deve essere formulata dal Consiglio caso per caso in quanto «risulterebbe estremamente difficile fissare un limite massimo di ammissibilità per i disavanzi, ad esempio in rapporto al PIL, che possa avere validità generale». Non esclude la possibilità di utilizzare, a tale fine, criteri oggettivi che riguardino i «livelli e gli andamenti tendenziali dell indebitamento pubblico (debito pubblico più debito garantito dallo Stato) in rapporto al PIL», ma evidenzia come la valutazione debba basarsi soprattutto su indicatori economici in grado di fornire maggiori informazioni relativamente alla effettiva sostenibilità dei disavanzi, tenendo conto anche «delle funzioni attribuite al settore pubblico, che differiscono da paese a paese». Il Rapporto contiene alcune indicazioni sulle procedure che possono essere adottate per garantire la disciplina di bilancio. Innanzitutto, i disavanzi di bilancio programmati dagli Stati membri dovrebbero essere notificati agli organi comunitari ed il loro andamento dovrebbe essere oggetto di sorveglianza multilaterale con cadenza annuale. Qualora il disavanzo venga ritenuto eccessivo si avvierebbe, secondo le indicazioni del Rapporto, la seguente procedura. La prima fase consiste nella ricerca di un accordo e nella eventuale formulazione di Raccomandazioni da parte del Consiglio. Nel caso di inefficacia di ⁵ Cfr. CEE (1990). 121

6 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 tali azioni, il Consiglio sarebbe autorizzato a «dichiarare pubblicamente... che il disavanzo di un paese è o potrebbe diventare eccessivo». Infine, nella terza fase si prevede che, se il disavanzo dello Stato membro non si riduce nel modo desiderato, il Consiglio potrebbe procedere alla sospensione di alcune categorie di pagamenti a carico del bilancio comunitario. Secondo il Comitato, la disciplina di bilancio rappresenta un vincolo rilevante nel raggiungimento degli obiettivi di politica fiscale: in particolare, gli obiettivi di crescita economica stabile ed equilibrata, quelli di correzione degli squilibri macroeconomici e quelli di tipo redistributivo. Tali obiettivi possono essere perseguiti soprattutto attraverso le azioni sul livello e sulla composizione delle entrate e delle spese, tenendo conto tuttavia degli effetti della concorrenza sul piano tributario tra i diversi paesi della Comunità. A questo riguardo e soprattutto per quanto riguarda «la risoluzione di problemi regionali e sociali specifici» il Comitato attribuisce un ruolo rilevante ai Fondi strutturali della Comunità, che dovrebbero essere utilizzati per assicurare la necessaria formazione professionale e manageriale e per migliorare le infrastrutture. Dall esame dei lavori preparatori della Commissione delle Comunità europee e del Rapporto del Comitato monetario emergono molto chiaramente alcune significative posizioni. In particolare per quanto riguarda la valutazione della posizione fiscale dei singoli paesi dell UME si ritiene che essa non possa essere effettuata esclusivamente sulla base di un semplice confronto di un indicatore di bilancio con un parametro prefissato. Infatti, nei rapporti esaminati non viene definito in modo univoco il concetto di deficit eccessivo, anzi viene sottolineato che una posizione fiscale di un paese debba essere analizzata secondo molti aspetti, che non prescindono dalla sue determinanti e dalla loro evoluzione futura, dalle caratteristiche economico-istituzionali del paese considerato, dalle condizioni congiunturali. Inoltre, non si fa riferimento ad un preciso concetto di disavanzo pubblico, anzi il concetto contabile di disavanzo o debito pubblico in rapporto al PIL viene considerato solo come un utile complemento di un esame più completo basato su molti indicatori. A questo riguardo, quindi, i molti concetti di disavanzo elaborati nella letteratura economica, possono costituire utili strumenti. Si ricordano a tale proposito: il concetto di disavanzo strutturale, che consente di depurare il risultato di bilancio dagli effetti del ciclo economico; il disavanzo corrente, che esclude le spese in conto capitale; il disavanzo corretto per le spese per lo sviluppo; il disavanzo primario, che risulta particolarmente significativo per le valutazioni di sostenibilità di una politica fiscale; il disavanzo corretto per l inflazione, che consente di stabilire l effettiva posizione di bilancio di un paese in condizioni inflazionistiche; il disavanzo sostenibile nel medio e nel lungo periodo, che rappresenta il disavanzo che può essere sopportato in 122

7 C. BRANDIMARTE - S. LEPROUX - F. SARTORI, IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA... un dato orizzonte temporale da un paese senza ostacolare la crescita economica. La valutazione della posizione fiscale di un paese deve essere quindi, secondo i lavori esaminati, il risultato finale di un processo laborioso e complesso che coinvolge soprattutto il Consiglio della Comunità Il Trattato di Maastricht Il Trattato di Maastricht contiene le disposizioni che regolano la Comunità europea, ed in particolare quelle che riguardano la disciplina di bilancio (titolo VI, capitolo 1 del Trattato e Regolamento sulle procedure per i disavanzi eccessivi). Tali disposizioni accolgono le principali indicazioni contenute nei lavori preparatori della Commissione Europea e del Comitato monetario per la Conferenza intergovernativa apertasi a Roma nel Esse definiscono le modalità e le procedure per la valutazione dei deficit pubblici. Il Trattato vieta la concessione di facilitazioni creditizie alle istituzioni della Comunità, alle Amministrazioni statali, regionali e locali e ad altri enti pubblici; vieta la clausula di bailing-out in conformità all orientamento espresso in precedenza nei lavori preparatori della Commissione economica. L articolo 104 C del Trattato stabilisce che gli «Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi». A tale riguardo si può osservare che il concetto di disavanzo pubblico considerato in tale articolo è definito nel protocollo sulla procedura dei disavanzi eccessivi come indebitamento netto del conto consolidato di cassa delle Pubbliche Amministrazioni. Sempre nello stesso articolo un disavanzo pubblico è ritenuto eccessivo esclusivamente sulla base di una deliberazione del Consiglio adottata a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione, considerate le osservazioni dello Stato membro e dopo aver effettuato una valutazione globale delle condizioni economiche del paese considerato. Nella norma viene recepita l indicazione degli studi preparatori dell Unione Monetaria che la valutazione del disavanzo tenga conto dell insieme delle condizioni economiche, finanziarie e di bilancio di un paese e che non derivi in modo significativo da un confronto meccanico del disavanzo effettivo con un parametro di riferimento. La procedura che stabilisce quando un disavanzo pubblico è eccessivo viene attivata dalla Commissione economica o sulla base dei risultati del disavanzo pubblico di un paese o sulla base di una valutazione del rischio di un disavanzo eccessivo. Il primo caso si verifica quando in un paese membro il rapporto tra il disavanzo pubblico, effettivo o previsto, ed il PIL supera il valore di riferimento, che nel protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi viene fissato pari al 3 per cento del PIL. La procedura comunque può non avere inizio qualora ricorrano una delle seguenti 123

8 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 due condizioni: a) il rapporto, pur superiore al valore di riferimento, è diminuito in modo sostanziale e continuo ed ha raggiunto un livello vicino al valore di riferimento; b) il superamento del valore di riferimento è eccezionale, temporaneo e limitato. Nella normativa del Trattato non vengono fornite specificazioni ed approfondimenti relativi ai concetti «diminuzione del disavanzo pubblico in modo sostanziale e continuo», «livello vicino al valore di riferimento», «disavanzo pubblico eccezionale, temporaneo e limitato». L applicazione di tale norma è lasciata alla Commissione Economica che la effettua sulla base di un interpretazione responsabile ma discrezionale. La prima fase della procedura consiste nella preparazione di una Relazione da parte della Commissione che «tiene conto anche dell eventuale differenza tra disavanzo pubblico e spesa pubblica per investimenti e tiene conto di tutti gli altri fattori significativi, compresa la posizione economica e di bilancio a medio termine dello Stato membro». A questo riguardo è significativo il richiamo della posizione di bilancio che può essere analizzata utilizzando il concetto di structural budget. La seconda fase consiste nella formulazione di un parere da parte del Comitato economico e finanziario sulla Relazione della Commissione che valuta se il livello del disavanzo pubblico di uno Stato membro può ritenersi eccessivo. La terza fase consiste nella trasmissione di un parere della Commissione al Consiglio in seguito al quale il Consiglio delibera se esiste un disavanzo eccessivo e, nel caso affermativo, formula delle Raccomandazioni al paese in esame per far cessare la situazione entro un determinato periodo. Il Trattato di Maastricht attribuisce grande rilievo, sia per quanto riguarda la valutazione di un deficit pubblico sia per quanto riguarda l attivazione e la prosecuzione di una procedura per dichiarare se un paese registra un deficit pubblico eccessivo, alle decisioni assunte con responsabilità ma con grande discrezionalità dai massimi organismi della Comunità (Commissione economica, Comitato economico e finanziario, Consiglio). Secondo il Trattato, uno Stato membro ha piena facoltà di formulare ed attuare la politica fiscale che ritiene più adatta alle sue condizioni economiche ed ai suoi obiettivi. Esso deve evitare di conseguire un disavanzo eccessivo, che, tuttavia, è definito a conclusione di una procedura nella quale vengono coinvolti i pareri e le decisioni di diversi organismi comunitari. A questo riguardo è utile ricordare che nel Trattato non viene definito esplicitamente un obiettivo quantitativo di saldo di bilancio a medio termine. Il sistema normativo che disciplina le politiche fiscali degli Stati membri è disegnato compiutamente nel Trattato, non trovandosi nelle sue norme rinvii a successive attività legislative e di regolamentazione. 124

9 C. BRANDIMARTE - S. LEPROUX - F. SARTORI, IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA Il Patto di stabilità e crescita Il Patto di stabilità e crescita ha per oggetto la disciplina di bilancio degli Stati membri dell Unione Europea, introducendo novità di grande rilievo alla regolamentazione contenuta nel Trattato di Maastricht. Il patto fissa in modo perentorio l obiettivo della politica fiscale di ciascun paese; prescrive l obbligo di presentare un programma di stabilità; definisce il concetto di disavanzo eccessivo; stabilisce i criteri che gli organi comunitari (Commissione economica, Comitato economico e finanziario, Consiglio) devono seguire nella valutazione dell esistenza di un disavanzo pubblico eccessivo; determina la misura delle sanzioni; accelera e chiarisce le procedure di dichiarazione dei disavanzi eccessivi. Il Patto di stabilità e crescita stabilisce l obiettivo di bilancio a medio termine degli Stati partecipanti all Unione europea. A questo riguardo è opportuno evidenziare che il Trattato lasciava agli Stati membri ampia facoltà di determinare il proprio obiettivo a condizione che esso non fosse superiore al «disavanzo eccessivo», non escludendo in casi eccezionali e temporanei la possibilità di fluttuazioni del rapporto disavanzo/pil intorno al valore del 3 per cento fissato nel relativo protocollo, che in tal modo rappresentava l obiettivo di medio termine delle politiche fiscali. Nel patto di stabilità la disciplina di bilancio viene resa più stringente ridefinendo il significato del parametro del 3 per cento come limite massimo entro il quale gli Stati membri debbono affrontare le normali oscillazioni cicliche e fissando l obiettivo a medio termine in un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo. La valutazione della disciplina di bilancio avviene sulla base delle informazioni raccolte da ciascun paese nella forma di un programma di stabilità. Tale programma deve contenere dettagliate informazioni, su base annua, e riferite all anno precedente, all anno in corso ed almeno al triennio successivo, relativamente agli obiettivi di finanza pubblica (livello e andamento del saldo di bilancio e del rapporto debito/pil, gli investimenti pubblici), all andamento dell economia (principali ipotesi macroeconomiche sottostanti il programma, andamento previsto della crescita, dell occupazione e dell inflazione, e l analisi degli effetti di modifiche della dinamica di tali variabili sul saldo di bilancio) ed ai provvedimenti di politica economica che sono stati adottati e che si intendono adottare e dei loro effetti sui conti pubblici. Il programma di stabilità deve essere presentato entro il primo marzo del 1999, aggiornato annualmente, ed entro due mesi deve essere sottoposto al Consiglio che, previa valutazione della Commissione e del Comitato previsto nel Trattato, formula un parere che può consistere in un approvazione o in un invito allo Stato interessato ad apportare modifiche al programma perché si ritiene che si sia in presenza di un disavanzo pubblico eccessivo. 125

10 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 Il Consiglio, sulla base delle valutazioni della Commissione e del Comitato e delle informazioni fornite dallo Stato esaminato, verifica l applicazione dei programmi di stabilità e gli scostamenti dagli obiettivi a medio termine e, qualora lo reputi opportuno, formula allo Stato interessato una raccomandazione, che può divenire pubblica qualora lo scostamento persista. Il disavanzo pubblico è definito «eccessivo», secondo uno dei regolamenti attuativi del Patto, se il superamento del valore di riferimento, definito nel protocollo sui «disavanzi eccessivi» pari al 3 per cento del PIL, avviene in mancanza delle condizioni di eccezionalità, temporaneità e limitatezza. Il significato di eccezionalità e di temporaneità è precisato nella regolamentazione, mentre quello di limitatezza non è definito. Il superamento del valore di riferimento è eccezionale se esso è determinato: a) da un «evento inconsueto non soggetto al controllo dello Stato membro»; b) da una «grave recessione economica», definita come declino annuo del PIL reale di almeno il 2 per cento o sulla base di elementi diversi, quali, nel caso che la caduta del PIL sia compresa tra lo 0,75 per cento ed il 2 per cento, le modalità improvvise ed inattese della recessione o la diminuzione cumulata della produzione. Il superamento del valore di riferimento è temporaneo se, cessato l evento inconsueto o la «grave recessione economica», il disavanzo si riporta ad un livello inferiore al valore di riferimento. La limitatezza del superamento del parametro di riferimento è valutata dagli organismi comunitari ed è compiuta in relazione al caso esaminato senza un valore preciso di riferimento. La regolamentazione della procedura per i disavanzi eccessivi stabilisce: a) i tempi entro i quali gli organi comunitari e gli Stati interessati devono adempiere a precise formalità procedurali per arrivare alla decisione del Consiglio sulla esistenza di un disavanzo eccessivo ed alla formulazione delle raccomandazioni allo Stato membro interessato; b) i tempi e le condizioni ( cioè la non ottemperanza dello Stato membro alle raccomandazioni del Consiglio) per le decisioni del Consiglio di rendere pubbliche le «raccomandazioni» e di intimare l adozione di misure volte alla riduzione del disavanzo; c) i tempi di irrogazione delle sanzioni allo Stato membro che non ottempera alle raccomandazioni o alle intimazioni del Consiglio; d) le condizioni di sospensione della procedura per i disavanzi eccessivi (osservanza da parte dello Stato membro interessato delle raccomandazioni o delle intimazioni del Consiglio). Le sanzioni che il Consiglio può irrogare sono elencate nel para- 126

11 C. BRANDIMARTE - S. LEPROUX - F. SARTORI, IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA... grafo 11 dell articolo 104C del Trattato di Maastricht (riconsiderazione da parte della Banca europea degli investimenti della politica di prestiti verso lo Stato membro, richiesta di deposito infruttifero, ammende). Nel regolamento di attuazione del Patto di stabilità e crescita si specificano le sanzioni che sono un deposito infruttifero iniziale o successivo e la conversione del deposito iniziale in ammenda. Il deposito iniziale è costituito da una parte fissa pari allo 0,2 per cento del PIL e da un parte variabile pari ad un decimo della differenza tra il disavanzo espresso in percentuale del PIL e il valore di riferimento del 3 per cento. In ogni caso l importo del deposito non può superare il valore dello 0,5 per cento del PIL. I depositi successivi consistono solo della parte variabile, che come nel caso del deposito iniziale è pari ad un decimo della differenza tra il disavanzo espresso in percentuale del PIL ed il valore di riferimento del 3 per cento, e sono stabiliti dal Consiglio nel caso che lo Stato membro non attui le decisioni del Consiglio stesso. Il deposito iniziale è convertito in ammenda se dopo due anni dalla decisione del Consiglio di esigere un deposito infruttifero da parte di uno Stato membro il disavanzo non è stato corretto. L abrogazione della decisione dell esistenza di un disavanzo eccessivo di uno Stato membro comporta l abrogazione di tutte le sanzioni: non sono rimborsate né le ammende né gli interessi sui depositi. Il Patto di stabilità e crescita introduce, quindi, una serie di limitazioni significative al potere degli Stati membri nel formulare la loro politica di bilancio: infatti, esso fissa un obiettivo di saldo di bilancio pubblico molto restrittivo e attualmente non ancora raggiunto nei paesi dell Unione Monetaria europea; specifica in modo dettagliato e rigoroso i criteri di valutazione della politica fiscale di un paese, riducendo i margini di discrezionalità che in tale ambito erano attribuiti agli organi comunitari dal Trattato di Maastricht; precisa i tempi e gli adempimenti relativi alla disciplina di bilancio degli organi comunitari e degli Stati membri; dispone di sanzioni piuttosto pesanti per le violazioni della sua regolamentazione. Il patto di stabilità e crescita può, pertanto, creare difficoltà non trascurabili in molti Stati membri nella prima fase dell Unione Monetaria che risulta caratterizzata dalla transizione da un saldo pubblico negativo e vicino al parametro di riferimento del disavanzo (pari al 3 per cento) ad uno pari a zero o positivo. 2. Le politiche fiscali nei paesi dell UME ed il Patto di stabilità e crescita Uno degli obiettivi più rilevanti della politica fiscale, accanto a quello allocativo ed a quello redistributivo, è il raggiungimento di una crescita equilibrata e stabile ed in particolare il conseguimento di una espansione economica elevata con oscillazioni cicliche ridotte. A tale 127

12 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 riguardo il Patto di stabilità e crescita, imponendo il rispetto dell equilibrio di bilancio pubblico di medio termine ed il limite del 3 per cento al deficit pubblico, svolge un doppio ruolo: da un lato consente che un paese possa adottare politiche di bilancio di carattere anticiclico; dall altro pone un limite alla dimensione quantitativa di tali politiche. L efficacia di una politica fiscale anticiclica dipende da una serie di condizioni. Il problema della loro identificazione è stato affrontato nel passato e più recentemente da scuole di diversa impostazione teorica, le quali hanno elaborato diversi modelli che hanno fornito un insieme di risposte utili. Una delle condizioni più rilevanti in tale contesto riguarda la finanza pubblica. La presenza o meno di un forte squilibrio di carattere strutturale, accompagnato da un livello elevato del rapporto debito pubblico/pil, da un alto deficit pubblico in termini di PIL e da altrettanto elevati tassi di interesse, può mutare il segno degli effetti di una manovra fiscale. Il Patto di stabilità e crescita rafforza l efficacia della politica fiscale anticiclica in quanto richiede una sana condizione strutturale di finanza pubblica e pone vincoli molto stretti all azione di bilancio degli Stati dell Unione non permettendo che si creino o si alimentino squilibri strutturali di finanza pubblica. L azione anticiclica della politica fiscale non può, quindi, essere esercitata senza limiti. Il Patto stabilisce, infatti, che, in fase congiunturale sfavorevole e a meno che non esistano condizioni particolari (eccezionalità, temporaneità e limitatezza del disavanzo), un disavanzo non possa superare il tetto del 3 per cento, già indicato nel Protocollo d intesa sui disavanzi pubblici eccessivi. In questa parte dello studio dopo aver illustrato brevemente nel primo paragrafo i principali risultati dell analisi teorica relativi agli effetti della politica fiscale sulla crescita economica in differenti condizioni strutturali di finanza pubblica, vengono considerate nel secondo paragrafo le implicazioni del Patto di stabilità e crescita sulle politiche fiscali, in particolare il dibattuto problema della valutazione della coerenza delle scelte di bilancio con il vincolo di equilibrio strutturale di finanza pubblica e le possibilità che le restrizioni imposte dal vincolo del 3 per cento del deficit dei conti pubblici si traducano in misure discrezionali di bilancio di carattere prociclico. Negli ultimi due paragrafi vengono esaminate le conseguenze dell introduzione dei vincoli del Patto sulla rapidità della convergenza del rapporto debito/pil al parametro del 60 per cento fissato nel Trattato di Maastricht e sulla crescita economica. Riguardo al primo punto sulla base di tre scenari macroeconomici e di un semplice modello contabile si determina il ritmo di riduzione del rapporto debito pubblico/pil e la politica fiscale coerenti con il vincolo di equilibrio finanziario strutturale fissato nel Patto. Per quanto concerne il secondo punto si 128

13 C. BRANDIMARTE - S. LEPROUX - F. SARTORI, IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA... evidenziano attraverso i risultati di una simulazione compiuta con il modello macroeconometrico dell ISPE le contraddizioni degli obiettivi del Patto di stabilità e crescita sia con quelli di convergenza del debito pubblico in rapporto al PIL sia con quelli di sviluppo economico Gli effetti delle politiche fiscali sulla crescita economica Gli effetti della politica fiscale sull attività economica sono stati oggetto di studio da parte di molti economisti appartenenti a diverse scuole di pensiero. Gli schemi teorici elaborati hanno considerato, innanzitutto, il funzionamento della politica fiscale nell ipotesi che la finanza pubblica fosse in condizioni di equilibrio o che fossero assenti gravi squilibri strutturali. Uno dei filoni teorici più significativi a questo riguardo è quello keynesiano. Nell ambito di tale approccio sono stati elaborati modelli riferiti ad un orizzonte temporale di breve periodo e ad un economia aperta 6. Essi si fondano su ipotesi realistiche e vicine alle condizioni di funzionamento delle economie degli Stati facenti parte dell Unione Monetaria europea soggette ai vincoli del Patto di stabilità e crescita. Essi, infatti, assumono una perfetta mobilità di capitali, tassi di cambio rigidi, disoccupazione delle risorse produttive. In tali condizioni la politica fiscale ha grande efficacia nell influenzare il livello dell attività economica del paese considerato e quello degli altri paesi dell Unione. L intensità degli effetti dell azione fiscale espansiva dipende da una serie condizioni economiche (principalmente il livello di disoccupazione delle risorse ed i parametri strutturali del modello), che determinano il grado di crowding-out della domanda effettiva, e dal mix di interventi costituenti l azione espansiva. Ciascuna misura fiscale costituente una manovra economica, come ad esempio un aumento della domanda di beni e servizi del settore pubblico, un accrescimento degli investimenti pubblici, un aumento dei trasferimenti sociali nei settori della previdenza, dell assistenza e della sanità, oppure variazioni di aliquote delle imposte dirette, di quelle indirette e di quelle contributive, ha un effetto differente sulla domanda effettiva in relazione al canale di trasmissione dello strumento fiscale considerato. I modelli macroeconometrici utilizzati nel nostro paese sono costruiti sulla base dei fondamenti teorici citati sopra e consentono, opportunamente aggiornati per tenere conto delle principali variazioni strutturali e comportamentali determinate dalla creazione dell Unione Monetaria, di valutare in modo soddisfacente gli effetti sull economia di un paese di una manovra fiscale. Il ruolo della politica fiscale viene ridimensionato da altri ⁶ Cfr. Dornbush R. (1980); Turnovsky S. J. (1977). 129

14 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 approcci teorici, tra cui due assumono una grande rilevanza: quello monetarista e quello delle aspettative razionali. Il primo, soprattutto secondo uno dei principali componenti di tale scuola 7, assegna alla politica fiscale un ruolo secondario nell influenzare il reddito ed i prezzi che si esplica solo attraverso il condizionamento della politica monetaria, la quale esercita invece il ruolo centrale, attraverso la regolazione dell offerta di moneta ed i suoi riflessi sui tassi di interesse e sul tasso di cambio. Il secondo, asserendo che i mutamenti della politica fiscale sono già considerati nelle aspettative degli agenti economici, nega che la politica fiscale abbia un ruolo di rilievo nell influenzare il livello di attività economica, soprattutto nel medio-lungo periodo e nelle formulazioni più estreme della teoria. Alcuni economisti 8 hanno elaborato modelli per valutare gli effetti della politica fiscale in condizioni di un rilevante squilibrio di finanza pubblica, con elevati livelli di deficit e di debito pubblico, nei quali le aspettative relative alla futura azione fiscale ed alla credibilità delle autorità di politica economica svolgono un ruolo rilevante. In tali condizioni un aumento delle entrate nette o una riduzione della spesa primaria pubblica determinano rilevanti effetti di segno espansivo, che possono prevalere su quelli di segno opposto trasmessi attraverso i canali tradizionali considerati nei modelli esaminati sopra. Tali schemi teorici possono avere qualche utilità nell esaminare le conseguenze delle politiche di bilancio sotto il vincolo del Patto di stabilità e crescita nei casi in cui, come nel periodo iniziale dell avvio dell Unione Monetaria, non si siano ancora raggiunti gli obiettivi di equilibrio o di avanzo del deficit pubblico di medio termine ed il livello del debito è ancora piuttosto elevato. In tali modelli un azione di consolidamento fiscale può avere l effetto di accrescere la credibilità delle autorità e di ridurre il tasso di interesse attraverso il ridimensionamento del premio dovuto per il rischio di consolidamento del debito e per quello inflazionistico. La discesa dei tassi di interesse produce effetti espansivi sui consumi privati e sugli investimenti. Il Patto di stabilità e crescita, fissando l obbligo di indicare, nell aggiornamento annuale dei programmi di stabilità, le azioni fiscali che ciascuno Stato membro intende intraprendere nel successivo triennio per il raggiungimento degli obiettivi di saldo complessivo del bilancio pubblico, favorisce la formazione di aspettative corrette riguardo alle politiche future anche in un orizzonte temporale di breve termine e riduce l incertezza circa il segno degli effetti delle mano- ⁷ Cfr. Friedman M. (1956). ⁸ Cfr. Alesina A. - Perotti R. (1997); Bertola G. - Drazen A. (1993); Blanchard O. J. (1990); Canale R. R. (1998); Giavazzi F. - Pagano M. (1996); Caselli P. - Rinaldi R. (1997). 130

15 C. BRANDIMARTE - S. LEPROUX - F. SARTORI, IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA... vre fiscali facilitando la previsione dei comportamenti degli agenti economici. In queste condizioni le politiche fiscali anticicliche diventano particolarmente efficaci in quanto, essendo credibili relativamente alla loro temporaneità, non esplicano gli effetti di segno contrario a quello desiderato che si avrebbero nel caso in cui si percepisse il rischio di squilibri duraturi di finanza pubblica. Particolarmente efficaci, quindi, possono risultare politiche di incentivazione specifica dei consumi o degli investimenti attuate in una prospettiva strettamente anticiclica, politiche di accelerazione o di rallentamento degli investimenti o degli acquisti di beni e servizi da parte del settore pubblico. Meno opportune, invece, risultano manovre temporanee dei trasferimenti (pensioni, assegni familiari) o della riduzione delle imposte sul reddito da lavoro dipendente Il Patto di stabilità e crescita e le politiche fiscali anticicliche Il Patto di stabilità e crescita, come risulta dalle analisi condotte nella prima parte dello studio, pone alcune rilevanti e significative restrizioni alla discrezionalità di uno Stato membro dell Unione monetaria nella determinazione e nella attuazione delle sue scelte di politica fiscale. Esse, infatti, attuate anche per perseguire finalità relative alla stabilizzazione del ciclo economico, devono contemporaneamente raggiungere l obiettivo del pareggio o dell avanzo del saldo del bilancio pubblico di medio termine e devono essere compiute in modo che in ciascun anno il deficit pubblico non superi il tetto massimo del 3 per cento del PIL. A tale riguardo due analisi rivestono un interesse particolare: la prima riguarda la valutazione della coerenza della politica fiscale in ciascun anno con l equilibrio strutturale della finanza pubblica; la seconda è relativa allo spazio delle politiche anticicliche di carattere discrezionale compatibile con il limite del deficit pubblico. La valutazione della coerenza della politica fiscale con l obiettivo dell equilibrio di bilancio di medio termine richiede la conoscenza del «saldo strutturale» del bilancio pubblico, definito come quel saldo ottenibile in assenza di fluttuazioni congiunturali. La sua misurazione, tuttavia, presenta diversi problemi collegati alle difficoltà di individuare tutte le componenti legate alla presenza del ciclo economico. Innanzitutto, occorre considerare la componente del bilancio dovuta all azione degli stabilizzatori automatici che varia in funzione dell ampiezza delle oscillazioni economiche. Le entrate fiscali sono legate al livello di attività economica: nella fase di espansione le entrate crescono più che proporzionalmente del reddito, mentre l inverso si verifica nelle fasi di recessione. La spesa pubblica relativa ai trasferimenti sociali, in particolare la componente relativa alle indennità di disoccupazione ed agli assegni di integrazione salariale, si accresce nelle fasi negative del ciclo del reddito e dell occupazione e diminuisce in quelle positive. Pertanto le fluttuazioni congiunturali si 131

16 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 riflettono in andamenti del saldo del bilancio pubblico di segno opposto, che in tal modo svolge una funzione di stabilizzazione automatica delle oscillazioni del reddito. Sono state proposte diverse misure della componente ciclica automatica del saldo di bilancio. Esse impiegano strumenti di analisi differenti: alcune, più elaborate, sono legate ad una specifica impostazione teorica, quindi sono soggette ad un giudizio discrezionale da parte dello studioso; altre di tipo meccanico, sono più discutibili dal punto di vista teorico e meno soggette all apprezzamento discrezionale (model-free). Per una rassegna delle misure di determinazione della componente ciclica del bilancio pubblico utilizzate dai maggiori organismi internazionali si veda l Appendice A Saldi strutturali dei conti pubblici: metodi di calcolo. La stima della componente ciclica viene generalmente calcolata applicando le elasticità dei diversi aggregati delle entrate e delle spese pubbliche (relativamente al PIL) alle deviazioni del prodotto interno lordo effettivo rispetto a quello tendenziale o potenziale e si utilizza per depurare il saldo di bilancio effettivo. In tal modo si ottiene la componente discrezionale del saldo. Essa può differire in qualche caso in modo rilevante da quella strutturale, con la quale spesso viene confusa, in quanto può comprendere gli effetti di misure legate ad un azione fiscale di stabilizzazione (accelerazione o rallentamento degli acquisti di beni e servizi delle Pubbliche Amministrazioni o degli investimenti pubblici, agevolazioni fiscali temporanee, incentivazioni una tantum, ecc.). Il ricorso a tali misure discrezionali è tanto più intenso tanto meno efficace ed estesa è l azione degli stabilizzatori automatici operanti in un economia. La valutazione del saldo strutturale richiede, quindi, una misura dei provvedimenti discrezionali decisi in funzione anticiclica. Quest ultima, tuttavia, non è facilmente disponibile. Alcune indicazioni in tal senso possono essere derivate esaminando la relazione tra variazione discrezionale del saldo, calcolata con uno dei due metodi esaminati in appendice, e fase ciclica del PIL. L analisi viene condotta per l Italia sul periodo ed in previsione sugli anni l Sulla base delle serie storiche di contabilità nazionale dell Italia relative al PIL, a prezzi correnti ed a prezzi costanti, al saldo delle Pubbliche Amministrazioni, alla spesa per interessi sul debito delle Pubbliche Amministrazioni 10, sulla base delle elasticità delle entrate e delle spese del bilancio pubblico rispetto al PIL calcolate dalla CEE e utilizzando il metodo di decomposizione ciclo-trend di Hodrick-Prescott, sono stati calcolati: a) la componente ⁹ Le previsioni utilizzate nelle elaborazioni illustrate nel testo sono quelle pubblicate in ISPE (1998). ¹⁰ Cfr. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica (1997 a), (1997 b) e (1997 c). 132

17 C. BRANDIMARTE - S. LEPROUX - F. SARTORI, IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA... Fonte: Ministero del Tesoro e del Bilancio, Relazione Generale sulla Situazione economica del Paese 1996, Roma, 4 aprile 1997; Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Relazione sull andamento dell economia nel 1997 e aggiornamento delle previsioni per il 1998, Roma, 9 marzo 1998; Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Documento di Programmazione Economico-Finanziaria per gli anni , Roma, 30 marzo Nota: Il Trend-cyclo decomposition è stato effettuato con il metodo Hodrick-Prescott sul periodo Il trend è espresso in variazioni percentuali rispetto all anno precedente. Fig. 1 Componente ciclica e tendenziale del PIL tendenziale e quella ciclica del PIL (Figura 1) e b) la componente automatica e quella discrezionale del bilancio pubblico (Figura 2) 11. Come si può osservare nelle Figure 1 e 2, la correzione ciclica automatica del saldo di bilancio, che tolta al saldo effettivo determina il saldo strutturale, è positiva nel periodo in corrispondenza di un livello del PIL superiore al suo livello tendenziale e raggiunge un massimo dell 1,2 per cento del PIL nel Nello stesso periodo la componente discrezionale del bilancio è elevata, inclusa tra il 10 per cento circa del PIL nel 1992 ed il 12,6 per cento del PIL nel 1990, e non mostra chiaramente una tendenza ascendente o discendente. La componente automatica del bilancio è negativa nel periodo , in corrispondenza di un livello del PIL inferiore al suo livello tendenziale, e compresa tra 0,9 per cento nel 1993 e 0 per cento nel Nello stesso periodo la componente discrezionale del saldo decresce ¹¹ Cfr. Buti M. - Franco D. - Ongena H. (1997). 133

18 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 Fonte: Ministero del Tesoro e del Bilancio, Relazione Generale sulla Situazione Economica del Paese 1996, Roma, 4 aprile 1997; Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Relazione sull andamento dell economia nel 1997 e aggiornamento delle previsioni per il 1998, Roma, 9 marzo 1998; Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Documento di Programmazione Economico-Finanziaria per gli anni , Roma, 30 marzo Nota: Per deficit pubblico si intende l indebitamento netto delle Pubbliche Amministrazioni. Il deficit discrezionale è calcolato utilizzando il gap tra PIL effettivo e quello tendenziale (ottenuto con il metodo Hodri) ed il coefficiente di variazione dell indebitamento netto rispetto al PIL stimato dalla CEE e pubblicato in European Commissione, European Economy, n. 60, Fig. 2 Deficit pubblico effettivo e discrezionale in Italia rapidamente da un livello di circa l 8,9 per cento nel 1993 ad un livello del 2,0 per cento nel Nel periodo di previsione la componente discrezionale del saldo è pari al 2,1 per cento del PIL nel 1998, all1,8 per cento nel 1999, all 1,6 per cento nel 2000 e nel 2001: tali risultati si ottengono in corrispondenza ad un livello del PIL inferiore a quello tendenziale nel 1998 e nel 1999 e superiore nei due anni successivi. Occorre ricordare che il metodo adottato per scomporre il PIL presenta problemi di affidabilità negli anni estremi del periodo considerato e fuori dal campione osservato. Nel periodo considerato, quindi, la politica fiscale intenzionale valutata sulla base della componente discrezionale del saldo di bilancio, non sembra aver svolto un evidente ruolo anticiclico. Nella fase di espansione del periodo il deficit strutturale pubblico si mantiene a livelli elevati addirittura aumentando nel picco del A partire dal 1992 si è avviata una decisa politica di risanamento 134

19 C. BRANDIMARTE - S. LEPROUX - F. SARTORI, IL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA... finanziario ed il deficit discrezionale ha registrato una rilevante riduzione dal 10 per cento del 1992 al 2 per cento del 1997, con rallentamenti nel 1994 e nel 1996, dovuti probabilmente alle preoccupazioni per gli effetti negativi della recessione, e con una forte accelerazione nel La dinamica del saldo strutturale di bilancio sembra poter essere affidabilmente rappresentato, per tutto il periodo considerato, dal saldo discrezionale. In condizioni di equilibrio strutturale di finanza pubblica o di limitato squilibrio, le politiche fiscali discrezionali di carattere anticiclico, come si è ricordato sopra, possono essere attuate purché i loro effetti non comportino il raggiungimento di un livello del saldo di bilancio pubblico del 3 per cento del PIL. Per valutare quantitativamente i margini di discrezionalità nell attuazione delle politiche fiscali anticicliche, nella Tabella 1 è stato calcolato per tutti i paesi dell Unione Monetaria il divario del PIL dal suo valore tendenziale che determina, dato l operare degli stabilizzatori automatici e dati diversi valori del deficit strutturale, un deficit pubblico pari al tetto massimo consentito (dal Patto di stabilità e crescita): tanto più elevata è tale differenza tanto più ampio è lo spazio utilizzabile per politiche di stabilizzazione del ciclo. La determinazione dello scostamento è ottenuta sulla base delle elasticità delle entrate e delle spese pubbliche in relazione al PIL stimate dalla Commissione europea, tenendo conto della componente ciclica della spesa per interessi e ipotizzando un tasso di interesse pari al 4 per cento in tutti i paesi considerati 12. Tale divario è in funzione inversa del coefficiente di variazione del saldo primario rispetto al PIL. Nei paesi in cui il valore di tale coefficiente è relativamente elevato, come in Svezia (0,86), in Olanda (0,80) ed in Danimarca (0,71), è sufficiente un minimo scostamento dal PIL tendenziale per raggiungere, solo per effetto delle componenti automatiche, il tetto fissato dal Patto di stabilità e crescita e pertanto risulta più limitato lo spazio per politiche anticicliche discrezionali. In tali paesi si potrà presentare la necessità di intraprendere manovre fiscali correttive in senso prociclico anche al verificarsi di relativamente modeste recessioni. In condizioni di equilibrio strutturale (saldo pubblico strutturale pari a zero), come richiesto dal Patto di stabilità e crescita, lo scostamento del PIL (dal suo livello tendenziale) che genera automaticamente un disavanzo pubblico del 3 per cento è pari, in media nei paesi dell Unione Monetaria, ad un valore del 5,3 per cento del PIL. Per l Italia esso è pari al 6,3 per cento; per la Svezia al 3,3 per cento. ¹² Il divario calcolato con la seguente formula: Divario = (3% DS)/((e (h (Y))*(1+i)), dove DS il deficit strutturale espresso in percentuale del PIL, e(h(y)) è il coefficiente marginale di variazione del deficit rispetto alla variazione del PIL ed i è il tasso marginale di interesse sulla variazione di indebitamento. 135

20 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 2/98 Tabella 1 Dinamica del PIL e vincolo del deficit pubblico nei paesi dell Unione Europea Saggio marginale di variazione delle entrate della PA rispetto alla variazione del PIL Saggio marginale di variazione delle spese primarie della PA rispetto alla variazione del PIL Saggio marginale di variazione del saldo primario della PA rispetto alla del PIL variazione Divario percentuale tra PIL Tasso tendenziale ed effettivo coerente di con un deficit complessivo inte- della PA pari al 3% in presenza resse di un deficit strutturale pari a: in % 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Belgio 0,53 0,11 0,64 4,0 4,51 3,76 3,00 2,25 1,50 0,75 Danimarca 0,45 0,26 0,71 4,0 4,06 3,39 2,71 2,03 1,35 0,68 Germania 0,41 0,07 0,48 4,0 6,01 5,01 4,01 3,00 2,00 1,00 Grecia 0,30 0,10 0,40 4,0 7,21 6,01 4,81 3,61 2,40 1,20 Spagna 0,49 0,16 0,65 4,0 4,44 3,70 2,96 2,22 1,48 0,74 Francia 0,46 0,05 0,51 4,0 5,66 4,71 3,77 2,83 1,89 0,94 Irlanda 0,40 0,16 0,56 4,0 5,15 4,29 3,43 2,58 1,72 0,86 Italia 0,32 0,14 0,46 4,0 6,27 5,23 4,18 3,14 2,09 1,05 Lussemburgo 0,41 0,18 0,59 4,0 4,89 4,07 3,26 2,44 1,63 0,81 Olanda 0,56 0,24 0,80 4,0 3,61 3,00 2,40 1,80 1,20 0,60 Austria 0,42 0,07 0,49 4,0 5,89 4,91 3,92 2,94 1,96 0,98 Portogallo 0,34 0,10 0,44 4,0 6,56 5,46 4,37 3,28 2,19 1,09 Finlandia 0,50 0,16 0,66 4,0 4,37 3,64 2,91 2,19 1,46 0,73 Svezia 0,65 0,21 0,86 4,0 3,35 2,80 2,24 1,68 1,12 0,56 Regno Unito 0,47 0,15 0,62 4,0 4,65 3,88 3,10 2,33 1,55 0,78 Media 0,45 0,09 0,54 4,0 5,34 4,45 3,56 2,67 1,78 0,89 Fonte: I saggi marginali di variazione riportati nella Tabella sono quelli pubblicati in European Commission, European Economy, n. 60, Nota: Il divario è calcolato secondo la seguente formula: Divario = (3% DS) / (e(h (y)) * (1+ i)), dove DS è il deficit strutturale, e(h(y)) è il coefficiente marginale di variazione del deficit rispetto alla variazione del PIL ed i è il tasso marginale di interesse sulla variazione di indebitamento. 136

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