Capitolo 2 Lo Stato 21

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1 5. La sovranità A) Concetto Capitolo 2 Lo Stato 21 La sovranità costituisce sia il potere supremo dello Stato all interno del proprio territorio (sovranità interna) sia l indipendenza dello Stato rispetto a qualsiasi altro Stato (sovranità esterna). Il concetto di sovranità, dunque, può essere interpretato in una duplice prospettiva, ovvero quale: sovranità esterna (cd. internazionale), che riguarda i rapporti dello Stato con gli altri Stati o organizzazioni internazionali e si sostanzia nell effettiva e concreta autonomia che ciascuno Stato, in virtù della sua originarietà, possiede; sovranità interna, che attiene ai rapporti dello Stato con i cittadini e quanti risiedono sul suo territorio, e si manifesta nel potere d imperio di cui lo Stato è titolare, connotandosi nella supremazia nei confronti di ogni altro soggetto, ente o organizzazione che opera sul territorio statale. La sovranità dello Stato è suprema, esclusiva ed originaria, in quanto non riconosce altri poteri a sé superiori e detiene il monopolio dell uso della forza legittima, al fine di garantire una pacifica convivenza dei cittadini all interno del proprio territorio. La sovranità è, inoltre, originaria, in quanto sorge al momento della nascita dell organizzazione statale e non viene conferita da autorità superiori. Il carattere originario dei suoi poteri differenzia lo Stato dalle altre organizzazioni esistenti al suo interno (formazioni sociali, enti), i cui poteri sono invece derivati, dal momento che è lo Stato stesso a riconoscerne la legittimità e le possibilità e modalità di esercizio. B) Evoluzione del concetto Con l affermazione dello Stato moderno (XVI secolo), ci si pose il problema di individuare chi fosse effettivamente il titolare della sovranità. In fasi e climi politici diversi, la sovranità è stata diversamente attribuita (BIN-PITRUZZELLA): al sovrano, per attribuzione divina (visione teocratica) o per motivi dinastici (concezione dinastica); allo Stato-persona. Questa teoria, che ha riscosso consensi tra la fine dell ottocento e l inizio del novecento, individua nello Stato il titolare esecutivo della potestà di governo indipendente da altra autorità, sia di diritto interno sia di diritto internazionale; alla nazione. L ideologia rivoluzionaria, che aveva portato alla Dichiarazione dei diritti dell uomo e del cittadino (1789), supera la tradizionale identificazione tra Stato ed istituzione monarchica, sostituendo la corona con la collettività nazionale. Alla struttura sociale fondata su una rigida divisione in ceti, subentra una diversa organizzazione di centri di potere composta di cittadini eguali, che trovano la loro unità nella nazione; al popolo. L elaborazione più compiuta della teoria della sovranità popolare deve attribuirsi a Rousseau secondo cui il popolo è tenuto ad esercitare la propria sovranità direttamente, senza ricorrere a rappresentanti. Nel corso del novecento il principio della sovranità popolare ha trovato generale applicazione, perdendo, però, parte della sua radicalità. Da una parte, infatti, si è accolto il principio rappresentativo, in base al quale il popolo esercita la sovranità non direttamente, ma attraverso propri rappresentanti attraverso le assemblee legislative.

2 22 Parte prima Teoria generale Dall altra parte, poi, con la diffusione di Costituzioni rigide, modificabili cioè soltanto attraverso procedure legislative aggravate, e di organi costituzionali posti alla loro tutela (in primis: Corti costituzionali), si sono posti dei vincoli giuridici al libero esercizio della sovranità da parte del popolo. C) Limiti La sovranità incontra ormai una serie di limiti che ne mettono in discussione la sua stessa esistenza: limiti di fatto, dovuti al processo di globalizzazione che crea forme diverse di governance mondiale determinate da fenomeni molto spesso legati a una dimensione transnazionale, quali le comunicazioni e la circolazione di risorse e capitali, etc.; limiti giuridici, dovuti all appartenenza dello Stato all ordinamento internazionale (o sovranazionale, come l Unione europea), le cui norme sempre più spesso invadono i confini legislativi nazionali e mirano a coinvolgere direttamente popoli ed individui degli Stati membri (Barbera-Fusaro). Tale fenomeno è risultato evidente nel secondo dopoguerra, quando con l istituzione dell ONU si sono affermati alcuni principi universali (es. risoluzione pacifica delle controversie internazionali) che hanno fortemente limitato l attività dello Stato anche nell ambito del suo stesso territorio (si pensi al progressivo affermarsi del diritto di intervento umanitario). A livello europeo l erosione della sovranità dello Stato è ancora più evidente. Con l istituzione dell Unione europea, infatti, gli Stati membri hanno rinunciato alla loro sovranità in determinati settori (si pensi alla politica monetaria, al controllo delle frontiere, alla gestione dell economia in genere), dovendo rispettare rigidi vincoli come quello recentemente richiesto del pareggio del bilancio introdotto negli artt. 81 e 97 della Costituzione. Attualmente si parla di crisi della sovranità statale soprattutto in considerazione delle relazioni internazionali, le quali producono sempre più strette interdipendenze tra i vari Stati, monopolizzando e modificando i poteri tradizionali e gli ambiti di «dominio esclusivo» o «riservato» di ciascuno di essi. 6. Sovranità e globalizzazione A) Effetti della globalizzazione Lo Stato, per conservare la propria indipendenza e garantirsi una fonte autonoma di ricchezza da distribuire alla collettività, è tenuto a intervenire nella determinazione della politica economica nazionale nei settori di base. In tal modo, lo Stato riveste lo status di imprenditore pubblico con il fine primario del mantenimento (melius della crescita) dell occupazione, prima che del profitto. Pur rimanendo a carico dello Stato i costi della sfera sociale, il mercato nazionale è ormai caduto in mano a imprenditori privati che indirettamente finanziano le casse statali versando all erario i loro tributi. Le privatizzazioni, che hanno coinvolto le imprese strategiche di grandi dimensioni, ha inciso notevolmente sul tessuto economico e politico nazionale, determinando un fenomeno incontrollabile da parte dei singoli ordinamenti: la globalizzazione.

3 Capitolo 2 Lo Stato 23 Pur costituendo un fenomeno estremamente articolato e complesso, che ha travolto la società contemporanea in tutti i suoi aspetti (cultura, diritto, economia etc.), la globalizzazione incide soprattutto nelle relazioni economiche, in quanto crea un mercato mondiale in cui gli operatori economici travalicano i confini nazionali alla ricerca di vantaggi competitivi che permettano di abbattere i costi di produzione allocando le loro imprese nei siti più convenienti (es. dove la manodopera è più bassa, esistono agevolazioni fiscali) al fine di massimizzare i profitti delle loro aziende, impoverendo così milioni di persone soprattutto nelle aree in via di sviluppo. La globalizzazione costituisce il risultato della combinazione di diversi elementi, primo fra tutti gli interessi delle multinazionali rivolti esclusivamente al profitto e non alla giustizia sociale. In particolare, gli elementi determinanti sono: in primo luogo, la rivoluzione tecnologica che ha generato un miglioramento esponenziale della capacità di trasferire beni, servizi ed informazioni da una parte all altra della superficie terrestre (si pensi al telelavoro), rendendo fruibili spazi e risorse prima ritenuti economicamente non utilizzabili perché considerati allocati lontano dalle aree produttive; in secondo luogo, la finanziarizzazione dell economia, che privando della dimensione territoriale l economia moderna, l ha trasformata in una arena virtuale in cui è possibile a costo zero scambiare risorse spesso intangibili per via informatica e telematica; in terzo luogo, ha assunto un ruolo predominante l informazione, con il conseguente sviluppo delle attività di ricerca di mercato, marketing, comunicazione d impresa che ha reso meno «vischiosi» i mercati. Questo nuovo scenario ha prodotto effetti profondi sul rapporto Stato-sovranitàterritorio, giacché l integrazione dei mercati finanziari, la specializzazione produttiva e l interdipendenza tra i diversi sistemi economici hanno creato la dipendenza di alcuni Paesi alle dinamiche interne di altri, con reazioni a catena di cui già si avvertono effetti devastanti (es. crollo dell economia degli Stati Uniti che trascina con sé anche le economie dei Paesi che non fanno parte dell area dollaro). B) I nuovi protagonisti dell economia mondiale: le multinazionali La globalizzazione ha dato forza, dunque, a nuovi protagonisti internazionali che sfuggono al potere di governo dei singoli Stati e che possono supportare i cd. gruppi di pressione (lobbismo) in grado di condizionare gli indirizzi politici-economici nazionali. Si tratta delle società multinazionali, imprese per lo più a capitale privato, capaci di generare ricchezze superiori al PIL di interi Paesi e di operare ovunque e che, al contrario delle industrie «partecipate» dal singolo Stato, «non socializzano» i loro profitti ma accumulano sempre più ricchezze che le rendono di fatto padrone dell economia (e della politica) mondiale. Le economie e l aspetto territoriale degli Stati economicamente più deboli, con l affermarsi di tale sistema, dipendono sempre più da investitori privati stranieri, su cui i pubblici poteri nazionali non possono esercitare che una limitata sovranità per non esser tagliati fuori dai circuiti economici mondiali.

4 24 Parte prima Teoria generale Nonostante l erosione della propria sovranità gli Stati, sempre più condizionati dai rigidi parametri di bilancio, rivaleggiano per attrarre investitori e capitali, in una gara i cui elementi decisivi sono il livello di tutela degli investimenti, la pressione fiscale, la dotazione infrastrutturale, la forza lavoro e il costo del lavoro. Si tratta di una competizione solo «economica» che non tiene in nessun conto il risvolto sociale e che assume toni sempre più drammatici in Paesi in via di sviluppo che non possono investire socialmente i profitti che le multinazionali portano fuori dai siti in cui sono prodotti, sacrificando in tal modo i redditi dei propri lavoratori per offrire agli investitori stranieri un vantaggio in termini di riduzione del costo del lavoro. Si afferma, così, una nuova e inumana forma di dipendenza e colonialismo economico, indotta da soggetti non più nazionali, ma transnazionali (cd. neo classicismo economico), che genera gravi «ricadute» politiche e sociali e porta a nuove forme di autocrazie. C) Conclusioni: dalla «sovranità nazionale» all «impero» Attualmente, lo Stato non è più in grado di esercitare la piena sovranità sul proprio territorio, vincolato com è alle strategie di soggetti economici che operano in uno spazio privo di confini nazionali che hanno creato quello che Hart e Negri hanno definito l «impero». Il pericolo grave della crescita di tali forme organizzative è che queste per perseguire il progetto per il profitto determinano insormontabili difficoltà che bloccano le irrinunciabili «politiche sociali» a tutela dei cittadini, a tutto vantaggio di «superiori» e «intoccabili» poteri economici. Questionario 1. Come può definirsi lo Stato? (par. 1) 2. Quali sono le diverse accezioni del termine «Stato»? (par. 1) 3. Quali sono gli elementi essenziali dello Stato? (parr. 3 e 4) 4. Quali sono le differenze fra popolo, popolazione e nazione? (par. 4) 5. Quali sono le modalità di acquisto e di perdita della cittadinanza? (par. 4) 6. Che cos è la cittadinanza? (par. 4) 7. La cittadinanza europea sostituisce la cittadinanza italiana? (par. 4) 8. Cosa si intende per mare territoriale? (par. 5) 9. Cosa comprende il territorio fluttuante? (par. 5) 10. La sovranità è soggetta a limiti? (par. 6) 11. L impatto delle comunità sovranazionali sulla sovranità? (par. 7) 12. Le conseguenze della globalizzazione (par. 7)

5 Parte prima Teoria generale Capitolo 8 Le fonti del diritto Edizioni Simone - Vol. 11/2 Compendio di Diritto Pubblico Sommario 1. Concetti introduttivi Il problema delle fonti «multilivello Il problema delle antinomie e i criteri per la loro risoluzione L interpretazione delle fonti Le fonti dell ordinamento italiano La Costituzione Le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali Le leggi rinforzate Le fonti dell Unione europea Le fonti internazionali e il problema dell adattamento Le leggi ordinarie Qualità e semplificazione normativa Gli atti aventi forza di legge I decreti legislativi I testi unici e i codici I decreti-legge Il referendum abrogativo I regolamenti degli organi costituzionali I regolamenti dell esecutivo Le fonti regionali Le fonti degli enti locali La consuetudine. 1. Concetti introduttivi Fonti del diritto sono tutti gli atti o i fatti dai quali traggono origine le norme giuridiche. Nell ambito delle fonti del diritto è possibile distinguere: a) le fonti di produzione, lo strumento predisposto dall ordinamento per creare, modificare ed estinguere le norme giuridiche, e si suddividono in: fonti fatto, determinate da fatti sociali o naturali considerati idonei a produrre diritto (fonti non scritte); fonti atto, atti normativi posti in essere da organi o enti nell esercizio di poteri ad essi attribuiti dall ordinamento (fonti scritte). b) le fonti sulla produzione, che costituiscono le cd. «metanorme» (cioè norme che producono norme) che determinano gli organi e le procedure di formazione del diritto (es. di fonte sulla produzione è il principio pacta sunt servanda che stabilisce il rispetto assoluto degli accordi una volta che gli stessi vengano stipulati); c) le fonti di cognizione, che sono gli strumenti attraverso cui è possibile conoscere le fonti di produzione. In merito al concetto di fonte, autorevole dottrina opera la distinzione fra: disposizioni e norme: le prime costituiscono il testo scritto dal legislatore (ad es. l art. 25, co. 2, Cost. «Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso»), mentre le seconde rappresentano il significato che l interprete attribuisce al testo scritto dal legislatore (ad es. l art. 25, co. 2, Cost. prevede che sia la legge ordinaria a stabilire i reati e le pene e sancisce, al tempo stesso, l irretroattività della legge penale);

6 62 Parte prima Teoria generale regole e principi: le prime costituiscono norme più specifiche che hanno una portata applicativa più ristretta (ad es. l art. 85 Cost. «Il Presidente della Repubblica è eletto per sette anni»), mentre le seconde sono norme più generiche che hanno una portata più ampia (ad es. l art. 3 Cost. «Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge»). Le fonti atipiche Oltre alle fonti positivamente disciplinate dall ordinamento giuridico italiano ne esistono altre definite «atipiche» (CICCONETTI) che si differenziano per la: forma, quando per l adozione di un determinato atto sono previste varianti di procedimento (proprio per questo si parla anche di fonte rinforzata). Si pensi alle leggi costituzionali che dispongono la fusione o la creazione di nuove Regioni che necessitano del parere dei Consigli regionali, della richiesta dei Consigli comunali, dell approvazione di tale richiesta con referendum da parte delle popolazioni interessate (art. 132 Cost.); forza, quando hanno una forza attiva o passiva diversa da quella del tipo cui appartengono. Si pensi alla legge di concessione dell amnistia e dell indulto (art. 79 Cost.) che da un lato non può essere abrogata da leggi ordinarie (maggiore forza passiva), dall altro non può abrogare leggi che disciplinano oggetti diversi dalla concessione dell amnistia e indulto (maggiore forza attiva); competenza, quando disciplinano solo le materie assegnate dalle norme costituzionali. Si pensi alle leggi approvate in base all art. 7 Cost. che hanno per oggetto i concordati fra lo Stato italiano e Chiesa cattolica. 2. Il problema delle fonti «multilivello» Caratteristica fondamentale degli ordinamenti giuridici moderni è, come detto, la pluralità delle fonti derivante dal diverso livello delle stesse ove si consideri la molteplicità dei centri nazionali, sovranazionali e internazionali, di produzione. Si parla proprio alla luce dell ingresso automatico di norme emanate dall Unione senza la mediazione del legislatore nazionale di fonti multilivello, che confondono non poco il vigore e l applicazione delle norme nei singoli Stati. Ciò anche per l attuale costituzionalismo «asimmetrico» derivante dalla ripartizione anomala, parziale e in via di sviluppo della governance tra ordinamenti nazionali e internazionali; tale ripartizione crea una dimensione nuova della separazione di poteri, non più secondo la tripartizione di Montesquieu delle funzioni pubbliche in legislazione, amministrazione e giurisdizione, ma in forza della dislocazione, a diversi livelli, delle competenze e modalità di intervento (SCUDIERO). 3. Il problema delle antinomie e i criteri per la loro risoluzione A) Generalità Con il termine «antinomie» si indicano i contrasti che si creano fra norme che disciplinano una medesima fattispecie in modo differente. Tuttavia, la natura stessa dell ordinamento giuridico e l esigenza di certezza del diritto impongono che eventuali

7 Capitolo 8 Le fonti del diritto 63 antinomie siano risolte attraverso l applicazione di una serie di criteri che consentano di individuare l unica norma da applicare al singolo caso concreto. B) Il criterio cronologico Quando due norme confliggenti sono poste dalla stessa fonte (ad es. due leggi), il criterio applicato per eliminare le antinomie è quello cronologico, in base al quale non si applica (perché si ritiene abrogata) la norma precedente, ma quella successiva (lex posterior derogat legi priori). Si definisce abrogazione quel fenomeno giuridico in base al quale l area di applicabilità di una norma viene circoscritta nel tempo da una norma successiva, nel senso che, se prima essa era riferibile ad una serie indefinita di fatti futuri, dopo l abrogazione può trovare applicazione solo a una serie definita di fatti passati. In base a quanto previsto dall art. 15 disp. prel. c.c. l abrogazione può essere: espressa, quando è lo stesso legislatore a disporlo; tacita, quando la disciplina successiva è incompatibile con la precedente o regola in modo diverso la l intera materia, per cui non è possibile la vigenza di entrambe le disposizioni. L abrogazione può essere disposta anche mediante referendum ed in questo caso sarà sempre espressa. Vanno, inoltre, ricordate le ipotesi delle cd. leggi a termine, le quali prevedono esse stesse la durata della loro efficacia (ad es. il decreto-legge non può avere efficacia superiore ai 60 gg.) e delle cd. leggi eccezionali, emanate solo per un certo periodo o in particolari circostanze (ad es. le leggi emanate durante il periodo di guerra, venute meno con la fine della guerra). Differente dall abrogazione è la disapplicazione che avviene ad opera della Corte costituzionale quando dichiara l illegittimità costituzionale di una legge. C) Il criterio gerarchico Quando le norme confliggenti provengono da fonti diverse (ad esempio dalla Costituzione e da una legge ordinaria), la risoluzione delle antinomie segue il criterio gerarchico. Nel nostro ordinamento, infatti, le fonti si collocano a livelli diversi, per cui le norme successive, poste da fonti di rango inferiore, che siano in contrasto con norme provenienti da fonti di rango superiore, sono per ciò stesso invalide e soggette ad annullamento (come prevede l art. 136 Cost. per le leggi o gli atti ad esse equiparati che siano incostituzionali) o a disapplicazione (alla quale è tenuto il giudice ordinario nel caso di regolamenti illegittimi). D) Il criterio della specialità Quando la stessa materia è disciplinata da due norme, una generale e una speciale, quest ultima prevale sulla prima anche nell ipotesi in cui la norma generale sia successiva nel tempo (criterio della specialità). Per il principio lex specialis derogat generali la norma dettata specificatamente per un caso particolare prevale, logicamente, sulla norma di carattere generico, e la norma generale non ha capacità abrogante sulla speciale.

8 64 Parte prima Teoria generale È da sottolineare che con l applicazione di questo criterio entrambe le norme rimangono valide ed efficaci: mentre con l applicazione del criterio cronologico e di quello gerarchico si assiste all eliminazione di una delle due norme in contrasto (attraverso l abrogazione o l invalidità), con il criterio della specialità s individua la norma da applicare al caso concreto in deroga alla disciplina generale. E) Il criterio della competenza Con il criterio della competenza alcune materie sono riservate in tutto o in parte a determinate fonti con esclusione di altre (ROSSANO). Il criterio di competenza può presentarsi in due diverse forme: tra due fonti può esserci una separazione di competenze, fondata sulla diversità della materia e/o dell ambito territoriale di applicazione. Un esempio di tale separazione si rinviene nei rapporti fra leggi ordinarie e regolamenti parlamentari: la Costituzione riserva a questi ultimi la disciplina dell organizzazione interna delle Camere e del procedimento di formazione delle stesse leggi; in altri casi la Costituzione mostra di preferire, per la disciplina di una particolare materia, una fonte piuttosto che un altra, senza impedire a quest ultima, però, di regolarla fino a quando la fonte preferita non abbia provveduto ad introdurre la sua disciplina (criterio della preferenza). F) L ordine tra i quattro criteri enunciati Per stabilire l ordine di applicazione dei criteri suddetti occorrono alcune precisazioni finali: prioritario è il criterio della competenza che stabilisce l eventuale priorità in caso di conflitto; poi vale il criterio cronologico in base al quale prevale la legge posteriore tra norme appartenenti allo stesso livello gerarchico; prevale, comunque, il criterio della specialità qualora il contrasto si presenti tra una norma generale e una speciale di pari livello. 4. L interpretazione delle fonti Per interpretazione delle fonti si intende quell attività finalizzata a individuare le norme ricavabili da una disposizione e a determinare il loro significato linguistico. In relazione al soggetto che compie l attività interpretativa si distingue l interpretazione: a) giudiziale, compiuta dai giudici, organi incaricati dallo Stato dell applicazione del diritto. Il risultato in questo caso è una norma giuridica che serve da fondamento per una decisione che ha valore giuridico; b) autentica, operata dal legislatore che interviene per fissare il significato delle disposizioni normative contenute in leggi precedenti, vincolando così gli interpreti

9 Parte seconda L organizzazione costituzionale italiana Capitolo 1 La rappresentanza politica Edizioni Simone - Vol. 11/2 Compendio di Diritto Pubblico Sommario 1. Introduzione - 2. Il diritto di voto - 3. Sistemi e formule elettorali La legge elettorale I partiti politici Il diritto di petizione popolare La parità di accesso alle cariche elettive. 1. Introduzione L assetto democratico dello Stato si realizza effettivamente solo mediante l attiva partecipazione del popolo alla vita politica. Come forma di organizzazione sociale e politica, la democrazia garantisce la piena libertà dell individuo, assicurando la libera partecipazione dei cittadini alle decisioni politiche. Pertanto, bisogna distinguere fra democrazia: diretta, quando è lo stesso titolare del potere sovrano (il popolo) a svolgere funzioni di governo; rappresentativa, quando i cittadini eleggono un certo numero di rappresentanti che hanno il compito di esprimere la volontà generale. Nelle democrazie contemporanee la democrazia diretta è presente solo con alcuni istituti come il referendum (cfr. Parte I, Cap. 8, 17) e l iniziativa legislativa popolare (cfr. cap. 3, 3). Ormai è il «corpo rappresentativo» a svolgere la funzione di gestione degli interessi dell intera comunità. L Italia si configura come Repubblica democratica, così come consacrato dall art. 1 della Costituzione e rappresentativa, il cui corpo elettorale, l insieme dei cittadini che godono del diritto di voto, sceglie i propri rappresentanti mediante l intermediazione dei partiti politici che costituiscono gli organismi in grado di orientare e convogliare nel Parlamento le scelte dei cittadini. 2. Il diritto di voto A) Il corpo elettorale Il corpo elettorale costituisce l insieme degli individui dotati della cittadinanza e del diritto di elettorato attivo (MAZZIOTTI DI CELSO, SALERNO). Conseguentemente dal corpo elettorale vanno distinti i concetti di popolo, cioè l insieme dei cittadini italiani, indipendentemente dall essere o meno titolari del diritto di voto, e di popolazione, cioè l insieme indifferenziato degli individui di qualsiasi nazionalità presenti sul

10 102 Parte seconda L organizzazione costituzionale italiana territorio italiano. Rientrano nel concetto di corpo elettorale anche i cittadini italiani residenti all estero cui la L. cost. n. 1/2000 ha riconosciuto il diritto di partecipazione politica (art. 48 Cost.). Per quanto riguarda la natura giuridica, parte della dottrina ritiene che il corpo elettorale costituisca un «organo dello Stato» (MORTATI), mentre altra parte lo ritiene «organo del popolo», ossia lo strumento mediante cui il popolo esercita la sovranità (CRISAFULLI). La teoria più vicina al sistema costituzionale italiano è indubbiamente la seconda dal momento che il corpo elettorale esercita funzioni rilevanti (operazioni elettorali e referendarie) riconducibili alla posizione del titolare della sovranità che, in base all art. 1 della Costituzione, appartiene al popolo. B) L elettorato attivo La capacità di votare, vale a dire la capacità di esprimere la propria volontà politica attraverso il voto, si definisce elettorato attivo. La Costituzione italiana disciplina la titolarità e le modalità di esercizio del diritto di voto all art. 48. In particolare, al comma 1, si prevede che possono essere elettori coloro che sono in possesso dei seguenti requisiti positivi: a) la cittadinanza italiana; b) la maggiore età, vale a dire 18 anni (per l elezione del Senato è richiesto il compimento dei 25 anni). Il comma 4, invece, stabilisce che il diritto di voto può essere limitato solo in presenza dei seguenti requisiti negativi: 1) l incapacità civile; 2) una sentenza penale irrevocabile; 3) i casi di indegnità morale indicati dalla legge. Inoltre, in base all art. 2 D.P.R. 223/1967 (modificato con D.Lgs. 5/2006) non sono elettori: coloro che sono sottoposti, in forza di provvedimenti definitivi, alle misure di prevenzione di cui all art. 3, L. 1423/1956, come da ultimo modificato dall art. 4 della L. 327/1988, finché durano gli effetti dei provvedimenti stessi; coloro che sono sottoposti, in forza di provvedimenti definitivi, a misure di sicurezza detentive o alla libertà vigilata o al divieto di soggiorno in uno o più comuni o in una o più province, a norma dell art. 215 c.p., finché durano gli effetti dei provvedimenti stessi; i condannati all interdizione perpetua dai pubblici uffici; coloro che sono sottoposti all interdizione temporanea dai pubblici uffici, per tutto il tempo della sua durata. C) Caratteri del voto L art. 48 prevede che tutti i cittadini, uomini e donne, sono elettori e che il voto è personale ed eguale, libero e segreto: il suo esercizio costituisce un diritto politico ma anche un dovere civico.

11 Capitolo 1 La rappresentanza politica 103 Da tali disposizioni si ricavano i seguenti principi: 1. suffragio universale («tutti i cittadini»): l ammissione al voto non può essere subordinata a condizioni di carattere economico o culturale, né sessuale. In Italia il voto alle donne è stato concesso soltanto nel 1946 e poi riaffermato come diritto inviolabile, in seguito al riconoscimento dell eguaglianza tra sessi affermata nella Costituzione; 2. personalità del voto: unico modo per votare nel nostro ordinamento è quello di recarsi personalmente alla sezione elettorale e di segnare di proprio pugno e segretamente la scheda. La legge elettorale, tuttavia, consente agli elettori fisicamente impediti di farsi assistere nella cabina elettorale da un elettore della stessa famiglia o, in mancanza, da un altro elettore, che sia stato volontariamente scelto come accompagnatore, purché l uno o l altro sia iscritto in qualsiasi Comune della Repubblica. Facilitazioni sono, inoltre, previste per i degenti in luogo di cura, per coloro che sono affetti da gravissime infermità e per i marittimi imbarcati o in navigazione. Un eccezione al principio della personalità del voto è stata introdotta dalla L. 459/2001, relativa al diritto di voto degli italiani residenti all estero; il comma 2 dell art. 1, infatti, consente a tali soggetti di esercitare il loro diritto di voto per corrispondenza; 3. eguaglianza del voto: sono esclusi i voti plurimi riservati a determinate categorie di persone (es.: elettori laureati che possono votare due volte) ed i voti multipli (consentire ad alcuni elettori di votare in più circoscrizioni). In realtà, l uguaglianza del voto può essere messa in dubbio in seguito all istituzione della Circoscrizione estero per il voto degli italiani residenti all estero. Mentre le circoscrizioni elettorali sul territorio nazionale sono omogenee nel numero degli elettori, quelle per la Circoscrizione estero possono variare enormemente, con la conseguenza che per eleggere un deputato o un senatore all estero occorrono molti più voti rispetto a quelli richiesti in Italia; 4. segretezza del voto: stabilita a tutela della libertà del voto, per garantire l elettore da possibili pressioni esterne; 5. libertà del voto: per il principio di libera manifestazione delle proprie idee, deve essere concessa ad ogni elettore la facoltà di attribuire il proprio voto a chi ritenga più opportuno, senza coazioni di sorta; 6. non obbligatorietà del voto: l art. 48, comma 2, Cost. stabilisce che l esercizio del diritto di voto costituisce dovere civico. L infelice e generica espressione costituzionale rappresenta una delle più oscure formule di compromesso raggiunte in sede costituente, dettata forse dalla necessità di accontentare in qualche modo coloro che sostenevano l obbligatorietà morale del voto. Con il D.Lgs. 534/1993, nel rispetto del principio della libertà di espressione del pensiero (art. 21 Cost.) è stato abrogato l art. 115 del D.P.R. 361/1957 che sanciva l iscrizione in un elenco esposto per 30 giorni nell albo comunale e la menzione «non ha votato» nel certificato di buona condotta, in quanto giudicato una grave e illegittima interferenza con la libertà di opinione politica. D) L elettorato passivo L elettorato passivo consiste nella capacità di ricoprire cariche elettive. Per il principio di coincidenza tra elettorato attivo ed elettorato passivo, di regola chiunque è elettore risulta essere, a sua volta, eleggibile. Si noti tuttavia che per l appartenenza alla Camera dei deputati è necessario aver compiuto il 25 anno d età, per il Senato il 40.

12 104 Parte seconda L organizzazione costituzionale italiana E) Ineleggibilità La capacità di essere eletti può subire delle limitazioni per il sopravvenire di alcune cause, non connesse a requisiti personali del soggetto, che impediscono di fatto una sua possibile elezione. In genere l ineleggibilità è dovuta alla particolare carica ricoperta dal soggetto, che potrebbe porlo in una posizione di vantaggio rispetto ad altri candidati o potrebbe determinare una pressione sulle scelte degli elettori. Nell ipotesi in cui, pur in presenza di una causa di ineleggibilità, un soggetto venga comunque eletto (per errore, ad esempio, degli organi di controllo), la sua elezione va dichiarata nulla dall organo competente. Ai sensi del testo unico delle leggi recanti norme per l elezione alla Camera dei deputati (D.P.R , n. 361), non sono eleggibili: a) ex art. 7: i presidenti delle Giunte provinciali; i sindaci dei Comuni con popolazione superiore ai abitanti; il capo e vice capo della polizia e gli ispettori generali di pubblica sicurezza; i capi di Gabinetto dei Ministri; il Rappresentante del Governo presso la Regione autonoma della Sardegna, il Commissario dello Stato nella Regione siciliana, i commissari del Governo per le regioni a statuto ordinario, il commissario del Governo per la regione Friuli-Venezia Giulia, il presidente della Commissione di coordinamento per la regione Valle d Aosta, i commissari del Governo per le province di Trento e Bolzano, i prefetti e coloro che fanno le veci nelle predette cariche (modifica della L , n. 271); i viceprefetti e i funzionari di pubblica sicurezza; gli ufficiali generali, gli ammiragli e gli ufficiali superiori delle Forze armate dello Stato, nella circoscrizione del loro comando territoriale (comma 1). Le cause di ineleggibilità di cui al comma 1 sono riferite anche alla titolarità di analoghe cariche, ove esistenti, rivestite presso corrispondenti organi in Stati esteri (comma 2 così modificato dall art. 9, comma 1, L. 27 dicembre 2001, n. 459); b) ex art. 8: i magistrati nelle circoscrizioni sottoposte, in tutto o in parte, alla giurisdizione degli uffici ai quali si sono trovati assegnati o presso i quali hanno esercitato le loro funzioni in un periodo compreso nei sei mesi antecedenti la data di accettazione della candidatura. Non sono in ogni caso eleggibili se, all atto dell accettazione della candidatura, non si trovino in aspettativa (modifica della L , n. 13); c) ex art. 9: i diplomatici, i consoli, i vice-consoli, eccettuati gli onorari, ed in generale gli ufficiali, retribuiti o no, addetti alle ambasciate, legazioni e consolati esteri, nonché tutti coloro che abbiano impiego da Governi esteri; d) ex art. 10: coloro che in proprio o in qualità di rappresentanti legali di società o di imprese private risultino vincolati con lo Stato per contratti di opere o di somministrazioni, oppure per concessioni o autorizzazioni amministrative di notevole entità economica, che importino l obbligo di adempimenti specifici, l osservanza di norme generali o particolari protettive del pubblico interesse, alle quali la concessione o l autorizzazione è sottoposta; i rappresentanti, amministratori e dirigenti di società e imprese volte al profitto di privati e sussidiate dallo Stato con sovvenzioni continuative o con garanzia di assegnazioni o di interessi, quando questi sussidi non siano concessi in forza di una legge generale dello Stato; i consulenti legali e amministrativi che prestino in modo permanente l opera alle persone, società e imprese di cui ai punti precedenti e vincolate allo Stato nei modi di cui sopra. Inoltre, ex art. 7 della L , n. 87 i giudici della Corte costituzionale non possono fare parte di commissioni giudicatrici di concorso, né ricoprire cariche universitarie e non possono essere candidati in elezioni amministrative o politiche.

13 Capitolo 1 La rappresentanza politica 105 F) Incompatibilità L incompatibilità designa quella situazione per cui una medesima persona non può ricoprire contemporaneamente due cariche. Chi si trova in tale condizione deve optare per l una o l altra, altrimenti è lo stesso ordinamento che lo fa automaticamente decadere da una delle due cariche. Pertanto l incompatibilità, a differenza della ineleggibilità, non impedisce la regolare elezione ad una carica: impone solo una scelta fra la nuova carica e quella già ricoperta. Così, ad esempio, la Costituzione stabilisce che sono incompatibili la carica di deputato e quella di senatore (art. 65). È inoltre incompatibile con lo status di parlamentare l assunzione delle seguenti cariche: Presidente della Repubblica (art. 84 Cost.), membro del Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104 Cost.), membro di un Consiglio o di una Giunta regionale (art. 122 Cost.), membro della Corte costituzionale (art. 135 Cost.), membro del Parlamento europeo (art. 5bis, L. 18/1979 aggiunto dalla L. 78/2004), membro del CNEL (art. 8, L. 936/1986), membro di assemblea legislativa o di organo esecutivo, nazionali o regionali, in Stati esteri (art. 1bis, L. 60/1953 aggiunto dalla L. 459/2001 sul voto degli italiani all estero), qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi alla data di indizione delle elezioni o della nomina, popolazione superiore a abitanti (art. 13, D.l. 138/2011, conv. con modif. in L. 148/2011). Da ultimo, va segnalato il D.Lgs. 8 aprile 2013, n. 39 che prevede, fra l altro, le seguenti incompatibilità con la funzione di parlamentare: gli incarichi di direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo nelle aziende sanitarie locali, se la funzione di parlamentare è stata esercitata nell anno precedente (art. 8, comma 3); gli incarichi amministrativi di vertice nelle amministrazioni statali, regionali e locali e gli incarichi di amministratore di ente pubblico di livello nazionale, regionale e locale, unitamente alla carica di Presidente del Consiglio, Ministro, Vice Ministro, sottosegretario di Stato e commissario straordinario del Governo (art. 11, comma 1); gli incarichi dirigenziali, interni e esterni, nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico di livello nazionale, regionale e locale, unitamente con l assunzione, nel corso dell incarico, della carica di Presidente del Consiglio, Ministro, Vice Ministro, sottosegretario di Stato e commissario straordinario del Governo (art. 12, comma 2); gli incarichi di presidente e amministratore delegato di enti di diritto privato in controllo pubblico, di livello nazionale, regionale e locale, unitamente alla carica di Presidente del Consiglio, Ministro, Vice Ministro, sottosegretario di Stato e di commissario straordinario del Governo (art. 13, comma 1); gli incarichi di direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo nelle aziende sanitarie locali, unitamente alla carica di Presidente del Consiglio, Ministro, Vice Ministro, sottosegretario di Stato e commissario straordinario del Governo, di amministratore di ente pubblico o ente di diritto privato in controllo

14 106 Parte seconda L organizzazione costituzionale italiana pubblico nazionale che svolga funzioni di controllo, vigilanza o finanziamento del servizio sanitario nazionale (art. 14, comma 1). G) Incandidabilità Differenti dall ineleggibilità e incompatibilità sono le ipotesi di incandidabilità recentemente approvate dal D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 che ha dettato un riordino della disciplina per quanto concerne le fattispecie inerenti le Regioni e gli enti locali e ha previsto (finalmente) i casi riguardanti i parlamentari e coloro che ricoprono incarichi di governo. In particolare, non possono essere candidati e non possono comunque ricoprire la carica di deputato e di senatore coloro che hanno riportato condanne definitive a: pene superiori a due anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati, previsti dall art. 51, commi 3bis e 3quater, c.p.p.; pene superiori a due anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati, commessi dai pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione; pene superiori a due anni di reclusione, per delitti non colposi, consumati o tentati, per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni, ex art. 278 c.p.p. Allo stesso modo, coloro che si trovano in tali condizioni non possono ricoprire incarichi di governo. L accertamento dell incandidabilità comporta la cancellazione dalla lista dei candidati. L incandidabilità derivante da sentenza definitiva di condanna per tali delitti decorre dalla data del passaggio in giudicato della sentenza stessa ed ha effetto per un periodo corrispondente al doppio della durata della pena accessoria dell interdizione temporanea dai pubblici uffici comminata dal giudice. In ogni caso non è inferiore a sei anni. Qualora la condizione di incandidabilità sopravvenga o sia accertata successivamente e prima della proclamazione degli eletti si procede alla dichiarazione di mancata proclamazione nei confronti del soggetto incandidabile. Qualora una causa di incandidabilità sopravvenga o comunque sia accertata nel corso del mandato elettivo, la Camera di appartenenza delibera ai sensi dell articolo 66 della Costituzione. Nel caso in cui il delitto che determina l incandidabilità o il divieto di assumere incarichi di governo è stato commesso con abuso dei poteri o in violazione dei doveri connessi al mandato elettivo, di parlamentare nazionale o europeo, o all incarico di Governo, la durata dell incandidabilità o del divieto è aumentata di un terzo. H) Il voto degli italiani residenti all estero L art. 48 Cost. è stato modificato dalla L. cost , n. 1, che ha inserito un nuovo comma dopo il secondo, assicurando ai cittadini italiani residenti all estero l esercizio del diritto di voto. La norma dispone che la «legge stabilisce i requisiti e le modalità per l esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all estero

15 Capitolo 1 La rappresentanza politica 107 e ne assicura l effettività». A questo scopo istituisce una circoscrizione Estero per l elezione delle Camere. Il secondo tassello della procedura volta a consentire il voto agli italiani all estero è stato aggiunto dalla L. cost , n. 1, con la quale si è provveduto all effettiva individuazione del numero dei deputati e dei senatori che appartengono alla circoscrizione Estero. Attraverso un modifica degli articoli 56 e 57 della Costituzione, alla nuova circoscrizione della Camera sono stati attribuiti 12 deputati mentre a quella del Senato 6 senatori. Tuttavia, affinché gli italiani all estero potessero effettivamente esercitare il loro diritto di voto, mancava ancora un passaggio. L istituzione della circoscrizione Estero implicava, infatti, l approvazione di una legge che stabilisse sia le concrete modalità di svolgimento delle consultazioni, sia una nuova suddivisione delle circoscrizioni nazionali per tener conto del diminuito numero di parlamentari eletti in Italia. Tale legge è stata approvata definitivamente soltanto sul finire del 2001 (L , n. 459, norme per l esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all estero) e ha stabilito le disposizioni di applicazione per consentire un effettivo esercizio del diritto di voto. I punti salienti della disciplina sono: i cittadini italiani residenti all estero possono scegliere di votare in Italia, per la circoscrizione elettorale in cui sono iscritti, oppure di partecipare all elezione dei rappresentanti della circoscrizione Estero attraverso il voto per corrispondenza, da inviare alla rappresentanza consolare dello Stato in cui risiedono; la circoscrizione Estero è suddivisa in quattro ripartizioni, vale a dire: a) Europa, compresi i territori asiatici della Federazione russa e della Turchia; b) America meridionale; c) America settentrionale e centrale; d) Africa, Asia, Oceania e Antartide. In ciascuna ripartizione è eletto un deputato o un senatore, mentre i restanti rappresentanti sono distribuiti tra le stesse ripartizioni in proporzione al numero dei cittadini residenti; la candidatura alla circoscrizione Estero è consentita soltanto agli elettori residenti e votanti nella relativa ripartizione. Al contrario, gli elettori residenti all estero non possono candidarsi in una circoscrizione del territorio nazionale (a meno che non abbiano optato per l esercizio del diritto di voto in Italia); i cittadini italiani residenti all estero possono anche partecipare alla fase di raccolta delle firme per l indizione di un referendum abrogativo (art. 75 Cost.) e costituzionale (art. 138 Cost.), ed esprimere il proprio voto. 3. Sistemi e formule elettorali I sistemi elettorali possono definirsi come quel complesso di regole e di procedure che: determinano le modalità con cui gli elettori esprimono il loro voto; concedono ai partiti presentatisi alle elezioni la rappresentanza parlamentare; dettano le modalità con cui i voti vengono tradotti in seggi. Dal sistema elettorale va distinta la formula elettorale che riguarda solo il meccanismo di traduzione dei voti in seggi.

16 108 Parte seconda L organizzazione costituzionale italiana Tre sono le formule elettorali che possono evidenziarsi: 1. a maggioranza assoluta (majority): richiedono la maggioranza assoluta (50% + 1) dei suffragi espressi per l attribuzione del seggio. Esse operano in circoscrizioni cosiddette uninominali, nelle quali cioè viene eletto un solo candidato. Difficilmente si ricorre a tali formule allo stato puro, perché esse possono produrre situazioni di stallo, nelle quali nessun partito o candidato riesce a raggiungere il quorum necessario per aggiudicarsi il seggio in palio; 2. a maggioranza relativa (plurality): anch esse operano in circoscrizioni uninominali e richiedono la maggioranza relativa per l assegnazione del seggio; 3. proporzionali: si propongono di assicurare a ciascun partito un numero di seggi rapportato alla sua forza politica e alla distribuzione effettiva degli elettori su tutto il territorio nazionale. Consentono, inoltre, un adeguata rappresentanza delle forze politiche minoritarie che, invece, i sistemi maggioritari tendono a penalizzare. 4. La legge elettorale Con la L. 21 dicembre 2005, n. 270 (anche definita Porcellum dal politologo Giovanni Sartori dopo che il suo principale relatore Roberto Calderoli l aveva giudicata «una porcata»), è stato riformato radicalmente il sistema elettorale nazionale. Tale legge prevede un sistema proporzionale, seppur con correttivi volti a conservare la stabilità, scoraggiare l atomizzazione dei partiti, promuovere l unione attorno a programmi politici comuni. I punti qualificanti della L. 270/2005 sono: l abolizione dei collegi uninominali. Il territorio nazionale è suddiviso in 27 circoscrizioni per l elezione della Camera e 20 per il Senato. L attribuzione dei seggi si realizza su base proporzionale in ragione delle percentuali di consensi ottenute da partiti e coalizioni su scala nazionale alla Camera e su scala regionale al Senato; il premio di maggioranza, che assicura alla coalizione di liste o alla lista vincente 340 seggi alla Camera, qualora non li abbia già ottenuti. In questo caso all opposizione restano 278 seggi, poiché 12 sono comunque riservati alla circoscrizione Estero. Al Senato opera, invece, un premio di coalizione regionale, in virtù del quale la coalizione o la lista che ottiene più voti in una Regione potrà disporre di almeno il 55% dei seggi attribuiti a quella Regione. In tal modo il premio di maggioranza sarà attribuito in alcune Regioni ad una coalizione e in altre a liste diverse; le soglie di sbarramento. Alla Camera partecipano alla ripartizione dei seggi le coalizioni con almeno il 10% dei consensi, i partiti non collegati con almeno il 4% ed i partiti che, nell ambito di una coalizione, ottengono almeno il 2%. È, inoltre, previsto che partecipi al riparto dei seggi anche la lista che, nell ambito di una coalizione, ha ottenuto il miglior risultato pur non superando il 2%. Al Senato le soglie di sbarramento sono diverse, vale a dire del 20% per le coalizioni, dell 8% per i partiti non coalizzati e del 3% per i partiti facenti parte di una coalizione (o dell 8% se la coalizione non ha raggiunto il 20% dei consensi); le liste bloccate (dichiarate incostituzionali: vedi infra). In base a questo sistema sulla scheda elettorale è consentito apporre un solo segno, sul simbolo della lista prescelta. Gli elettori non possono, quindi, scegliere i singoli candidati ma soltanto partiti. In tal modo entrano in Parlamento i candidati in ordine di lista e risulta determinante la scelta centralizzata dei

17 Capitolo 1 La rappresentanza politica 109 candidati operata discrezionalmente dalle segreterie dei partiti. Non sono previste, inoltre, quote riservate alle donne. L aver abolito la possibilità di esprimere la preferenza per i singoli candidati, da parte degli elettori, costituisce una grave caduta di democraticità; in tal modo si afferma la «dittatura» delle segreterie di partito che, a loro insindacabile giudizio, non solo selezionano i candidati, ma attraverso un surrettizio gioco di precedenze nelle liste elettorali, ne condizionano la fedeltà e, quindi, le decisioni; il deposito da parte dei partiti o dei gruppi politici organizzati che si candidano a governare, contestualmente al deposito del contrassegno, del programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come capo della forza politica. I partiti o i gruppi politici organizzati tra loro collegati in coalizione che si candidano a governare depositano un unico programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come unico capo della coalizione. Restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della Repubblica previste dall art. 92, co. 2, della Costituzione (nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri); la sottoscrizione delle liste presentate. Nessuna sottoscrizione è, tuttavia, richiesta per i partiti o gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le Camere all inizio della legislatura in corso al momento della convocazione dei comizi, né per i partiti o gruppi politici collegati con almeno due altri partiti o gruppi politici e che abbiano conseguito almeno un seggio in occasione delle ultime elezioni per il Parlamento europeo; la tutela delle minoranze linguistiche, le cui liste, coalizzate o non coalizzate, nelle Regioni a statuto speciale possono accedere al riparto dei seggi qualora superino la soglia del 20% dei voti validi. Ai partiti ed ai gruppi politici rappresentativi delle minoranze linguistiche, inoltre, nel caso abbiano ottenuto almeno un seggio alla Camera o al Senato alle precedenti elezioni, non è richiesta alcuna sottoscrizione all atto della presentazione delle liste. Da ultimo, va segnalato come la Corte costituzionale con sent. 1/2014 ha dichiarato l illegittimità costituzionale delle norme della legge n. 270/2005 che prevedono l assegnazione di un premio di maggioranza (sia per la Camera dei Deputati che per il Senato della Repubblica) alla lista o alla coalizione di liste che abbiano ottenuto il maggior numero di voti e che non abbiano conseguito, almeno, alla Camera, 340 seggi e, al Senato, il 55% dei seggi assegnati a ciascuna Regione. La Consulta ha altresì dichiarato l illegittimità costituzionale delle norme che stabiliscono la presentazione di liste elettorali «bloccate», nella parte in cui non consentono all elettore di esprimere una preferenza. La riforma elettorale in discussione: il cd. Italicum All indomani della sentenza della Consulta che ha dichiarato incostituzionale la L. 270/2005, il Parlamento ha proceduto all esame del disegno di legge, scaturente dall accordo dei leaders dei due maggiori partiti italiani PD e Forza Italia, riguardante l approvazione di una nuova legge elettorale. La nuova legge elettorale (cd. Italicum), ancora all esame del Parlamento, non prevede norme per l elezione del Senato, in considerazione della sua annunciata abrogazione. In particolare, i punti qualificanti l Italicum, che costituisce un sistema elettorale proporzionale, sono: un premio di maggioranza per chi supera il 37%: al fine di garantire una governabilità che assicura la maggioranza assoluta al partito o alla coalizione vincente, bisogna superare la soglia del 37% dei voti; il doppio turno se nessuno supera la soglia del 37%: in particolare, i primi due partiti o coalizioni si sfidano in un doppio turno per l assegnazione del premio. Il vincitore ottiene 327 seggi, i restanti 290 vanno agli altri partiti (non sono calcolati i deputati eletti all estero);

18 110 Parte seconda L organizzazione costituzionale italiana una soglia di sbarramento: 4,5% per i partiti in coalizione, l 8% al di fuori, 12% per le coalizioni; l impossibilità di esprimere preferenze: resta il cd. sistema delle liste bloccate, non potendo gli elettori esprimere preferenze; è questo uno dei nodi che dovrà essere sciolto alla luce della sentenza 1/2014 che dichiara l incostituzionalità delle liste bloccate; la presentazione di liste paritarie: le liste dei candidati dovranno garantire la presenza di uomini e donne al 50% ma senza alternanza obbligatoria. Le liste potranno avere fino a due uomini di seguito. 5. I partiti politici A) Funzioni I partiti politici costituiscono associazioni di persone con comunanza di ideologia ed interessi che, attraverso una stabile organizzazione, mirano ad esercitare una influenza fondamentale sulla determinazione dell indirizzo politico del paese (VIRGA). Le principali funzioni dei partiti nelle democrazie contemporanee sono (OSTROGORSKY): l indicazione al potere esecutivo della politica da seguire; la presentazione di programmi differenziati che vengono analizzati, dibattuti, scelti e votati dagli elettori; consentono un reclutamento politico che permette l addestramento degli aspiranti candidati a ruoli di governo o parlamentari; aggregano interessi dei singoli elettori che riducono a unità. B) La disciplina costituzionale (artt. 18 e 49 Cost.) Il partito politico riceve una duplice disciplina: privatistica e pubblicistica. È innanzitutto un associazione non riconosciuta e come tale è assoggettata alle stesse norme del codice civile che si applicano alle associazioni culturali, ricreative o sportive. La natura privatistica dei partiti, però, risponde ad una sentita esigenza delle moderne democrazie: quella di garantire il ruolo di effettiva mediazione fra la società e le istituzioni ed evitare una eccessiva immedesimazione fra partito e Stato che si verificherebbe se i partiti fossero enti pubblici (si pensi, ad esempio, al regime di controlli). A questa concezione privatistica «si contrappone di fatto un partito politico tendente a porsi come vero e proprio centro di decisioni politiche dell intera collettività a fianco, e a volte al di sopra, degli organi ufficiali di governo (Parlamento, Governo)» (ORTINO). Questo spiega, allora, perché del partito politico si occupi anche la Costituzione sebbene in maniera molto generica: all art. 18 afferma che i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale; all art. 49 dispone che tutti i cittadini hanno il diritto di associarsi liberamente in partiti, per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale. L espressione «con metodo democratico» contenuta nell art. 49 Cost. è di non semplice né univoca interpretazione. A tal riguardo si può precisare che: a) essa implica il divieto assoluto del ricorso a qualsiasi forma di violenza, fisica o morale, diretta a imporre determinate idee o scelte politiche di partito (MORTATI);

19 Capitolo 1 La rappresentanza politica 111 b) non sembra, invece, che tale norma imponga di adottare una struttura effettivamente democratica anche all interno dei partiti, tale cioè da consentire a tutti gli associati una eguale partecipazione all attività di partito (MORTATI); c) la libertà di associazione subisce un solo controllo ideologico riguardo al programma di partito; tale controllo è previsto dalla stessa Costituzione (disp. trans. XII) al fine di impedire la ricostituzione del partito fascista. In questo caso si parla anche di «rottura della Costituzione» o di «autorottura», dal momento che è la stessa Costituzione che deroga ad altre norme da essa stessa posta. Le primarie Il dibattito sulla democraticità interna dei partiti e sulla possibilità di un più saldo raccordo tra eletti ed elettori si è ulteriormente sviluppato negli ultimi anni, concentrandosi soprattutto sulla scelta dei candidati da presentare agli elettori. Con l introduzione della formula delle elezioni primarie, si consente ai cittadini di incidere direttamente sulla scelta del leader e, conseguentemente, dei candidati da presentare alle consultazioni elettorali e sottrae, seppur parzialmente, tale scelta alle segreterie di partito. Le primarie sono tipiche del sistema statunitense, dove si ricorse ad esse già ai primi del Novecento per scegliere i candidati che i partiti presentano alle consultazioni per il Parlamento. Le primarie hanno così facilitato un più intenso raccordo tra la gente ed i candidati, limitando la possibilità dei partiti di imporre i propri uomini. Negli Stati Uniti, però, i partiti sono delle semplici compagini elettorali, istituzionalmente privi di ideologie radicali, che riconoscono nel modello americano il migliore possibile. In Italia, invece, sono presenti partiti con radicate tradizioni storiche e precisi riferimenti ideologici, capaci di sottoporre i propri candidati ed eletti ad una rigida disciplina e di operare capillarmente su tutto il territorio nazionale. Per quanto la diversità strutturale italiana costituisca una potenziale incognita circa la capacità delle primarie di conferire maggiore legittimità democratica ai candidati che si presentano alle elezioni il loro utilizzo si è diffuso anche in Italia, sebbene quasi esclusivamente nelle forze politiche di centrosinistra (da ultimo va ricordata l elezione del 15 dicembre 2013 di Matteo Renzi a Segretario del Partito Democratico). C) Il finanziamento pubblico dei partiti I partiti politici per svolgere la loro attività necessitano di una certa disponibilità economica, che copra le spese di organizzazione, propaganda ecc. I finanziamenti provengono dalla quota di iscrizione al partito e da finanziamenti privati. Il sistema del finanziamento pubblico è stato rivisto ad opera della L , n Rispetto al passato, almeno formalmente, i partiti italiani non sono più finanziati dallo Stato, ma ricevono un rimborso per le spese sostenute durante le campagne elettorali. A tale scopo sono stati istituiti quattro fondi, corrispondenti agli organi da rinnovare: Senato, Camera, Consiglio regionale e Parlamento europeo. Tale legge è stata più volte modificata soprattutto al fine di ridurre l importo del finanziamento ritenuto eccessivo e mal gestito. In particolare, con la L. 6 luglio 2012, n. 96 si è proceduto al dimezzamento dei finanziamenti che scendono dai circa 182 milioni a 91 milioni per il 2012, il 70% dei quali, pari a euro, viene corrisposto come rimborso delle spese per le

20 112 Parte seconda L organizzazione costituzionale italiana consultazioni elettorali e per l attività politica. Il restante 30%, cioè euro, viene erogato a titolo di cofinanziamento (art. 1, co. 1). La L. 96/2012 prevede, inoltre, la decurtazione del 5% dei finanziamenti a quei partiti che non garantiscano un adeguata rappresentanza di donne in lista, il che accade se il numero dei candidati del medesimo genere sia superiore ai due terzi del totale (art, 1, co. 7). Un importante novità è l introduzione del co-finanziamento pubblico-privato. L art. 2, L. 96/2012, prevede, infatti, l attribuzione ai partiti e ai movimenti politici un contributo annuo pari a 0,50 euro per ogni euro che essi abbiano ricevuto a titolo di quote associative e di erogazioni liberali annuali da parte di persone fisiche o enti. Ai fini del calcolo del contributo, sono prese in considerazione, nel limite massimo di euro annui per ogni persona fisica o ente erogante, le quote associative e le erogazioni liberali percepite. Per concorrere al contributo i partiti e i movimenti politici devono aver conseguito almeno il 2 per cento dei voti validi espressi nelle elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati o almeno un candidato eletto sotto il proprio simbolo alle elezioni per il rinnovo del Parlamento, dei membri del Parlamento europeo spettanti all Italia, dei consigli regionali o dei consigli delle province autonome di Trento e di Bolzano. Tale importo è suddiviso in misura eguale in quattro fondi, uno per ciascuna elezione. Per ogni fondo, a ciascun partito o movimento politico spetta un rimborso massimo proporzionale al numero di voti validi conseguiti nell ultima elezione. Di non poco conto è l introduzione della norma che prevede per l accesso ai contributi l obbligo per i partiti e movimenti politici di dotarsi di un atto costitutivo o di uno statuto pubblici, da trasmettere in copia ai Presidenti delle due Camere entro 45 giorni dalla data di svolgimento delle elezioni. Tale statuto deve essere conformato a principi democratici nella vita interna, con particolare riguardo alla scelta dei candidati, al rispetto delle minoranze e ai diritti degli iscritti (art. 5, co. 1). È stata, infine, istituita la Commissione per la trasparenza e il controllo dei bilanci dei partiti e dei movimenti politici, composta da 5 magistrati (1 designato dal Primo Presidente della Corte di Cassazione, 1 dal Presidente del Consiglio di Stato, 3 dal Presidente della Corte dei conti), cui è affidato il compito di controllare i rendiconti dei partiti. Da ultimo, con D.L. 28 dicembre 2013, n. 149, conv. con modif. in L. 21 febbraio 2014, n. 13, il Governo ha dettato una nuova e importante riforma. In particolare, l art. 12 prevede la possibilità per i cittadini di destinare ai partiti il 2 per mille delle proprie dichiarazioni dei redditi. Tuttavia, le quote non espressamente indicate restano allo Stato e non vengono ridistribuite. L art. 10 del decreto fissa anche in 100 mila euro l anno la somma che può essere destinata alle formazioni politiche, con una detrazione fiscale del 26% per importi compresi tra 30 euro e 30 mila euro annuo. È consentito, infine, ai partiti di finanziarsi anche con sms o iniziative simili (art. 13).