ATTUARE L AGENDA DIGITALE: INNOVAZIONE, SVILUPPO, DEMOCRAZIA

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1 ATTUARE L AGENDA DIGITALE: INNOVAZIONE, SVILUPPO, DEMOCRAZIA I Quaderni di THINK! N 5 ATTUARE L AGENDA DIGITALE: INNOVAZIONE, SVILUPPO, DEMOCRAZIA LOGIN ISBN: I Quaderni di THINK! 5 Rapporto THINK! 2013 Prezzo 11,00 A cura di: Enrico Acquati

2 I Quaderni di THINK! N 5 ATTUARE L AGENDA DIGITALE: INNOVAZIONE, SVILUPPO, DEMOCRAZIA Ottobre 2013 A cura di: Enrico Acquati

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4 Attuare l Agenda Digitale: Innovazione, Sviluppo, Democrazia PREFAZIONE di alessandro osnaghi 1 Il titolo di questo rapporto Attuare l Agenda digitale: innovazione, sviluppo, democrazia è molto impegnativo, in particolare nel contesto del nostro Paese che è in grave e cronico ritardo in relazione ai processi di automazione della pubblica amministrazione, comportando conseguenti perdite di competitività della società e dell economia italiane nel contesto internazionale, così come delle possibili iniziative sul piano della partecipazione democratica dei cittadini alla vita pubblica. A questo proposito il sistema informativo Italia non si può considerare da nessun punto di vista un sistema integrato, pur se alcune sue componenti possono essere considerare tecnologicamente aggiornate, intendendo con ciò anche il semplice allineamento allo stato della tecnologia. La maggiore criticità risiede nell impostazione che è stata adottata senza essere mai stata messa in discussione, che ha privilegiato l aderenza automatica della soluzioni tecnologiche alla struttura organizzativa e funzionale degli apparati: in questo modo l architettura del sistema informativo del Paese ha riprodotto in modo univoco l architettura del proprio modello istituzionale, senza preoccuparsi di analizzare le competenze attribuite agli enti e la loro divisione, quindi non preoccupandosi di verificare la loro coerenza sia complessiva che rispetto ai compiti del singolo ente. Per ricomporre e riportare a unità il sistema di relazioni tra cittadino e/o impresa e il sistema pubblico, occorre creare un nuovo modello per l architettura del sistema informativo dello Stato: uno dei temi cardine che devono essere affrontati è certamente quello della logica sottostante la definizione della struttura delle basi dati informative e, soprattutto, della loro accessibilità; centrale deve essere infatti la concezione che privilegia il cittadino e l impresa nei rapporti con il mondo pubblico e quindi col sistema di erogazione dei servizi generati dalle basi dati. A questo proposito essenziale risulta l attività del legislatore che deve emanare norme e regolamenti lineari e tra loro coerenti e sviluppare le linee guida di un attività progettuale che, partendo da studi di fattibilità che ne individuino gli ostacoli tecnici, le eventuali soluzioni alternative, le tempistiche, i costi e la più adeguate strutture di gestione, interpreti le priorità per il Paese e affidi all Agenzia per l Italia Digitale il compito di portarle a esecuzione. Nell ottica di creare uno Stato moderno, competitivo e democratico, che non discrimini più i cittadini su base territoriale nell erogazione dei servizi, il legislatore, l Agenzia e gli organi attuatori dovranno quindi munirsi di nuovi strumenti e paradigmi, per affrontare positivamente la rivoluzione tecnica e tecnologica che riguarderà tutti negli anni a venire. 1 THINK!, Direttore Area Pubblica Amministrazione I

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6 Attuare l Agenda Digitale: Innovazione, Sviluppo, Democrazia INDICE INTRODUZIONE 1 IL PROCESSO DI DIGITALIZZAZIONE DELLA PA IN ITALIA 7 Premessa: uno scenario sintetico 7 Nascita e sviluppo dei processi di informatizzazione 8 Gli organi di supervisione e coordinamento 11 Lo stato della legislazione per la Pubblica Amministrazione Digitale 13 UNA PROPOSTA: L APPROCCIO NECESSARIO 15 Le caratteristiche di un processo innovativo 15 L analisi e la reingegnerizzazione dei processi 15 La ricerca di equilibrio tra centro e periferia 16 L adozione di un ottica d integrazione e d interoperabilità 16 Estensione a tutti gli enti coinvolti su un determinato tema 16 Un approccio legislativo più efficiente 17 Tre progetti sistemici 18 Il Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) 18 L Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR) 20 L identità digitale 21 SCENARIO TECNOLOGICO 23 Premessa 23 Social Media nella PA 23 Mobilità e Mobile Government 24 I Big Data nella Pubblica Amministrazione 24 Il Cloud Computing nella Pubblica Amministrazione 25 L AGENDA DIGITALE ITALIANA 27 Un agenda per l Europa 27 Un Agenda per l Italia 30 Verso un Agenda per il Mediterraneo 32 L AGENZIA PER L ITALIA DIGITALE 35 Premessa 35 La struttura dell Agenzia 37 IL TEMA DELLA GOVERNANCE 40 Premessa 40 Lo schema di riferimento 40 III

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8 Attuare l Agenda Digitale: Innovazione, Sviluppo, Democrazia INTRODUZIONE Il rapporto tra tecnologia ICT e pubblica amministrazione è un tema ricorrente, oggetto di studi e ricerche e, sempre più, di discussione e confronto accademico, istituzionale e tra gli operatori del settore. Nel tempo i termini del dibattito si sono ampliati, seguendo lo sviluppo delle tecnologie e del ruolo che rivestono in tutte le organizzazioni in cui vengono utilizzate, ponendo al centro il tema dell innovazione e del pieno utilizzo della capacità innovativa che le tecnologie possiedono. L attuale crisi economica ha inoltre portato alla ribalta un altro tema, quello della necessità di aprire una nuova fase di sviluppo e in esso, cruciale, l incremento della produttività complessiva del sistema: in questa prospettiva, l innovazione è il fattore determinante sia come utilizzo diretto degli strumenti stessi, le tecnologie, sia come elemento che porta all innovazione dei prodotti, dei processi e della loro realizzazione; ma proprio per i caratteri sistemici della crisi attuale vi è un ulteriore e determinante elemento di riferimento generale: tecnologia, innovazione e sviluppo devono essere coniugati all interno di uno scenario fortemente caratterizzato in termini di democrazia, all interno del quale tutto ciò si deve svolgere. E il fattore, per così dire, del cambiamento necessario: innovazione non più solo come processo dell economia ma come condizione generale del sistema Paese. Il dibattito ha vissuto, come noto, diverse fasi: in un primo tempo il tema era (quasi) esclusivamente tecnologico, nel senso che la discussione e le decisioni operative, pur avendo sullo sfondo le esigenze e le caratteristiche degli enti pubblici, erano concentrate sul tema della tecnologia, dell incompatibilità tecnologica dei sistemi proprietari, piuttosto che su quello dell insufficienza delle infrastrutture di comunicazione; l aspetto funzionale era presente, ma comunque subordinato a quello tecnologico: mancava completamente una visione della pubblica amministrazione in termini di struttura sistemica, costituita cioè da elementi correlati tra loro e con il mondo esterno a essa, i cittadini e le imprese. Il risultato è stato il moltiplicarsi di sistemi informativi tra loro non comunicanti sia per fattori tecnologici (incompatibilità) sia per il disegno progettuale seguito. In un secondo tempo, abbastanza recente, l oggetto del dibattito e dell interesse degli addetti ai lavori, in riferimento non solo alla pubblica amministrazione ma in una prospettiva generale, si è modificato passando dalla tecnologia all innovazione. Il nuovo tema è stato tuttavia sviluppato mantenendo una sorta di equivalenza concettuale, tendendo cioè a identificare, anche se in modo non esplicito, l innovazione con la tecnologia, atteggiamento che non ha permesso di mettere in luce il potenziale che il nuovo concetto, e l impostazione delle azioni che ne sarebbero derivate, avrebbero contenuto in sé. Innovare è, per così dire, pre-tecnologico, è cambiamento ma nel senso preciso di progredire rispetto alla situazione data, è il risultato di un processo di accumulazione dei risultati di numerosi atti che incidono sugli elementi costitutivi l oggetto considerato; innovare è quindi studiare e analizzare l oggetto, il sistema dato, qualunque esso sia, identificarne gli elementi costitutivi e le loro relazioni e riformularli in un ottica di progresso e cambiamento, sia del singolo elemento sia dell intero sistema cui l elemento appartiene. In questa prospettiva, la tecnologia è sia lo scenario delle opportunità e delle funzionalità nuove messe a disposizione, sia lo strumento che permette l implementazione del sistema su cui si opera. 1

9 QUADERNI DI THINK! Nella pubblica amministrazione non si è sviluppato un processo di questo genere: sovrapponendo innovazione e tecnologia si è di fatto proseguito sostanzialmente come prima, secondo le medesime logiche di approccio. Si è continuato a calare le soluzioni tecnologiche sulle funzionalità degli enti pubblici, non ottenendo alcun risultato in termini di innovazione, in altre parole non sfruttando il carattere fondativo dell innovazione di processo, in una pubblica amministrazione che invece avrebbe avuto bisogno di passare da una logica per singolo prodotto (uno specifico adempimento ma anche un determinato servizio) ad una logica per processi. Fondamentale sarebbe stata un attività preliminare di analisi dei processi, sia interni sia verso l esterno, e una loro riformulazione che, superando incongruenze, artificiosità e farraginosità che li caratterizzano ancora oggi, producesse elementi di novità e di progresso nei processi stessi, che solo successivamente avrebbero potuto essere rivestiti di tecnologia. Beninteso, è innegabile che vi siano situazioni correttamente impostate, nella prospettiva metodologica che qui si sta sintetizzando (perfino in modo estremo) ma non è più rinviabile il problema centrale di estendere l approccio a tutto il sistema pubblico. Proprio perché sembrerebbe avviarsi una nuova fase nella lunga, complessa e niente affatto lineare storia dell informatizzazione degli enti pubblici, non si può più avere reticenza o timidezza: ancora con sintesi estrema, l operazione da fare sarebbe quella di smontare e rimontare la pubblica amministrazione, cambiando le coordinate di riferimento, cioè passando dal procedimento e dall atto al processo e al progetto. Quanto al tema dello sviluppo, non può più essere visto se non organicamente come sviluppo economico e insieme sociale ed umano, come risultato di un processo che deve investire sia le strutture sociali sia i singoli individui, che deve avere effetti anche su di loro, in termini di miglioramento delle condizioni sociali e delle condizioni di vita delle persone. Fino all esplosione della crisi attuale, è rimasto con tutto il suo pesol accento sull importanza della crescita economica per via industriale, per nulla bilanciato da frettolose teorie (e, il che è ben più grave, politiche pubbliche economiche, industriali e di ricerca) che sposavano con furia ideologica lo scenario del post industriale. Forse la crisi, la recessione e la necessità di ridefinire orizzonte e politiche europee sono i fattori che conducono ad un approccio di più ampio respiro, capace di produrre politiche più equilibrate e coerenti, sotto il profilo finanziario come sotto quello produttivo, approccio che guardi alla produzione di servizi di qualità ma senza rinunciare a quella dei beni materiali. Gli apparati pubblici sono parte rilevante di un processo generale di cambiamento, in quanto oggetto e agente per lo sviluppo: oggetto, perché questi temi devono investire anche la pubblica amministrazione, in un processo di sua evoluzione e mutamento che la mantenga costantemente al passo con i tempi ; agente, perché la pubblica amministrazione, dalla ricerca al sistema dell istruzione, dalle politiche territoriale ed insediative a quelle del welfare, dalla gestione dei servizi fondamentali alla responsabilità non delegabile né declinabile di riconoscere esigenze e bisogni di cui nessuna teoria del mercato potrà mai occuparsi è, come diceva Luigi Einaudi, un fattore produttivo indispensabile. Il nodo da sciogliere, tutto politico e per nulla tecnologico, è cosa debba fare la pubblica amministrazione: adempimenti o autorizzazioni? oppure politiche pubbliche? Su questo è aperto un confronto disciplinare e politico, finanziario e di potere reale e istituzionale. O, forse meglio, lo è stato e non lo è più, dopo anni di una cultura di governo basata sulla riduzione e non sul controllo e rimodulazione della spesa pubblica: in Italia non ci siamo ancora accorti 2

10 Attuare l Agenda Digitale: Innovazione, Sviluppo, Democrazia che nei Paesi più avanzati questo tema è superato, e perfino nel FMI! Forse in questo risiede una delle ragioni non ultime della crisidi sistema che stiamo attraversando: il tema, assolutamente fondamentale, oggi è quasi scomparso dal dibattito pubblico italiano, per lo meno da quello esplicito, certamente dalla discussione politica e dai talk show, impegnati, entrambi, su altri temi. Ecco da dove s introduce il terzo tema, quello della democrazia. Per quanto ci riguarda, democrazia si traduce, fondamentalmente, in uguaglianza di fronte alle soluzioni tecnologiche, facilità del loro utilizzo, mancanza di ostacoli all accesso di dati e procedure, tutte caratteristiche non propriamente tipiche delle soluzioni utilizzate dalla pubblica amministrazione, come può essere sperimentato da chiunque, anche se non mancano esempi ed esperienze positive. Si pensi all impossibilità di accedere ai propri dati sanitari, per esempio in caso d incidente o di malattia, da una struttura sanitaria non appartenete alla regione di residenza, piuttosto che alla complessità e dalla difficoltà che si riscontrano nello svolgimento di pratiche amministrative di vario genere: la pubblica amministrazione, anche nell affrontare il tema dell automazione delle proprie procedure, ha mantenuto, verso i cittadini e le imprese, lo stesso atteggiamento di sostanziale sfiducia (quando non di arroganza) nei confronti dei destinatari dei suoi servizi, quasi fossero minorenni incapaci di agire autonomamente. Senz altro vi sono anche i problemi di un corpus normativo in parte vecchio per età, in parte vecchio per logica, in parte normalmente poco attento ai risvolti procedurali, organizzativi e gestionali: paradossalmente, l introduzione delle tecnologie ICT ha finito per consolidare una situazione critica e non accettabile, rendendola così ancora più rigida perché strutturalmente più formalizzata e formalizzante. Tutto questo si traduce sostanzialmente in un debito di democrazia. Un secondo aspetto della dimensione democratica dei processi d innovazione, che vale la pena di richiamare, è quello normativo. La produzione legislativa che riguarda il settore è frammentaria, disorganica e poco chiara, come è illustrato in un apposito paragrafo del presente lavoro: realizzata per fasi successive, includendo nuove direttive in leggi precedenti (aspetto che purtroppo caratterizza in generale il modo di produrre le leggi nel nostro Paese), aggiungendo e modificando compiti e funzioni di enti già esistenti o creandone di nuovi, mescolando aspetti di principio con temi operativi nel medesimo testo, costituisce un corpus certamente non adeguato alle reali necessità e, inoltre, risulta di difficile lettura ed interpretazione da parte dei soggetti interessati. Anche in questo caso si è sostanzialmente di fronte ad un debito di democrazia, perché leggi fatte in questo modo pongono di per sé una notevole difficoltà implementativa alle attività e ai processi di automazione. È indispensabile che si proceda a una sostanziale riscrittura delle norme in un ottica sistematica e organica, avendo in vista anche un obiettivo di chiarezza e trasparenza. Questi sembrano essere gli aspetti e i problemi che hanno influenzato negli anni scorsi, e presenti ancora oggi, lo svolgimento del processo di automazione nella pubblica amministrazione italiana. Sono stati ripresi e sinteticamente nuovamente illustrati in questo nuovo studio in quanto elementi critici da superare ed eliminare, una sorta di precondizione assoluta: nel testo si fa riferimento anche a possibili strategie che potrebbero essere seguite in questa prospettiva. Proprio in considerazione delle tecnologie oggi disponibili, delle caratteristiche funzionali degli enti pubblici e del loro campo d intervento, non è più possibile 3

11 QUADERNI DI THINK! affrontare i progetti di automazione in modo individuale, ente per ente; al contrario, occorre definire progetti sistemici a scala e valenza nazionale che vedano coinvolti tutti gli enti che insistono su un determinato tema: non si devono progettare, ad esempio, soluzioni per le singole ASL o anche per le singole regioni, ma progettare in ottica di sistema Paese, per superare le frammentazioni e le difficoltà di accesso, tenendo così insieme innovazione, sviluppo e democrazia. Il volume riporta, a questo proposito, dei casi che esemplificano un approccio progettuale sistemico; non si tratta di studi di fattibilità, attività comunque indispensabile e fondamentale in questo contesto, in quanto non è questa la sede per attività così complesse: si è solo cercato di fare degli esempi, probabilmente anche incompleti, dell approccio necessario, nell ottica di favorire l affermazione di un metodo nuovo e più efficace. Un breve cenno al rapporto tra Agenda digitale europea e quella italiana, tema che peraltro è discusso nel volume: pur se l agenda europea con il susseguirsi delle edizioni ha forse perso parte della linearità iniziale e si è trasformata da obiettivi di forte valenza strategica a prevalenti obiettivi operativi, essa resta comunque la cornice all interno della quale si articola l agenda digitale italiana: anche questo, peraltro, è un fattore che richiama alla necessità del livello politico nel sistema di governance, in quanto interlocutore indispensabile e non surrogabile delle istanze politiche sovranazionali e comunitarie. A proposito di Agenda digitale, essendo gli assi d interpretazione indicati come innovazione, sviluppo e democrazia si è voluto accennare anche a un aspetto che, come detto nel testo, potrebbe apparire azzardato: un paragrafo è infatti dedicato all ipotesi di una Agenda digitale per il Mediterraneo. L argomento è certamente complesso e richiederebbe una trattazione specifica, ma si è voluto porlo all attenzione in quanto tema attuale, per molti motivi, non solo per quelli che riporta la cronaca ormai quotidiana, e comunque destinato a divenire inevitabilmente un tema che coinvolgerà non solo il nostro paese, ma anche le istituzioni europee: i paesi del Nord Africa che si affacciano sul Mediterraneo stanno già sviluppando interessanti progetti di utilizzo delle tecnologie, ma è innegabile che i paesi europei che tradizionalmente hanno avuto e hanno relazioni con questi paesi potrebbero trasferire knowhow ed esperienze, utili ad accelerare lo sviluppo già in corso, ed a favorire così lo sviluppo e il consolidamento della democrazia. Ancora un osservazione relativa alla situazione della pubblica amministrazione italiana: affrontare i progetti di automazione nell ottica cui si è accennato pone immediatamente due ordini di problemi: la necessità di un unica struttura di governo, gestione e sviluppo dei piani di automazione e la necessità di definire un opportuno sistema di governance. Per quanto riguarda il primo aspetto, la recente costituzione dell Agenzia per l Italia Digitale è un segnale di grande interesse e che porta a ritenere che i problemi, che anche qui si è cercato di indicare, potranno essere finalmente affrontati, a condizione naturalmente che l Agenzia possa disporre di tutte le risorse, umane ed economiche, necessarie. Il secondo aspetto è, forse, più complesso, almeno nella fase del suo disegno: in un effettivo sistema di governance deve essere previsto un adeguato e corrispondente livello specificamente politico, cui competa di individuare le priorità, le aree d intervento che si vogliono affrontare in termini di progetti da implementare successivamente; questo livello deve essere snello, in modo da non rallentare (e in passato addirittura 4

12 Attuare l Agenda Digitale: Innovazione, Sviluppo, Democrazia si è visto ostacolare!) i processi a valle e deve agire con ampia conoscenza e consapevolezza delle necessità del Paese. Ultima nota è il ringraziamento a Camilla Bellini, per la realizzazione del rapporto e a Michele Ghisetti, per la collaborazione sui temi legislativi, entrambi Junior Analyst di The Innovation Group. 5

13 6 QUADERNI DI THINK!

14 Attuare l Agenda Digitale: Innovazione, Sviluppo, Democrazia IL PROCESSO DI DIGITALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE IN ITALIA Premessa: uno scenario sintetico Il tema della digitalizzazione dell amministrazione pubblica italiana è parte centrale, e strettamente collegata, del più ampio problema di ammodernamento dell amministrazione pubblica stessa, che è entrato nel dibattito e nell azione politica del Paese dall inizio degli anni 90. In particolare, tra il 1996 e il 2001, l uso pervasivo di risorse e tecnologie ICT è stato presentato, dai quattro governi di centro- sinistra della XIII legislatura, come l effettivo elemento strategico all interno del programma di modernizzazione delle amministrazioni dello Stato italiano. D altra parte, le linee guida delineate da questi governi, ed in particolare dal governo Amato con l approvazione nel giugno 2000 del Piano d Azione per l egovernment, ritenute allora innovative e coerenti con una visione globale dell informatizzazione degli enti locali e delle amministrazioni centrali, sono in seguito venute meno. A questo proposito vale la pena ricordare che, su alcuni temi quali l introduzione della firma digitale e la progettazione della Carta d Identità Elettronica, l Italia, sulla scia di quella visione strategica, aveva raggiunto posizioni di primato in quanto primo paese a definire le specifiche relative ai due temi. La mancata implementazione delle linee guida, cui in precedenza si è fatto riferimento, ha purtroppo avuto come conseguenza anche il sostanziale fallimento di queste iniziative, facendo così perdere posizioni al Paese nello scenario internazionale dell innovazione nella PA. Dal 2001 il processo di digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche è entrato in un circolo di conflittualità politica maggioranza opposizione, che lo ha portato, negli ultimi dieci anni, ad essere rimaneggiato e riprogrammato in maniera poco razionale e non obiettiva in diverse occasioni: si sono via via privilegiati la politica e il dibattito allo sviluppo di un processo, necessariamente complesso, ed in parte senza possibilità di visibilità politica, ma che richiede continuità e che, per le sue caratteristiche e dimensioni, dovrebbe essere sviluppato solo attraverso più legislature. È quest ultimo un aspetto di estrema importanza, in realtà completamente ignorato dalla discussione politica di questi anni: non si è infatti mai posto l accento sulle caratteristiche dei progetti da implementare, e quindi sulla necessità di realizzare progetti di carattere nazionale, che coinvolgano amministrazioni sia centrali sia locali e che, inevitabilmente, richiedono numerosi anni per la loro completa implementazione. Su questi aspetti si tornerà comunque in modo più approfondito in seguito, in sede di formulazione di un corretto approccio ai processi di automazione della PA. A partire dal 2001, il processo di informatizzazione della PA ha quindi rallentato e si è svolto con modalità non lineari, in particolare a causa di due fenomeni: da un lato, le continue modifiche (nominali e di competenze) dei Ministeri adibiti alla sua programmazione e supervisione - scorporando e riunendo di legislazione in legislazione il dipartimento dedicato all innovazione tecnologica e quello relativo alla funzione pubblica e, dall altro, la trasformazione di un processo di relazioni paritetiche tra enti 7

15 QUADERNI DI THINK! locali e amministrazioni centrali (per come era concepito nel piano d azione indicato in precedenza e adattabile ad un modello federale), in un programma a carattere centralizzato, non più coordinato da un organismo autonomo ed indipendente, e pertanto strumento utilizzabile dalle diverse politiche di governo che si sono negli anni susseguite. Ai contrasti politici si è poi aggiunta una notevole confusione ed inefficienza sul piano normativo e regolamentare sia introducendo, ad esempio, strumenti, in realtà non rispondenti ad esigenze effettive, di autenticazione telematica per l accesso ai servizi - quali la Carta Nazionale dei Servizi (CNS) - sia strumentalizzando decreti tecnici con lo scopo di accrescere le funzioni operative del Ministro per l innovazione e le Tecnologie, sottraendole alla responsabilità dell AIPA, e del Centro Tecnico, come meglio si vedrà nel seguito. Negli ultimi dieci anni, inoltre, i principi d integrazione e interoperabilità, sia tra i servizi sia tra gli enti e le amministrazioni abilitati alla loro erogazione, sono stati accantonati, privilegiando al loro posto l attuazione di progetti di front-office e l erogazione di singoli servizi a livello centrale, e lasciando che gli enti locali si adattassero alle normative vigenti e alle proprie necessità, senza stabilire standard applicativi e infrastrutturali che ne regolassero l attuazione e lo sviluppo. Con ciò non si vuole, ovviamente, negare che siano stati realizzati alcuni importanti progetti, pur se il panorama generale corrisponde a quanto appena descritto. Nascita e sviluppo dei processi di informatizzazione Per una corretta valutazione degli effetti della situazione appena descritta, occorre considerare come si sono svolti i processi d informatizzazione nelle pubbliche amministrazioni, sia centrali sia locali, nel corso degli anni. Questi processi si sono distinti per due caratteristiche ricorrenti: l assunzione dell ente come organo individuale, non inserito in un contesto di relazioni generale; l assenza di un analisi ex ante degli aspetti organizzativo-funzionali degli enti in cui venivano realizzati, senza cambiamenti del contesto di riferimento, ovvero senza passare da una logica basata sul procedimento e sull atto ad una logica basata sul processo e sul progetto. A partire da una fase iniziale di diffusione delle tecnologie ICT nelle amministrazioni italiane, i progetti di automazione sono stati infatti costruiti ed implementati per ogni singolo ente, ognuno percepito come una struttura indipendente. Questi progetti, inoltre, non tenevano conto della complessità organizzativa e funzionale degli enti stessi: in particolare, i progetti si sono sviluppati adottando un approccio per silos funzionali, erigendo in questo modo barriere all accesso e alla condivisione di informazioni, servizi e strutture sia tra gli enti sia all interno di uno stesso ente. Questi progetti sono nati in modo autonomo, orientati all efficientamento di singole attività e rivolti alle necessità di alcune aree funzionali delimitate, con una visione chiusa, che a posteriori si è rivelata incompleta. Proprio per loro natura, dunque, i primi progetti di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni si sono rivolti a funzioni tipiche e ad attività amministrative delimitate, in un ottica di autonomia e segmentazione rispetto al funzionamento complessivo degli enti, quali ad esempio i bilanci e le paghe stipendi. In una fase successiva, questo processo ha iniziato ad assumere, in alcuni casi, dei contorni più ampi 8

16 Attuare l Agenda Digitale: Innovazione, Sviluppo, Democrazia rispetto ai primi progetti, in quanto venivano considerati non più i singoli compiti, ma l insieme di compiti per singole unità funzionali; in ogni caso, di nuovo, non si è mai abbandonato quel principio di chiusura che già caratterizzava i precedenti progetti per attività: in questo modo sono state metodicamente create delle isole funzionali non comunicanti tra loro, basate su standard e principi stabiliti caso per caso. I progetti così caratterizzati, che per anni hanno inciso sul processo di digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche in Italia, sono stati in alcuni casi presentati in programmi più complessi, mostrando una velleità da piano integrato e sistemico, mentre in realtà risultavano essere una semplice somma di progetti per silos funzionali: questa somma nulla aveva a che spartire con il principio di progetto sistemico, ritenuto oggi fondamentale per la creazione di una pubblica amministrazione informatizzata in modo efficiente. In generale poi questi progetti si sono sempre basati, nelle loro fasi di sviluppo ed implementazione, su un approccio per parti, per cui le singole componenti di un piano venivano sviluppate nel dettaglio e connesse tra loro, con lo scopo di creare delle componenti di maggiore complessità, solo successivamente. Insieme al problema dell approccio per silos funzionali, un altro aspetto ha caratterizzato lo sviluppo dei primi progetti di digitalizzazione della pubblica amministrazione: è venuta infattia mancare una fase di analisi e riorganizzazione della pubblica amministrazione stessa, volta a precedere e ad integrare il processo della sua digitalizzazione. Quest ultimo, infatti, insieme all attenzione verso le nuove tecnologie ICT, avrebbe potuto essere utilizzato al fine di effettuare una sostanziale re-ingegnerizzazione e ristrutturazione dei processi interni della pubblica amministrazione e conseguentemente dei servizi e delle loro modalità di erogazione, ciò al fine di costruire una struttura pubblica meno burocratica e più flessibile. D altra parte, a causa della scarsa conoscenza delle potenzialità legate all adozione dell ICT nei vari livelli delle strutture della pubblica amministrazione, questa occasione non è stata sfruttata, finendo per ridurre il potenziale innovativo dei progetti di digitalizzazione al puro inserimento di tecnologia all interno della struttura interessata, lasciando invariata, in uno scenario digitale, la natura analogica dei processi materiali degli enti pubblici. A causa di queste caratteristiche, così come delle modalità in cui sono stati concepiti e implementati i primi progetti, l informatizzazione dell amministrazione pubblica italiana si è svolta sostanzialmente in modo inefficiente, producendo significativi effetti sia in termini economici e funzionali, sia nella fornitura di servizi ai cittadini. Sicuramente noti sono, ad esempio, i malfunzionamenti e gli errori legati ai dati anagrafici, alla loro registrazione e condivisione. È infatti comune l esperienza di dover comunicare ripetutamente un determinato dato personale a differenti enti pubblici, che dichiarano sistematicamente di non disporre di tale informazione nei propri archivi: l ufficio anagrafe, i carabinieri e la polizia, le ASL, le prefetture, gli uffici della motorizzazione civile operano come noto su dati non condivisi e per processi che, se dematerializzati, spesso hanno adottato forme e standard (tecnici e semantici) non comparabili tra loro e difficilmente uniformabili. Questa modalità di conservazione e gestione dei dati evidenzia inoltre un approccio alla pubblica amministrazione e alla sua informatizzazione che non si è sviluppato intorno al cittadino, alle imprese, e ai loro bisogni, ma che si è limitato alla diffusione di soluzioni tecnologiche, a discrezione del singolo ente: conseguenza è stata che le 9

17 QUADERNI DI THINK! amministrazioni ricorrevano (e ricorrono ancora oggi) ai cittadini come mezzo di interconnessione obbligata; si pensi al caso in cui un cittadino smarrisca il proprio portafoglio: questa eventualità si traduce, nell ottica appena descritta, nella necessità, per il cittadino, di recarsi almeno in tanti uffici quanti sono i documenti smarriti, provocando perdite sia in termini di tempo sia economiche, a fronte del fatto che una banale connessione internet potrebbe oggi, almeno in parte, permettere un maggiore livello di comunicazione diretta tra gli enti e semplificare la vita al cittadino riducendone gli spostamenti fisici. Come ulteriore esemplificazione delle modalità con cui sono stati implementati i processi di informatizzazione negli ultimi quarant anni in Italia, è utile considerare ad esempio lo stato dei sistemi informativi nei comuni italiani. Il processo di automazione di questi enti si è sviluppato sotto l effetto combinato di due elementi: la dimensione (ad esempio in termini di numero di residenti) e la produzione legislativa, legata al principio della gerarchia delle fonti, cioè alla necessità di tenere in considerazione tutti i diversi strati della produzione legislativa e ai loro rapporti gerarchici : legislazione statale, legislazione regionale, attività normative comunali. I primi ad intraprendere un processo di automatizzazione sono stati, in questo contesto, i comuni di maggiori dimensioni, che hanno iniziato ad informatizzare aree amministrative, come quelle della contabilità e bilancio, seguite poi da quelle legate ai servizi demografici ed infine da quelle relative alle altre funzioni amministrative. Successivamente, ma sostanzialmente con le medesime caratteristiche implementative, il processo è stato esteso anche agli enti di minori dimensioni. Ciò che però ha effettivamente segnato questo processo è stata la tendenza a privilegiare, negli enti locali, la diffusione di una logica di quantità, a scapito della qualità delle applicazioni e delle effettive funzionalità rese disponibili: in un epoca in cui i sistemi erano proprietari, ogni ente si dotava di una propria infrastruttura, rendendo intrinseca al sistema informativo stesso l impossibilità di base a comunicare con altri enti, fatto che, su larga scala, ha ostacolato l adozione di un paradigma di interoperabilità tra le amministrazioni pubbliche sia centrali sia periferiche. A questo proposito, si può ricordare come la mancanza di una visione sistemica nel processo d informatizzazione degli enti pubblici abbia portato, in pratica, al fallimento di alcuni interessanti sistemi informativi territoriali (SIT), realizzati dalle regioni, in quanto spesso i comuni destinatari della verifica e della convalida dei dati, utili all implementazione di tali sistemi, si sono rivelati tecnologicamente male equipaggiati (e/o incompatibili), vanificando il buon esito degli investimenti regionali. Spesso questi malfunzionamenti si sono quindi tradotti in altrettanti danni economici, con costi dalla crescita molto significativa e sprechi consistenti. L assenza di coordinamento e di standardizzazione dei processi (dovuta all inesistenza di una visione globale che li rendesse sistemici), così come la loro mancata re-ingegnerizzazione, ha infatti promosso il diffondersi di fenomeni di duplicazione dei costi, sia per le pubbliche amministrazioni, sia per le famiglie e le imprese: le prime sono state costrette, come detto, alla gestione ed allo sviluppo autonomi dell informatizzazione dei processi, così come all emissione ripetuta di eventuali documenti e certificati; le seconde, invece, come destinatarie del prodotto ultimo del processo, si sono trovate imputati costi in termini di tempo e di spreco di energie, che le tecnologie ICT, in una loro piena e coerente implementazione, avrebbero potuto ridurre ed ottimizzare. 10

18 Attuare l Agenda Digitale: Innovazione, Sviluppo, Democrazia Gli organi di supervisione e coordinamento Nel corso degli anni, come accennato in premessa, si sono succeduti diversi enti, a livello centrale, con compiti di coordinamento e controllo. Oltre all AIPA (Autorità per l Informatica nella Pubblica Amministrazione) e al Centro Tecnico per la RUPA, altri tre organi si sono susseguiti, con nomi diversi e funzioni variabili, nello scenario dell automazione pubblica: il CNIPA (Centro Nazionale per l Informatica nella Pubblica Amministrazione), il DigitPA ed infine, oggi, l Agenzia per l Italia Digitale. L istituzione dell AIPA, tramite decreto datato febbraio 1993, evento riconducibile a quel processo di trasformazione e riqualificazione dell amministrazione pubblica italiana, di cui si è accennato in premessa, ha sancito la comparsa nello scenario istituzionale italiano di un organo che aveva un ruolo relativamente indipendente dal governo, vedendosi attribuire un numero consistente di compiti e funzioni cui poteva far fronte secondo i principi di autonomia ed indipendenza: l AIPA si trovò quindi attribuiti compiti di vigilanza e monitoraggio sul mercato dell informatica pubblica, e di promozione e realizzazione di grandi progetti infrastrutturali, oltre che di redazione e pubblicazione di relazioni annuali sullo stato dell informatizzazione italiana. Attraverso questo organo, i governi degli anni 90 delinearono un programma per la digitalizzazione costruito intorno al cittadino e ai suoi bisogni, intesi come richieste svincolate da legami di competenza territoriale o di residenza, semplificate nella domanda di dati e informazioni, e ridotte al minimo in termini di numero di contatti con le amministrazioni. Inoltre, particolarmente rilevante fu la definizione di un progetto per la creazione di un architettura d interconnessione telematica delle amministrazioni, chiamata Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (RUPA) cui aderirono, in sede di conferenza unificata, tutte le amministrazioni locali. D altra parte, i cambi di legislatura e le incertezze nei programmi di governo portarono rallentamenti importanti nell attuazione di questa iniziativa (così come di altre), già delineata e coperta da finanziamenti: oltre ad una modifica del nome, ora Sistema Pubblico di Connettività (SPC), poche novità furono introdotte, senza per altro ottenere l adesione concertata delle amministrazioni locali. Attuata, questa iniziativa si trasformò quindi in un architettura a controllo centralizzato che poche amministrazioni accettarono e a cui si adeguarono. I cambi di governo non portarono interventi e modifiche solo sul piano delle iniziative e dei progetti per un Italia digitale. Sul piano organizzativo, l AIPA, negli anni, fu privata di alcune sue funzioni e competenze, tant è che, nel 2003, l AIPA e il Centro Tecnico della RUPA furono assorbite da un unico organo, lo CNIPA. Durante gli anni in cui fu attivo, al di là delle diatribe sui piani e i progetti operativi da affrontare ed implementare, il CNIPA promosse l automazione della PA, in particolare tramite l introduzione, nel 2005, del Codice dell Amministrazione Digitale (CAD): questo fu immediatamente riconosciuto come uno strumento normativo per delineare in forma univoca le linee guida del processo di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche, benché, in seguito, alcune lacune e modifiche abbiano portato ad una sostanziale confusione nella base normativa di questo processo, come trattato in un paragrafo successivo del volume. D altra parte, negli anni di attività del CNIPA, benché indubbi successi siano stati poi rilevati in specifici settori, così come in relazione all uso di specifici strumenti, si è verificato che l integrazione dei 11

19 QUADERNI DI THINK! procedimenti amministrativi e dei servizi delle diverse amministrazioni, in un ottica di interoperabilità e cooperazione, fu scarsamente applicata, e che l erogazione di servizi online rimase pressoché sconosciuta. Figura 1: Sintesi delle funzioni e i compiti degli organi per un Italia Digitale ( ) AIPA ( ) CNIPA ( ) DigitPA( ) La preparazione e la pubblicazione delle norme tecniche; La valutazione della coerenza delle strategie di innovazione del Governo e le attività ICT della PAC; La definizione e la gestione di progetti ad elevato contenuto innovativo nell impiego dell ICT nella PA; Attività di consulenza nei confronti degli organi e delle funzioni direttive delle PA; La gestione dei rapporti e delle collaborazioni finalizzate alla creazione della Società dell informazione, in sede europea ed internazionale; La predisposizione di un piano strategico triennale dei progetti e degli interventi sui sistemi informativi delle amministrazioni. Fonte: Think! Il monitoraggio e il controllo delle tecnologie della comunicazione e dell informazione per lo sviluppo del paese e nell evoluzione dei servizi della PA; La realizzazione di progetti di natura strategica ed altamente innovativi; La predisposizione delle norme tecniche per la gestione ed il mantenimento dei sistemi informativi della PA; La conduzione dei rapporti internazionali in materia di innovazione e digitalizzazione della PA. Funzioni di emanazione di regole, standard e guide tecniche, nonché di vigilanza e controllo sul rispetto di norme; Funzioni di valutazione, di monitoraggio e di coordinamento dei progetti; Funzioni di predisposizione, realizzazione e gestione di interventi e progetti di innovazione; Funzioni di consulenza e proposta L ente continua inoltre a svolgere ogni altra funzione prevista da leggi e regolamenti già attribuita allo CNIPA. In seguito, di fronte ai suoi elevati costi di gestione e alla necessità generalizzata di adattarsi alle politiche di taglio alla spesa pubblica, lo CNIPA si trovò di nuovo al centro di un processo di ridefinizione dei propri compiti: le sue funzioni furono infatti razionalizzate per mezzo di alcune modifiche organizzativo-istituzionali, tra cui un nuovo cambio di denominazione, da CNIPA a DigitPA. Nel 2009 nasce pertanto DigitPA, definito ancora una volta come ente pubblico non economico, con competenza nel settore delle tecnologie ICT nell ambito della pubblica amministrazione, che opera secondo le direttive e sotto la vigilanza del Presidente del Consiglio (o del Ministro delegato), con autonomia tecnica e funzionale, amministrativa, contabile, finanziaria e patrimoniale. Per portare alcuni esempi del tipo di modifiche che furono apportate al CNIPA, e che portarono alla definizione di questo nuovo ente, è utile ricordare l introduzione della pratica di riscossione di percentuali (a carico degli aggiudicatari) sul valore dei contratti sottoposti a parere consultivo dell ente, 12

20 Attuare l Agenda Digitale: Innovazione, Sviluppo, Democrazia la riduzione del personale a 120 addetti (dai 200 presenti nello CNIPA), e l esclusiva, riservata a DigitPA, della promozione sul mercato dell offerta di prodotti, servizi e know-how digitali. D altra parte, oltre all introduzione di interventi volti ad arginare la problematica dei costi, cambiamenti furono riscontrati anche in materia di responsabilità interne all ente: quella della stesura del piano triennale dei progetti e degli interventi di sviluppo dei sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni venne infatti trasferita dalla DigitPA al Presidente del Consiglio dei Ministri (o ad un Ministro delegato), così come le competenze relative ai rapporti con gli organi dell Unione Europea e quelli internazionali. I risultati derivanti dalla ridefinizione di questo organo sono tuttavia apparsi negli anni modesti: la DigitPA dimostrò infatti sostanziali difficoltà in fase di avvio, suscitando perplessità riguardo alla sua reale capacità di perseguire un ruolo di governance e di guida del processo di automazione delle pubbliche amministrazioni. Di conseguenza, la mancata copertura di tale ruolo da parte di DigitPA portò nuovamente questo ente nel mirino delle riforme e dei decreti, sancendo nel 2012 la nascita dell attuale Agenzia per l Italia Digitale. I continui cambi di rotta, e la sostanziale (nonché conseguente) inefficacia operativa degli organi che si sono susseguiti negli ultimi vent anni, hanno reso quindi evidente le problematiche relative alla struttura di governo e alla governance del processo di automazione della pubblica amministrazione in Italia. Gli enti che sono stati proposti negli anni per guidare questo processo si sono infatti dimostrati spesso troppo deboli ed inclini a tralasciare la propria indipendenza ed autonomia, senza riuscire in questo modo ad imporre la propria volontà alla componente politica del paese. Oggi, la costituzione dell Agenzia per l Italia Digitale, nata sulle fondamenta mai sviluppate della DigitPA, sta suscitando quindi grande interesse, in quanto possibile organo forte ed effettivamente indipendente in grado di guidare il processo di digitalizzazione della pubblica amministrazione in Italia; va tuttavia segnalato che alcuni ritardi e mancanze (prima tra tutte la mancanza ad oggi di uno Statuto) evidenziano già possibili debolezze nella struttura dell Agenzia. Lo stato della legislazione per la Pubblica Amministrazione Digitale Uno degli aspetti più importanti e delicati, che comunque vanno considerati nel contesto di un analisi complessiva, seppur sintetica, della situazione dell utilizzo delle tecnologie nella pubblica amministrazione, è sicuramente quello della legislazione relativa allo svolgersi di tale processo. Pur partendo dalla consapevolezza di non possedere i requisiti specialistici necessari ad una analisi di tipo giuridico e legislativo, si ritiene utile, a fini di completezza, sviluppare alcune considerazioni generali in relazione a questo tema. La produzione legislativa relativa ai principi, i processi e i progetti di rinnovamento digitale della pubblica amministrazione del paese ha seguito, nell ultimo decennio, un percorso scandito da quattro interventi legislativi fondamentali, che hanno progressivamente delineato il quadro normativo di riferimento: 1. Decreto Legislativo 7 marzo 2005 n.82 (CAD): definizione dei principi generali, dei diritti, delle finalità e degli ambiti di applicazione; definizione e impostazione delle procedure di formazione, gestione, conservazione e trasmissione dei documenti informatici e di utilizzo delle 13

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